合肥市委編辦課題組

合肥聚力建設(shè)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范之城”，是全面落實市第十二次黨代會提出的“257”奮斗目標的應(yīng)有之義。2020年12月，安徽省委編辦認定合肥市崗集鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為省經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)。經(jīng)過近兩年的改革探索，合肥經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革初步形成了“分類分層”在地化鎮(zhèn)改模式，即在體制改革中，綜合考慮影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的異同因素、發(fā)展階段和發(fā)展定位，相機給予靶向賦權(quán)和閉環(huán)監(jiān)管，牽連帶動系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)變革和功能變革，逐步形成鎮(zhèn)域簡約高效的行政管理體制。通過“分類分層鎮(zhèn)改”，顯著提升了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)連接縣城、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強了其對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動能力，促進了鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸。

一、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的政策背景

2010年4月，經(jīng)中央編委同意，中央編辦會同中央農(nóng)辦、國家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國范圍內(nèi)選擇了13個省份25個鎮(zhèn)作為試點（后增至15個省份29個鎮(zhèn)），其中包括安徽省2個鎮(zhèn)（無為縣高溝鎮(zhèn)、天長市秦欄鎮(zhèn)）。各地也紛紛以省級試點的方式，擴大試點范圍，如安徽省選擇了8個鎮(zhèn)作為省級試點，其中，合肥市長豐縣下塘鎮(zhèn)、肥西縣花崗鎮(zhèn)分別于2012年、2014年獲批試點方案。

黨的十八大以來，中央把深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革作為全面深化改革的一項重要任務(wù)。十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年中央一號文件明確要求“研究提出深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革指導(dǎo)意見”。在這樣的背景下，中央編辦于2016年12月，會同有關(guān)部門起草了《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，并以中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)。黨的十九大提出“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。十九屆三中全會提出“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”。

根據(jù)中央有關(guān)精神和改革指導(dǎo)意見，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳于2018年7月印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的實施意見》，提出“擴大經(jīng)濟社會管理服務(wù)權(quán)限”“構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)”等7項重點任務(wù)，要求省委編辦按照“建成區(qū)常住人口一般應(yīng)達到5萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財政收入等指標連續(xù)2年位居全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10%以內(nèi)”的標準擬訂認定辦法，報批后實施。據(jù)此，省委編辦于2020年12月批復(fù)同意全省81個鎮(zhèn)為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，其中合肥市除下塘、花崗2個上一輪試點鎮(zhèn)外，新增肥東縣石塘鎮(zhèn)和長臨河鎮(zhèn)、肥西縣山南鎮(zhèn)、長豐縣崗集鎮(zhèn)、廬江縣龍橋鎮(zhèn)、巢湖市夏閣鎮(zhèn)等6個改革鎮(zhèn)，總數(shù)達到8個。2021年5月，8個鎮(zhèn)改革實施方案獲批，開始正式實施。

二、合肥經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革的成效

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革啟動以來，合肥市推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范之城，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，著力在擴大經(jīng)濟社會管理服務(wù)權(quán)限、優(yōu)化組織架構(gòu)、集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法等7個方面下功夫，經(jīng)過1年多的時間，在建立符合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)功能定位、適應(yīng)社會發(fā)展需求、服務(wù)群眾能力更強的基層行政管理體制等方面取得了一定成效。

（一）經(jīng)濟社會管理權(quán)限擴大，基層政府功能更加完善

在賦權(quán)方面，縣（市）政府進一步擴大經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理服務(wù)權(quán)限，及時調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)權(quán)責清單、公共服務(wù)清單、配合事項清單，賦予與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展需求高度契合的權(quán)力事項，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)平均賦權(quán)清單目錄達150項，初步形成了“賦權(quán)—承接—監(jiān)管”的改革閉環(huán)，基層政府運行更順暢，縣鎮(zhèn)兩級職責邊界更加明晰，統(tǒng)籌全鎮(zhèn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的能力更強。調(diào)查顯示，86.34%的受訪者認為賦權(quán)效果顯著。在審批服務(wù)方面，建立“線上+線下”“前臺+后臺”模式，整合公共服務(wù)和行政審批職責，搭建綜合、便民、高效的政務(wù)服務(wù)平臺，實行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”。高標準推進為民服務(wù)中心建設(shè)，按照應(yīng)進盡進原則，將醫(yī)保、民政、衛(wèi)生健康等相對集中的行政許可和公共服務(wù)事項納入為民服務(wù)中心辦理。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)根據(jù)自身實際，綜合設(shè)置的7—12個窗口高效運行。2021年以來，8個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)平臺、為民服務(wù)中心辦件量在所在縣（市）排名超前，群眾滿意度較高。調(diào)查顯示，69.38%的受訪者認為效能建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)效果明顯。在綜合執(zhí)法方面，優(yōu)化鎮(zhèn)內(nèi)資源，組建綜合執(zhí)法隊伍，行使安全生產(chǎn)、城市管理、文化旅游等領(lǐng)域賦予的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)，市場監(jiān)管等領(lǐng)域為聯(lián)合執(zhí)法。新組建綜合執(zhí)法隊，承擔一線日常執(zhí)法巡查和現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法職能，從源頭上解決了執(zhí)法缺位、多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問題，政府執(zhí)法和管理方式更加科學、規(guī)范。

