徐 勇,趙雙龍

(華中師范大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079)

民主是全人類的共同價(jià)值。民主是在一定的國家里生成和發(fā)展的。由于各個(gè)國家的情況不一樣，民主形式也會(huì)有所不同。以往對(duì)民主的研究，比較多的是從國家權(quán)力性質(zhì)的角度。但即使是同一國家權(quán)力性質(zhì)，其民主形式也會(huì)有所不同。新中國建立以來，我國實(shí)行的是人民民主。這是由中華人民共和國的國家性質(zhì)所決定的。與此同時(shí)，我國的民主形式既豐富多彩，又具有中國特色。其中的重要因素是國家結(jié)構(gòu)形式。從國家結(jié)構(gòu)形式看，我國是單一制國家，這是決定中國民主形式的重要因素。將單一制的國家結(jié)構(gòu)形式帶入民主研究，有助于深入理解中國特色社會(huì)主義民主的結(jié)構(gòu)形式。

一、國家、國家結(jié)構(gòu)形式與民主

民主是基于人民意志和統(tǒng)治的國家制度。列寧指出：“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種”[1]。民主與國家密切相關(guān)。

恩格斯認(rèn)為國家有兩個(gè)基本特點(diǎn)。“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來劃分它的國民。……按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的?！诙€(gè)不同點(diǎn)，是公共權(quán)力的設(shè)立。”[2]“按地區(qū)劃分國民”，即把不同血緣的團(tuán)體變成相對(duì)穩(wěn)定的地域性團(tuán)體，并且歸屬于唯一的更高級(jí)的政治組織——國家?！熬用裨谡紊弦炎?yōu)榈貐^(qū)的簡單的附屬物了?！盵2]115摩爾根指出，政治社會(huì)“通過地域關(guān)系來處理財(cái)產(chǎn)和處理個(gè)人的問題。其順序相承的階段如下：首先是鄉(xiāng)區(qū)或市區(qū)，這是這種組織的基本單位；然后是縣或省，這是鄉(xiāng)區(qū)或市區(qū)的集合體；最后是全國領(lǐng)土，這是縣或省的集合體。其中每一層組織的人民都形成一個(gè)政治團(tuán)體”[3]。國家是由不同的地域組織構(gòu)成的，由此產(chǎn)生國家整體與部分之間的關(guān)系，即國家結(jié)構(gòu)。作為國家第二個(gè)特點(diǎn)的公共權(quán)力要通過國家結(jié)構(gòu)的運(yùn)行來對(duì)國土范圍地域內(nèi)的人口進(jìn)行治理。國家結(jié)構(gòu)內(nèi)在的體現(xiàn)著公共權(quán)力。鄉(xiāng)區(qū)、縣、省不僅是簡單的地域組織，同時(shí)也是公共權(quán)力組織。國家的兩個(gè)基本屬性是不可分離的。

民主的原意是人民統(tǒng)治，主要涉及公共權(quán)力的歸屬。早在2000多年前，亞里士多德在考察政體分類時(shí)指出，正宗政體的城邦“最高治權(quán)的執(zhí)行者”[4]可以是一人、少數(shù)人和多數(shù)人，但是最高治權(quán)的執(zhí)行者的統(tǒng)治“旨在照顧全邦共同的利益。”[4]136其中之一的“共和政體”“以群眾為統(tǒng)治者而能照顧到全邦人民公益”[4]136。亞里士多德已注意到全邦人民公益的問題，全邦包含整體與部分之間的關(guān)系。民主具有雙重價(jià)值屬性，一方面代表著政治權(quán)力屬于多數(shù)人，另一方面又表示政治權(quán)力的運(yùn)行是為了一定地域之內(nèi)全體人民的共同利益。只是當(dāng)時(shí)的城邦國家面積不大，人口不多，國家結(jié)構(gòu)形式簡單，亞里士多德尚未能進(jìn)一步探討不同的國家結(jié)構(gòu)形式與民主之間的關(guān)系。

