●卞建林

2021年黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，對(duì)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作提出更高要求。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)在年度工作要點(diǎn)中列明“堅(jiān)持少捕慎訴慎押刑事司法政策，依法推進(jìn)非羈押強(qiáng)制措施適用”，明確少捕慎訴慎押為新時(shí)代重要的刑事司法政策。少捕慎訴慎押政策將“慎訴”表述為“能不訴的不訴”“可訴可不訴的，盡量不起訴”，其理論內(nèi)涵為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎提起公訴，強(qiáng)化起訴必要性審查，充分行使不起訴裁量權(quán)，合理適用不起訴制度。慎訴政策與目前社會(huì)犯罪結(jié)構(gòu)變化、恢復(fù)性司法要求相契合，大量輕罪案件要求檢察機(jī)關(guān)充分行使不起訴裁量權(quán)，運(yùn)用不起訴制度實(shí)現(xiàn)修復(fù)社會(huì)關(guān)系、提高訴訟效益的效果，但現(xiàn)實(shí)制度機(jī)制層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)設(shè)置重重限制，不起訴制度運(yùn)行頗為困難。慎訴具有豐富的理論內(nèi)涵與制度適用空間，本文對(duì)慎訴政策展開理論分析，論證慎訴的理論正當(dāng)性，探討檢察機(jī)關(guān)如何規(guī)范且充分地行使不起訴裁量權(quán)，化解不起訴制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境，發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值功能。

一、理論展開：少捕慎訴慎押之慎訴分析

（一）少捕慎訴慎押政策之慎訴

我國(guó)少捕慎訴理念在未成年人刑事司法保護(hù)中較早踐行，后逐漸發(fā)展成為重要的刑事司法政策。2014年，最高人民檢察院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的通知》中提出少捕慎訴理念，在未成年人犯罪案件中堅(jiān)持少捕慎訴，強(qiáng)化幫教，通過(guò)減少不必要的逮捕羈押和刑事追訴，最大限度地保護(hù)未成年人合法權(quán)益，挽救、教育涉罪未成年人并預(yù)防其再次犯罪。隨著我國(guó)社會(huì)犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，司法實(shí)踐強(qiáng)化了對(duì)刑事司法恢復(fù)性功能的需求，少捕慎訴理念影響范圍擴(kuò)大，影響程度加深。2019年，最高人民檢察院提出對(duì)涉案民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人“依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實(shí)刑的就提出適用緩刑的量刑建議”，少捕慎訴慎押政策雛形初見。2021年，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)明確“堅(jiān)持少捕慎訴慎押刑事司法政策”，少捕慎訴慎押從司法辦案理念正式上升為黨和國(guó)家的刑事司法政策。檢察機(jī)關(guān)在全部刑事案件中均應(yīng)充分貫徹少捕慎訴慎押政策，而不限于未成年人犯罪和涉企犯罪案件。

少捕慎訴慎押政策在輕罪成為我國(guó)刑事司法主要治理對(duì)象的社會(huì)背景下被提出，是檢察機(jī)關(guān)完善輕罪刑事訴訟程序適用的重要探索。近二十年來(lái)，在刑事立法層面，輕罪罪名在刑法罪名體系中占比不斷上升，《刑法修正案（九）》《刑法修正案（十）》《刑法修正案（十一）》三次刑法修正案共增加35個(gè)罪名，其中輕罪罪名占比達(dá)到65.7%。〔1〕本文所稱“輕罪”是以罪名法定最高刑為三年有期徒刑以下作為區(qū)分輕罪重罪的標(biāo)準(zhǔn)。參見上海檢察：《犯罪結(jié)構(gòu)變化背景下的輕罪治理與檢察應(yīng)對(duì)（上）：理論觀照》，載微信公眾號(hào)“上海檢察”，2022年3月18日。社會(huì)犯罪結(jié)構(gòu)層面，重罪比例明顯下降，輕罪迅速增加，社會(huì)危險(xiǎn)性較小的行政犯占多數(shù)。根據(jù)2020年最高人民檢察院工作報(bào)告，重罪案件從1999年16.2萬(wàn)人下降到2019年的6萬(wàn)人，占比從19.6%下降至2.7%；判處三年有期徒刑以下刑罰的人數(shù)占比從1999年的54.6%上升至78.7%，最高刑為拘役的醉駕案件占比達(dá)到近20%。在刑事實(shí)體法擴(kuò)大犯罪圈、立法納入大量行政犯的同時(shí)，刑事程序法層面未明顯擴(kuò)大程序出罪機(jī)制，在大量輕罪案件辦理過(guò)程中，偵控機(jī)關(guān)維持從重、從嚴(yán)的刑事程序運(yùn)行傳統(tǒng)，存在大面積“構(gòu)罪即捕、構(gòu)罪即訴、一押到底”的做法。檢察機(jī)關(guān)對(duì)達(dá)到法定起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件皆提起公訴的行為，雖懲罰犯罪效果明顯，但社會(huì)關(guān)系修復(fù)效果不佳，廣泛的“構(gòu)罪即訴”實(shí)則未能充分考量個(gè)案正義，未能充分落實(shí)保障人權(quán)。且基數(shù)龐大的刑事案件數(shù)量使司法資源難堪重負(fù)，相對(duì)嚴(yán)厲的刑事訴訟程序附帶相對(duì)高昂的訴訟成本，卻未取得與之相應(yīng)的司法效果。最高人民檢察院提出少捕慎訴慎押政策，積極探索新時(shí)代輕罪治理的刑事程序機(jī)制，在刑事程序選擇與適用中強(qiáng)化比例原則，實(shí)現(xiàn)“當(dāng)輕則輕、當(dāng)重則重”。少捕慎訴政策中“慎訴”的重點(diǎn)在于解決實(shí)踐中存在的不必要、不適當(dāng)?shù)男淌伦吩V問(wèn)題。慎訴政策具體是指檢察機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎提起公訴，充分運(yùn)用起訴裁量權(quán)，在審查起訴過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)起訴必要性的審查，對(duì)于符合起訴條件但沒(méi)有追訴必要性的被追訴人，盡可能作出不起訴決定?！?〕參見卞建林、錢程：《少捕慎訴慎押的實(shí)踐檢視與發(fā)展完善》，載《人民檢察》2022年第5期，第11頁(yè)。慎訴政策重點(diǎn)適用于輕罪案件、認(rèn)罪認(rèn)罰案件、刑事和解案件、涉企犯罪案件及未成年人犯罪案件，〔3〕參見孫長(zhǎng)永、苗生明、彭勝坤：《少捕慎訴慎押刑事司法政策的內(nèi)涵功能及其落實(shí)》，載《人民檢察》2021年第15期，第41-42頁(yè)。這些案件中矛盾糾紛具有可化解性，被不追訴人主觀惡意小且積極認(rèn)罪悔過(guò)，檢察機(jī)關(guān)作出非刑罰處理具有顯性的公共利益考量，有助于實(shí)現(xiàn)司法效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（二）慎訴政策的理論內(nèi)涵

慎訴是我國(guó)刑事起訴政策在起訴便宜主義進(jìn)路上的探索與踐行，其要求在奉行起訴法定主義為主導(dǎo)、起訴便宜主義為補(bǔ)充的刑事追訴原則下，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的價(jià)值功能，以起訴合法性與起訴合理性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范刑事追訴行為，釋放刑事裁量不起訴的制度活力。

慎訴的理論內(nèi)涵為在嚴(yán)格把握起訴條件、防止錯(cuò)誤起訴的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分行使起訴裁量權(quán)，重視公共利益的考量，強(qiáng)化起訴必要性審查，追求起訴的合理性，實(shí)現(xiàn)起訴的合目的性。檢察機(jī)關(guān)行使起訴裁量權(quán)所針對(duì)的并不是提起公訴的事實(shí)條件與法律條件成立與否，而是在確信這兩個(gè)條件均已成立的情況下，考量追訴的合目的性問(wèn)題?！?〕參見孫遠(yuǎn)：《起訴裁量權(quán)的概念、范圍與程序空間》，載《求是學(xué)刊》2022年第1期，第96頁(yè)。慎訴政策對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事追訴提出了合法性和合理性的雙重要求，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下判斷：第一，案件是否滿足起訴條件，此為起訴合法性判斷。我國(guó)刑事起訴標(biāo)準(zhǔn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。慎訴中起訴合法性標(biāo)準(zhǔn)要求檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格把握提起公訴的法律條件與證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合公訴條件的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法定不起訴等終結(jié)訴訟的處理。對(duì)不符合法定起訴條件的案件提起公訴，是檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使公訴權(quán)，可能導(dǎo)致冤枉無(wú)辜等嚴(yán)重后果。第二，案件是否具有起訴必要性，此為起訴合理性判斷。對(duì)于符合起訴法定條件的案件，檢察官在決定是否起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考量社會(huì)公共利益及訴訟權(quán)利主體利益，充分且適當(dāng)行使起訴裁量權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)，權(quán)衡作出適當(dāng)?shù)奶幚恚?〕參見卞建林、李晶：《寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策下的公訴制度改革若干問(wèn)題》，載《人民檢察》2009年第11期，第11頁(yè)。而非基于報(bào)應(yīng)刑思想一律作出起訴決定，實(shí)行“有罪必訴”。慎訴政策要求將起訴合理性作為審查起訴的重要考量，這是我國(guó)刑事起訴政策在起訴便宜主義道路上深入探索的體現(xiàn)。在原有的起訴合法性標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，慎訴重視檢察機(jī)關(guān)在起訴裁量權(quán)范圍內(nèi)對(duì)起訴必要性的判斷，強(qiáng)調(diào)通過(guò)提起公訴實(shí)現(xiàn)刑事訴訟法的目的與精神，通過(guò)不起訴裁量權(quán)的行使達(dá)到刑事追訴合目的性、合理性效果?！?〕參見卞建林：《刑事起訴制度的理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社1993年版，第160頁(yè)。