（二）組織架構(gòu)扁平高效，人員編制使用更加靈活

在機構(gòu)設(shè)置方面，進一步整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面職能，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)機構(gòu)實行綜合設(shè)置、限額管理、名稱統(tǒng)一，形成“8+2”模式，即8個必設(shè)機構(gòu)、2個自主設(shè)置機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置從“窄職能、多機構(gòu)、交叉多”過渡到“大職能、少機構(gòu)、推諉少”，由50多個精簡為10個綜合性機構(gòu)，精簡率達80%。在此基礎(chǔ)上，搭建了黨群綜合、經(jīng)濟發(fā)展、綜合治理、綜合執(zhí)法、為民服務(wù)五個工作平臺，內(nèi)部行政層級高度扁平化，行政運行機制更加順暢。比如，肥東十八聯(lián)圩生態(tài)濕地蓄洪區(qū)在經(jīng)歷2016年和2020年洪災(zāi)后，面臨5個村落近萬人集體搬遷安置難題，長臨河鎮(zhèn)將農(nóng)、林、水、規(guī)劃等多部門整合為規(guī)劃建設(shè)辦公室后，對安置人員、可用空間等進行精準測算，有效避免了溝通時間長、統(tǒng)計口徑不一等問題。在派駐機構(gòu)管理方面，接受經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，日常管理、工作考核以鎮(zhèn)黨委為主，干部任免和調(diào)動聽取鎮(zhèn)黨委和政府意見，派駐機構(gòu)與鎮(zhèn)設(shè)置機構(gòu)協(xié)同配合、運行順暢。調(diào)查顯示，72.03%的受訪者認為派駐機構(gòu)和鎮(zhèn)上機構(gòu)協(xié)同配合度“很好”。在人員編制使用方面，實行編制分類管理，在行政、事業(yè)人員身份不變的前提下，按照“人崗相適、人事相宜”的原則，優(yōu)化配置基層人力資源。鎮(zhèn)黨委加大對工作實績突出、表現(xiàn)優(yōu)異人員的提拔任用力度，組織部門選派優(yōu)秀干部到鎮(zhèn)鍛煉，形成了領(lǐng)導(dǎo)班子強、干部隊伍活、辦事效率高的良好局面。

（三）政策支撐保障到位，基層發(fā)展動能更加強勁

加大財政、土地、人事等方面改革支持力度，專項給予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)更優(yōu)先的資格、更大的傾斜和更強的保障。在財政管理方面，明確財政事權(quán)和支出責任，完善了縣財政分成辦法及財政管理體制，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)超財政收入基數(shù)部分全額返還，在專項債券發(fā)行上予以傾斜，充分調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在培育稅源、發(fā)展經(jīng)濟上的積極性。在金融服務(wù)體系完善方面，聚焦市場重大需求，立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，鼓勵金融機構(gòu)在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等新興農(nóng)村金融機構(gòu)，落實國家對新設(shè)和引進金融機構(gòu)獎勵政策，各鎮(zhèn)在縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵、農(nóng)村金融機構(gòu)定性費用補貼等方面給予政策支持，經(jīng)濟活力明顯增強。在項目建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基建項目優(yōu)先被納入省市重點項目庫，建立項目推進專班，統(tǒng)籌推進肥西產(chǎn)城融合示范區(qū)、廬江化工園、比亞迪等一些示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、大項目。調(diào)查顯示，78.63%受訪者認為改革后公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率有較大提升。在建設(shè)用地管理方面，推進國土空間規(guī)劃編制，市（縣）政府在建設(shè)用地計劃指標中優(yōu)先安排一定數(shù)量保障經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)重點項目建設(shè)，進一步優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)布局和形態(tài)，推動了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)同發(fā)展。夏閣鎮(zhèn)等積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成效較好。

