姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

國內(nèi)外勘探實(shí)踐表明，油氣和煤炭這兩類重要的能源礦產(chǎn)均主要形成和富集在沉積盆地中，二者具有成因和成礦（藏）上的聯(lián)系且大多空間重疊分布[1]。針對油氣和煤炭重疊分布的特點(diǎn)，為協(xié)調(diào)資源勘查開采，避免和解決礦業(yè)權(quán)矛盾沖突，我國在礦產(chǎn)資源管理上進(jìn)行了不斷的探索，取得了一定成效，但當(dāng)前仍然存在制度不完善、規(guī)則不具體等缺陷，制約資源高效開發(fā)利用和損害礦業(yè)權(quán)人利益的情況時(shí)有發(fā)生[2-6]。昆士蘭州是澳大利亞重要的礦產(chǎn)資源富集地，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理制度經(jīng)歷了長期的發(fā)展[7]，尤其是在煤炭-煤層氣重疊礦業(yè)權(quán)管理方面建立了較為完整的制度體系和工作機(jī)制。研究和學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)，對于優(yōu)化我國當(dāng)前油氣-煤炭/油氣-非油氣乃至未來拓展至其他類型的重疊礦業(yè)權(quán)管理具有一定的借鑒意義。

1 煤炭-煤層氣重疊礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)背景

昆士蘭州是澳大利亞第二大州,位于澳大利亞大陸的東北部，約占其大陸面積的五分之一。該州煤炭開采已有百余年的歷史，煤炭探明儲量約340×108t，接近全國總量的一半左右，最高年產(chǎn)煤炭量超過2×108t。昆士蘭州煤層氣勘探開發(fā)始于20世紀(jì)90年代并不斷展現(xiàn)出巨大潛力，目前煤層氣井約有1500口，煤層氣產(chǎn)量占全國總量的95%以上[8]。資料顯示，昆士蘭州90%的煤炭和煤層氣是重疊分布的。隨著近年來城市擴(kuò)張，工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)呼聲越發(fā)強(qiáng)烈，煤炭和煤層氣勘查開采空間受限，對于土地的爭奪越發(fā)激烈，矛盾沖突加劇，對企業(yè)、政府以及社區(qū)居民等均造成了諸多不利影響，引起了各界的廣泛關(guān)注[9]。政府也由此下定決心緩解煤炭和煤層氣勘查開發(fā)競爭，實(shí)現(xiàn)二者在有限的土地上共存，最大化地利用地下資源，保障煤炭和天然氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)共同發(fā)展。

1.2 制度發(fā)展歷程

煤炭-煤層氣重疊礦業(yè)權(quán)管理最初制度框架的建立始于2004年，主要依據(jù)昆士蘭州《2004年石油天然氣法》（Petroleum & Gas Act 2004）、《1989年礦產(chǎn)資源法》（Mineral Resources Act 1989）等的有關(guān)條款。最初的制度框架以保障礦業(yè)權(quán)人利益為核心，但其過分地有利于重疊區(qū)域內(nèi)最先獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)或個(gè)人，尤其是賦予了采礦權(quán)人單方面否決礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置的權(quán)利，在一定程度上限制了新興的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且其在管理細(xì)則上也缺乏重疊區(qū)域采礦期限限制等具體要求，發(fā)揮的作用相對有限。

因此，昆士蘭州政府于2011年廣泛征求社會各界意見，并于2012年出臺《最大化利用煤炭和煤層氣——昆士蘭州重疊礦業(yè)權(quán)的新路徑》政府白皮書，為2013年制定法律草案奠定了基礎(chǔ)。最終，新的煤炭-油氣重疊礦業(yè)權(quán)管理框架和細(xì)則被納入昆士蘭州《2014年礦產(chǎn)和能源資源（共同條款）法案》[Mineral and Energy Resources (Common Provisions) Act，MERCP Act]中，有關(guān)采礦安全、員工健康等方面的法律法規(guī)也隨之做出適應(yīng)性調(diào)整，政府部門配合出臺了行業(yè)指南，以引導(dǎo)和規(guī)范礦業(yè)權(quán)人行為。

1.3 管理框架特點(diǎn)