在域外刑事程序立法與政策中，對(duì)起訴必要性或稱起訴適當(dāng)性的重視由來(lái)已久。如法國(guó)明確規(guī)定“追訴的適當(dāng)性”規(guī)則，在犯罪行為造成的社會(huì)損害顯著輕微等情形下，對(duì)社會(huì)公共秩序而言，提起追訴弊大于利，即缺乏追訴必要性?！?〕參見宋英輝、孫長(zhǎng)永、劉新魁等：《外國(guó)刑事訴訟法》，法律出版社2006年版，第277頁(yè)。法國(guó)檢察官進(jìn)行追訴適當(dāng)性審查，往往重點(diǎn)考量犯罪人性格（人格）、犯罪案件類型等方面的因素來(lái)判斷不起訴是否為有利于當(dāng)事人回歸社會(huì)的適當(dāng)措施?！?〕參見［法］貝爾納·布洛克：《法國(guó)刑事訴訟法》，羅結(jié)珍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第329-330頁(yè)。又如，日本起訴猶豫制度以“有無(wú)追訴必要”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，“根據(jù)犯罪嫌疑人的性格、年齡、境遇及犯罪的輕重、情節(jié)以及犯罪后情況”，檢察官認(rèn)為沒(méi)有必要追訴時(shí)，可以決定不起訴?！?〕參見張凌、于秀峰編譯：《日本刑事訴訟法律總覽》，人民法院出版社2017年版，第63頁(yè)。美國(guó)要求聯(lián)邦檢察官起訴決定符合“實(shí)質(zhì)的聯(lián)邦利益”，通過(guò)考量聯(lián)邦執(zhí)法優(yōu)先原則、違法行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度、起訴產(chǎn)生的預(yù)防犯罪作用、罪責(zé)、犯罪記錄、違法者是否愿意合作、被告人的個(gè)人情況、可能判處的刑罰等因素綜合判斷起訴是否符合“實(shí)質(zhì)的聯(lián)邦利益”標(biāo)準(zhǔn)?！?0〕參見蔡?。骸稒z察官自由裁量權(quán)比較研究》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第186-188頁(yè)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)重點(diǎn)審查判斷起訴合法性，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)起訴合理性缺乏關(guān)照。雖然2007年《最高人民檢察院關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》第8條對(duì)起訴必要性進(jìn)行規(guī)定，要求檢察機(jī)關(guān)結(jié)合犯罪情節(jié)、犯罪嫌疑人主體特殊性、案件類型特點(diǎn)等方面因素判斷是否有追訴必要?！?1〕2007年《最高人民檢察院關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》第8條規(guī)定：“正確把握起訴和不起訴條件，依法適用不起訴。在審查起訴工作中，嚴(yán)格依法掌握起訴條件，充分考慮起訴的必要性，可訴可不訴的不訴。對(duì)于初犯、從犯、預(yù)備犯、中止犯、防衛(wèi)過(guò)當(dāng)、避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)、未成年人犯罪、老年人犯罪以及親友、鄰里、同學(xué)同事等糾紛引發(fā)的案件，符合不起訴條件的，可以依法適用不起訴，并可以根據(jù)案件的不同情況，對(duì)被不起訴人予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失。確需提起公訴的，可以依法向人民法院提出從寬處理、適用緩刑等量刑方面的意見?！钡覈?guó)刑事訴訟法并未明確規(guī)定起訴必要性審查內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)提起公訴的條件仍以合法性判斷為重心。慎訴政策強(qiáng)調(diào)起訴合理性標(biāo)準(zhǔn)，要求檢察機(jī)關(guān)將起訴必要性作為是否提起公訴的重要考量因素。強(qiáng)化起訴必要性審查，有助于激活檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)，以更高標(biāo)準(zhǔn)、更優(yōu)質(zhì)量規(guī)范和指引提起公訴權(quán)的行使。

（三）慎訴政策的正當(dāng)基礎(chǔ)

慎訴政策在我國(guó)刑事司法理論長(zhǎng)期積累與司法實(shí)踐不斷探索中生成，具有堅(jiān)實(shí)的理論正當(dāng)性和豐富的實(shí)踐正當(dāng)性。

首先，刑事實(shí)體法層面有罪必罰理念的逐步放棄動(dòng)搖了刑事程序法層面有罪必訴的理念根基，轉(zhuǎn)變有罪必訴理念、發(fā)展起訴裁量主義與現(xiàn)代刑罰理論變化、非刑罰化政策要求相契合。20世紀(jì)初期以來(lái)，刑罰目的刑理論逐步取代報(bào)應(yīng)刑理論，其認(rèn)為刑罰目的是通過(guò)報(bào)復(fù)、一般預(yù)防及特別預(yù)防多種機(jī)能實(shí)現(xiàn)防止犯罪，達(dá)到維持社會(huì)秩序的效果。〔12〕參見［日］大谷實(shí)：《刑法講義總論》（新版第2版），黎宏譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第37頁(yè)。過(guò)去刑罰強(qiáng)調(diào)報(bào)復(fù)、懲罰，現(xiàn)在則重視教育、改造；過(guò)去突出刑法對(duì)犯罪實(shí)行特殊預(yù)防的作用，現(xiàn)在則更重視一般預(yù)防；過(guò)去刑法實(shí)行有罪必罰，罪罰相當(dāng)，現(xiàn)在則要看有無(wú)懲罰的必要，除刑事處罰外有無(wú)其他更為適當(dāng)?shù)慕鉀Q路徑?！?3〕參見卞建林：《刑事起訴制度的理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社1993年版，第159頁(yè)。同時(shí)，現(xiàn)代刑事政策原則發(fā)展為法治主義、人道主義、科學(xué)主義，出現(xiàn)非犯罪化與非刑罰化發(fā)展動(dòng)向，要求強(qiáng)化犯罪人權(quán)利保護(hù)與犯罪對(duì)策合理化探索?！?4〕參見［日］森本益之、瀨川晃等：《刑事政策學(xué)》，戴波等譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第24頁(yè)。非犯罪化要求糾正基于國(guó)家強(qiáng)烈處罰要求的過(guò)分犯罪化傾向，立足于謙抑主義立場(chǎng)，設(shè)置適當(dāng)?shù)姆缸?；?5〕參見［日］大谷實(shí)：《刑事政策學(xué)》（新版），黎宏譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第97頁(yè)。非刑罰化強(qiáng)調(diào)回避刑罰、緩和刑罰，刑事程序應(yīng)回應(yīng)刑法謙抑主義要求，在偵查、起訴、審判、矯正等各階段考慮犯罪人是否適合以非刑罰方式處理?！?6〕參見［日］森本益之、瀨川晃等：《刑事政策學(xué)》，戴波等譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第25-26頁(yè)。刑罰理論對(duì)有罪必罰理念的逐步放棄，從根本上動(dòng)搖了刑事程序法層面有罪必訴的正當(dāng)性，犯罪行為不一定均需訴諸法院，最終適用刑罰。對(duì)于大量認(rèn)罪悔過(guò)的被追訴人，以不起訴代替刑罰更有助于實(shí)現(xiàn)教育改造目的。檢察機(jī)關(guān)在訴與不訴間審慎考量，通過(guò)行使不起訴裁量權(quán)，選擇能夠充分平衡社會(huì)利益，實(shí)現(xiàn)刑事法律預(yù)防犯罪目的的處理方式，以貫徹現(xiàn)代刑事政策對(duì)強(qiáng)化人權(quán)保護(hù)、探索犯罪對(duì)策合理化的要求。

其次，檢察機(jī)關(guān)審慎行使公訴權(quán)，通過(guò)行使不起訴裁量權(quán)落實(shí)刑事政策、平衡國(guó)家社會(huì)利益，為檢察官應(yīng)盡之責(zé)、檢察權(quán)應(yīng)有之義。聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第18條規(guī)定，檢察官可以采取“起訴之外的方法”，即根據(jù)國(guó)家法律，檢察官應(yīng)在充分尊重嫌疑者和受害者人權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮免于起訴、有條件或無(wú)條件地中止訴訟程序或使某些刑事案件從正規(guī)的司法系統(tǒng)轉(zhuǎn)由其他辦法處理。檢察官通過(guò)履行酌處職能，以非刑罰方式處理案件，有助于減輕法院負(fù)擔(dān)，避免公民受到審前拘留、起訴和定罪的污名及監(jiān)禁可能帶來(lái)的不利后果?！?7〕參見卞建林主編：《中國(guó)刑事司法改革探索——以聯(lián)合國(guó)刑事司法準(zhǔn)則為參照》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2007年版，第104頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，肩負(fù)重要的制度使命：以控審分權(quán)保障刑事司法權(quán)客觀、正確行使；監(jiān)督控制警察活動(dòng)，擺脫警察國(guó)家的夢(mèng)魘；守護(hù)法律，維護(hù)客觀法意志，追訴犯罪，保障民權(quán)?！?8〕參見卞建林、許慧君：《論刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置》，載《中國(guó)刑事法雜志》2015年第1期，第6頁(yè)。慎訴政策要求檢察機(jī)關(guān)審慎行使公訴權(quán)，嚴(yán)格把握起訴條件，防止錯(cuò)誤起訴，將不符合起訴法定條件的案件終結(jié)訴訟，避免無(wú)罪之人承受刑事程序訴累，是落實(shí)檢察職責(zé)、維護(hù)法律正確實(shí)施的體現(xiàn)。同時(shí)，慎訴政策也要求檢察官充分行使不起訴裁量權(quán)，調(diào)整國(guó)家社會(huì)利益，落實(shí)非刑罰化政策。檢察機(jī)關(guān)作為刑事政策的承載者與國(guó)家社會(huì)利益的重要調(diào)整者，其公訴活動(dòng)已經(jīng)脫離傳統(tǒng)“貨物中轉(zhuǎn)站”的形象，而成為重要的“利益調(diào)整器”。〔19〕參見周長(zhǎng)軍：《檢察起訴裁量權(quán)的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)改革》，載《東方法學(xué)》2009年第3期，第7頁(yè)。涉企業(yè)犯罪、未成年人犯罪等案件關(guān)涉的國(guó)家社會(huì)利益較為多元，檢察權(quán)行使的價(jià)值并非落實(shí)刑罰權(quán)、打擊犯罪這一單項(xiàng)內(nèi)容，其也承載維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、平衡社會(huì)利益、修復(fù)社會(huì)關(guān)系等多項(xiàng)內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)企業(yè)合規(guī)不起訴、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬不起訴等處理機(jī)制，掌握刑事政策的控制閥，傳導(dǎo)國(guó)家政策，平衡多方利益關(guān)系。此即檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)盡職責(zé)，亦是檢察權(quán)運(yùn)行的應(yīng)有之義。

最后，慎訴政策具有豐富的實(shí)踐價(jià)值。其一，將缺乏起訴必要性的案件進(jìn)行不起訴處理有助于及時(shí)化解糾紛，減少社會(huì)對(duì)抗，修復(fù)被犯罪侵害的社會(huì)關(guān)系。在大量輕罪案件中，被追訴人犯罪主觀惡意小、認(rèn)罪悔過(guò)態(tài)度好，矛盾糾紛存在可化解性，適用刑罰并非解決問(wèn)題的最佳方式。尤其對(duì)于未成年人犯罪案件和認(rèn)罪認(rèn)罰的輕罪案件，通過(guò)不起訴處理有助于被追訴人認(rèn)罪悔過(guò)，避免其因帶有犯罪標(biāo)簽而難以回歸社會(huì)，有助于最大限度地減少、轉(zhuǎn)化社會(huì)對(duì)立面，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)生動(dòng)力?！?0〕參見孫長(zhǎng)永：《少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強(qiáng)制措施制度的完善》，載《中國(guó)刑事法雜志》2022年第2期，第109頁(yè)。其二，刑事不起訴制度適用具有警示犯罪、預(yù)防犯罪的功能，有助于實(shí)現(xiàn)刑事司法治理的綜合效益。在以往涉企業(yè)犯罪案件的刑事訴訟程序中，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人作出逮捕、起訴處理往往影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)甚至倒閉，造成大量員工失業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)受損。檢察機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的涉罪企業(yè)作合規(guī)不起訴處理，要求企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改，定期監(jiān)督企業(yè)合規(guī)情況，有助于預(yù)防企業(yè)再次犯罪，警示企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)眾多關(guān)聯(lián)人員利益，維護(hù)社會(huì)公共利益，兼具經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益?！?1〕參見陳瑞華：《論企業(yè)合規(guī)的基本價(jià)值》，載《法學(xué)論壇》2021年第6期，第5頁(yè)。其三，檢察機(jī)關(guān)充分行使不起訴裁量權(quán)，在審查起訴環(huán)節(jié)將不必要、不適當(dāng)追訴的案件進(jìn)行程序分流并終止訴訟程序，有助于減輕司法審判壓力，優(yōu)化司法資源配置，提高刑事訴訟效率。

