◎胡撫生

近年來，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，各類資本加速進(jìn)入旅游領(lǐng)域，旅游產(chǎn)業(yè)基金作為新興的投融資模式，受到了廣泛關(guān)注。從實踐來看，旅游產(chǎn)業(yè)基金通常是指政府或社會資本設(shè)立、投資于非上市旅游企業(yè)的股權(quán)或債權(quán)類基金。旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到政策的影響較大，而我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策研究還較為匱乏。本文通過總結(jié)我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展現(xiàn)狀、梳理旅游產(chǎn)業(yè)基金的相關(guān)政策，分析旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展面臨的政策瓶頸，提出旅游產(chǎn)業(yè)基金政策優(yōu)化的相關(guān)建議。

一、我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究述評

我國旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展始于本世紀(jì)初期，而國內(nèi)研究旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究始于上世紀(jì)90年代中后期，相關(guān)理論研究要早于基金的實踐發(fā)展。早期的旅游產(chǎn)業(yè)基金研究主要關(guān)注基金設(shè)立的必要性方面。劉銀鳳（1998）認(rèn)為，我國產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展具有現(xiàn)實的可行性，可以將旅游業(yè)作為地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金投向的最佳選擇；顧華詳（2000）認(rèn)為，組建中國旅游產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資基金主要有引導(dǎo)國外金融資本和依托境內(nèi)金融資本兩種途徑；郭建華（2010）、肖紅青等（2008）分別研究了湖南省旅游產(chǎn)業(yè)投資基金、西部地區(qū)休育休閑旅游產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的必要性和可行性。還有學(xué)者提出要設(shè)立政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金，王建勛（2011）提出要發(fā)揮政府旅游投資的主體作用，可以探索建立旅游產(chǎn)業(yè)基金，從資本層面上支持旅游業(yè)發(fā)展。

隨著旅游產(chǎn)業(yè)基金的不斷發(fā)展，學(xué)者們更加關(guān)注于旅游產(chǎn)業(yè)基金的運作機(jī)制研究，結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求，從旅游產(chǎn)業(yè)基金的募、投、管、退等方面進(jìn)行分析。劉冠華（2014）提出海南省旅游產(chǎn)業(yè)投資基金從設(shè)立、投資方向、風(fēng)險控制及退出機(jī)制的運行機(jī)制設(shè)計；劉偉華、龔雁（2014）提出貴州省建立政府引導(dǎo)型的旅游產(chǎn)業(yè)投資基金的架構(gòu)和運作機(jī)制；劉洋、顏立湘（2012）設(shè)計提出湖南湘西地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)投資基金運營模式和機(jī)制；還有學(xué)者聚焦于旅游產(chǎn)業(yè)基金的投融資模式研究，韓博（2009）運用層次分析模型分析旅游產(chǎn)業(yè)投資基金的投資項目價值，李信亭（2020）研究了文旅產(chǎn)業(yè)基金產(chǎn)業(yè)鏈投資策略。此外，張海楓（2006）、吳睿（2019）、傅航（2021）等學(xué)者聚焦于旅游產(chǎn)業(yè)投資基金的退出機(jī)制研究。

從我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究來看，相關(guān)研究成果為基金的發(fā)展提供了有益的思路，特別是結(jié)合不同區(qū)域需求的基金運作模式研究，為各地的旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供了積極的指導(dǎo)作用。而目前我國針對旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策研究還較為匱乏，缺乏對相關(guān)政策的系統(tǒng)梳理和分析，這也正是本研究所要探討的重要問題。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展概況

1.旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展歷程

從2007年首個旅游產(chǎn)業(yè)基金產(chǎn)生到目前，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展已經(jīng)歷了15年的時間。在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會網(wǎng)站以“旅游”“旅”“酒店”“景區(qū)”為關(guān)鍵詞檢索已登記備案的私募基金，截至2022年3月末，旅游產(chǎn)業(yè)基金共有388家。我國旅游產(chǎn)業(yè)基金還處于成長時期，盡管總體數(shù)量不多，但對于旅游業(yè)而言，具有重要的意義，特別是對于目的地旅游投資、吸引社會資本進(jìn)入旅游領(lǐng)域具有重要作用（見圖1）。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會網(wǎng)站檢索的相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展歷程，大致上可以分為三個階段：