民主作為一種對(duì)于后世影響深遠(yuǎn)的政治理念，產(chǎn)生于近代。近代社會(huì)契約論者在亞里士多德的基礎(chǔ)上提出“人民主權(quán)”學(xué)說。洛克在政府權(quán)力的行使上增加了多數(shù)決定規(guī)則下人民的同意的前提[5]，而盧梭則認(rèn)為人們的共同意志是同意的前提。社會(huì)契約論者的思想成為西方民主國家形成的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。進(jìn)入20世紀(jì)后，熊彼特和達(dá)爾在最高政治權(quán)力應(yīng)該歸屬于少數(shù)人還是多數(shù)人的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成了“精英民主理論”和“多元民主理論”。近代以來的民主論述主要圍繞國家權(quán)力的歸屬。對(duì)于民主的形式及其與國家結(jié)構(gòu)形式的相關(guān)性研究不多。重要原因在于，西方學(xué)者存在根深蒂固的偏見，這就是“西方是民主的，東方是專制的”，將西方民主視為民主的唯一形式。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，這種偏見愈來愈立不住。東方國家也有民主，只是形式有所不同，就是西方國家的民主形式也表現(xiàn)為多樣性。僅僅從國家權(quán)力的維度解釋民主及其民主形式的多樣性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要從國家的另一重屬性——國家結(jié)構(gòu)形式加以解釋?！艾F(xiàn)代有生存能力的、適應(yīng)一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治生活長期發(fā)展需要的國家結(jié)構(gòu)形式類型必須具備或應(yīng)當(dāng)具備以下基本特征：存在著某種類型的民主事實(shí)，國家結(jié)構(gòu)形式構(gòu)成表現(xiàn)這一民主事實(shí)的政治形式的一部分”。[6]

“按地區(qū)劃分國民”雖然是所有國家共同的方法，但是不同國家由于歷史文化傳統(tǒng)的差異，造就了不同的國家結(jié)構(gòu)形式。從人類政治歷史的發(fā)展來看，國家結(jié)構(gòu)形式分為單一制和復(fù)合制兩種形式。其中之一的復(fù)合制又可分為兩種形式，即聯(lián)邦制和邦聯(lián)制。邦聯(lián)制是松散的國家聯(lián)盟，成員體只有一種類型，即獨(dú)立的國家。聯(lián)邦制是最主要的復(fù)合制形式。聯(lián)邦制指以享有相對(duì)主權(quán)的完整政治實(shí)體為組成單位的國家結(jié)構(gòu)形式?！奥?lián)邦制國家采用分權(quán)體制，在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員政府各自擁有一部分最高、最后的決定權(quán)，因而聯(lián)邦政府與地域性的聯(lián)邦成員政府之間，并不構(gòu)成上下從屬關(guān)系。”[7]

作為聯(lián)邦制起源的西歐在相當(dāng)長時(shí)間屬于封建領(lǐng)主社會(huì)。在中世紀(jì)西歐，雖然有國王，但是國王無法對(duì)國家和社會(huì)進(jìn)行直接統(tǒng)治，一是教權(quán)凌駕于王權(quán)之上，二是國王缺乏中央集權(quán)的官僚制難以有效地控制掌握人口和財(cái)政的地方領(lǐng)主，更談不上對(duì)本國的國民按照地域性的行政區(qū)劃汲取稅收。近代以來，伴隨資產(chǎn)階級(jí)成長的是統(tǒng)一的現(xiàn)代國家的建構(gòu)。但實(shí)行什么國家結(jié)構(gòu)形式則取決于不同國家的歷史和國情。如德國在封建領(lǐng)主林立的基礎(chǔ)上建立了聯(lián)邦制，法國經(jīng)過從封建到中央集權(quán)的過程中建立起單一制，英國在中央王權(quán)與地方貴族妥協(xié)基礎(chǔ)上建立了單一制但保留了強(qiáng)大的地方自治傳統(tǒng)。這些國家的民主形式也因?yàn)閲医Y(jié)構(gòu)形式的不同而不同。