二、權(quán)力運(yùn)行：不起訴裁量權(quán)之實(shí)踐考察

在不同的法律傳統(tǒng)與司法環(huán)境下，世界各國(guó)刑事起訴政策存在差異，檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的運(yùn)行模式、制度限制也不盡相同。隨著刑事不起訴制度在司法實(shí)踐中緩解巨量案件壓力、修復(fù)社會(huì)關(guān)系功能的愈發(fā)顯現(xiàn)，現(xiàn)代各國(guó)檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)普遍呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。我國(guó)在刑事司法政策層面對(duì)不起訴裁量權(quán)的限制態(tài)度也明顯松動(dòng)，在慎訴政策鼓勵(lì)下，檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)適用呈現(xiàn)謹(jǐn)慎擴(kuò)展趨勢(shì)。

（一）域外不起訴裁量權(quán)運(yùn)行模式

英美法系國(guó)家奉行起訴便宜主義，檢察官享有廣泛、全面的不起訴裁量權(quán)，且殊少受到限制?！?2〕參見宋英輝、吳宏耀：《不起訴裁量權(quán)研究》，載《政法論壇》2000年第5期，第117頁(yè)。1951年，英國(guó)檢察總長(zhǎng)肖克勞斯勛爵指出：“凡涉嫌犯罪的行為都必須自動(dòng)成為起訴對(duì)象——我國(guó)從沒(méi)有這樣的規(guī)則，我希望將來(lái)也不會(huì)有?！边@一觀點(diǎn)在英國(guó)《皇家檢察官準(zhǔn)則》中被保留，至今仍指導(dǎo)著英國(guó)檢察實(shí)踐。英國(guó)檢察官?zèng)Q定是否起訴從證據(jù)充分性和公共利益兩個(gè)層面考量，〔23〕參見［英］約翰·斯普萊克：《英國(guó)刑事程序》（第9版），徐美君、楊立濤譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第94頁(yè)?？梢詫?duì)簡(jiǎn)易罪、部分法定的可訴罪及可訴罪未遂以警告代替起訴；可以對(duì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪并同意遵守條件義務(wù)的暫緩追訴（附條件不起訴）、選擇性不起訴。〔24〕參見宋英輝、孫長(zhǎng)永、樸宗根等：《外國(guó)刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社2011年版，第25頁(yè)。美國(guó)也實(shí)行廣泛、全面的起訴裁量主義，判例法及相關(guān)刑事訴訟法律認(rèn)可“選擇性起訴”原則，檢察官不必把所有的刑事案件都交給法庭審判，可以有選擇地對(duì)其中一部分案件作出自由裁量，決定不起訴。〔25〕參見何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第454頁(yè)。檢察官認(rèn)為有適當(dāng)?shù)睦碛杉纯蓻Q定不起訴，不予起訴原因通常包括犯罪情節(jié)輕微、案件本身不重要、檢察官認(rèn)為犯罪嫌疑人無(wú)需刑事指控、證據(jù)不足、被害人要求不予起訴、換取污點(diǎn)證人等?！?6〕參見陳玲：《美國(guó)刑事訴訟法》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第53-54頁(yè)。對(duì)于任何性質(zhì)的犯罪案件，檢察官均可作出裁量不起訴或進(jìn)行辯訴交易，且此不起訴裁量權(quán)幾乎不受制約，法官也會(huì)尊重檢察官的不起訴決定?！?7〕參見周長(zhǎng)軍：《檢察起訴裁量權(quán)的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)改革》，載《東方法學(xué)》2009年第3期，第4頁(yè)。在美國(guó)聯(lián)邦93個(gè)檢察官辦公室每年大約立案調(diào)查的190 000名犯罪嫌疑人中，只有其中的50%最終被送上地方法院?！?8〕參見郭爍：《酌定不起訴制度的再考查》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期，第241頁(yè)。

大陸法系檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)在起訴法定主義收縮中逐漸生成，盡管受到明確的制度限制，但呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)張的運(yùn)行趨勢(shì)。在嚴(yán)格的起訴法定原則指導(dǎo)下，傳統(tǒng)上大陸法系國(guó)家檢察官缺乏起訴裁量權(quán)，只要有線索表明犯罪確已發(fā)生，公訴機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)對(duì)所有應(yīng)予追究的犯罪進(jìn)行起訴。如德國(guó)《刑事訴訟法》第152條起訴法定原則第2款規(guī)定：“在有足夠的事實(shí)根據(jù)時(shí)，檢察院負(fù)有對(duì)所有的可予以追究的犯罪行為作出行動(dòng)的義務(wù)?！钡淌路缸飻?shù)量激增、新型犯罪取證困難、起訴機(jī)關(guān)公共經(jīng)費(fèi)銳減等情況給起訴法定主義帶來(lái)巨大壓力，〔29〕參見卞建林、劉玫主編：《外國(guó)刑事訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第209頁(yè)。同時(shí)司法資源的有限性、犯罪行為的不可還原性，以及某些犯罪人的可原諒性都決定了有罪必訴是不可能的，也是不必要的。〔30〕參見蔡?。骸稒z察官自由裁量權(quán)比較研究》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第7頁(yè)。嚴(yán)格的起訴法定主義逐漸收縮，制度層面對(duì)檢察官不起訴裁量權(quán)的限制開始松動(dòng)，不起訴制度逐漸確立并被廣泛適用。德國(guó)1924年《刑事訴訟法》修改，確立輕罪不起訴制度，〔31〕參見《德國(guó)刑事訴訟法》第153條［輕微案件不必追究］。其后幾次修法分別增加第153條a至第153條e，對(duì)不起訴制度進(jìn)行完善并增設(shè)其他不起訴類型。德國(guó)從嚴(yán)格的起訴法定主義到接受起訴裁量主義，檢察官不起訴裁量權(quán)不斷擴(kuò)大。現(xiàn)行德國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定輕微案件不予追訴、履行負(fù)擔(dān)和指示不起訴、積極悔悟時(shí)的不予追訴等多種不起訴情形，〔32〕參見孫謙主編：《刑事起訴制度 外國(guó)刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定》，中國(guó)檢察出版社2017年版，第77-81頁(yè)。司法實(shí)踐中高度依賴不起訴制度息訴止?fàn)?，大量刑事案件以非刑罰方式處理，1997年德國(guó)刑事案件起訴率僅為12%。有學(xué)者認(rèn)為，如今德國(guó)的檢察機(jī)構(gòu)似乎更是一個(gè)“不起訴”機(jī)構(gòu)而非一個(gè)起訴機(jī)構(gòu)?！?3〕參見陳光中、［德］漢斯-約格阿爾布萊希特主編：《中德不起訴制度比較研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第174-175頁(yè)。不起訴裁量權(quán)在實(shí)踐中不斷擴(kuò)張，理論層面支持強(qiáng)制起訴的論點(diǎn)也逐漸松動(dòng)。正如德國(guó)學(xué)者所述：檢察院已經(jīng)不被擔(dān)心唯當(dāng)權(quán)者之命是從；正義理念也不再要求懲罰每樁已犯下的罪行；平等司法的原則也可以通過(guò)確立所有檢察官都適用的平等的不起訴標(biāo)準(zhǔn)而得以實(shí)現(xiàn)。〔34〕參見［德］托馬斯·魏根特：《德國(guó)刑事程序法原理》，江溯等譯，中國(guó)法制出版社2021年版，第194頁(yè)。日本在明治維新時(shí)代即開始實(shí)踐微罪酌定起訴猶豫，后將起訴猶豫制度立法化，不起訴裁量權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，檢察官對(duì)所有刑事案件均有權(quán)作出裁量性不起訴決定。檢察官?gòu)男淌抡?、社?huì)秩序維持、訴訟經(jīng)濟(jì)原則等角度綜合考慮，決定是否適用起訴猶豫。〔35〕參見［日］田口守一：《刑事訴訟法》（第5版），張凌、于秀峰譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第125頁(yè)。2006-2015年十年間日本起訴猶豫率始終在40%以上，2015年達(dá)到50.4%，2015年不起訴人數(shù)120 522人，略多于被起訴人數(shù)?！?6〕參見郭爍：《酌定不起訴制度的再考查》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期，第237頁(yè)。

相較于英美法系廣泛、全面的不起訴裁量權(quán)運(yùn)行模式，大陸法系國(guó)家基于對(duì)不起訴裁量權(quán)固有的警惕和限制傳統(tǒng)，設(shè)置了更為嚴(yán)密的不起訴裁量權(quán)程序制約機(jī)制。德國(guó)《刑事訴訟法》第172-177條規(guī)定強(qiáng)制起訴程序，即被害人如對(duì)不起訴決定不服，應(yīng)向檢察院上級(jí)官員提起程序復(fù)議，復(fù)議不服可以申請(qǐng)法院審查裁決，由州高等法院審查決定是否強(qiáng)制提起公訴，法院裁定應(yīng)當(dāng)提起公訴的，由檢察院負(fù)責(zé)執(zhí)行?！?7〕參見《德國(guó)刑事訴訟法典》，岳禮玲、林靜譯，中國(guó)檢察出版社2016年版，第94頁(yè)。日本主要通過(guò)準(zhǔn)起訴程序及檢察審查會(huì)制度對(duì)不起訴決定進(jìn)行核查。準(zhǔn)起訴程序通過(guò)司法權(quán)審查不起訴決定，但限于公務(wù)員侵犯人權(quán)案件，即檢察官作出不起訴決定時(shí)，告訴人等可以請(qǐng)求法院直接審判該案件。檢察審查會(huì)則是由市民組成，以公民監(jiān)督的形式對(duì)檢察官不起訴決定進(jìn)行審查，部分決議具有提起公訴的效果。〔38〕參見［日］田口守一：《刑事訴訟法》（第7版），張凌、于秀峰譯，法律出版社2019年版，第226-232頁(yè)。

（二）我國(guó)不起訴裁量權(quán)運(yùn)行態(tài)勢(shì)

我國(guó)刑事訴訟立法層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)一直秉持謹(jǐn)慎適用、謹(jǐn)防濫用的態(tài)度，通過(guò)設(shè)定嚴(yán)格的適用條件和適用程序進(jìn)行權(quán)力規(guī)范與控制。1979年我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定法定不起訴與免予起訴兩種不起訴類型，后者在1996年修法中被刪除。免予起訴的實(shí)質(zhì)是未經(jīng)法院審判而由公訴機(jī)關(guān)對(duì)被告人定罪，不符合現(xiàn)代法治原則，不符合人民法院統(tǒng)一獨(dú)立行使審判權(quán)和公檢法三機(jī)關(guān)分工制約的憲法原則，不利于保護(hù)被告人合法權(quán)益?！?9〕參見卞建林：《起訴制度的重大變革》，載《中外法學(xué)》1996年第3期，第39-40頁(yè)。1996年《刑事訴訟法》修改，不再使用免予起訴，新增酌定不起訴與證據(jù)不足不起訴兩種類型，與法定不起訴共同構(gòu)成我國(guó)刑事不起訴的基本制度形態(tài)。從適用條件可知，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法定不起訴與證據(jù)不足不起訴的適用并無(wú)裁量空間，二者均屬于未達(dá)到起訴法定條件，應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴的情形。檢察機(jī)關(guān)僅在酌定不起訴中存在訴與不訴的裁量空間。2012年修改后的《刑事訴訟法》，在原有不起訴制度基礎(chǔ)上新增了附條件不起訴制度。鑒于這是一項(xiàng)新制度，本著教育為主、懲罰為輔的原則，將適用對(duì)象限定于犯罪的未成年人。以未成年被不起訴人遵守活動(dòng)報(bào)告、接受矯治教育等規(guī)定義務(wù)為條件，對(duì)其作出非刑罰處理，以加強(qiáng)對(duì)未成年人的刑事司法保護(hù)。〔40〕參見卞建林：《中國(guó)特色刑事訴訟制度的重大發(fā)展》，載《法學(xué)雜志》2012年第5期，第5頁(yè)。2018年《刑事訴訟法》修改新增核準(zhǔn)不起訴，雖對(duì)核準(zhǔn)不起訴設(shè)置多項(xiàng)適用條件，但檢察機(jī)關(guān)選擇性不起訴的權(quán)力擴(kuò)展到了重罪案件，擴(kuò)大了起訴便宜主義的適用領(lǐng)域，為寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策提供了更廣闊的空間?！?1〕參見周長(zhǎng)軍：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度推行中的選擇性不起訴》，載《政法論叢》2019年第5期，第81頁(yè)。