（四）黨建引領(lǐng)帶動發(fā)展，基層治理效能更加顯著

在強化黨建引領(lǐng)方面，著力增強基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能。在鎮(zhèn)級層面，完善運行工作機制，充分發(fā)揮鎮(zhèn)黨委班子在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)“五個工作平臺”建設(shè)方面的統(tǒng)籌抓總作用。在村（社區(qū)）層面，強化村級黨組織建設(shè)，全面推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，按照50～100戶劃分網(wǎng)格，配備專職網(wǎng)格員，全面掌握網(wǎng)格動態(tài)。推動非公黨建，設(shè)置黨建聯(lián)絡(luò)站，非公企業(yè)黨組織書記的橋梁作用發(fā)揮明顯。石塘鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)黨委及社區(qū)黨組織與駐滬黨委結(jié)對共建，引導(dǎo)駐滬企業(yè)在鄉(xiāng)投資，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移回鄉(xiāng)布局。在創(chuàng)新基層治理方面，新組建社會治理中心，聯(lián)合司法所、派出所等機構(gòu)，以黨建引領(lǐng)網(wǎng)格治理，探索建立基于具體事項權(quán)責的跨層級處置響應(yīng)機制，將基層網(wǎng)格與綜合政務(wù)平臺無縫對接。在加強法治保障方面，村（居）民委員會、村集體經(jīng)濟合作社等群眾自治組織依法開展換屆工作，推廣村級組織依法自治事項清單，完善村級重要事項、重大問題經(jīng)村黨組織研究討論機制，全面落實“四議兩公開”制度，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系基本健全。黨建調(diào)查顯示，81.5%的受訪者認為改革后黨建工作有明顯提升，79.74%的受訪者認為社會協(xié)同治理水平提升顯著。

鑒于8個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)中只有下塘、花崗為上輪經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點，其他6個鎮(zhèn)批復(fù)時間不長，以下塘、花崗這2個鎮(zhèn)為例，對其批復(fù)前后財政收入數(shù)據(jù)以及全縣情況進行標準化比較分析，可得出從2017年開始，兩個試點鎮(zhèn)的財政收入增長速度明顯高于同期縣域增長速度，這一方面說明經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革起到了作用，同時也說明行政管理體制改革效果顯現(xiàn)需要一定的時間。

三、改革中存在的問題

（一）政府職能與經(jīng)濟發(fā)展要求還不相適應(yīng)

作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的排頭兵以及地方實體經(jīng)濟的增長極，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)相較傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，人口集聚、經(jīng)濟規(guī)模大，傳統(tǒng)的權(quán)責配置、組織架構(gòu)、運行方式等難以適應(yīng)快速城市化進程和經(jīng)濟社會管理服務(wù)需要。特別是在職能轉(zhuǎn)變方面，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)既要承擔傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需履行的加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、強化為民服務(wù)、實施綜合管理、維護平安穩(wěn)定、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、指導(dǎo)基層自治等職能，還要比照開發(fā)園區(qū)管理機構(gòu)，把優(yōu)化營商環(huán)境作為首要任務(wù)，著力強化經(jīng)濟管理和投資服務(wù)等職能。從合肥市8個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)來看，在賦權(quán)、用權(quán)、控權(quán)上還有許多文章要做。比如，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、民生保障等方面的行政事項，最多達到279項，但部分下放事項在鎮(zhèn)級層面行使機會不多。有的鎮(zhèn)反映，該鎮(zhèn)這次賦權(quán)中有大型戶外廣告牌審批設(shè)立權(quán)限，但實際上由于鎮(zhèn)內(nèi)沒有高速道路，不存在大型廣告牌，賦的權(quán)力也沒有監(jiān)管對象。

（二）機構(gòu)整合和工作機制要求還不相適應(yīng)

這次改革對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)進行了“瘦身健身”，但從調(diào)研情況來看，還有不少地方存在“新機構(gòu)老樣式”的情況，即雖然人員崗位“物理整合”了，但實際上還是各干各的事，沒有產(chǎn)生“化學反應(yīng)”。產(chǎn)生這種情況的原因，一方面是因為縣級部門向鎮(zhèn)里下派工作時沒有溝通協(xié)調(diào)好，工作任務(wù)在鎮(zhèn)里分解到相關(guān)部門后，往往只由一名專職或兼職人員承擔，其他人員插不上手，還未形成常態(tài)化崗位交流機制；另一方面，一些新整合的部門領(lǐng)導(dǎo)還處于業(yè)務(wù)學習階段，尚未開展流程再造和功能重塑，有些鎮(zhèn)受場地限制，辦公地點還未能相對集中。同時，本次改革未涉及派駐機構(gòu)整合，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自規(guī)所（分局）是由過去的國土所（分局）調(diào)整設(shè)立，但市級和縣級將規(guī)劃職能劃入自規(guī)局后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面并沒有將規(guī)劃職能和相關(guān)人員劃入自規(guī)所，依然是放在建設(shè)發(fā)展部門，導(dǎo)致自規(guī)所（分局）同縣自規(guī)局職責不對應(yīng)，在實際工作中容易出現(xiàn)問題。此外，“五大平臺”作用發(fā)揮還不明顯，本次改革中要求試點鎮(zhèn)建立黨群綜合平臺、經(jīng)濟發(fā)展平臺、綜合治理平臺、綜合執(zhí)法平臺、為民服務(wù)平臺5大平臺，但目前相關(guān)工作機制流程還未建立健全。