中國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式是在長期歷史發(fā)展中形成的。從國家結(jié)構(gòu)形式看，先秦中國實(shí)行分封諸侯制。在周天子之下，各個(gè)諸侯國有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。“諸侯有三寶：土地、人民和政事。”(《孟子·盡心下》)分封制的最大憂患在于分裂和爭斗?！疤煜鹿部鄳?zhàn)斗不休，以有侯王。”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)經(jīng)過長時(shí)間的兼并戰(zhàn)爭，秦始皇建立起多民族統(tǒng)一的國家和中央集權(quán)官僚體制。全國設(shè)立若干地域性的郡縣，對(duì)全國民眾進(jìn)行“編戶齊民”，通過由中央授權(quán)的各級(jí)官僚對(duì)全國地域和人民進(jìn)行統(tǒng)一治理。所謂“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”“六合之內(nèi)，皇帝之土”“人跡所至，無不臣者?！弊郧刂?，“百代皆行秦政制”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)。

近代以來，中國在反對(duì)列強(qiáng)入侵過程中爭取獨(dú)立和統(tǒng)一，形成了單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。單一制是以按地域劃分的普通行政區(qū)域或自治區(qū)域?yàn)榻M成單位的國家結(jié)構(gòu)形式。在單一制國家，最高政治權(quán)力由中央政權(quán)掌握，地方政權(quán)服從中央政權(quán)，并在憲法和相關(guān)法律允許的權(quán)限范圍之內(nèi)行使其職權(quán)。新中國建立后，國家性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。由此從國家權(quán)力的歸屬角度，規(guī)定了中國的民主本質(zhì)是人民民主。中華人民共和國是人民當(dāng)家作主的國家?！稇椃ā芬?guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。全國可分為省和自治區(qū)，以及直轄市；省和自治區(qū)又分為自治州、縣、自治縣、市；縣和自治縣可再分為鄉(xiāng)和民族鄉(xiāng)，以及鎮(zhèn)?！皬膰医Y(jié)構(gòu)形式看，新中國實(shí)行的是單一制，中央領(lǐng)導(dǎo)地方是中國政治制度的重要特征。”[7]中國的單一制與一般的單一制又有所不同，屬于民主集中的單一制。人民民主通過這一結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)出來，從而獲得中國民主的特性。

二、代表整體利益的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

民主是人民意志和利益表達(dá)的制度安排。人民意志和利益的表達(dá)，除了取決于國家權(quán)力性質(zhì)，還與國家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。

恩格斯在談到國家是按地區(qū)劃分它的國民時(shí)說：“由血緣關(guān)系形成和聯(lián)結(jié)起來的舊的氏族公社已經(jīng)很不夠了，這多半是因?yàn)樗鼈兪且允献宄蓡T束縛在一定地區(qū)為前提的，而這種束縛早已不復(fù)存在。地區(qū)依然，人們已經(jīng)是流動(dòng)的了。因此，按地區(qū)來劃分就被作為出發(fā)點(diǎn)，并允許公民在他們居住的地方實(shí)行他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落”[2]170-171。國家的建立是與社會(huì)分工、社會(huì)分化相伴隨的。國家正是因?yàn)樯鐣?huì)分化造成利益沖突，從而將這些沖突控制在一定秩序內(nèi)而產(chǎn)生的。當(dāng)國家產(chǎn)生后，便面臨著將國家的不同部分整合為一個(gè)整體的基本問題。不同的國家結(jié)構(gòu)形式既是國家整合的產(chǎn)物，也規(guī)定了不同的民主形式。

國家結(jié)構(gòu)形式的核心是整體與部分之間的關(guān)系。聯(lián)邦制的特點(diǎn)是由國家的部分結(jié)合為國家的整體。整體由部分構(gòu)成，部分與國家整體分享國家權(quán)力，代表國家整體的中央權(quán)力為地方所讓渡。聯(lián)邦制的地方本位內(nèi)含著分裂的因子，國家地域規(guī)模愈大，差異性愈強(qiáng)，地方分裂的可能性便愈大。蘇聯(lián)和南斯拉夫都實(shí)行的是聯(lián)邦制，其解體與聯(lián)邦制相關(guān)。