從我國(guó)《刑事訴訟法》中不起訴制度的修改變化可知，自1996年《刑事訴訟法》修改，刪掉免予起訴、新增酌定不起訴并附加嚴(yán)格的適用條件起，立法層面對(duì)起訴裁量權(quán)整體持限制態(tài)度。2012年、2018年修法均涉及新增不起訴類型，但適用條件依然嚴(yán)格，適用范圍也較為狹窄。由此可見，我國(guó)刑事程序制度構(gòu)建層面已經(jīng)意識(shí)到現(xiàn)行不起訴制度難以滿足現(xiàn)實(shí)需求，并逐步擴(kuò)展不起訴適用范圍，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)的態(tài)度仍然非常謹(jǐn)慎，以嚴(yán)格的適用條件規(guī)制不起訴權(quán)的行使。

整體而言，我國(guó)不起訴裁量權(quán)現(xiàn)實(shí)適用情況不甚理想，雖然近年來(lái)不起訴率逐步增長(zhǎng)，但是不起訴裁量權(quán)仍處于限制有余而適用不足的狀態(tài)。2013-2015年，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的不起訴率一直穩(wěn)定在5%左右；〔42〕參見郭爍：《酌定不起訴制度的再考查》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期，第235頁(yè)。2016-2017年，不起訴率為6%-7%；2018-2019年，不起訴率為9%-10%；2020年不起訴率約增至13%。〔43〕參見趙興洪：《酌定不起訴的時(shí)代命運(yùn)》，載《中國(guó)刑事法雜志》2022年第2期，第75頁(yè)；同上注，第235頁(yè)。與域外國(guó)家相比，我國(guó)刑事不起訴適用率較低。長(zhǎng)期以來(lái)，制度層面不起訴適用空間狹小，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴裁量權(quán)行使態(tài)度謹(jǐn)慎且消極，存在不敢用、不愿用、不會(huì)用及不當(dāng)適用的現(xiàn)象?！?4〕參見童建明：《論不起訴權(quán)的合理適用》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019年第4期，第23頁(yè)。檢察官在審查起訴環(huán)節(jié)未能將案件充分過(guò)濾篩查，未將不必要、不適宜起訴的案件作終結(jié)訴訟處理，導(dǎo)致大量本應(yīng)該、本可以作出不起訴處理的案件被起訴到法院。2019年《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)刑事審判工作情況的報(bào)告》中指出，2014年至2018年這五年間，我國(guó)刑事被告人被判處三年有期徒刑以下刑罰的占81.6%?！?5〕參見周強(qiáng)：《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)刑事審判工作情況的報(bào)告》，載中華人民共和國(guó)最高人民法院官網(wǎng)，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-194071.html，2022年4月21日訪問(wèn)。對(duì)于如此大量的輕罪案件，檢察機(jī)關(guān)在制度規(guī)范與機(jī)制控制壓力下，即便認(rèn)為缺乏起訴必要性，起訴到法院可能只是判處拘役、管制、單處罰金或免予刑事處罰，依然習(xí)慣性地將案件提起公訴，而不敢、不愿行使立法賦予自己的不起訴權(quán)力。〔46〕參見范仲瑾：《認(rèn)真對(duì)待立法賦予的不起訴裁量權(quán)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2012年1月2日，第3版。另外，我國(guó)長(zhǎng)期保持較高的逮捕率，實(shí)踐中存在逮捕羈押措施“綁架”起訴程序和審判程序的現(xiàn)象，檢察官為避免承擔(dān)捕后不訴帶來(lái)的負(fù)面影響，對(duì)于逮捕的犯罪嫌疑人往往構(gòu)罪即起訴；在偵控審三機(jī)關(guān)配合有余、制約不足的司法環(huán)境下，法官習(xí)慣于遷就審前羈押期限，比照羈押期限判處刑期以消解超期羈押的問(wèn)題?！?7〕參見孫長(zhǎng)永：《少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強(qiáng)制措施制度的完善》，載《中國(guó)刑事法雜志》2022年第2期，第123-124頁(yè)。

自少捕慎訴慎押刑事司法政策推行以來(lái)，刑事案件不起訴適用率顯著上升，在合規(guī)改革試點(diǎn)中也努力探索新的不起訴類型。2021年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共決定起訴174.9萬(wàn)人，同比上升11.2%；決定不起訴34.8萬(wàn)人，同比上升39.4%，不起訴率16.6%，同比增加2.9個(gè)百分點(diǎn)?！?8〕參見《2021年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，載中華人民共和國(guó)最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1，2022年4月17日訪問(wèn)。2022年1月至3月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共決定起訴32.9萬(wàn)人，同比下降9%；決定不起訴8.3萬(wàn)人，同比上升42.9%，不起訴率20.1%，同比增加6.3個(gè)百分點(diǎn)?！?9〕參見《最高檢發(fā)布一季度檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù) 刑事案件不捕率不訴率同比上升》，載中華人民共和國(guó)最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202204/t20220419_554526.shtml#1，2022年4月21日訪問(wèn)。可見，為適應(yīng)社會(huì)犯罪結(jié)構(gòu)變化、發(fā)揮不起訴制度作用，刑事司法政策對(duì)不起訴裁量權(quán)的行使呈現(xiàn)鼓勵(lì)、支持態(tài)度，在理念與機(jī)制層面積極為不起訴裁量權(quán)松綁，政策上的支持、鼓勵(lì)對(duì)不起訴制度適用的推動(dòng)效果也確實(shí)顯著。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)裁量權(quán)運(yùn)行趨勢(shì)從限制適用、防止權(quán)力濫用逐步走向鼓勵(lì)適用、規(guī)范權(quán)力行使。

三、問(wèn)題檢視：不起訴制度適用的三重困境

我國(guó)不起訴裁量權(quán)行使不力、不起訴制度運(yùn)行困難存在多方面原因，可將其歸納為三個(gè)方面：制度困境、機(jī)制困境與理念困境。

（一）刑事不起訴適用的制度困境

我國(guó)立法層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)整體持限制態(tài)度，刑事不起訴制度適用空間小，這是不起訴制度適用困難最根本的原因。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定可知，法定不起訴和存疑不起訴屬于應(yīng)當(dāng)不起訴情形，訴與不訴，檢察機(jī)關(guān)并無(wú)裁量空間。不起訴裁量權(quán)適用的制度空間實(shí)際上僅存在于酌定不起訴、附條件不起訴、核準(zhǔn)不起訴三種不起訴類型中，這三種類型適用范圍小、適用條件嚴(yán)格，也就是說(shuō)在制度層面并未給不起訴裁量權(quán)留有充分的行使空間。

酌定不起訴是檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)最基礎(chǔ)、最典型的一種不起訴類型，在刪除免予起訴后確立，但制度層面出于對(duì)檢察機(jī)關(guān)濫用不起訴權(quán)的擔(dān)憂與防范，刑事訴訟法對(duì)酌定不起訴的適用進(jìn)行了嚴(yán)格的范圍條件限定，導(dǎo)致其實(shí)際適用空間很小。1979年《刑事訴訟法》第101條規(guī)定：“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以免予起訴?！泵庥杵鹪V制度中法檢對(duì)刑事案件終局處理的權(quán)限劃分不明，未經(jīng)法院審判，檢察院即對(duì)被追訴人是否有罪作出定罪免刑的終結(jié)性處理，違背了現(xiàn)代訴訟控訴權(quán)與審判權(quán)分離的原則，〔50〕參見樊崇義：《我國(guó)不起訴制度的產(chǎn)生和發(fā)展》，載《政法論壇》2000年第3期，第128頁(yè)。大有侵蝕法院審判權(quán)之嫌。實(shí)踐中廣泛存在檢察機(jī)關(guān)“濫用免訴權(quán)”“免訴權(quán)擴(kuò)大化適用”等問(wèn)題，對(duì)于為數(shù)不少的“超期案”“關(guān)系案”“人情案”，檢察機(jī)關(guān)往往以免予起訴處理。〔51〕參見陳衛(wèi)東：《檢察機(jī)關(guān)適用不起訴權(quán)的問(wèn)題與對(duì)策研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019年第4期，第36頁(yè)。濫用免訴權(quán)在檢察機(jī)關(guān)自偵案件中最為典型，檢察機(jī)關(guān)自偵案件免訴率過(guò)高，如1988年某地區(qū)檢察機(jī)關(guān)自偵案件免予起訴決定占全部案件的57.1%，出現(xiàn)本應(yīng)判處刑罰甚至應(yīng)當(dāng)判處五年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人被免予起訴的不正?，F(xiàn)象?！?2〕參見宋軍：《免予起訴制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第135頁(yè)。鑒于免予起訴在理論和實(shí)踐中存在的種種弊端，1996年《刑事訴訟法》修改，刪除了免予起訴制度，新增酌定不起訴制度，規(guī)定“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。酌定不起訴保留了免予起訴中起訴裁量主義的合理因素，但檢察機(jī)關(guān)無(wú)定罪權(quán)，酌定不起訴只有終止訴訟效力而無(wú)定罪效力。〔53〕參見龍宗智、楊建廣主編：《刑事訴訟法》（第6版），高等教育出版社2021年版，第284頁(yè)。適用酌定不起訴應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是犯罪嫌疑人的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，具備社會(huì)危害性、刑事違法性與應(yīng)受懲罰性；二是犯罪行為情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰?！胺缸锴楣?jié)輕微”是不需要判處刑罰和免除刑罰這兩種情形都必須具備的要件，從立法意圖來(lái)看，是修改刑事訴訟法時(shí)為限制酌定不起訴范圍、限制檢察裁量權(quán)刻意增加的規(guī)定?！?4〕參見姚莉主編：《刑事訴訟法學(xué)》，中國(guó)法制出版社1999年版，第296頁(yè)。事實(shí)上，“根據(jù)刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”的情形并不多，目前有八種明確規(guī)定的情形：（1）在國(guó)外犯罪已經(jīng)受過(guò)刑罰處罰的（《刑法》第10條）；（2）又聾又啞的人或者盲人犯罪的（《刑法》第19條）；（3）防衛(wèi)過(guò)當(dāng)或避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)?shù)模ā缎谭ā返?0、21條）；（4）預(yù)備犯（《刑法》第22條）；（5）沒(méi)有造成損害的中止犯（《刑法》第24條）；（6）從犯（《刑法》第27條）；（7）脅從犯（《刑法》第28條）；（8）自首或有重大立功表現(xiàn)（《刑法》第67、68條）?！?5〕參見龍宗智、楊建廣主編：《刑事訴訟法》（第6版），高等教育出版社2021年版，第284頁(yè)。根據(jù)刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形本身并不多，在確認(rèn)犯罪嫌疑人具有以上情形后，還需滿足犯罪情節(jié)輕微的條件，才能考慮適用酌定不起訴?！?6〕參見陳光中主編：《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社·高等教育出版社2002年版，第290-291頁(yè)?？梢姡覈?guó)制度層面對(duì)酌定不起訴適用的范圍、條件限制實(shí)在嚴(yán)格，留給不起訴裁量權(quán)的適用空間實(shí)為狹窄。