昆士蘭州煤炭-煤層氣重疊礦業(yè)權(quán)管理框架是以解決煤炭-煤層氣勘查開采矛盾沖突而誕生并經(jīng)完善延續(xù)至今的，但其并不僅針對煤炭-煤層氣的重疊礦業(yè)權(quán)管理，從《2014年礦產(chǎn)和能源資源（共同條款）法案》的內(nèi)容來看，具體的條款用詞以更為寬泛的煤炭-油氣兩大類礦產(chǎn)形式出現(xiàn)，這也意味著該框架不僅適用于煤炭與煤層氣的礦業(yè)權(quán)重疊，而且也適用于煤炭與常規(guī)石油、頁巖氣、致密氣等其他類型油氣礦產(chǎn)的重疊礦業(yè)權(quán)管理。

管理框架的制定旨在激勵煤炭和煤層氣行業(yè)充分利用現(xiàn)有資源，保障礦業(yè)權(quán)人在土地使用重疊的情況下共同管理和發(fā)展通力合作，為行業(yè)和國家取得最大化的成果效益[10]。具體體現(xiàn)出五大目標(biāo)：即簡化授予重疊礦業(yè)權(quán)的途徑并確定具體要求；鼓勵企業(yè)間協(xié)商談判，以便更好地在重疊區(qū)域同時(shí)開發(fā)兩種資源；對潛在的爭端問題提供一套合理的解決程序；建立聯(lián)合勘探開發(fā)中人員健康和施工安全的管理要求；減少資源管理機(jī)構(gòu)的行政負(fù)擔(dān)[11]。

2 煤炭-煤層氣重疊礦業(yè)權(quán)管理的重要舉措

結(jié)合煤炭-煤層氣的地質(zhì)特點(diǎn)、勘探開發(fā)技術(shù)方式、管理目標(biāo)等，昆士蘭州對兩類資源重疊礦業(yè)權(quán)設(shè)置和管理的經(jīng)驗(yàn)措施對我國具有一定的參考價(jià)值。在當(dāng)前管理框架下，對不同形式礦業(yè)權(quán)之間的重疊設(shè)置和管理具有不同的要求（表1），尤其以涉及重疊采礦租約方面的管理最為復(fù)雜。下面分別對其五大重要舉措及其他典型經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行詳細(xì)論述。

表1 煤炭-煤層氣礦業(yè)權(quán)形式表

2.1 強(qiáng)制性通知

發(fā)出強(qiáng)制性通知（mandatory notices）是煤炭采礦租約（ML）或煤層氣采礦租約（PL）重疊設(shè)置在已有煤層氣或煤炭各類礦業(yè)權(quán)之上的強(qiáng)制性要求，體現(xiàn)了對原有礦業(yè)權(quán)人權(quán)利的尊重。其目的在于讓重疊雙方明確業(yè)務(wù)開展的范圍、時(shí)間等，以促進(jìn)共存的生產(chǎn)操作，為后續(xù)信息共享、聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃的制定奠定基礎(chǔ)。

具體而言，擬新設(shè)立的煤炭/煤層氣采礦租約持有人需要在取得管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后的10個(gè)工作日內(nèi)，向重疊區(qū)域已設(shè)立礦業(yè)權(quán)人發(fā)出其新立礦業(yè)權(quán)的通知，通知的內(nèi)容除申請的基本材料外，還必須根據(jù)已設(shè)礦業(yè)權(quán)的種類不同給予差異性的具體說明。例如，當(dāng)新立煤炭采礦租約在已設(shè)立煤層氣探礦權(quán)（ATP）之上時(shí)，通知中就必須明確煤炭采礦租約在重疊區(qū)域內(nèi)的初始礦區(qū)（Initial Mining Area，IMA）①初始礦區(qū)：采礦租約持有人最初確定的可安全采礦10年所需的最低面積范圍。、滾動礦區(qū)（Rolling Mining Area，RMA）②滾動礦區(qū)：采礦租約持有人后續(xù)新增的可安全采礦1年所需的最低面積范圍。，以及對應(yīng)的初始采礦時(shí)間（Commencement Dates，CD）、聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃等。

2.2 設(shè)置單獨(dú)開采區(qū)與同步操作區(qū)

對于煤炭-煤層氣采礦租約重疊的區(qū)域，煤炭采礦租約持有人享有先行權(quán)，可以設(shè)置單獨(dú)開采占用區(qū)（sole occupancy）優(yōu)先進(jìn)行煤炭開采，并有權(quán)要求該區(qū)域內(nèi)不同時(shí)進(jìn)行任何煤層氣開采活動。對于每個(gè)單獨(dú)占用的區(qū)域，煤炭采礦租約持有人必須確定初始礦區(qū)和滾動礦區(qū)開始采礦活動的初始日期，在設(shè)置單獨(dú)開采占用區(qū)前需要提前告知重疊的煤層氣礦業(yè)權(quán)人，在必要的情況下給予其適當(dāng) 補(bǔ)償。