（三）公共服務(wù)與群眾公共需求還不相適應(yīng)

一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的規(guī)劃定位不明，規(guī)劃建設(shè)水平不高，規(guī)劃的科學性、全面性、嚴肅性不夠，缺少細化舉措，難以有效指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鎮(zhèn)域發(fā)展。為民服務(wù)水平參差不齊，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的鎮(zhèn)為民服務(wù)大廳設(shè)置的窗口可以“一窗通辦”，但大多數(shù)依然是“分灶吃飯”，主要是因為雖然很多業(yè)務(wù)辦理都已納入安徽政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，但也有一些存在接入問題，需要“跳轉(zhuǎn)”到專門的系統(tǒng)辦理。管理能力跟不上，一些公共服務(wù)事項下放后，缺少相關(guān)專業(yè)人員，市級和縣級的業(yè)務(wù)培訓也未能完全跟上。同時，由于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管轄范圍大，城管領(lǐng)域很多違法違規(guī)行為存在發(fā)現(xiàn)難、違法成本低等問題，管理難度較大。網(wǎng)格員作用發(fā)揮相對有限，本次改革中不少鎮(zhèn)推行了“多網(wǎng)合一”，網(wǎng)格員相對過去工作量更大，而且網(wǎng)格員還存在年齡大、專業(yè)素質(zhì)不高、信息技術(shù)應(yīng)用能力弱等問題，一些新開發(fā)的“隨手拍”等App系統(tǒng)普及難度較大。

（四）政府財力與承擔事權(quán)責任還不相適應(yīng)

目前雖然各縣都出臺了扶持經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的財稅分成和財政返還政策，但廬江縣和巢湖市的財政收入水平還相對較低，以縣級層面“切蛋糕”緩解經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)資金缺口的作用比較有限，也容易受到各方面條件的制約。

（五）政府執(zhí)法體制與執(zhí)法訴求還不相適應(yīng)

除下塘、花崗2個前期試點鎮(zhèn)獲得省政府下放的綜合行政處罰權(quán)外，其余經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)均未獲得綜合行政處罰權(quán)，必須通過縣級相關(guān)主管部門下達處罰決定書，在實際工作中，依然存在“看得見的管不著，管得著的看不見”問題。而且，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級行政執(zhí)法中，約70%以上采用說服教育方式解決，20%為責令改正，只有少數(shù)案例進入正式的行政處罰程序。同時，不少經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)持執(zhí)法證或執(zhí)法輔助證人員偏少，也對執(zhí)法工作的開展造成了不利影響。

四、進一步深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革的思考

到2035年，合肥市城鄉(xiāng)融合發(fā)展將逐漸走向成熟期，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，將釋放出巨大的投資空間、市場空間、消費空間，區(qū)域格局、城鄉(xiāng)格局、產(chǎn)業(yè)格局將得到重塑。隨著長三角區(qū)域一體化、長江經(jīng)濟帶、合肥都市圈等戰(zhàn)略的實施，合肥左右逢源的區(qū)位優(yōu)勢將更加凸顯，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流、向省會城市集聚的趨勢將進一步顯現(xiàn)。特別是長三角區(qū)域一體化的深入推進，將更有利于合肥承接先發(fā)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和功能。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)作為推進城鎮(zhèn)化的重要載體，在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、生態(tài)鏈建設(shè)等方面的大協(xié)作、大配套、大融合中將發(fā)揮日益重要的作用。城市人才、工商資本及金融資本到經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)投資發(fā)展將成為常態(tài)，城市居民到鎮(zhèn)消費趨于普遍，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢將更加明顯。深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革，應(yīng)堅持以人為本，堅持新發(fā)展理念，找準地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢，堅定不移破解制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙，做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集群，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等功能。

按照安徽省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)主要分為三類，即先進制造類、現(xiàn)代服務(wù)類、三產(chǎn)融合類。目前8個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在建成區(qū)常住人口、常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財政收入等指標上沒有太大的區(qū)分度，但實際上，對主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標進行細分發(fā)現(xiàn)，這8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了分化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異性的擴大，單一化的賦權(quán)增能及碎片化的機制調(diào)整可能無法應(yīng)對鎮(zhèn)域治理的復(fù)雜情況。要提升經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐，強化其輻射帶動作用，進一步深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革，必須在總體上堅持和推進“分類分層”在地化的鎮(zhèn)改模式——在分類維度上，區(qū)分爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)、迸發(fā)型特色強鎮(zhèn)、自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)；在分層維度上，區(qū)分高增長型強鎮(zhèn)、發(fā)展型強鎮(zhèn)、穩(wěn)健型強鎮(zhèn)，根據(jù)兩個維度精準定位每一個試點鎮(zhèn)發(fā)展坐標（見表1），明確改革鎮(zhèn)未來的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)選擇，并在動態(tài)賦權(quán)、機構(gòu)調(diào)整、職能優(yōu)化、編制調(diào)配、條塊協(xié)同、要素配對等方面進行靶向調(diào)適，帶動系統(tǒng)性重大結(jié)構(gòu)變革和功能變革，進而全面激發(fā)簡約高效管理體制對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)治理效能的提升作用，最終在整體治理層面形成契合合肥未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“分類分層”在地化鎮(zhèn)改模式。