附條件不起訴與核準(zhǔn)不起訴分別為2012年、2018年《刑事訴訟法》修改新增設(shè)的不起訴類型，但同樣被限定在很小的適用范圍內(nèi)。附條件不起訴在適用行為主體、犯罪類型、預(yù)期判處刑罰、犯罪嫌疑人悔罪表現(xiàn)等方面均有明確且嚴(yán)格的限制，將成年人犯罪和大量未成年人非輕微犯罪案件排除在外。核準(zhǔn)不起訴設(shè)置了如實(shí)供述犯罪事實(shí)、有重大立功或案件關(guān)涉重大國(guó)家利益的條件，同時(shí)以最高人民檢察院核準(zhǔn)作為程序限制。司法實(shí)踐中大量缺乏起訴必要性的案件往往達(dá)不到現(xiàn)行酌定不起訴、附條件不起訴、核準(zhǔn)不起訴的適用要求，檢察機(jī)關(guān)在制度層面缺乏有效行使不起訴裁量權(quán)的空間，制度層面的限制是不起訴制度適用困難最深層、最根本的原因。

（二）刑事不起訴適用的機(jī)制困境

檢察機(jī)關(guān)辦案機(jī)制與績(jī)效考核、責(zé)任追究機(jī)制在規(guī)范檢察工作的同時(shí)，一定程度上也束縛了檢察裁量權(quán)的充分行使，成為我國(guó)刑事不起訴適用的現(xiàn)實(shí)阻礙。在不甚科學(xué)的辦案程序機(jī)制與考核責(zé)任機(jī)制下，檢察官缺乏行使不起訴裁量權(quán)的勇氣和動(dòng)力。

其一，檢察機(jī)關(guān)適用不起訴程序相對(duì)繁瑣，內(nèi)部行政審批制度降低檢察官適用意愿。經(jīng)歷了1996年刑事訴訟法修改刪掉免予起訴，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴程序的適用頗為謹(jǐn)慎，對(duì)適用不起訴設(shè)置了較為繁瑣的內(nèi)部審批機(jī)制。改革之前，不起訴決定一般很少由檢察長(zhǎng)作出，而是多數(shù)由檢察委員會(huì)作出，且需層報(bào)備案。改革之后，不起訴決定通常需報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或者分管檢察長(zhǎng)決定，但基于辦案責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，檢察長(zhǎng)或者分管檢察長(zhǎng)傾向于采取傳統(tǒng)辦案思路，即提交檢委會(huì)討論決定，而非自己直接作出不起訴決定?！?7〕參見陳衛(wèi)東：《檢察機(jī)關(guān)適用不起訴權(quán)的問(wèn)題與對(duì)策研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019年第4期，第39頁(yè)。另外，不起訴程序偏向于行政內(nèi)部審批程序，被追訴方與被害方參與度較低，雙方意思表達(dá)不充分，極易產(chǎn)生強(qiáng)加于己之感，不理解不起訴理由也易引起對(duì)處理結(jié)果的不滿，〔58〕參見宋英輝、吳宏耀：《不起訴裁量權(quán)研究》，載《政法論壇》2000年第5期，第126頁(yè)。被害人方往往通過(guò)復(fù)議、信訪等方式尋求救濟(jì)。檢察官對(duì)于相對(duì)繁瑣但實(shí)際效果不佳的不起訴程序，缺乏適用的主動(dòng)性和積極性。

其二，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核與責(zé)任追究機(jī)制壓力下，檢察官不愿意也不敢行使不起訴裁量權(quán)，對(duì)于可訴可不訴的案件，往往提起公訴以避免責(zé)任與麻煩。一方面，檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核多以批捕率、起訴率、有罪判決率等象征懲罰犯罪的指標(biāo)正向增長(zhǎng)來(lái)佐證檢察機(jī)關(guān)工作成果，在檢察內(nèi)部考核中不起訴率升高往往被予以負(fù)面評(píng)價(jià)。2005年最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)辦理公訴案件考評(píng)辦法（試行）》規(guī)定了公訴案件質(zhì)量考評(píng)預(yù)警指標(biāo)，其中普通刑事案件酌定不起訴率設(shè)定為不得超過(guò)2%。如不起訴率超過(guò)考評(píng)預(yù)警指標(biāo)，則按照相應(yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)扣分，影響檢察人員評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)。為避免影響自身工作績(jī)效增長(zhǎng)和考核評(píng)優(yōu)，檢察人員不愿意作出不起訴處理，往往構(gòu)罪即訴。2007年最高檢發(fā)布《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，取消對(duì)普通刑事案件不起訴率考核指標(biāo)控制，但檢察系統(tǒng)內(nèi)部控制不起訴率的行為依然廣泛存在，尤其在捕訴合一機(jī)制下，捕訴率、捕后不訴率也被納入檢察績(jī)效考核，檢察人員傾向于捕后即訴，人為保持較高的捕訴率。另一方面，在檢察系統(tǒng)案件質(zhì)量審查中，不起訴案件始終是常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查的重點(diǎn)審核對(duì)象，檢察官作出不起訴決定則意味著其承辦的案件大概率會(huì)被進(jìn)行質(zhì)量審查。同時(shí)，檢察辦案責(zé)任追究機(jī)制對(duì)“錯(cuò)訴”“錯(cuò)不訴”的判斷往往以審判結(jié)果為導(dǎo)向，缺乏檢察官行使自由裁量權(quán)的免責(zé)機(jī)制，即便檢察官在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使裁量權(quán)，因認(rèn)知差異作出與后續(xù)法院審理結(jié)果不一致的訴或不訴決定，也難以免除檢察系統(tǒng)內(nèi)部“錯(cuò)訴”“錯(cuò)不訴”的結(jié)果追責(zé)。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和減少麻煩，檢察人員往往避免作出不起訴處理。有學(xué)者就檢察系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制影響不起訴適用情況進(jìn)行了調(diào)研，部分檢察官表示：“這是高層政策要求，不得不執(zhí)行。”“我國(guó)的不起訴工作很難做，聽從政策不是，對(duì)照法律也不是。一句話，瞅著難看，做著難受！”〔59〕楊娟、劉澍：《論我國(guó)刑事不起訴“三分法”的失敗及重構(gòu)——以淮北市起訴裁量實(shí)踐為實(shí)證分析對(duì)象》，載《政治與法律》2012年第1期，第39頁(yè)。

（三）刑事不起訴適用的理念困境

“在我國(guó)，受傳統(tǒng)法律文化和‘維穩(wěn)’政法傳統(tǒng)的疊加影響，刑事訴訟之中彌漫著濃厚的控制與懲罰的司法文化?！薄?0〕卞宜良、常明明：《從價(jià)值回歸到理性回歸：起訴裁量權(quán)怠用的病理和診治》，載《河北法學(xué)》2014年第12期，第192頁(yè)。除制度困境、機(jī)制困境外，刑事不起訴適用也受制于我國(guó)檢察人員與社會(huì)民眾“重打擊、輕保護(hù)”的傳統(tǒng)理念。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)單向重視“懲罰犯罪、維護(hù)安全”，積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)刑事追訴、打擊犯罪的職能，保障人權(quán)和社會(huì)修復(fù)理念稍顯淡薄。在“構(gòu)罪即捕、構(gòu)罪即訴、一押到底”等陳舊觀念影響下，檢察人員習(xí)慣以從重、從嚴(yán)的刑事程序處理案件以落實(shí)打擊犯罪、維護(hù)安全的職責(zé)。故而，對(duì)于可訴可不訴的被追訴人，檢察機(jī)關(guān)傾向于作出起訴決定。同時(shí)，檢察人員對(duì)刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的理解大多停留在“符合起訴條件即應(yīng)當(dāng)起訴”的層面，未將起訴必要性與起訴合理性納入是否起訴的考量范圍，加之對(duì)不起訴案件審查責(zé)任的規(guī)避心理，檢察人員缺乏作出不起訴決定的意識(shí)和勇氣。

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)深入推進(jìn)，社會(huì)法治基礎(chǔ)日益堅(jiān)實(shí)，公民法治理念逐步增強(qiáng)，在個(gè)案的公民監(jiān)督與輿論輿情表達(dá)中，也可以發(fā)現(xiàn)人民要求更文明、更合理的刑事訴訟程序。但是根植于傳統(tǒng)文化與社會(huì)民眾內(nèi)心的嚴(yán)厲懲罰犯罪的理念依然堅(jiān)固，人民對(duì)于通過(guò)嚴(yán)厲打擊犯罪實(shí)現(xiàn)維護(hù)安全穩(wěn)定的社會(huì)治理方式依然堅(jiān)持，在傳統(tǒng)的刑罰報(bào)應(yīng)主義理念的影響下，廣大民眾對(duì)于構(gòu)罪不訴案件的態(tài)度并不友善?！吧鐣?huì)公眾重視案件之間的比較性正義甚于重視某一個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義”，〔61〕周長(zhǎng)軍：《刑事裁量權(quán)的制度性缺陷及其矯治》，載《政治與法律》2005年第5期，第125頁(yè)。對(duì)個(gè)案的構(gòu)罪不訴往往會(huì)使得部分民眾對(duì)司法公正產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為不訴是司法腐敗、司法不公的產(chǎn)物。一方面，自媒體時(shí)代社會(huì)公眾所形成的要求懲罰犯罪的輿論氛圍會(huì)給檢察機(jī)關(guān)不起訴帶來(lái)巨大壓力；另一方面，目前不起訴決定以偏行政審批程序作出，被害人意愿未得到足夠平衡，大量被害人不愿接受不訴決定，以信訪等非司法方式尋求救濟(jì)，導(dǎo)致不起訴無(wú)法達(dá)到息訴止?fàn)幍男Ч?。在社?huì)法治理念水平尚需提高、民眾對(duì)非刑罰處理方式缺乏包容度的環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)壓力山大。

四、制度完善：刑事不起訴制度的完善路徑

激活檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)，發(fā)揮不起訴制度的應(yīng)有作用，需要全面化解不起訴制度的適用困境，從制度、機(jī)制、理念多方面探索不起訴適用的完善路徑。

（一）轉(zhuǎn)變檢察辦案理念，完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制

化解刑事不起訴制度適用的理念困境與機(jī)制困境，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的辦案理念，調(diào)適不合理的績(jī)效考評(píng)與責(zé)任機(jī)制，在檢察辦案理念層面為不起訴裁量權(quán)注入活力，在檢察辦案機(jī)制層面為不起訴裁量權(quán)松綁解壓。