先秦時(shí)期，中國實(shí)行分封諸侯制，內(nèi)生著分裂的因子。隨著周天子的控制能力衰弱，諸侯國間發(fā)生了長達(dá)數(shù)百年的兼并戰(zhàn)爭。在殘酷野蠻的戰(zhàn)爭中，人們逐漸認(rèn)識(shí)到政治統(tǒng)一的必要性?！疤鞜o二日，土無二王，家無二尊，以一治也。即大一統(tǒng)義也?！?《禮·坊記》)只有統(tǒng)一才能獲得秩序，只有以中央集權(quán)的帝制體系才能維持統(tǒng)一。從這個(gè)意義上說，“君主專制是作為文明中心、社會(huì)統(tǒng)一的基礎(chǔ)出現(xiàn)的。在那里，君主專制是一個(gè)洪爐，在這個(gè)洪爐里各種社會(huì)成分被攙合在一起”[8]。統(tǒng)一的中央集權(quán)國家仍然會(huì)因?yàn)榈赜蚝腿丝谝?guī)模大，差異性強(qiáng)，蘊(yùn)含著分裂的因素，但統(tǒng)一是總體趨勢(shì)。

近代以來，傳統(tǒng)帝制因無法應(yīng)對(duì)“三千年未有之大變局”而被推翻。之后很快陷入軍閥割據(jù)和四分五裂狀態(tài)。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民獲得民族獨(dú)立和人民解放，建立了中華人民共和國，實(shí)行社會(huì)主義制度。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。

從國家結(jié)構(gòu)形式看，中華人民共和國是單一制國家。整體高于部分。地方權(quán)力來自中央。這是維護(hù)國家整體統(tǒng)一性的重要制度安排。與此同時(shí)，中國是一個(gè)超大地域規(guī)模和巨量人口的國家，各地差異性大，發(fā)展不平衡，從而內(nèi)生著地方主義，甚至分裂主義的因子。為此，中國必須有一個(gè)代表國家和人民整體利益的政治力量，維護(hù)國家的統(tǒng)一性。這一力量便是中國共產(chǎn)黨?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民的根本利益”[9]。這意味著，在全國人民有著各種具體利益的狀況下，只有中國共產(chǎn)黨才能將各種具體利益凝聚為全國人民的根本利益，實(shí)現(xiàn)全國人民的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，從而維護(hù)國家的整體性。國家的完整統(tǒng)一是全國人民的根本利益所在，是全體人民意志的體現(xiàn)，也是人民民主的體現(xiàn)。因此，中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是有機(jī)統(tǒng)一的。

東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。只有黨的領(lǐng)導(dǎo)才能將東西南北中聯(lián)結(jié)為統(tǒng)一的整體。由于中國共產(chǎn)黨是中國最廣大人民的根本利益的代表，黨的性質(zhì)決定了在黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中必須充分體現(xiàn)人民意志。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“江山就是人民，人民就是江山”，中國共產(chǎn)黨的根基、血脈、力量都在人民[10]，“人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣”“民心是最大的政治”[11]“我們的目標(biāo)就是讓全體中國人都過上更好的日子”[11]133“堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民”[11]。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全過程中，都要體現(xiàn)人民意志。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)本身就是人民意志的實(shí)現(xiàn)，是人民民主的具體體現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨代表整體利益，全面領(lǐng)導(dǎo)治國理政，負(fù)有神圣使命。在這一過程中，由于各種原因，黨也有可能失誤，黨自身的集中統(tǒng)一也有可能受到破壞。《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》分析造成“文化大革命”的重要原因便是黨的民主集中制受到損害?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)完善和健全黨的民主集中制。十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)民主是黨的生命”，十七大報(bào)告提出：“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證”[12]。我國的國家結(jié)構(gòu)形式遵循的是民主集中制原則，執(zhí)政黨遵循的也是民主集中制原則。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：黨是“按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”[9]。中國共產(chǎn)黨是有數(shù)千萬黨員的大黨，黨的民主集中制的健全和完善，必然會(huì)推動(dòng)全體人民民主的健全和完善。黨通過健全和完善民主集中制，避免失誤，特別是重大失誤，可以更好地治國理政，充分代表全國人民的根本利益。