如煤炭采礦租約持有人擬定的初始采礦日期較以往提前時(shí)，需要向煤層氣采礦權(quán)人發(fā)出一份加速通知，而且相應(yīng)地必須修改有關(guān)的任何聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃，以確保其與加速通知一致。如果提前采礦造成油氣采礦權(quán)人損失，則需要進(jìn)行一定賠償。另外，如果重疊礦業(yè)權(quán)的共存滿足安全與健康協(xié)議的要求，則可以在與初始礦區(qū)或滾動礦區(qū)相鄰的重疊區(qū)域建立同步操作區(qū)（Simultaneous Operation Zones，SOZ），重疊雙方對同步操作區(qū)具有聯(lián)合的占有權(quán)利，同步進(jìn)行煤炭和煤層氣開采。

2.3 聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃

按照要求，煤炭采礦租約和煤層氣采礦租約持有雙方必須合作商討和制定聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃（Joint Development Plans，JDP），詳細(xì)部署重疊地區(qū)的資源協(xié)調(diào)開發(fā)事宜，該計(jì)劃要與各自最初礦業(yè)權(quán)取得時(shí)的采礦計(jì)劃相匹配；雙方如無法達(dá)成一致意見可申請仲裁予以解決，經(jīng)協(xié)商一致的聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃，可適用于一個(gè)以上的重疊區(qū)域。

聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃主要包括6個(gè)方面的內(nèi)容：煤炭采礦租約和煤層氣采礦租約的基本信息；雙方在重疊區(qū)域擬開展的業(yè)務(wù)工作時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容；煤炭租約中確定的初始礦區(qū)、滾動礦區(qū)，以及對應(yīng)的初始采礦時(shí)間；經(jīng)雙方確定的重疊區(qū)域內(nèi)的同步操作區(qū)；關(guān)于優(yōu)化煤炭和煤層氣資源開發(fā)利用的聲明；計(jì)劃的有效期限。聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃在確定后各方必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，如果一方在執(zhí)行過程中未達(dá)到預(yù)期資源開發(fā)目標(biāo)，對另一方產(chǎn)生重大影響（如產(chǎn)量大幅下降）時(shí)，雙方可以進(jìn)一步協(xié)商修訂該計(jì)劃并將新版本上報(bào)資源管理機(jī)構(gòu)。

2.4 信息交流共享機(jī)制

無論對于哪兩種形式煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)之間的重疊，礦業(yè)權(quán)人必須要共享信息（exchange of information），以便在重疊區(qū)域優(yōu)化勘探開發(fā)方案。雙方均必須在重疊區(qū)域形成后的20個(gè)工作日內(nèi)提供各自信息，之后每年提供一次；重疊礦業(yè)權(quán)的雙方必須每年至少會面一次，以促進(jìn)信息共享。共享的信息包括：現(xiàn)場施工和未來發(fā)展的計(jì)劃；各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的位置；資源開發(fā)和生產(chǎn)目標(biāo)；各項(xiàng)勘探開發(fā)活動的具體安排部署；土地復(fù)墾和環(huán)境管理策略；安全和健康安排；其他法律規(guī)定需要共享的信息。

在信息交流和共享的原則下，涉及重疊礦業(yè)權(quán)的雙方、資源管理機(jī)構(gòu)人員均需要遵守保密要求，不得無故泄露信息以謀求其他目的。因泄露信息而對資料所有者造成的損失，需由泄露信息一方予以全部賠償，泄露信息一方通過泄露信息獲得的商業(yè)利益也需要全部給予資料所有者。

2.5 聯(lián)合互動管理計(jì)劃

在重疊區(qū)域進(jìn)行同時(shí)作業(yè)的煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)人都必須共同指定一個(gè)聯(lián)合互動管理計(jì)劃（Joint Interaction Management Plans，JIMP）來識別和控制潛在的危害和風(fēng)險(xiǎn)，這一計(jì)劃適用于各種煤炭-煤層氣礦業(yè)權(quán)形式的組合，并按要求成為煤礦安全和健康管理體系，以及現(xiàn)場施工安全管理的一部分。