1.轉(zhuǎn)變辦案理念與辦案思維

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極地、有意識(shí)地轉(zhuǎn)變辦案理念與辦案思維，改變“構(gòu)罪即訴”的陳舊觀念，重視不起訴裁量權(quán)的行使，為不起訴適用卸下理念枷鎖。一方面，改變單方面重視打擊犯罪、維護(hù)安全的思維慣式，強(qiáng)化無(wú)罪推定理念、人權(quán)保障理念。新時(shí)代黨和國(guó)家對(duì)檢察工作提出新的要求，檢察機(jī)關(guān)在懲罰犯罪、維護(hù)社會(huì)安全的同時(shí)，更要著力保障公民權(quán)利，綜合考量國(guó)家公共利益，實(shí)現(xiàn)司法效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。在具體檢察工作中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)努力打破“重打擊輕保護(hù)”“構(gòu)罪即捕，構(gòu)罪即訴”的思維慣式，強(qiáng)化檢察官客觀義務(wù)，充分發(fā)揮檢察裁量權(quán)，選擇更符合法律實(shí)施目的、更符合國(guó)家公共利益的方式處理案件。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重視不起訴裁量權(quán)的價(jià)值功能，不起訴裁量權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，在缺乏起訴必要性的案件中充分行使這一權(quán)力是檢察官應(yīng)盡之責(zé)。在審查起訴程序中，檢察官應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行使不起訴裁量權(quán)的意識(shí)，將起訴的必要性、目的性、合理性納入提起刑事追訴的考量范圍。起訴必要性審查應(yīng)考慮的因素包括但不限于犯罪事實(shí)情況、被追訴人情況、被害人及相關(guān)權(quán)利人情況、社會(huì)公共利益等。檢察官在進(jìn)行起訴必要性考量過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)化個(gè)案分析判斷，強(qiáng)調(diào)合理處理以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，而非簡(jiǎn)單化一地適用類案等同標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善檢察績(jī)效考評(píng)與責(zé)任機(jī)制

化解不起訴裁量權(quán)適用的機(jī)制困境，應(yīng)當(dāng)完善檢察績(jī)效考評(píng)與責(zé)任機(jī)制，為檢察官合理行使不起訴裁量權(quán)提供相對(duì)寬和的辦案環(huán)境。

其一，調(diào)整檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)機(jī)制。調(diào)整檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)機(jī)制并非取消檢察辦案數(shù)據(jù)指標(biāo)，而是強(qiáng)化檢察工作效果的綜合分析，不再以不起訴率、捕后不訴率等數(shù)據(jù)增長(zhǎng)作為檢察人員工作的否定性評(píng)價(jià)。在檢察績(jī)效考核機(jī)制中應(yīng)當(dāng)將不訴率與起訴率等同看待，讓檢察人員在判斷是否提起公訴的過(guò)程中，審慎考量案件事實(shí)證據(jù)、法律適用、公共利益、公民權(quán)利保護(hù)等因素。在調(diào)整績(jī)效考評(píng)機(jī)制中，也要警惕反向行為，不得以司法政策、行政指示強(qiáng)行推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提高不起訴率。落實(shí)慎訴政策、激活不起訴裁量權(quán)，是在尊重當(dāng)前輕罪為主要治理對(duì)象的客觀現(xiàn)實(shí)及不起訴裁量權(quán)擴(kuò)張運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)缺乏追訴必要性的案件作出不起訴處理，并非人為努力提高不起訴率，以達(dá)到另一種數(shù)據(jù)指標(biāo)要求。

其二，完善檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量審查與責(zé)任追究機(jī)制。在檢察系統(tǒng)案件質(zhì)量審查中應(yīng)當(dāng)將起訴案件與不起訴案件同等審查，對(duì)全部案件以隨機(jī)抽取等方式進(jìn)行質(zhì)量審查，避免將不訴案件作為質(zhì)量存疑案件進(jìn)行常態(tài)性審查或重點(diǎn)審查。案件質(zhì)量審查應(yīng)當(dāng)側(cè)重審查事實(shí)證據(jù)判斷、法律規(guī)范適用有無(wú)錯(cuò)誤、瑕疵，對(duì)于檢察裁量權(quán)行使范圍內(nèi)的起訴合理性判斷，應(yīng)當(dāng)充分尊重承辦檢察官的意見，避免將起訴合理性問(wèn)題作為案件質(zhì)量否定原因。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)辦案責(zé)任追究機(jī)制中科學(xué)設(shè)定檢察官承擔(dān)錯(cuò)誤起訴、錯(cuò)誤不起訴責(zé)任的條件，合理界定檢察官免責(zé)事由，允許檢察官在起訴裁量權(quán)范圍內(nèi)作出與審判結(jié)果相對(duì)不一致的決定。〔62〕參見卞建林、錢程：《少捕慎訴慎押的實(shí)踐檢視與發(fā)展完善》，載《人民檢察》2022年第5期，第14頁(yè)。如果檢察官作出的訴或者不訴決定，在事實(shí)認(rèn)定與法律適用中并無(wú)錯(cuò)誤，則該決定不存在合法性問(wèn)題，即便與法院審理結(jié)果存在差異，承辦檢察官也不應(yīng)該因此被追究責(zé)任。起訴合理性判斷包含價(jià)值判斷等主觀影響因素，一般而言不應(yīng)以合理性判斷差異追究檢察官的辦案責(zé)任。

（二）完善不起訴制度，擴(kuò)大不起訴范圍

為化解不起訴適用的制度困境，有必要適當(dāng)擴(kuò)大不起訴適用范圍，為檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)提供充分的制度空間，這一點(diǎn)在我國(guó)確立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度后顯得尤為必要和緊迫。認(rèn)罪協(xié)商與不起訴具有與生俱來(lái)的制度緊密性，認(rèn)罪協(xié)商制度很大程度上依賴不起訴適用才得以充分運(yùn)行。我國(guó)現(xiàn)行的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度屬于認(rèn)罪量刑協(xié)商機(jī)制，從寬處理停留于程序從簡(jiǎn)、量刑從寬，實(shí)體法層面沒(méi)有將認(rèn)罪認(rèn)罰作為定罪量刑的法定從寬情節(jié)，程序法層面認(rèn)罪認(rèn)罰對(duì)不起訴影響有限。在“兩高三部”《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》中雖提出逐步擴(kuò)大相對(duì)不起訴在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的適用，但認(rèn)罪認(rèn)罰從寬與相對(duì)不起訴存在大范圍的制度銜接不能。根據(jù)刑訴法的規(guī)定，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用無(wú)案件類型限制，輕罪重罪案件均可適用，而在非輕微犯罪的認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，適用相對(duì)不起訴存在法律障礙。事實(shí)上，現(xiàn)有不起訴類型并沒(méi)有為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的融入留有足夠的規(guī)范空間?！?3〕參見閆召華：《認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴：檢察環(huán)節(jié)從寬路徑的反思與再造》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2021年第1期，第128頁(yè)。然而實(shí)踐中有些認(rèn)罪認(rèn)罰的重罪案件客觀上需要檢察機(jī)關(guān)選擇作出不起訴處理，原因在于重罪案件情節(jié)復(fù)雜、偵控難度大、社會(huì)影響大，被追訴人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，將為事實(shí)查明和證據(jù)體系完善提供幫助，在很大程度上降低偵控難度。不起訴也有助于調(diào)整社會(huì)關(guān)系、平衡多重價(jià)值、維護(hù)國(guó)家公共利益，〔64〕參見周新：《重罪案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究》，載《比較法研究》2021年第4期，第40-41頁(yè)。這一點(diǎn)在共同犯罪的重罪案件如污點(diǎn)證人不起訴、企業(yè)涉罪案件合規(guī)不起訴中體現(xiàn)得尤為明顯。故而，進(jìn)一步完善刑事不起訴制度，擴(kuò)大不起訴范圍，強(qiáng)化不起訴與認(rèn)罪認(rèn)罰制度銜接，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

為貫徹中央確立的慎訴刑事政策，需要對(duì)不起訴制度改革作整體性思考和體系性完善?？偟乃悸肥?，一方面，根據(jù)現(xiàn)行法律，用好用足已有的不起訴制度；另一方面，根據(jù)實(shí)踐需要，創(chuàng)制增設(shè)新的不起訴類型。具體而言，就是要完善現(xiàn)行酌定不起訴（相對(duì)不起訴）制度，擴(kuò)大其適用范圍；改革現(xiàn)行附條件不起訴制度，將適用主體擴(kuò)展至部分成年人案件和單位犯罪案件；激活現(xiàn)行核準(zhǔn)不起訴制度，明確適用條件，擴(kuò)展適用范圍，完善適用程序；增設(shè)企業(yè)合規(guī)不起訴制度，并與現(xiàn)有三種不起訴制度有效銜接?！?5〕不包括不符合法定條件的不起訴（絕對(duì)不起訴）和證據(jù)不足不起訴，因?yàn)檫@兩種不起訴檢察機(jī)關(guān)無(wú)起訴裁量權(quán)。以下分別予以簡(jiǎn)要論述。

1.完善酌定不起訴制度

我國(guó)酌定不起訴制度是一種“微罪不檢舉”意義上的起訴裁量制度，〔66〕參見龍宗智、楊建廣主編：《刑事訴訟法》（第6版），高等教育出版社2021年版，第284頁(yè)。在輕微犯罪中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使不起訴裁量權(quán)對(duì)犯罪人進(jìn)行非刑事處理。完善酌定不起訴制度，宜在保持制度設(shè)計(jì)原意的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大其范圍，將微罪酌定不起訴擴(kuò)大為輕罪酌定不起訴，并將犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰作為實(shí)質(zhì)性要件納入酌定不起訴的適用條件中。

根據(jù)我國(guó)輕罪案件已成為刑事司法治理主要對(duì)象的客觀現(xiàn)實(shí)，可考慮將酌定不起訴適用范圍擴(kuò)展為可能判處最高法定刑為三年有期徒刑以下刑罰，且犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的案件。其一，以最高法定刑為三年以下有期徒刑作為界限，原因在于三年有期徒刑為刑法傳統(tǒng)上對(duì)輕罪重罪的劃分界限，三年以下有期徒刑可以宣告緩刑，其本質(zhì)也在于給予被告人認(rèn)罪悔改、回歸社會(huì)的機(jī)會(huì)?！?7〕參見陽(yáng)繼寧：《不起訴裁量權(quán)的擴(kuò)張與制約》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第1期，第136頁(yè)。其二，酌定不起訴適用對(duì)象應(yīng)包括自然人與單位，將單位涉嫌輕罪案件納入酌定不訴適用范圍，能夠?yàn)槠髽I(yè)合規(guī)不起訴的確立提供制度銜接點(diǎn)，將企業(yè)合規(guī)制度合理嵌入我國(guó)刑事訴訟制度體系。其三，將認(rèn)罪認(rèn)罰作為酌定不起訴適用的實(shí)質(zhì)性要件，即要求犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述自己的罪行，有真誠(chéng)悔罪的實(shí)際表現(xiàn)和愿意接受處罰的概括表示。〔68〕參見閆召華：《認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴：檢察環(huán)節(jié)從寬路徑的反思與再造》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期，第141頁(yè)。在符合以上適用條件的前提下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考量犯罪嫌疑人的年齡、犯罪目的和動(dòng)機(jī)、犯罪手段、危害后果、悔罪表現(xiàn)、一貫表現(xiàn)等方面的情況，在確認(rèn)不起訴比起訴更為有利時(shí)，裁量決定不起訴?！?9〕參見陳光中主編：《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社·高等教育出版社2002年版，第291頁(yè)。

2.改革附條件不起訴制度

附條件不起訴的特殊性在于對(duì)被不起訴人附加一定的義務(wù)條件和考驗(yàn)期，督促其認(rèn)罪悔改、采取補(bǔ)救措施，這對(duì)于修復(fù)社會(huì)關(guān)系、預(yù)防再次犯罪，以及幫助被不起訴人回歸社會(huì)具有重要價(jià)值。此價(jià)值并不因適用對(duì)象為成年人或未成年人而有所區(qū)別。目前附條件不起訴的適用對(duì)象非常有限，有必要適度擴(kuò)展其適用范圍，豐富附條件內(nèi)容，為推行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、企業(yè)合規(guī)整改等制度提供有效銜接。