第一階段——起步時期（2007—2014年）。這一階段，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展剛起步，旅游產(chǎn)業(yè)基金的總量少，每年新設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量或為個位數(shù)或者是沒有新設(shè)立的，顯示出我國旅游產(chǎn)業(yè)基金還處于探索發(fā)展中。

第二階段——快速增長期（2015—2017年）。自2015以來，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)入較快的發(fā)展時期，在2017年達(dá)到高峰，當(dāng)年新設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量達(dá)到89家。這一階段，共設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金177家，約占旅游產(chǎn)業(yè)基金總量的46.3%，顯示出我國旅游產(chǎn)業(yè)基金在這一時期進(jìn)入發(fā)展的快車道。

第三階段——下滑時期（2018年至今）。2018年以來，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立數(shù)量呈現(xiàn)逐步下滑的趨勢，特別是自2020年以來，我國旅游業(yè)發(fā)展受到新冠肺炎疫情的較大沖擊，對旅游產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立數(shù)量產(chǎn)生了一定的影響。

除了專門針對旅游領(lǐng)域設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金之外，我國還存在不少其他領(lǐng)域或綜合性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金，如一些地方的轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金、文化產(chǎn)業(yè)類基金、政府股權(quán)類產(chǎn)業(yè)基金，也開展了旅游領(lǐng)域的相關(guān)投資，這些可以泛稱為涉及旅游領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金?？傮w上來看，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展還處于成長階段。

2.旅游產(chǎn)業(yè)基金的類型

我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的種類眾多，可以按多種方式進(jìn)行分類。從投資方式來看，旅游產(chǎn)業(yè)基金既有股權(quán)類基金，也有債權(quán)類基金，還有混合了股權(quán)投資和債權(quán)投資的夾層基金。從出資人來看，既有社會資本發(fā)起設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金，也有政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金。社會資本發(fā)起設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金是完全按照市場化運作機(jī)制運行的旅游產(chǎn)業(yè)基金，這類旅游產(chǎn)業(yè)基金占多數(shù)。政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金是指由各級政府通過預(yù)算安排，以股權(quán)或債權(quán)投資等方式與社會資本共同出資設(shè)立，投向旅游發(fā)展重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的資金（胡撫生，2021）。政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金屬于政策性基金，通過建立“政府引導(dǎo)，市場運作”的機(jī)制，將政府與市場的作用有效結(jié)合，既要體現(xiàn)出政府對旅游產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用，又要按照市場規(guī)則來運行基金。

3.旅游產(chǎn)業(yè)基金的作用

作為新興的投融資模式，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金在以下幾個方面發(fā)揮出獨特的作用：

一是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于增加金融供給，拓展旅游業(yè)投融資渠道。我國已經(jīng)進(jìn)入小康旅游新時代，對旅游業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，要求有更多的優(yōu)質(zhì)旅游供給，就必須要有更多的資金投入旅游業(yè)發(fā)展。相較于旅游企業(yè)傳統(tǒng)的重資產(chǎn)投資模式，旅游產(chǎn)業(yè)基金通過整合各類優(yōu)質(zhì)資源，創(chuàng)新金融支持手段，增加旅游投資供給，不僅是對現(xiàn)有旅游投資模式的有益補充，而且還有效地拓展旅游業(yè)的投融資渠道。