表1 合肥經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革：“分類分層”在地化模式

（一）總體思路：堅持“分類分層”在地化鎮(zhèn)改

1.下塘鎮(zhèn)：爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)+高增長型強鎮(zhèn)

下塘鎮(zhèn)近兩年發(fā)展異常迅猛，2021年，實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值76億元、同比增長19.87%；固定資產(chǎn)投資58.9億元、同比增長57.91%；招商引資到位資金40億元、同比增長25%；財政收入5億元、同比增長19.3%，主要經(jīng)濟指標均超額完成年度目標任務(wù)。下塘工業(yè)園區(qū)遠景規(guī)劃面積60平方公里，其中產(chǎn)業(yè)新城合作區(qū)18.4平方公里，產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)為15平方公里。園區(qū)入駐企業(yè)近200家，其中規(guī)上企業(yè)36家，比亞迪、中創(chuàng)新航、雙杰電氣、合美科技等重大項目先后落戶，正在向“千億強鎮(zhèn)”進發(fā)。從下塘相關(guān)指標和實地調(diào)研情況來看，可以判斷其具備爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)和高增長型強鎮(zhèn)雙重特性，該鎮(zhèn)具有一定的特殊性，在未來3～5年的發(fā)展過程中，將面臨更多的鎮(zhèn)域規(guī)劃、人口管理、市政管理、綜合執(zhí)法、園區(qū)管理等方面的難題，對全鎮(zhèn)統(tǒng)籌能力、條塊協(xié)調(diào)、部門管理服務(wù)、鎮(zhèn)村關(guān)系等都是較大的挑戰(zhàn)。

2.崗集鎮(zhèn)：爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)+發(fā)展型強鎮(zhèn)

崗集鎮(zhèn)位于合肥主城區(qū)西北方，距合肥市區(qū)5公里、新橋機場15公里。2021年，完成財政收入10.02億元，同比增長17.9%，綜合實力位列中部百強鎮(zhèn)第30位、全國千強鎮(zhèn)第332位。規(guī)上企業(yè)126家，其中規(guī)上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值達83億元，同比增長16.4%；服務(wù)業(yè)營收14億元，同比增長7.5%；社消零總額19.5億元，同比增長14.2%。產(chǎn)值超億元企業(yè)25家，稅收超千萬企業(yè)15家。新增國家級高新技術(shù)企業(yè)7家、省級“專精特新”企業(yè)3家?，F(xiàn)有國家高新企業(yè)40家，省級企業(yè)技術(shù)中心7家，市級以上“專精特新”企業(yè)15家。近年來，崗集鎮(zhèn)先后被批準為全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)、安徽省產(chǎn)業(yè)集群專業(yè)鎮(zhèn)、安徽省新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、安徽省汽車零部件產(chǎn)業(yè)集群（基地）。崗集鎮(zhèn)各項發(fā)展指標較為均衡，由于靠近主城區(qū)及交通便利等因素成為省市重點產(chǎn)業(yè)項目布局的重要承載鎮(zhèn)，具備爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)和發(fā)展型強鎮(zhèn)特征，其工業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)雄厚，產(chǎn)業(yè)升級后勁十足，其行政管理體制機制層面的改革必須緊緊圍繞未來發(fā)展戰(zhàn)略進行謀劃布局，重點要強化經(jīng)濟發(fā)展部門、規(guī)劃建設(shè)部門的職能重構(gòu)，發(fā)揮規(guī)劃建設(shè)、招商引資、項目審批、要素保障等對經(jīng)濟的支撐作用，強化綜合行政執(zhí)法改革、為民服務(wù)集成在改進公共管理或服務(wù)中的作用，真正實現(xiàn)制度供給對經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用。

3.花崗鎮(zhèn)：爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)+穩(wěn)健型強鎮(zhèn)