完善附條件不起訴制度具體可從以下方面展開。其一，取消附條件不起訴適用主體限制，將部分成年人犯罪、單位犯罪納入適用范圍，且并不限于適用于輕罪案件。例如，德國(guó)“審判前附條件不起訴”除適用于輕微犯罪，還可適用于未履行扶養(yǎng)義務(wù)案件、特定情況下的過(guò)失殺人案件、經(jīng)濟(jì)犯罪和稅務(wù)犯罪中損害后果輕微且由行為人一次過(guò)錯(cuò)行為所致犯罪的案件?！?0〕參見李倩：《德國(guó)附條件不起訴制度研究》，載《比較法研究》2019年第2期，第179頁(yè)。在這些案件中，犯罪危害性及犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性較小，單次犯罪存在過(guò)失性、偶發(fā)性，再犯可能性低，再社會(huì)化程度高，對(duì)其作出附條件不起訴比較合適。在其他國(guó)家也有類似的規(guī)定和實(shí)踐，這可以為我國(guó)改革附條件不起訴制度提供借鑒。

其二，以犯罪嫌疑人認(rèn)罪作為適用附條件不起訴的前提條件，要求犯罪嫌疑人有真誠(chéng)悔罪和愿意接受處罰的意思表示，以便與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有效銜接。

其三，完善附帶條件的性質(zhì)與內(nèi)容，根據(jù)案件類型設(shè)定與之相應(yīng)的不起訴附帶條件。附帶條件具有不同屬性，承載不同價(jià)值追求。如在成年人案件中，附帶條件的性質(zhì)應(yīng)為非刑罰的制裁，要求犯罪嫌疑人為之前行為付出非刑罰的相應(yīng)代價(jià)，同時(shí)也可以兼具預(yù)防再犯的功能。而在未成年人案件中，附帶條件的性質(zhì)主要是教育矯治的處遇措施，而非刑罰替代性制裁措施?！?1〕參見何挺：《附條件不起訴擴(kuò)大適用于成年人案件的新思考》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019年第4期，第55頁(yè)。附條件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與案件類型、適用對(duì)象相適應(yīng)，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)附條件不起訴的價(jià)值目的。附條件內(nèi)容可以包括但不限于以下類型：（1）教育矯治類，如接受戒癮、心理精神方面治療、駕駛技能矯正課程等，此類附條件主要適用于依賴酒精藥物毒品類犯罪、交通肇事類犯罪案件；（2）履行約定給付和被害人承諾類，此類附條件主要適用于有被害人的案件，被不起訴人應(yīng)真誠(chéng)向被害人賠禮道歉，認(rèn)罪悔過(guò)，并積極履行賠償、補(bǔ)償義務(wù)；（3）繳納稅款罰款、進(jìn)行企業(yè)管理機(jī)制整改類，主要適用于企業(yè)涉經(jīng)營(yíng)罪案件，所附條件以避免企業(yè)破產(chǎn)倒閉、建立合規(guī)機(jī)制、預(yù)防再次犯罪為目的；（4）停止侵害、積極恢復(fù)類，主要適用于企業(yè)或個(gè)人涉破壞環(huán)境資源保護(hù)罪案件、涉生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的刑事附帶民事公益訴訟案件，所附條件要求被追訴對(duì)象停止排污、砍伐等破壞環(huán)境資源行為，采取補(bǔ)救措施并積極進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，附此類條件有助于彌補(bǔ)損害、修復(fù)生態(tài)環(huán)境?！?2〕參見卞建林、謝澍：《刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)踐探索——東烏珠穆沁旗人民檢察院訴王某某等三人非法狩獵案評(píng)析》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第5期，第170-171頁(yè)。

其四，協(xié)調(diào)附條件不起訴與酌定不起訴的適用。改革后的附條件不起訴與酌定不起訴在認(rèn)罪認(rèn)罰輕罪案件中均可適用，但二者存在差異。酌定不起訴一經(jīng)作出立即生效，附條件不起訴則設(shè)有考驗(yàn)期，在考驗(yàn)期內(nèi)符合條件才能真正適用。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件類型、犯罪情節(jié)、被追訴人與被害人的具體情況進(jìn)行綜合考量，對(duì)于不附條件也無(wú)后顧之憂的案件，作出酌定不起訴；對(duì)于附條件有利于補(bǔ)救損害、修復(fù)社會(huì)關(guān)系、避免再次犯罪的案件，則選擇作出附條件不起訴?！?3〕參見顧永忠：《新變化呼喚完善附條件不起訴制度》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2021年12月20日，第3版。

3.增設(shè)企業(yè)合規(guī)不起訴制度

我國(guó)企業(yè)合規(guī)制度萌生于國(guó)家優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對(duì)中小微企業(yè)強(qiáng)化刑事司法保護(hù)的實(shí)踐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)企業(yè)數(shù)量為4 000多萬(wàn)，其中95%以上是中小企業(yè)。〔74〕參見《工信部部長(zhǎng)肖亞慶：支持中小企業(yè)發(fā)展的“三道減法”“三道加法”》，載創(chuàng)頭條網(wǎng)，https://www.ctoutiao.com/2845711.html，2022年5月17日訪問(wèn)?；谥行∥⑵髽I(yè)占據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體量的絕大多數(shù)，以及大量單位犯罪為中小微企業(yè)為提高利潤(rùn)所涉輕罪的客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)啟動(dòng)企業(yè)合規(guī)改革，探索中小微企業(yè)刑事司法保護(hù)路徑。2018年最高人民檢察院發(fā)布《規(guī)范辦理涉民營(yíng)企業(yè)案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)》，將涉罪民營(yíng)企業(yè)案件裁量不起訴范圍限定為“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”，〔75〕參見王治國(guó)、徐日丹：《最高檢明確規(guī)范辦理涉民營(yíng)企業(yè)案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)》，https://www.spp.gov.cn/tt/201811/t20181115_399230.shtml，載中華人民共和國(guó)最高人民檢察院官網(wǎng)，2022年5月17日訪問(wèn)。以與現(xiàn)行刑訴法中酌定不起訴適用范圍相一致。在企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)中，多數(shù)將合規(guī)考察適用范圍限定為“相關(guān)責(zé)任人”可能被判處3年有期徒刑以下刑罰的涉企犯罪案件，〔76〕如，浙江省寧波市檢察院《關(guān)于建立涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度的意見》將涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度適用范圍限定在直接責(zé)任人員依法應(yīng)當(dāng)判處3年有期徒刑以下刑罰的企業(yè)輕微犯罪案件。參見王春：《浙江寧波：涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度護(hù)航民企健康發(fā)展》，載中華人民共和國(guó)最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202009/t20200923_480702.shtml，2022年6月3日訪問(wèn)。又如，福建省泉州市洛江區(qū)人民檢察院《涉企案件合規(guī)不起訴工作規(guī)程（試行）》將合規(guī)不起訴適用范圍限定為民營(yíng)企業(yè)家、民企高管實(shí)施的與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)，且依法應(yīng)當(dāng)判處3年有期徒刑以下刑罰并自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的刑事案件。參見《泉州市洛江區(qū)檢察院試點(diǎn)涉罪企業(yè)合規(guī)不起訴工作》，載微信公眾號(hào)“洛江檢察”，2021年2月3日。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)酌定不起訴與附條件不起訴兩種方式對(duì)涉罪單位或個(gè)人進(jìn)行非刑罰處理?！?7〕參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)不起訴改革的八大爭(zhēng)議問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期，第1-2頁(yè)。

我國(guó)企業(yè)合規(guī)制度正處于初步探索階段，合規(guī)不起訴主要適用于中小微企業(yè)輕微犯罪案件。對(duì)于如何構(gòu)建我國(guó)企業(yè)合規(guī)不起訴制度觀點(diǎn)眾多，各有所長(zhǎng)。本文認(rèn)為，在構(gòu)建企業(yè)合規(guī)不起訴制度時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持謹(jǐn)慎、穩(wěn)健的態(tài)度。企業(yè)合規(guī)不起訴作為程序出罪機(jī)制，關(guān)乎社會(huì)公共利益、司法效率價(jià)值和公力合作價(jià)值，但是不能超出國(guó)家刑事實(shí)體法理念和刑事基本原則承重范圍，不得明顯背離“罪責(zé)刑相一致”的歸責(zé)框架?！?8〕參見陳衛(wèi)東：《從實(shí)體到程序：刑事合規(guī)與企業(yè)“非罪化”治理》，載《中國(guó)刑事法雜志》2021年第2期，第122頁(yè)。故而，可考慮在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度建構(gòu)，將企業(yè)合規(guī)不起訴適用范圍主要限定為涉企輕罪案件，而企業(yè)重大犯罪案件的程序出罪機(jī)制則以改造完善現(xiàn)行核準(zhǔn)不起訴制度作為補(bǔ)充。具體而言，對(duì)于企業(yè)、企業(yè)負(fù)責(zé)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中涉及的經(jīng)濟(jì)犯罪、職務(wù)犯罪等案件，相關(guān)責(zé)任人可能被判處最高法定刑為三年有期徒刑以下刑罰，且企業(yè)及其負(fù)責(zé)人認(rèn)罪認(rèn)罰的，在其承諾按照要求進(jìn)行企業(yè)合規(guī)整改、遵守考察期義務(wù)規(guī)定的前提下，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴處理。

合規(guī)不起訴可包括酌定不起訴和附條件不起訴兩種模式。酌定不起訴側(cè)重適用于中小微企業(yè)涉罪案件，且要求為初犯、偶犯，并自愿認(rèn)罪認(rèn)罰。鑒于大量中小微企業(yè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、家族企業(yè)，未形成真正現(xiàn)代意義的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)，缺乏建立企業(yè)合規(guī)制度的現(xiàn)實(shí)可能，且涉罪類型大都為偶然實(shí)施的如虛開增值稅專用發(fā)票、非法經(jīng)營(yíng)、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)賄賂等危害性較小的輕罪，在其真誠(chéng)悔罪，采取補(bǔ)繳稅款罰款、賠償損失等補(bǔ)救措施的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)直接作出不起訴決定較為妥當(dāng)。附條件不起訴則側(cè)重適用于中型、大型企業(yè)犯罪案件，在其積極配合偵查或調(diào)查、承諾進(jìn)行合規(guī)整改條件下適用。合規(guī)考察制度構(gòu)建運(yùn)行較為復(fù)雜，要求具有中型以上企業(yè)規(guī)模和現(xiàn)代管理結(jié)構(gòu)，重大單位犯罪案件具備推行耗時(shí)費(fèi)力的合規(guī)考察制度的條件和必要?！?9〕參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)不起訴改革的八大爭(zhēng)議問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期，第17頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)為涉案企業(yè)設(shè)置一定的合規(guī)考察期，協(xié)同第三方合規(guī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)合規(guī)整改進(jìn)行跟蹤、指導(dǎo)、報(bào)告和監(jiān)督。在企業(yè)按照要求完成整改后，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴決定。但是涉嫌危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)等犯罪的，以及造成重大人員傷亡等檢察院認(rèn)為不宜不起訴情形的，不得適用合規(guī)不起訴?！?0〕參見李?yuàn)^飛：《“單位刑事案件訴訟程序”立法建議條文設(shè)計(jì)與論證》，載《中國(guó)刑事法雜志》2022年第2期，第45頁(yè)。

