■劉鶴

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新在優(yōu)化科技資源配置、打破國(guó)外技術(shù)壟斷、推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)與武器裝備高水平發(fā)展，發(fā)揮著重要支撐作用，相關(guān)工作越來(lái)越受到軍地各方重視，近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了一批指導(dǎo)文件，但仍缺少可操作性強(qiáng)的政策舉措。剖析政策運(yùn)行機(jī)理，針對(duì)現(xiàn)有政策存在的問(wèn)題，研究提出打通政策堵點(diǎn)、填補(bǔ)政策空白的實(shí)操型政策工具，對(duì)于“十四五”時(shí)期全方位提高軍民科技協(xié)同創(chuàng)新水平，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、政策現(xiàn)狀與機(jī)理分析

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新領(lǐng)域政策，主要涉及科研設(shè)施共享、科研經(jīng)費(fèi)管理、科技成果轉(zhuǎn)化等方面。其中，科研設(shè)施共享方面，國(guó)務(wù)院、國(guó)防科工局自2014年開(kāi)始先后出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的意見(jiàn)》《國(guó)防科工局財(cái)政部關(guān)于推動(dòng)軍工重大試驗(yàn)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的通知》《國(guó)防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開(kāi)放共享暫行辦法》等文件，明確了科研設(shè)施設(shè)備開(kāi)放共享的基本要求、方式程序和獎(jiǎng)懲措施?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理方面，財(cái)政部國(guó)防科工局于2008年和2016 年先后印發(fā)了《國(guó)防科技工業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》《國(guó)防科技工業(yè)科研項(xiàng)目后補(bǔ)助管理暫行辦法》?？萍汲晒D(zhuǎn)化方面，2015 年，國(guó)務(wù)院、國(guó)防科工局等部門(mén)分別出臺(tái)了《關(guān)于新形勢(shì)下加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的若干意見(jiàn)》《促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見(jiàn)》《科研行業(yè)全面停止有償服務(wù)活動(dòng)試點(diǎn)政策指導(dǎo)意見(jiàn)》。

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新領(lǐng)域既有軍民二元分離導(dǎo)致的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，也有軍地相關(guān)制度規(guī)定不同步、不統(tǒng)一引發(fā)的政策性問(wèn)題。從政策層面講，主要矛盾點(diǎn)是軍隊(duì)相關(guān)主體責(zé)權(quán)利不匹配導(dǎo)致的資源配置效率不高問(wèn)題。具體說(shuō)，在設(shè)備開(kāi)放共享環(huán)節(jié)，地方大型科研設(shè)施設(shè)備開(kāi)放共享有明確的獎(jiǎng)懲規(guī)定，但軍工設(shè)備開(kāi)放共享政策力度不夠，難以形成有效約束和激勵(lì)；在軍工科研項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)，當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中人員經(jīng)費(fèi)比例較低，對(duì)科研人員智力投入價(jià)值體現(xiàn)不夠，難以充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性；在武器裝備預(yù)研環(huán)節(jié)，通常需要項(xiàng)目承擔(dān)單位先行投入資金組織開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，成果通過(guò)驗(yàn)收并入圍后期型號(hào)研制后，才能取回前期投入，這對(duì)軍工企業(yè)影響不大，但對(duì)民口單位來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)較重、風(fēng)險(xiǎn)較高；在國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，軍隊(duì)在科技成果使用、處置和收益管理方面沒(méi)有完全理順軍隊(duì)機(jī)關(guān)、單位、職務(wù)發(fā)明人三者關(guān)系，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化來(lái)說(shuō)整體上傾向于約束，激勵(lì)政策不足，難以起到推動(dòng)作用（圖1）。

圖1 軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策機(jī)理分析

二、現(xiàn)行政策存在的問(wèn)題

（一）軍工科研設(shè)施開(kāi)放共享缺少懲戒措施，難以形成有效約束

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的意見(jiàn)》明確規(guī)定，采取停止新購(gòu)儀器設(shè)備、將設(shè)備無(wú)償劃撥給其他單位、把開(kāi)放水平和結(jié)果作為年度考核內(nèi)容等方式，對(duì)開(kāi)放共享執(zhí)行不力的單位進(jìn)行約束。相比而言，國(guó)防科工局出臺(tái)的《國(guó)防科工局財(cái)政部關(guān)于推動(dòng)軍工重大試驗(yàn)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的通知》《國(guó)防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開(kāi)放共享暫行辦法》文件規(guī)定，對(duì)于開(kāi)放共享水平高、評(píng)估考核優(yōu)秀的，將依托相關(guān)科研計(jì)劃予以重點(diǎn)支持；對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由拒絕向用戶(hù)開(kāi)放的軍品科研生產(chǎn)單位，實(shí)施通報(bào)批評(píng)等必要的處罰措施。這種以正向激勵(lì)為主的政策導(dǎo)向，不利于發(fā)揮軍工單位履行設(shè)施設(shè)備開(kāi)放共享的主體責(zé)任，具體執(zhí)行過(guò)程中會(huì)對(duì)軍工設(shè)備開(kāi)放共享的范圍和程度造成不利影響。

（二）軍隊(duì)科研設(shè)施開(kāi)放共享政策導(dǎo)向不清晰，設(shè)備主管單位積極性不高

《科研行業(yè)全面停止有償服務(wù)活動(dòng)試點(diǎn)政策指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，設(shè)備設(shè)施共享、技術(shù)能力服務(wù)、科研產(chǎn)品中試等業(yè)務(wù)可以納入軍地協(xié)作項(xiàng)目范圍，但具體政策中明確要求，“在優(yōu)先完成軍隊(duì)任務(wù)前提下，可向社會(huì)開(kāi)放，且軍隊(duì)任務(wù)占比高于60%?！边@種政策不利于提高軍隊(duì)設(shè)施設(shè)備的使用效益，也不利于提高相關(guān)主管單位推動(dòng)設(shè)施設(shè)備向社會(huì)開(kāi)放的積極性。