二是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于推動地方旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級。旅游產(chǎn)業(yè)基金代表著有市場活力的投融資方式，其投資方向具有市場風(fēng)向標(biāo)作用，通過優(yōu)質(zhì)資源整合、專業(yè)人才聚集、資本運作提升等綜合運用，能夠為地方旅游業(yè)發(fā)展提供新思路、新模式，推動地方旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，更好地助力地方旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于擴(kuò)大旅游業(yè)在資本市場的影響。從當(dāng)前來看，我國旅游業(yè)與資本市場的結(jié)合還不夠緊密，旅游上市公司數(shù)量不多，發(fā)行企業(yè)債券、開展資產(chǎn)證券化運作的旅游企業(yè)也相對較少。旅游產(chǎn)業(yè)基金是資本市場的重要工具，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)基金能夠促進(jìn)旅游業(yè)更好地面向資本市場，促進(jìn)與資本市場的深度合作與互動，不斷提升旅游業(yè)獲取資本市場資源的能力，讓資本市場可以更好地為旅游業(yè)發(fā)展服務(wù)。

四是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于提升旅游目的地形象。旅游產(chǎn)業(yè)基金在一定程度上代表著旅游目的地的營商環(huán)境，旅游產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量越多，規(guī)模越大，意味著旅游目的地營商環(huán)境越佳，旅游投資氛圍越好，市場活躍度高，旅游業(yè)發(fā)展越有前景，有助于進(jìn)一步提升旅游目的地在投資者心目中的形象。

五是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于增強(qiáng)社會資本的投資信心。我國旅游業(yè)自2020年以來受到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重沖擊，在當(dāng)前旅游業(yè)紓困振興的關(guān)鍵時期，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)基金可以發(fā)揮穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)方向、穩(wěn)信心的重要作用，通過旅游產(chǎn)業(yè)基金的投資可以提振旅游市場信心。特別是對于政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金，能夠積極發(fā)揮財政資金撬動社會資本的作用，吸引更多的社會資本參與旅游業(yè)發(fā)展，在一些社會資本不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，可以有效發(fā)揮政府引導(dǎo)社會資本投向的重要作用。

二、我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策體系不斷完善

（一）旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策分布

我國旅游產(chǎn)業(yè)基金是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展離不開旅游市場、金融市場的發(fā)展，更離不開政府的政策支持。我國的旅游產(chǎn)業(yè)基金涉及的政策眾多，既有全國人大常委會出臺的法律，也有國務(wù)院出臺的文件，還有各部委出臺的政策，主要可以劃分為促進(jìn)發(fā)展政策和規(guī)范約束政策兩大類。表1總結(jié)了旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展涉及的47項政策法規(guī)，還不包括其他部門所涉及的間接相關(guān)政策。其中，規(guī)范約束的政策有30項，促進(jìn)發(fā)展的政策有17項（見表1）。

表1 旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展涉及的政策

我國與旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展相關(guān)最早的政策是1998年出臺的《證券法》，自1998年以來，先后出臺了系列相關(guān)政策，其中，2018年的數(shù)量最多，達(dá)到10項；其次為2012年，達(dá)到5項；其他年份的政策數(shù)量相對較少（見圖2）。

從政策出臺機(jī)構(gòu)來看，全國人大常委會、國務(wù)院從國家層面共出臺了10項政策法規(guī)，為我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展明確了方向。證監(jiān)會出臺的政策數(shù)量最多，共有18項，文化和旅游部（原國家旅游局）共出臺9項政策，其他部門出臺的政策則相對較少（見圖3）。

可以看出，我國目前已經(jīng)形成了包括國家法律、國務(wù)院政策文件、各部門政策等在內(nèi)的旅游產(chǎn)業(yè)基金政策體系。其中，促進(jìn)政策主要來自于國務(wù)院、旅游業(yè)主管部門，規(guī)范約束政策主要來自于全國人大常委會以及證監(jiān)會、人民銀行、國家發(fā)改委、財政部等。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)基金的宏觀面政策以促進(jìn)發(fā)展為主