三、上下縱向結(jié)構(gòu)的民主參與

人民參與國家管理，是人民民主的具體體現(xiàn)。列寧指出：“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利”[1]201。在現(xiàn)代國家，人民主要是通過自己的代表參與決定國家制度和管理國家，因此有了選舉制。而人民通過代表參與決定國家制度和管理國家的民主形式則與不同的國家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。

聯(lián)邦制是由部分結(jié)合成為國家整體。作為國家整體組成的部分具有較大的自主權(quán)。代表國家整體的中央與作為國家整體組成部分的地方不存在上下縱向垂直關(guān)系。在單一制國家，國家整體大于作為國家部分的地方，代表國家整體的中央與地方具有上下縱向垂直關(guān)系，地方服從中央。兩種不同的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了不同的民主形式。

(一)作為根本制度的人民代表大會(huì)制度的上下縱向結(jié)構(gòu)

新中國建立以來，我國建立了人民代表大會(huì)制度?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。這一制度安排與單一制的國家結(jié)構(gòu)形式密切相關(guān)。

首先，在中央到地方的各級(jí)人民代表大會(huì)之中，全國人民代表大會(huì)最重要，且地位最高,擁有全國最重要和最完備的權(quán)力。《憲法》規(guī)定全國人民代表大會(huì)的職權(quán)達(dá)16項(xiàng)之多，特別是擁有修改作為國家根本大法的憲法并監(jiān)督其實(shí)施、制定和修改關(guān)于刑事法律、民事法律、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律法規(guī)的權(quán)限。省級(jí)和部分自治地方擁有一定的立法權(quán)，但權(quán)力范圍有限，且不能與國家法律相抵觸?！稇椃ā芬?guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

其次，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但要服從統(tǒng)一的憲法和法律，并有義務(wù)遵守和執(zhí)行憲法和法律?！稇椃ā芬?guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?！薄爸醒牒偷胤降膰覚C(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！?/p>

(二)作為基本制度的政治協(xié)商制度的上下縱向結(jié)構(gòu)

中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。團(tuán)結(jié)和民主是中國人民政治協(xié)商會(huì)議的兩大主題。中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商會(huì)議作為中國特色社會(huì)主義民主的重要形式，具有單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)。中國人民政治協(xié)商會(huì)議設(shè)立全國到地方的各級(jí)委員會(huì)。中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)指導(dǎo)地方委員會(huì)，地方委員會(huì)指導(dǎo)下級(jí)地方委員會(huì)。這就意味著政治協(xié)商會(huì)議組織體制屬于上下縱向指導(dǎo)關(guān)系。

(三)作為重要制度的人民信訪制度的上下縱向結(jié)構(gòu)

人民通過來信來訪，反映意見的訴求是我國一項(xiàng)重要政治制度。新中國成立之后，毛澤東指出“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，……如果人民來信很多，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門的人”[13]。改革開放以來，我國制定了《信訪條例》《中央和國家機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)受理辦理工作有關(guān)規(guī)定(試行)》《進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范信訪事項(xiàng)實(shí)地督察工作的意見》等，以保障人民群眾合法合規(guī)上訪的權(quán)利。我國信訪制度具有單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)。一是在行政層級(jí)上，依據(jù)國家結(jié)構(gòu)形式設(shè)立從縣到設(shè)區(qū)的市、省、中央各級(jí)人民政府的縱向信訪工作機(jī)構(gòu)，并且在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人信訪接待日制度，以暢通由地方到中央信訪的渠道；二是“信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則”[14]。通過這一原則避免簡單地“越級(jí)上訪”。