（三）科研經(jīng)費(fèi)管理未能充分體現(xiàn)智力價(jià)值，難以調(diào)動(dòng)科研人員的積極性

財(cái)政部國(guó)防科工委2008 年印發(fā)的《國(guó)防科技工業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》中規(guī)定，有事業(yè)費(fèi)撥款的科研事業(yè)單位，可以對(duì)沒(méi)有工資性收入的參與人員、臨時(shí)聘用人員，按人數(shù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)列勞務(wù)費(fèi)，但不得列支工資費(fèi)?？陀^講，這是軍地雙方共同面臨的問(wèn)題，也是我國(guó)科研管理制度長(zhǎng)期存在、普遍共識(shí)但又遲遲難以解決的難題。目前，地方通過(guò)發(fā)放課題績(jī)效的方式破解該難題，例如允許承擔(dān)單位按照項(xiàng)目金額的20%提取課題績(jī)效，發(fā)放給課題組成員，比例太低，難以形成有效激勵(lì)。

（四）科研項(xiàng)目事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助制度，不利于調(diào)動(dòng)民口單位參與國(guó)防科研的積極性

按照財(cái)政部國(guó)防科工局2016 年印發(fā)的《國(guó)防科技工業(yè)科研項(xiàng)目后補(bǔ)助管理暫行辦法》，項(xiàng)目承擔(dān)單位需先行投入資金組織開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，取得成果并通過(guò)驗(yàn)收后，由中央財(cái)政給予相應(yīng)資金補(bǔ)助。這種科研資助方式，對(duì)于體制外的民營(yíng)企業(yè)而言，面臨先期投入經(jīng)費(fèi)不足的困境和后期補(bǔ)助無(wú)法收回的顧慮，導(dǎo)致民口企業(yè)對(duì)國(guó)防科技工業(yè)科研項(xiàng)目望而卻步。

（五）軍隊(duì)國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)化政策有待暢通，相關(guān)工作推動(dòng)困難

2015 年修訂的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，對(duì)科技成果完成人和為科技成果作出重要貢獻(xiàn)的人員的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)不得少于收益的50%。同年，國(guó)防科工局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見(jiàn)》，明確了國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的方式和獎(jiǎng)勵(lì)辦法。但長(zhǎng)期以來(lái)，軍隊(duì)在科技成果使用、處置和收益管理方面，沒(méi)有完全理順軍隊(duì)機(jī)關(guān)、單位、職務(wù)發(fā)明人三者關(guān)系，客觀上導(dǎo)致了國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作效果不理想。

三、對(duì)策建議

從政策原理及問(wèn)題分析來(lái)看，應(yīng)從軍工設(shè)備開(kāi)放共享、軍工科研項(xiàng)目績(jī)效改革、國(guó)防科技工業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助、武器裝備預(yù)研經(jīng)費(fèi)保障、軍隊(duì)國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)化等方面，完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策。一是出臺(tái)軍工設(shè)備開(kāi)放共享約束懲戒政策。對(duì)標(biāo)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的意見(jiàn)》，修訂完善國(guó)防科工局出臺(tái)的《國(guó)防科工局財(cái)政部關(guān)于推動(dòng)軍工重大試驗(yàn)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的通知》《國(guó)防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開(kāi)放共享暫行辦法》，采取停止新購(gòu)儀器設(shè)備、將設(shè)備無(wú)償劃撥給其他單位、把開(kāi)放水平和結(jié)果作為年度考核內(nèi)容等方式，對(duì)開(kāi)放共享執(zhí)行不力的軍工單位進(jìn)行約束懲戒。二是探索建立重大科研設(shè)施融資租賃制度。創(chuàng)新中央預(yù)算內(nèi)投資使用方式，對(duì)于武器裝備科研生產(chǎn)亟需、投資較大、利用率較低、軍民通用的重大科研設(shè)施設(shè)備，由國(guó)家出資統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)，成立租賃公司，面向軍工和民口單位開(kāi)展租賃服務(wù)，提高科研設(shè)施使用效率。三是提高國(guó)防科研項(xiàng)目人員支出比例。對(duì)標(biāo)地方做法，修訂完善《國(guó)防科技工業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，體現(xiàn)智力投入價(jià)值，將項(xiàng)目收益比例由5%提高至20%，充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。四是建立國(guó)防科技工業(yè)科研項(xiàng)目先期投入制度。針對(duì)經(jīng)費(fèi)投入大、研制周期長(zhǎng)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)高的國(guó)防科技工業(yè)科研項(xiàng)目，實(shí)行國(guó)家和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、鼓勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制，國(guó)家在項(xiàng)目立項(xiàng)階段先期注入部分風(fēng)險(xiǎn)投資資金，與企業(yè)共同承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。五是完善國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)轉(zhuǎn)化政策。參照國(guó)家促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法，結(jié)合地方促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)政策，盡快制定《國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配政策》《國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估管理辦法》，積極探索國(guó)防科技成果所有權(quán)和使用權(quán)分離，推動(dòng)非核心國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)，把處置權(quán)和收益權(quán)下放科研單位，為國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)化單位松綁。六是建立國(guó)防專(zhuān)利合伙人制度。針對(duì)國(guó)防科技研發(fā)人員建立長(zhǎng)期“專(zhuān)利合伙人制度”，對(duì)照地方科研人員成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)政策，明確軍隊(duì)軍工科研人員成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)辦法，落實(shí)職務(wù)發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)和收益分配制度，激發(fā)科研人員推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)生動(dòng)力。