花崗鎮(zhèn)2021年財政收入完成2.52億元，招商方面引入項目15個，協(xié)議總投資32.905億元，固定資產(chǎn)投資完成30億元，全年規(guī)上工業(yè)累計產(chǎn)值27.12億元，增速23.7%。此外，完成了合安高鐵及合九貨運聯(lián)絡(luò)線、合六南通道、垃圾焚燒發(fā)電等一大批國家、省、市級重大項目征遷，累計拆遷面積約288.6萬平方米。該鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅速，具有靠近主城區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，特別是在產(chǎn)城融合發(fā)展方面極具特色，已經(jīng)成為肥西產(chǎn)城融合發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的主戰(zhàn)場，在輻射帶動周邊區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)保障重大產(chǎn)業(yè)項目等方面的作用顯著。該鎮(zhèn)具備爆發(fā)型工業(yè)強鎮(zhèn)和穩(wěn)健型強鎮(zhèn)的雙重特性，其賦權(quán)、機構(gòu)調(diào)整、人員配置要結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)項目保障、產(chǎn)城融合發(fā)展、征遷安置等重點工作進行優(yōu)化。

4.長臨河鎮(zhèn)：迸發(fā)型特色強鎮(zhèn)+高增長型強鎮(zhèn)

長臨河鎮(zhèn)2022年1—5月完成稅收1.32億元，同比增長200%以上；完成固定資產(chǎn)投資2.59億元，同比增長31.1%，投資1000萬元以上重點項目達42個，城鎮(zhèn)化率高達72%，先后獲評“中國鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)”“安徽省特色旅游名鎮(zhèn)”，正全面打造“環(huán)湖首鎮(zhèn)、生態(tài)慢城、文旅名鎮(zhèn)、科創(chuàng)新城”。該鎮(zhèn)主打生態(tài)文旅，特設(shè)文旅旅游服務(wù)中心、生態(tài)環(huán)境保護辦公室，多方爭取22.4億元資金用于建設(shè)環(huán)巢湖生態(tài)文明示范區(qū)，其總體規(guī)劃獲評“全國城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計一等獎”。因此，該鎮(zhèn)屬于典型的迸發(fā)型文旅特色強鎮(zhèn)，且其差異化發(fā)展?jié)摿薮螅细咴鲩L型預(yù)期。與此相關(guān)的城鎮(zhèn)管理賦權(quán)、文旅公共服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計、生態(tài)環(huán)境保護等需要進一步加強，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、文旅產(chǎn)業(yè)項目、專項資金等要素應(yīng)及時保障。

5.石塘鎮(zhèn)：自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)+高增長型強鎮(zhèn)

石塘鎮(zhèn)2021年財政收入3億元，其中可支配財力1.55億元。規(guī)模以上工業(yè)完成9.25億元，固定資產(chǎn)投資完成6.2億元，商貿(mào)業(yè)企業(yè)限上零售額完成0.43億元，規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)營業(yè)收入完成4.15億元，現(xiàn)有市場主體3337家。石塘鎮(zhèn)地理區(qū)位比較特殊，合蕪高速、合寧高速、寧西鐵路穿鎮(zhèn)而過，且合寧、合蕪高速均在該鎮(zhèn)設(shè)有出入口，該鎮(zhèn)全力打造的合肥現(xiàn)代智慧物流園已納入《合肥市“十四五”現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，成為全市一個重要的物流節(jié)點。此外，其浮槎山文旅開發(fā)、石長路工業(yè)帶、合上產(chǎn)業(yè)園等重大項目也在陸續(xù)推進。該鎮(zhèn)綜合實力在肥東縣二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)中處于領(lǐng)先地位，工業(yè)特別是建筑業(yè)實力雄厚，屬于自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)，且其善于利用交通優(yōu)勢，謀劃吸引商貿(mào)物流、文旅開發(fā)、工業(yè)項目等，具備較好的增長潛力。在后續(xù)改革中，要注意規(guī)劃建設(shè)、項目招引、要素保障、拆遷安置、綜合執(zhí)法等方面發(fā)力分散、缺乏統(tǒng)籌等問題。

6.龍橋鎮(zhèn)/夏閣鎮(zhèn)：自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)+發(fā)展型強鎮(zhèn)

龍橋鎮(zhèn)2021年財政收入為0.57億元，規(guī)模以上工業(yè)完成46.33億元，固定資產(chǎn)投資完成8.13億元，商貿(mào)業(yè)企業(yè)限上零售額完成1452萬元，規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)營業(yè)收入完成2419.4萬元。該鎮(zhèn)與夏閣鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會發(fā)展的各個層面均極為相似，同屬自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)，園區(qū)企業(yè)產(chǎn)值較高，但受“提級管轄”因素的影響，園區(qū)對鎮(zhèn)區(qū)的反哺作用尚不明顯。除規(guī)上工業(yè)以外，其他指標均表現(xiàn)平平，鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)化率、人員編制數(shù)量、機構(gòu)設(shè)置、賦權(quán)結(jié)構(gòu)等并未呈現(xiàn)一定的特殊性，改制要補齊農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、公共服務(wù)等短板，強化并釋放園區(qū)管理、項目審批、財稅支撐等層面的改革紅利。