聯(lián)合互動管理計(jì)劃必須遵守所有立法和法規(guī)的安全要求，由煤礦現(xiàn)場高級主管和油氣田現(xiàn)場施工負(fù)責(zé)人協(xié)商簽訂；內(nèi)容上必須確認(rèn)重疊區(qū)域內(nèi)煤炭開采的初始礦區(qū)、滾動礦區(qū)和同步操作區(qū)，明確雙方的安全職責(zé)和直接負(fù)責(zé)人，認(rèn)定待控制的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)時(shí)監(jiān)測要求，以及應(yīng)急響應(yīng)程序等。另外，雙方負(fù)責(zé)人在簽訂聯(lián)合互動管理計(jì)劃時(shí)還需要對員工入職培訓(xùn)、信息交流、車輛安全等其他方面問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。如果在重疊區(qū)域內(nèi)的施工情況發(fā)生變化，或者由于實(shí)際措施未能控制預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)等其他原因，雙方則必須通過持續(xù)的協(xié)商對聯(lián)合互動管理計(jì)劃進(jìn)行審查和修訂。

2.6 其他典型做法

一是管理機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握重疊礦業(yè)權(quán)有關(guān)信息。昆士蘭州政府礦產(chǎn)資源勘查開采管理機(jī)構(gòu)為自然資源、礦山和能源部（Department of Natural Resources, Mines and Energy），其部長有權(quán)要求重疊礦業(yè)權(quán)雙方上交聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃，并對其商業(yè)和技術(shù)可行性等進(jìn)行審查，有權(quán)獲取有關(guān)重疊區(qū)域優(yōu)化開發(fā)利用國家煤炭和煤層氣資源的任何信息，以及重疊區(qū)域安全生產(chǎn)的任何信息，也有權(quán)審議和修訂聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃。

二是依靠仲裁解決雙方難以協(xié)商一致的問題。針對無法達(dá)成一致的協(xié)議或決定，包括聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃、聯(lián)合互動管理計(jì)劃、有關(guān)賠償責(zé)任等，雙方可以聯(lián)合或單方面在一定期限內(nèi)請求指定仲裁機(jī)構(gòu)的一名仲裁員進(jìn)行仲裁，最終依據(jù)仲裁結(jié)果形成有關(guān)協(xié)議或決定。

三是對雙方提出采區(qū)和井場的報(bào)廢管理要求。為保障安全生產(chǎn)，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對煤炭-油氣采礦權(quán)重疊區(qū)域內(nèi)提出了具體要求，例如，油氣鉆井和鉆孔要下套管；報(bào)廢井孔要取出特殊設(shè)備；對鉆井、鉆孔和其他孔隙進(jìn)行充填等。雙方也可將該方面達(dá)成的協(xié)議納入聯(lián)合互動管理計(jì)劃中。

3 對我國的借鑒與啟示

3.1 優(yōu)化油氣-煤炭/非油氣重疊礦業(yè)權(quán)管理是必然趨勢

油氣和煤炭資源在我國鄂爾多斯盆地、準(zhǔn)噶爾盆地、松遼盆地、二連盆地等的重疊分布特點(diǎn)已被礦業(yè)界所熟知[12]。因而在一些重要的煤炭和油氣重疊區(qū)域，兩類資源勘查開采的矛盾沖突仍有待協(xié)調(diào)解決。例如，鄂爾多斯盆地北部榆林、延安等地，青海柴達(dá)木盆地等都存在兩類資源礦業(yè)權(quán)權(quán)益不明、礦業(yè)權(quán)矛盾沖突的情況。此外，某些地區(qū)廢棄油井影響煤炭開采，產(chǎn)生煤礦突水風(fēng)險(xiǎn)的情況，以及煤炭開采造成鄰近天然氣資源浪費(fèi)的情況都時(shí)有發(fā)生。這些問題對優(yōu)化油氣-煤炭重疊礦業(yè)權(quán)管理提出了客觀的需求。

近年來，賦存在含煤地層中的煤層氣、頁巖氣、致密氣等得到了業(yè)界的廣泛關(guān)注，與之對應(yīng)的“煤系氣”“煤成氣”產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型成為國家能源發(fā)展的重要趨勢[13]，這在國家能源革命綜合改革試點(diǎn)——山西省有著具體的體現(xiàn)[14]。為充分發(fā)揮我國煤炭大國的資源優(yōu)勢，推進(jìn)煤成氣增儲上產(chǎn)，就需要積極主動地創(chuàng)新油氣-煤炭礦業(yè)權(quán)管理體制機(jī)制。與此同時(shí)，隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，空間分區(qū)和用途管制越發(fā)明確，礦產(chǎn)資源勘查開采空間壓縮，在保障生態(tài)安全、生產(chǎn)安全的前提下，積極引導(dǎo)和優(yōu)化油氣-非油氣乃至更多類型的礦產(chǎn)在同一空間內(nèi)的勘查開采很可能成為趨勢，這也對重疊礦業(yè)權(quán)管理提出了更高的要求。