1.國家政策明確旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展方向

我國最早的旅游產(chǎn)業(yè)基金政策始于2001年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，首次提出“積極探索建立境內(nèi)外旅游產(chǎn)業(yè)基金”。這一時期，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金尚未起步，此時提出的相關(guān)政策主要著眼于從旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略層面所提出，鼓勵旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。在2009年出臺的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》、2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》、2015年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見》、2018年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快全域旅游發(fā)展的意見》等多個政策文件中，均明確提出了設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金的內(nèi)容，政策內(nèi)涵不斷豐富，從早期提出的支持旅游產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立到近年來提出的支持旅游產(chǎn)業(yè)基金市場化運作，充分反映出國家層面對于旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的持續(xù)關(guān)注和重視程度。2017年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國旅游產(chǎn)業(yè)基金，成為全國首個國字號的旅游產(chǎn)業(yè)基金。國務(wù)院不僅從國家政策層面，而且從旅游產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立層面，釋放出明確的支持信號，為我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展指明了方向，堅定了市場信心。

2.旅游業(yè)主管部門主導(dǎo)或參與的政策鼓勵旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展

隨著我國進(jìn)入大眾旅游時代，旅游產(chǎn)業(yè)的市場化程度不斷提高，旅游投資形式也更為多元化，旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到了國家旅游行政主管部門的關(guān)注。自2012年以來，從原國家旅游局到文化和旅游部主導(dǎo)或參與的促進(jìn)自駕車旅居車旅游發(fā)展、金融支持旅游業(yè)發(fā)展、金融支持旅游扶貧、旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式、邊境旅游試驗區(qū)建設(shè)方案、旅游演藝發(fā)展、金融支持全國鄉(xiāng)村旅游重點村建設(shè)、進(jìn)一步支持演出企業(yè)和旅行社等市場主體紓困發(fā)展等系列政策文件中，均明確提出了要發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)基金的重要作用。這其中，既有旅游行政主管部門單獨制定的政策，也有與國務(wù)院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀保監(jiān)會等部門以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)共同制定的政策。旅游行政主管部門以及相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)不斷提出鼓勵或支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，既是落實和響應(yīng)國務(wù)院出臺的系列政策，也是為了更好地促進(jìn)旅游金融市場建設(shè)，營造有利于旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的外部環(huán)境。

（三）旅游產(chǎn)業(yè)基金的運行相關(guān)政策以規(guī)范約束為主

旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展不僅與旅游產(chǎn)業(yè)有關(guān)，與資本市場的發(fā)展更為緊密相關(guān)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國資本市場已經(jīng)建立了規(guī)范和相對嚴(yán)格的規(guī)章制度體系。旅游產(chǎn)業(yè)基金屬于私募基金，在募資、投資、管理、退出等各個環(huán)節(jié)的發(fā)展均受到我國資本市場的制度約束。

1.旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到證券相關(guān)法律約束

《證券法》和《證券投資基金法》是我國證券市場規(guī)范化、法治化發(fā)展的兩部重要法律，適用于旅游產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)范發(fā)展。1998年12月通過的《證券法》是我國資本市場發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，從國家層面對各類證券發(fā)行和交易進(jìn)行法律規(guī)范約束。2002年10月通過的《證券投資基金法》是主要針對各類證券投資基金規(guī)范發(fā)展和管理的法律，在《證券法》的基礎(chǔ)上，對包括產(chǎn)業(yè)基金在內(nèi)的證券投資基金發(fā)展進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)范，對于產(chǎn)業(yè)基金的募資、投資、管理、退出各個環(huán)節(jié)均有明確的法律制度要求?！蹲C券法》和《證券投資基金法》既為包括旅游產(chǎn)業(yè)基金在內(nèi)的各類證券投資基金提供了法律保障，同時，也通過證券市場法律制度規(guī)范和約束旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。

2.旅游產(chǎn)業(yè)基金的運行主要受到金融監(jiān)管政策約束

除了證券相關(guān)法律約束之外，旅游產(chǎn)業(yè)基金在募資、投資、管理、退出等各階段的運行均受到證監(jiān)會出臺的證券投資基金相關(guān)政策規(guī)范制約。監(jiān)管證券投資基金活動是證監(jiān)會的職能，加強(qiáng)金融風(fēng)險防范是人民銀行的職能，自2000年以來，證監(jiān)會、人民銀行針對證券投資基金、私募基金的監(jiān)管政策不斷完善，與旅游產(chǎn)業(yè)基金相關(guān)的監(jiān)管政策有19項左右。金融監(jiān)管政策主要側(cè)重于從維護(hù)資本市場秩序，保護(hù)投資者權(quán)益，防范金融風(fēng)險的角度出發(fā)。對于旅游產(chǎn)業(yè)基金而言，不僅對于基金的運行有相應(yīng)的規(guī)范要求，而且對于基金管理公司、基金受托機(jī)構(gòu)、基金高管和從業(yè)人員等均有規(guī)范約束性要求。