(四)作為政治運(yùn)行機(jī)制的上下溝通機(jī)制

從國家結(jié)構(gòu)形式看，大規(guī)模的單一制國家由多個(gè)層級(jí)組織構(gòu)成。如我國現(xiàn)有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等多個(gè)層級(jí)。從權(quán)力配置看，愈是向上，權(quán)力愈大。涉及全國人民利益的決策權(quán)主要集中于中央。作為決策者的中央需要通過各級(jí)地方官員了解基層社會(huì)狀態(tài)和動(dòng)態(tài)，基層社會(huì)的民情民意則需要各級(jí)地方官員向決策者反映和表達(dá)。由此便會(huì)產(chǎn)生政治系統(tǒng)的上下溝通問題。如果溝通不暢，有可能發(fā)生決策失誤，從而損害民眾利益。為破解上下溝通難題，我國通過各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)地調(diào)研、各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)專報(bào)、政府聽政議事、新聞機(jī)構(gòu)報(bào)道等方式廣泛地了解社情民意，以最大限度滿足人民利益要求。上級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)力督促下級(jí)機(jī)構(gòu)根據(jù)民意反應(yīng)改進(jìn)工作。

四、左右橫向結(jié)構(gòu)的基層直接民主

人民民主是最廣泛，也是最直接的民主。在列寧看來，“委托代表機(jī)構(gòu)中的人民‘代表’去實(shí)行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己從下面發(fā)揮主動(dòng)性”[15]。由人民直接行使權(quán)利的民主形式對(duì)于單一制國家來講特別重要。

聯(lián)邦制國家是由一部分人組成的地方結(jié)合而成的政治共同體。人們?nèi)粘Ｉ畹牡胤脚c人們的關(guān)系最為緊密。人民直接參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)的治理，形成直接民主。法國學(xué)者托克維爾在考察美國之后，專門寫了厚厚的著作《論美國的民主》。在他看來，美國民主的根基在于“小鎮(zhèn)民主”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神是美國自由政制的落腳點(diǎn)。當(dāng)今美國民主的衰敗在相當(dāng)程度在于小鎮(zhèn)的衰敗。

中國是大規(guī)模的單一制國家。國家由多個(gè)層級(jí)組織所構(gòu)成。在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的縱向?qū)蛹?jí)之下，存在著一個(gè)人們?nèi)粘Ｉ畹幕鶎宇I(lǐng)域。這一領(lǐng)域是在縱向?qū)蛹?jí)之下人們因?yàn)闄M向聯(lián)系而構(gòu)成，是人民群眾生活的地方，是人民具體利益集聚的部位。單一制國家的權(quán)力配置的一個(gè)重要特點(diǎn)是“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散”。小權(quán)分散于基層社會(huì)。盡管權(quán)力小，但對(duì)于人民群眾的作用大。除了通過縱向的各級(jí)人民代表大會(huì)參與決定國家制度和管理國家之外，由人民在基層直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利非常重要。1987年，第六屆全國人大常委會(huì)委員長彭真根據(jù)憲法有關(guān)精神指出，“10億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問題”[16]。其最基本的兩個(gè)方面是:“一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級(jí)人大，行使管理國家的權(quán)力；另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”[16]607-608。人民群眾在基層直接行使民主權(quán)利，是社會(huì)主義民主最廣泛的基礎(chǔ)。隨著人民橫向的社會(huì)交往擴(kuò)大，社會(huì)聯(lián)結(jié)增多，基層領(lǐng)域不斷延展，基層民主也在不斷豐富?；鶎用裰黧w現(xiàn)在人民群眾生活的各個(gè)領(lǐng)域。

(一)作為國家基本制度的基層群眾自治制度

基層群眾自治是指人民群眾以村民委員會(huì)或居民委員會(huì)為載體進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，實(shí)行直接民主的制度。彭真指出：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面鞏固的群眾基礎(chǔ)?！盵16]608改革開放以來，國家通過《憲法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法》等一系列法律文件的頒布實(shí)施，建立和不斷完善基層群眾自治制度。城鄉(xiāng)居民通過村民委員會(huì)和居民委員會(huì)組織，進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主協(xié)商?！敖刂?020年底，50.3萬個(gè)行政村全部建立了村民委員會(huì)，11.2萬個(gè)社區(qū)全部建立了居民委員會(huì)。”[17]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基層民主的內(nèi)容日益充實(shí)，民主形式日益豐富。2019年11月2日，在上海市長寧區(qū)虹橋街道考察時(shí)，習(xí)近平總書記同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交流，明確指出：“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”[18]。