夏閣鎮(zhèn)2021年全鎮(zhèn)財政收入為1.27億元，規(guī)模以上工業(yè)完成40.73億元，固定資產(chǎn)投資完成7.01億元，商貿(mào)業(yè)企業(yè)限上零售額完成260萬元，規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)營業(yè)收入完成7600萬。夏閣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率只有12.81%，但規(guī)上工業(yè)十分發(fā)達，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的比重為40%，正聚力打造具有全國影響力的“鎂基合金新材料產(chǎn)業(yè)基地”“大交通輕量化產(chǎn)業(yè)基地”，其所轄的明巢高速夏閣樞紐互通是巢湖境內(nèi)最大的高速公路樞紐互通。結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展指標，該鎮(zhèn)也屬于自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)，但發(fā)展不夠均衡，商貿(mào)、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，行政體制改革在服務(wù)夏閣園區(qū)發(fā)展、重點企業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施提升、鄉(xiāng)村振興等方面還要多出亮點、多作貢獻。

7.山南鎮(zhèn)：自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)+穩(wěn)健型強鎮(zhèn)

山南鎮(zhèn)2021年財政收入完成0.48億元，引進招商6個，協(xié)議總投資39.44億元，固定資產(chǎn)投資11.8億元，全年規(guī)上工業(yè)累計產(chǎn)值3.58億元，增速29.71%。山南鎮(zhèn)正全力推進安置點建設(shè)項目，累計拆遷面積約9.1萬平方米，該鎮(zhèn)以市級鄉(xiāng)村振興示范點建設(shè)為契機，全面推進小井莊改革強村產(chǎn)業(yè)園、小井莊新村提升、長莊民宿、“三莊聯(lián)動”等建設(shè)。產(chǎn)業(yè)項目的快速推進，進一步激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，初步發(fā)揮了其對周邊區(qū)域的輻射帶動作用。山南鎮(zhèn)不具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展屬于典型的自然演進型節(jié)點強鎮(zhèn)，在非典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中具備一定的發(fā)展優(yōu)勢，特別是在農(nóng)業(yè)種養(yǎng)項目、以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的三產(chǎn)融合發(fā)展項目、鄉(xiāng)村文旅項目等。下一步，其農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、文旅服務(wù)中心、經(jīng)濟發(fā)展辦、為民服務(wù)中心及相關(guān)賦權(quán)、職能整合、編制傾斜、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化等應(yīng)予以加強。

（二）改革統(tǒng)籌：加強頂層牽引

1.進一步完善領(lǐng)導(dǎo)工作機制。從近年來改革推進情況來看，省、市、縣編制部門主導(dǎo)推動還不夠有力有效，機構(gòu)編制部門作為條線部門在常態(tài)化工作中，發(fā)揮行政管理體制改革“催化劑”的作用不明顯，同時機構(gòu)編制因“剛性約束”帶來的政策“滯后性”是與生俱來的，只有發(fā)揮市、縣改革工作小組和黨委政府的主導(dǎo)作用，做到上下聯(lián)動、各司其職，在合理劃分縣、鎮(zhèn)兩級之間的財權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)基礎(chǔ)上，著力解決賦權(quán)賦能、配套政策落實等重點問題，才能讓“獨角戲”變成“大合唱”。

2.建立分層分類管理機制。2020年全省已確定81個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，一味追求要素資源集中不利于當?shù)乜h域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，可按照“控制總量、優(yōu)化存量”的原則，依據(jù)各鎮(zhèn)的分層和分類維度，全面落實“一鎮(zhèn)一策”，發(fā)揮市場在要素資源配置中的重要作用，提高要素資源配置的利用效率，推動改革政策平穩(wěn)落地和改革工作持續(xù)健康發(fā)展。

（三）動態(tài)賦權(quán)：增強賦能精準性

1.精準放權(quán)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)小責大”難題。適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變需要，根據(jù)各鎮(zhèn)實際需求實行差異化賦權(quán)。建立“一鎮(zhèn)一單”目錄，在省、市制定的賦權(quán)目錄范圍內(nèi)，按照“實際需要、宜放則放”的原則，加大放權(quán)力度，同時放權(quán)賦權(quán)不能一放了之，應(yīng)設(shè)立培育承接能力的“過渡期”，組織放權(quán)賦權(quán)部門對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行指導(dǎo)培訓，進一步明確職責、厘清權(quán)力界限、規(guī)范權(quán)力流程，做到“成熟一批，下放一批”，杜絕權(quán)力交接的“真空期”，切實提高承接能力。例如，對高增長的爆發(fā)型強鎮(zhèn)，需要及時給予工業(yè)發(fā)展方面的權(quán)限，而對于發(fā)展水平較緩慢的自然演進鎮(zhèn)，則需慎重放權(quán)。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法難題。依托經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)綜合執(zhí)法平臺，增強對條塊執(zhí)法力量的統(tǒng)籌能力，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量與縣直職能部門（含派駐機構(gòu)）之間聯(lián)合執(zhí)法、并案審查、司法移送等制度體系，形成“統(tǒng)一指揮、部門協(xié)同”的綜合執(zhí)法新格局。同時進一步推進執(zhí)法規(guī)范化，全面推行“雙隨機一公開”，按照賦權(quán)清單明確執(zhí)法依據(jù)、裁量基準、執(zhí)法程序和監(jiān)督途徑，厘清執(zhí)法邊界，提升行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平和專業(yè)素養(yǎng)，擰緊依法履職的責任鏈條。