3.政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的運行還受到財政政策約束

政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金由于有財政出資部分，其發(fā)展不僅要受到金融監(jiān)管政策制約，還要受到國家發(fā)改委、財政部出臺的財政政策制約。財政部2015年出臺的《政府投資基金管理暫行辦法》，對政府投資基金的設(shè)立、運行和風(fēng)險控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、監(jiān)督管理等提出規(guī)范要求，后續(xù)還出臺了政府投資基金投融資行為監(jiān)管及提高基金效益等約束性政策。國家發(fā)改委2016年出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)基金管理暫行辦法》，對于政府出資產(chǎn)業(yè)基金的募集和登記管理、投資運作和終止、績效評價、行業(yè)信用建設(shè)等進(jìn)行規(guī)范約束。國家發(fā)改委、財政部出臺的相關(guān)政策為我國政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展既提供了規(guī)范的方向和路徑，同時也提出了更高的約束要求。

三、旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的政策瓶頸

（一）缺乏統(tǒng)一的基金政策協(xié)調(diào)機(jī)制

從當(dāng)前來看，我國旅游產(chǎn)業(yè)基金涉及的政策雖然已有不少，但由于政出多門，各機(jī)構(gòu)出臺的政策著眼點不同，促進(jìn)政策和約束政策的側(cè)重點不同，協(xié)調(diào)難度較大。旅游產(chǎn)業(yè)基金的促進(jìn)政策主要是從宏觀面提出支持或鼓勵，而旅游產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)范約束政策則有具體的指向，對于旅游產(chǎn)業(yè)基金的主體、客體以及旅游產(chǎn)業(yè)基金活動的各個階段均有明確的規(guī)范約束。旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策涉及發(fā)展改革、財政、文化和旅游、人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等多個部門，由于部門之間缺乏常態(tài)化的基金政策協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政策與規(guī)范約束政策缺乏有效的銜接，尚未形成支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的政策合力。

（二）缺乏從旅游視角出發(fā)的金融支持政策

旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展離不開金融政策的支持，但同時又受制于金融資本市場的規(guī)制體系。從總體上來看，金融部門的政策主要是從職能部門角度出發(fā)，以加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)基金的行業(yè)監(jiān)管為主。金融監(jiān)管政策的視角更多是從普適性監(jiān)管的角度出發(fā)，并未充分考慮到產(chǎn)業(yè)之間的差異化和發(fā)展階段，也未考慮到我國旅游業(yè)發(fā)展的特點。而旅游視角則要求更多是從促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)來制定相關(guān)政策。近年來，人民銀行、銀保監(jiān)會等金融部門加強(qiáng)與旅游部門的合作，出臺相關(guān)金融支持旅游業(yè)發(fā)展及紓困的相關(guān)政策，往往也會強(qiáng)調(diào)鼓勵促進(jìn)作用，不過主要集中在融資、擔(dān)保、保險以及搭建銀企合作平臺等方面的措施。雖然此類政策中也會涉及到旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的內(nèi)容，但并未明確金融支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的具體舉措，使得現(xiàn)有的政策無法轉(zhuǎn)化為可落實的支持措施。而在涉及到旅游產(chǎn)業(yè)基金具體運行活動時，則更多是受到既有的金融監(jiān)管政策制約。由于未能從旅游發(fā)展的視角出臺支持旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策，導(dǎo)致政策供給與政策需求不相匹配。