3.2 完善制度框架和細(xì)化規(guī)則要求是當(dāng)務(wù)之急

我國在重疊礦業(yè)權(quán)管理方面進(jìn)行過一定的探索，例如，2016年山西省針對其省內(nèi)突出的煤炭-煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊爭議，出臺了有關(guān)政策提出了自主協(xié)商、行政調(diào)解等多項(xiàng)措施①《山西省煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議解決辦法》（晉政辦發(fā)〔2016〕141號）。，在一定程度上緩解了矛盾沖突。2017年，國土資源部出臺有關(guān)政策②《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕14號）和《關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號）。，放開了油氣與非油氣礦業(yè)權(quán)的重疊設(shè)置，要求礦業(yè)權(quán)人雙方簽署互不干擾協(xié)議以規(guī)范雙方行為，邁出了我國重疊礦業(yè)權(quán)管理的創(chuàng)新性一步。但客觀而言，我國重疊礦業(yè)權(quán)管理目前未形成制度框架體系，規(guī)則和要求相對碎片化，解決實(shí)際問題的效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏體系化的管理規(guī)則，以及相應(yīng)的法律保障，某些地區(qū)油氣-煤炭資源勘查開采簽訂互不干擾協(xié)議的行為僅成為重疊礦業(yè)權(quán)設(shè)置的前置性程序，并沒有發(fā)揮出真正意義上對企業(yè)行為的約束性效力；部分地區(qū)還存在油氣和煤炭企業(yè)單方面拒不簽訂互不干擾協(xié)議的情況。而且因缺乏法律和政策依據(jù)，企業(yè)間產(chǎn)生矛盾沖突后難以尋求路徑維護(hù)自身權(quán)益，管理部門也難以從中依法依規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以至于僵局無法破解。因此，結(jié)合我國礦產(chǎn)資源管理國情，依靠現(xiàn)有的油氣-非油氣重疊礦業(yè)權(quán)管理基礎(chǔ)，制定完善管理框架，細(xì)化資源、環(huán)境、安全等方面的規(guī)則和法律，對于保護(hù)和高效利用資源、維護(hù)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益等都十分關(guān)鍵。

3.3 找準(zhǔn)政府定位并推動企業(yè)合作是根本所在

在促進(jìn)煤炭和煤層氣的協(xié)調(diào)勘查開發(fā)進(jìn)程中，昆士蘭州更多的是依靠礦業(yè)權(quán)人或企業(yè)間通過聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃、聯(lián)合互動管理計(jì)劃等具體實(shí)現(xiàn)；出現(xiàn)意見不一致或利益受損等情況時(shí)也是由企業(yè)主動申請仲裁或通過上訴等予以解決，政府更多是制定政策法律和行業(yè)規(guī)范以引導(dǎo)、規(guī)范并監(jiān)督礦業(yè)權(quán)人的合作?？陀^而言，實(shí)現(xiàn)諸如煤炭-油氣兩類重疊分布資源高效開發(fā)利用的最理想方式就是依靠企業(yè)間的合作，而矛盾沖突的本質(zhì)也在于企業(yè)利益或權(quán)益的不兼容。因此推動企業(yè)合作，保障各方利益不受侵害乃至互利互惠是根本所在，其中，政府的作用不可忽視。

就當(dāng)前我國已放開的油氣-非油氣礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置而言，一方面，為了促進(jìn)企業(yè)間的合作，減少矛盾沖突，礦產(chǎn)、環(huán)境、安全等有關(guān)部門應(yīng)找準(zhǔn)其引導(dǎo)者和監(jiān)管者的定位，會同企業(yè)、協(xié)會等的業(yè)內(nèi)專家制定與政策法律相配套的技術(shù)操作指南；學(xué)習(xí)昆士蘭州對通知發(fā)布、協(xié)議簽訂、信息共享、仲裁方式等做出具體的時(shí)限和內(nèi)容要求，讓企業(yè)合作有據(jù)可循，確保安全生產(chǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)互利共贏。另一方面，可考慮采用政策激勵的方式，對在重疊區(qū)域進(jìn)行合作勘查開采資源的企業(yè)在稅費(fèi)減免、資本注入等方面給予一定的優(yōu)惠，或?qū)ζ髽I(yè)給予一定形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以換取國家更大的資源效益。