4.完善核準(zhǔn)不起訴制度

核準(zhǔn)不起訴制度為2018年《刑事訴訟法》修改時(shí)增設(shè)。作為新的不起訴類型，為自愿如實(shí)供述且有重大立功或涉及國(guó)家重大利益案件的被追訴人提供程序出罪機(jī)制，意在通過(guò)犯罪嫌疑人檢舉、作證實(shí)現(xiàn)重大案件偵破；在影響國(guó)家政治、外交、國(guó)防、科技、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域特別重大利益案件中，通過(guò)不起訴平衡多重價(jià)值，維護(hù)國(guó)家重大利益?！?1〕參見王愛立主編：《〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉修改與適用》，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第339-340頁(yè)。核準(zhǔn)不起訴適用范圍不受罪名輕重之限制，不起訴裁量權(quán)適用擴(kuò)展到重罪案件，但刑訴法設(shè)置了嚴(yán)格的適用條件和適用程序，此種裁量不起訴在實(shí)踐中啟用困難，〔82〕參見周長(zhǎng)軍：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度推行中的選擇性不起訴》，載《政法論叢》2019年第5期，第85頁(yè)。目前還尚未發(fā)現(xiàn)核準(zhǔn)不起訴的實(shí)踐樣本。為避免其淪為紙面上的制度，有必要進(jìn)行制度完善使其發(fā)揮應(yīng)用價(jià)值。

其一，可考慮將大型企業(yè)涉嚴(yán)重犯罪案件增設(shè)為核準(zhǔn)不起訴適用情形，與企業(yè)涉輕罪適用合規(guī)不起訴形成有效銜接。我國(guó)合規(guī)不起訴與域外合規(guī)制度不同，歐美企業(yè)合規(guī)制度主要適用于上市公司、大型企業(yè)集團(tuán)涉嫌嚴(yán)重罪行，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)暫緩起訴協(xié)議或不起訴協(xié)議制度為企業(yè)實(shí)現(xiàn)程序出罪?！?3〕參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)不起訴制度研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2021年第1期，第85頁(yè)。通過(guò)改革完善核準(zhǔn)不起訴制度，可為大型企業(yè)涉嫌嚴(yán)重犯罪提供程序出罪機(jī)制并督促其進(jìn)行合規(guī)整改以預(yù)防再次犯罪，這與刑事合規(guī)制度原理相契合，有助于發(fā)揮不起訴裁量權(quán)在企業(yè)涉罪案件中平衡社會(huì)利益關(guān)系、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的功效，與我國(guó)增設(shè)核準(zhǔn)不起訴的立法原意相吻合。

其二，可考慮將不起訴核準(zhǔn)權(quán)下放至省一級(jí)檢察院，并將核準(zhǔn)不起訴案件報(bào)最高人民檢察院備案。由于核準(zhǔn)不起訴是一項(xiàng)新的制度，為保障此制度在實(shí)踐中得到正確適用，防止其錯(cuò)用、濫用而導(dǎo)致放縱犯罪或造成法律適用的不平等，法律規(guī)定了核準(zhǔn)程序并將核準(zhǔn)權(quán)交由最高人民檢察院統(tǒng)一行使。其積極意義自不待言。但坦率地說(shuō)，將核準(zhǔn)權(quán)設(shè)置于最高人民檢察院的程序要求可能過(guò)于嚴(yán)格，不利于發(fā)揮此項(xiàng)制度的價(jià)值功能。司法實(shí)踐中尚缺乏此制度的適用案例，也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。如果依前文論述對(duì)核準(zhǔn)不起訴制度進(jìn)行改造完善，可能會(huì)導(dǎo)致此制度適用率的上升。因此，在明確其適用條件、擴(kuò)大其適用范圍的同時(shí)，可考慮相應(yīng)地將核準(zhǔn)權(quán)下放至省一級(jí)檢察院。這樣既可以保證核準(zhǔn)權(quán)威與辦案質(zhì)量，也有助于激活此項(xiàng)制度，實(shí)際發(fā)揮其功效。當(dāng)然，為保證此制度的統(tǒng)一正確適用，在下放核準(zhǔn)權(quán)于省一級(jí)檢察院的同時(shí)，可規(guī)定核準(zhǔn)不起訴案件必須報(bào)最高人民檢察院備案，以建立最高級(jí)別的審查救濟(jì)機(jī)制。

（三）健全不起訴裁量權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制

為貫徹慎訴的刑事司法政策，完善現(xiàn)行不起訴制度，適度擴(kuò)張檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)，既具有政策支持性、理論正當(dāng)性，也具備實(shí)踐必要性、現(xiàn)實(shí)可行性。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)清醒地看到，擴(kuò)張檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)、擴(kuò)大適用不起訴可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督……權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使。”〔84〕《習(xí)近平主持中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)并講話》，載中華人民共和國(guó)中央人民政府官網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/14/content_5348908.htm，2022年6月6日訪問(wèn)。今年政法領(lǐng)域全面深化改革的主題就聚焦在“執(zhí)法司法制約監(jiān)督”上。為保證檢察裁量權(quán)的依法公正行使，在為不起訴裁量權(quán)解壓松綁的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在制度層面進(jìn)一步健全不起訴裁量權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制。

1.完善不起訴案件的公開聽證程序

2020年最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，規(guī)定對(duì)符合條件的擬不起訴案件可以組織召開聽證會(huì)，就事實(shí)認(rèn)定、法律適用等問(wèn)題聽取聽證員和其他參加人意見。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步探索完善不起訴案件的聽證程序，以相對(duì)公開、多方參與的聽證程序強(qiáng)化對(duì)不起訴裁量權(quán)的監(jiān)督制約。對(duì)于事實(shí)認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在爭(zhēng)議，或有重大社會(huì)影響，或被害人有明顯異議的擬不起訴案件，被不起訴人和被害人均可申請(qǐng)聽證，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后召開；檢察機(jī)關(guān)也可依職權(quán)召開聽證程序。在聽證程序中應(yīng)當(dāng)充分保障被追訴人、被害人權(quán)利，雙方均有權(quán)充分發(fā)表意見、申請(qǐng)法律援助。檢察官應(yīng)充分聽取被追訴人方、被害人方意見，對(duì)事實(shí)證據(jù)、法律適用、刑事政策等因素充分考量，無(wú)論作出訴或不訴決定，均對(duì)起訴合法性和合理性進(jìn)行論證并釋法說(shuō)理，原則上不起訴決定文書應(yīng)當(dāng)公開。

2.構(gòu)建不起訴決定的司法審查機(jī)制

“不起訴的根本制約力道不在于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督或新聞監(jiān)督，而是通過(guò)訴審間的權(quán)力制衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的訴訟監(jiān)督?！薄?5〕劉磊：《不起訴裁量權(quán)審查機(jī)制的本土化構(gòu)建》，載《東方法學(xué)》2010年第3期，第65頁(yè)。我國(guó)有必要構(gòu)建不起訴決定的司法審查機(jī)制，以司法權(quán)監(jiān)督不起訴權(quán)行使。不起訴司法審查程序適用范圍不宜過(guò)寬，可參考域外做法，在檢察機(jī)關(guān)行使不起訴裁量權(quán)存在濫用職權(quán)、腐敗問(wèn)題時(shí)啟用司法審查?！?6〕參見蔡?。骸稒z察官自由裁量權(quán)比較研究》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第246頁(yè)。初步考慮可將不起訴司法審查范圍限定為檢察機(jī)關(guān)在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。將此類案件的不起訴決定納入司法審查范圍，旨在防止權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部官官相護(hù)、權(quán)力勾兌引發(fā)司法不公，以提高司法公信力。司法審查范圍應(yīng)著重對(duì)不起訴決定進(jìn)行合法性審查，如果事實(shí)證據(jù)判斷、相關(guān)法律適用、不起訴程序運(yùn)行均符合法律要求，則不起訴決定符合合法性要求。對(duì)于不起訴合理性的判斷，原則上法官應(yīng)當(dāng)尊重檢察官的判斷。同時(shí)，可借鑒德國(guó)強(qiáng)制起訴程序、日本準(zhǔn)起訴程序等司法救濟(jì)機(jī)制，建立符合我國(guó)國(guó)情的強(qiáng)制起訴程序。經(jīng)司法審查認(rèn)為不起訴決定不符合合法性要求的，可啟動(dòng)強(qiáng)制起訴程序，即法官要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)被不追訴人提起追訴，案件采用公訴程序，繼續(xù)由國(guó)家承擔(dān)追訴犯罪的職責(zé)?！?7〕參見蘭耀軍：《論刑事訴訟中的“強(qiáng)制起訴”》，載《法學(xué)論壇》2007年第5期，第111頁(yè)。

3.強(qiáng)化人民監(jiān)督員對(duì)不起訴權(quán)的監(jiān)督

“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！薄?8〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2022年6月6日訪問(wèn)。人民監(jiān)督員制度是我國(guó)弘揚(yáng)司法民主的重要舉措，對(duì)強(qiáng)化檢察權(quán)監(jiān)督具有重要意義。〔89〕參見卞建林、褚寧：《人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行與完善》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期，第68頁(yè)。近期，最高人民檢察院發(fā)布首批人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)典型案例，為人民監(jiān)督檢察工作提供規(guī)范指導(dǎo)，以發(fā)揮人民監(jiān)督員實(shí)質(zhì)監(jiān)督作用，通過(guò)人民監(jiān)督員履職強(qiáng)化人民對(duì)檢察工作的支持，促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)提升質(zhì)量，以檢察工作高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展?！?0〕參見《最高檢發(fā)布首批人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)典型案例》，載最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202205/t20220522_557390.shtml#1，2022年5月26日訪問(wèn)。在擴(kuò)大不起訴適用范圍的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的監(jiān)督。對(duì)于存在較大爭(zhēng)議或社會(huì)影響較大的擬不起訴案件，無(wú)論是否召開檢察聽證程序，均應(yīng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與評(píng)議，聽取其意見。為避免人民監(jiān)督過(guò)程虛浮空置，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人民監(jiān)督員監(jiān)督過(guò)程，賦予監(jiān)督更實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容?！?1〕參見陳衛(wèi)東、胡晴晴、崔永存：《新時(shí)代人民監(jiān)督員制度的發(fā)展與完善》，載《法學(xué)》2019年第3期，第15-16頁(yè)。在不起訴聽證程序與不起訴案件質(zhì)量評(píng)查程序中，注意吸收人民監(jiān)督員參加，聽取人民監(jiān)督員意見。未來(lái)甚至可以借鑒日本檢察審查會(huì)制度，探索賦予人民監(jiān)督員對(duì)部分不起訴案件審查和監(jiān)督的權(quán)力。

4.完善公訴轉(zhuǎn)自訴機(jī)制

1996年修改《刑事訴訟法》時(shí)，增設(shè)刑事公訴轉(zhuǎn)自訴機(jī)制，即被害人對(duì)于有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)不予追究被告人刑事責(zé)任并已作出決定的案件，可依法直接向法院提起訴訟的制度。公訴轉(zhuǎn)自訴制度，一方面保障了被害人訴權(quán)，解決了老百姓告狀無(wú)門的問(wèn)題，為被害人要求懲罰犯罪人的訴求增加了救濟(jì)渠道；另一方面也體現(xiàn)了被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)的制約監(jiān)督。但在司法實(shí)踐中，該制度的實(shí)際運(yùn)行狀況并不理想，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利和制約公權(quán)力行使的立法初衷未能實(shí)現(xiàn)。在完善不起訴制度、擴(kuò)大檢察裁量權(quán)時(shí)，可考慮完善法律已有規(guī)定的公訴轉(zhuǎn)自訴制度，著力解決公訴轉(zhuǎn)自訴立案難、舉證難等問(wèn)題，以有效發(fā)揮該制度的預(yù)設(shè)功用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)檢察不起訴裁量權(quán)的制約監(jiān)督。