（三）基金促進(jìn)政策工具不足

自2000年以來，我國雖然先后出臺了涉及旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的系列促進(jìn)政策，但還缺乏行之有效的產(chǎn)業(yè)基金政策支持工具。旅游產(chǎn)業(yè)基金的促進(jìn)政策需要依靠各部門來具體落實，從旅游部門來看，制定的政策主要是從旅游供給側(cè)層面提出，更多是從鼓勵層面來促進(jìn)地方旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展或引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)入旅游領(lǐng)域，但基本上留停于表面，既缺乏支持旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展路徑，也缺乏對產(chǎn)業(yè)金融的有效調(diào)控手段和相應(yīng)的配套措施，無法為旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供具體的支持。從其他相關(guān)職能部門來看，發(fā)展改革部門、財政部門有政府資金的調(diào)控手段，人民銀行、銀保監(jiān)會有金融資金的調(diào)控手段，證監(jiān)會有產(chǎn)業(yè)基金運行的監(jiān)管手段，但缺乏推動旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的動力。由于缺乏政策落實的工具和動力，使得促進(jìn)政策難以真正落地實施。

（四）基金的政策創(chuàng)新空間受限

我國資本市場的發(fā)展已有30余年，而我國旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展也僅有15年的時間，尚處于成長階段。旅游產(chǎn)業(yè)基金自產(chǎn)生之日起，就面臨著資本市場已相對成熟的規(guī)章制度硬約束，就處于嚴(yán)格的金融監(jiān)管體系之中。從監(jiān)管層面來看，旅游產(chǎn)業(yè)基金涉及到的私募投資基金、政府引導(dǎo)基金的政策法規(guī)統(tǒng)的過多，管的過細(xì)，規(guī)范有余，而彈性不足。旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展更多是被動接受金融監(jiān)管政策，缺乏政策參與的話語權(quán)，不能及時傳遞出旅游市場的聲音。從我國金融監(jiān)管政策來看，加強(qiáng)金融風(fēng)險防控是近年來金融監(jiān)管的主基調(diào)，特別是2018年金融部門出臺針對資本市場的資產(chǎn)管理新規(guī)，嚴(yán)格限制銀行資金進(jìn)入產(chǎn)業(yè)基金領(lǐng)域，不少旅游產(chǎn)業(yè)基金在發(fā)起階段就面臨著募資難題。此外，旅游產(chǎn)業(yè)基金的登記備案、投資運營、基金治理體系建設(shè)、退出機(jī)制等方面也受到了較大的監(jiān)管制約，要在已有的監(jiān)管政策基礎(chǔ)上進(jìn)行政策創(chuàng)新有較大的難度，限制了旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策空間。

四、旅游產(chǎn)業(yè)基金政策的優(yōu)化建議

根據(jù)前述對旅游產(chǎn)業(yè)基金政策的研究以及基金發(fā)展實踐，本文提出推進(jìn)基金政策優(yōu)化的以下對策建議：

（一）推動旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的整體制度設(shè)計

我國旅游產(chǎn)業(yè)基金還處于成長階段，整體政策制度設(shè)計的著眼點要以發(fā)展為優(yōu)先，從國家層面做好旅游產(chǎn)業(yè)基金政策的頂層設(shè)計，改變政出多門、互相制約的狀況，更好地適應(yīng)新時代旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。建議由國務(wù)院研究出臺《促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的若干意見》，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的“堵點” 和“難點”為切入點，提出旅游產(chǎn)業(yè)基金在國家旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用以及重點支持方向，從促進(jìn)基金發(fā)展的角度形成具有可操作性的政策措施，并明確各相關(guān)部委在旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的職能和分工。在做好旅游產(chǎn)業(yè)基金整體制度設(shè)計的同時，給予旅游產(chǎn)業(yè)基金包容試錯的機(jī)會，為我國旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供更加統(tǒng)一、高效的政策指引。

（二）拓展旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的監(jiān)管政策創(chuàng)新空間