（四）機制調(diào)適：提升條塊適配性

1.探索“崗編分離”新模式。依托綜合執(zhí)法平臺和為民服務(wù)平臺，進一步整合自規(guī)、財政、市監(jiān)、公安、司法等部門的資源，賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)一定的人事管理權(quán)限，在編制和人事關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，實行“鎮(zhèn)級屬地管理，上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，將縣級派駐經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)機構(gòu)的部分管理和考核權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時讓部分縣級機關(guān)、事業(yè)單位的人員下沉到基層一線，充實經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)人才隊伍。

2.打造基層政務(wù)服務(wù)新格局。以“最多跑一次”改革為牽引，通過強化“馬上辦”“網(wǎng)上辦”“就近辦”和“全程代辦”等，積極推進政務(wù)服務(wù)“去中心化”改革，打造以智慧化的鎮(zhèn)級行政服務(wù)中心為核心，配套多個基層辦事網(wǎng)點的政務(wù)服務(wù)體系，可考慮將為民服務(wù)中心與購物中心、大型超市、農(nóng)貿(mào)市場、銀行（支行）網(wǎng)點等設(shè)在一起，同時根據(jù)企業(yè)、群眾的需要提供定制服務(wù)，量身定制“一對一”的全流程報批審批圖，從項目洽談簽約環(huán)節(jié)開始提供代辦支持，按照“并線”陪跑的方式，收集問題清單，精準破解審批環(huán)節(jié)的“難點”和“堵點”。

3.建立任務(wù)分流新機制?；鶎又卫淼钠脚_化轉(zhuǎn)型包括模塊化和集成化。一方面，數(shù)字化平臺通過模塊調(diào)適重構(gòu)機制實現(xiàn)服務(wù)集成、部門嵌入?yún)f(xié)調(diào)機制實現(xiàn)資源集成、過程動態(tài)反饋機制實現(xiàn)信息集成，進而提高基層組織的信息獲取能力和協(xié)調(diào)能力；另一方面，組織化平臺通過任務(wù)靈活分流機制實現(xiàn)事責集成、人員統(tǒng)籌使用機制實現(xiàn)人員集成、激勵差異配置機制實現(xiàn)壓力集成，從而突破政府管理平臺慣常視角，為基層管理服務(wù)平臺化轉(zhuǎn)型和基層政府治理能力提升提供新的改革路徑。

（五）動能集成：強化要素支撐

1.設(shè)立省級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展專項基金。強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的投入保障，加強與市縣的聯(lián)動，重點扶持經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及新型綜合服務(wù)體系建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等，進一步健全各級基金投入保障機制，加快形成財政保障、金融傾斜、社會參與的多元投資機制，立足產(chǎn)業(yè)體系“專而精、新而活”，功能形態(tài)“聚而融、小而美”，將創(chuàng)新性供給與個性化需求有效銜接，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展平臺和新型城鎮(zhèn)化重要的載體。

2.增強規(guī)劃設(shè)計的前瞻性。統(tǒng)籌“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三大業(yè)態(tài)，控制鎮(zhèn)域開發(fā)強度，提高建成區(qū)管理維護保障水平，加強城鎮(zhèn)化宏觀管理，完善總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等各類專項規(guī)劃，落實“多規(guī)合一”。樹立新發(fā)展理念的同時，既要保障現(xiàn)階段發(fā)展實際需求，也要為未來發(fā)展預(yù)留充足空間，要科學優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供高標準規(guī)劃支撐。

3.強化“全科人才”的培養(yǎng)。條塊結(jié)構(gòu)使得基層政府需要遵循“上下對口”原則，按照改革前過度專業(yè)化分工的部門設(shè)置必然導(dǎo)致部門間“忙閑不均”現(xiàn)象。可以采用“大部制+平臺”的方式，通過任務(wù)的靈活分流實現(xiàn)工作任務(wù)動態(tài)平衡。同時為了提高基層工作人員的綜合素質(zhì)，可采取多種方式對基層工作人員進行全方位全領(lǐng)域培訓，制定系統(tǒng)的培訓計劃，做到理論和實際操作相結(jié)合，不斷強化基層人員的服務(wù)理念，提升政策水平及業(yè)務(wù)能力，實現(xiàn)“?？漆t(yī)生”向“全科醫(yī)生”的轉(zhuǎn)變。