(二)作為國家重要制度的職工代表大會(huì)制度

我國農(nóng)村以家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位。除此之外，非農(nóng)業(yè)人口在單位工作。單位最初主要指國有企業(yè)，改革開放以來發(fā)生了變化?！皢挝?，尤其是企業(yè)單位的性質(zhì)內(nèi)涵發(fā)生劇烈變化，……單位的意涵被擴(kuò)大，成為指代工作場所(work place)的一個(gè)中國特色詞匯。”[19]工作場所是人們的權(quán)益匯聚場。為了保障單位職工的合法權(quán)益，保障職工參與單位事務(wù)的管理，我國以企事業(yè)單位為基礎(chǔ)建立職工代表大會(huì)，職工在企事業(yè)單位重大決策和涉及職工切身利益等重大事項(xiàng)上發(fā)揮積極作用。工會(huì)委員會(huì)是其工作機(jī)構(gòu)?！艾F(xiàn)階段，中國共有280.9萬個(gè)基層工會(huì)組織，覆蓋655.1萬個(gè)企事業(yè)單位?！盵18]單位工作人員通過以職工代表大會(huì)為主干的各種方式，反映和表達(dá)自己的意志，形成單位民主制，“其實(shí)質(zhì)意義就是指工作場所的民主”[19]187。

(三)作為國家正式組織的群團(tuán)組織制度

工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體組織是中國共產(chǎn)黨聯(lián)系廣大人民群眾的重要政治組織。廣大人民群眾可以通過這些組織表達(dá)和反映自己特殊利益要求，維護(hù)自己的合法權(quán)益。十八大以來，黨和國家積極領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織制度建設(shè)和改革，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出：“深化群團(tuán)組織改革”，群團(tuán)組織要“落實(shí)以人民為中心的工作導(dǎo)向”“支持和鼓勵(lì)群團(tuán)組織承接適合由群團(tuán)組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能，增強(qiáng)群團(tuán)組織團(tuán)結(jié)教育、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)群眾功能”[20]。基層的群眾團(tuán)體組織由參與組織的群眾選舉產(chǎn)生，并接受群眾監(jiān)督。

(四)作為國家體系之下的社會(huì)組織制度

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)，我國人民群眾的橫向聯(lián)系日益增多，并產(chǎn)生了各種專業(yè)性、功能性的社會(huì)組織。這些社會(huì)組織接受國家的統(tǒng)一管理，滿足人民多方面的需求。《“十四五”社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揮社會(huì)組織動(dòng)員社會(huì)力量、鏈接各方資源、提供專業(yè)服務(wù)等方面優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)大局、服務(wù)基層，實(shí)施培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)、社會(huì)組織治理體系和治理能力建設(shè)工程、部管社會(huì)組織質(zhì)量提升工程”[21]。社會(huì)組織由其成員自愿參加而組織起來，體現(xiàn)著民主參與的精神。人民通過這些組織實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系，并且在聯(lián)系中反映和表達(dá)自己的意志，從而培養(yǎng)民主意識(shí)，提高民主參與能力。

五、結(jié) 語

中國是世界上人口最多的社會(huì)主義國家，是人民群眾最為廣泛行使和享受民主權(quán)利的國家。與此同時(shí)，中國是世界最大和最為典型的單一制國家，并形成了一個(gè)縱橫結(jié)構(gòu)的民主形式體系。全過程人民民主體現(xiàn)于單一制國家結(jié)構(gòu)形式之中，具有縱橫結(jié)構(gòu)的立體性，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。人民通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)根本利益；通過國家縱向結(jié)構(gòu)實(shí)行間接民主，通過社會(huì)橫向結(jié)構(gòu)實(shí)行直接民主。只有從單一制國家結(jié)構(gòu)形式的角度，才能深刻理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主的內(nèi)在統(tǒng)一，理解中國特色社會(huì)主義民主的基本架構(gòu)和特色。盡管社會(huì)主義民主還要不斷豐富和發(fā)展，但基本的架構(gòu)已搭建起來，并正在為世界提供全新的民主樣本。