針對我國旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，應(yīng)在發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度監(jiān)管，更多采取支持性的政策措施。要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金的政策法規(guī)體系改革，在現(xiàn)有的規(guī)制體系基礎(chǔ)上，梳理涉及旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的監(jiān)管政策清單，明確旅游產(chǎn)業(yè)基金的募、投、管、退等各環(huán)節(jié)需要優(yōu)化的政策法規(guī)條款，給予旅游產(chǎn)業(yè)基金部分豁免條款或監(jiān)管留政策留白的空間，給予旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展更有彈性的監(jiān)管空間，減少非必要的監(jiān)管措施，避免嚴(yán)格的監(jiān)管政策扼殺基金的活力。通過預(yù)留政策突破口和建立特殊的政策通道，建立起一套真正適合于旅游產(chǎn)業(yè)基金高質(zhì)量發(fā)展的制度體系。

（三）優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的促進(jìn)路徑

推動旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，要改變過去的“九龍治水”格局，建立更為有效的旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展促進(jìn)管理機(jī)制。要加強(qiáng)文化和旅游部、國家發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展作為溝通的重要議題納入，明確旅游產(chǎn)業(yè)基金整體的促進(jìn)政策導(dǎo)向，積極協(xié)調(diào)解決旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的瓶頸問題，形成政策協(xié)調(diào)合力。在相關(guān)部門涉及金融支持旅游業(yè)發(fā)展的系列政策中，均要將旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展作為重要的支持政策之一，并明確支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的關(guān)鍵路徑和具體支持舉措。同時，建立地方旅游產(chǎn)業(yè)基金的反饋機(jī)制，加強(qiáng)對地方旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展實踐的難點反饋，為不斷優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)基金政策提供更多的支撐。

（四）重點做好政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策創(chuàng)新

做好旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策分級分類的優(yōu)化，重點加強(qiáng)對政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的支持。政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金由各級政府發(fā)起設(shè)立，行政色彩相對較濃，對于其促進(jìn)政策的制定，既要充分考慮政府的政策導(dǎo)向，同時，又要充分考慮市場運行規(guī)則。要堅持政策導(dǎo)向和市場導(dǎo)向并重的發(fā)展原則，將成熟的政府管理模式和成熟的基金市場發(fā)展模式有機(jī)結(jié)合，尋找發(fā)展的平衡點，形成更有利于政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的政策。做好政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策創(chuàng)新，就必須做好幾個轉(zhuǎn)變：要從嚴(yán)格管理財政資金向靈活運用財政杠桿的發(fā)展思路轉(zhuǎn)變，要從管旅游項目審批向促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變，要從管市場微觀管理向提供產(chǎn)業(yè)基金的宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變。通過政策創(chuàng)新，實現(xiàn)政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，市場從被動作為向主動作為轉(zhuǎn)變，提升政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展質(zhì)量。

（五）健全旅游產(chǎn)業(yè)基金綜合性服務(wù)政策

旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展離不開財政、金融、投資、土地等各類政策的支持。要加大財稅政策支持力度，對于旅游產(chǎn)業(yè)基金的項目投資給予稅收優(yōu)惠或產(chǎn)業(yè)資金獎勵支持。要加大金融政策力度，除適度放松監(jiān)管政策外，在旅游產(chǎn)業(yè)基金投資項目配套的貸款利率、融資服務(wù)平臺建設(shè)以及融資擔(dān)保等方面同樣給予積極支持。要加大投資政策支持力度，建立適合地方旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的投資項目庫，放寬旅游產(chǎn)業(yè)基金的投資限制，并將旅游產(chǎn)業(yè)基金投資項目納入地方旅游業(yè)相關(guān)規(guī)劃中，給予優(yōu)先支持。要加大旅游紓困政策支持力度，將當(dāng)前的旅游紓困政策與旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展相嵌套，既通過旅游產(chǎn)業(yè)基金助力旅游業(yè)紓困振興，又通過旅游紓困政策為旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展尋找新的增長點。此外，還要加強(qiáng)科技、人才的支撐，為旅游產(chǎn)業(yè)基金的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更加有利的外部環(huán)境。