○廖洪樂

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

一、農(nóng)村宅基地制度演變軌跡

（一）高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以前，農(nóng)村宅基地私有私用

1950 年6 月和11月，中央人民政府先后頒布《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，用以差別指導(dǎo)農(nóng)村和城市郊區(qū)土地改革。土地方面，農(nóng)村除大森林、大荒地、大荒山等土地外，多數(shù)沒收和征收的土地由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會分配給無地或少地農(nóng)民，由政府發(fā)給土地所有證，土地所有者可以自由經(jīng)營、買賣和出租土地；城市郊區(qū)沒收和征收的農(nóng)用地歸國家所有，由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會分配給無地或少地農(nóng)民耕種，由政府發(fā)給國有土地使用證。房屋方面，除大建筑及風景區(qū)別墅等不適合用于農(nóng)民居住的留作公用外，其余沒收和征收的房屋分配給農(nóng)民所有。根據(jù)當時習慣，沒收或征收地主和工商業(yè)家多余房屋，肯定包括房屋地基；將沒收或征收房屋分配給農(nóng)民所有，肯定包括房屋地基。無論是地主還是農(nóng)民，其房屋和地基都歸其私有，可以出租、買賣和繼承。

（二）高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期，農(nóng)村宅基地私有私用和公有私用并存

1956年實施的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》規(guī)定：入社農(nóng)民必須把私有土地等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有；社員原有房屋地基不必入社；社員新修房屋需要地基，由合作社統(tǒng)籌解決。因此，在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期，我國農(nóng)村房屋地基有兩種產(chǎn)權(quán)形式，即老房屋地基私有私用，新修房屋地基公有私用。老房屋地基，可以自由出租、買賣和繼承；新修房屋地基是否可以出租、買賣和繼承，當時無明確規(guī)定，這種狀況一直持續(xù)到1962年。

（三）1962年至今，宅基地集體所有、農(nóng)戶長期無償使用，不準出租和買賣

1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定：生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣；社員房屋，永遠歸社員所有，可以買賣和租賃。針對宅基地無償收歸生產(chǎn)隊集體所有，當時有三種觀點：第一種觀點認為已建和未建房屋宅基地都歸生產(chǎn)隊所有，不準出租和買賣，這種觀點符合當時土地集體化要求。第二種觀點認為，只有沒有建筑物的空白基地才歸生產(chǎn)隊所有，已蓋房屋宅基地歸社員私有，可以出租和買賣，這種觀點符合當時人們的習慣、房地一體原則和政策連續(xù)性要求。第三種觀點認為，社員原有宅基地沒有連同耕地一起入社，不是生產(chǎn)隊范圍的土地，仍歸社員私有，可以出租和買賣，這種觀點主要基于政策連續(xù)性。據(jù)文獻記載[1]，將宅基地無償收歸生產(chǎn)隊集體所有，在部分地區(qū)引發(fā)了混亂和不安。為此，中央于1963年3月轉(zhuǎn)發(fā)了上海、河北等五省市區(qū)宅基地政策補充規(guī)定供各地參考，補充規(guī)定包括：社員宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，不準出租和買賣；宅基地由農(nóng)戶長期使用，長期不變；宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利；房屋出賣后，宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有；社員新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價。同年8月，最高人民法院有關(guān)審判宅基地使用權(quán)糾紛的意見認可了上海、河北等五省市區(qū)補充規(guī)定。至此，“宅基地集體所有、農(nóng)戶長期無償使用、不準出租和買賣”政策正式形成并延續(xù)至今。

（四）1982 年起新增“一戶一宅且不得超過限定面積”規(guī)定

1.1982—1997年：農(nóng)村居民宅基地不得超過限定面積

1982 年2月，國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，要求省級政府根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原、牧區(qū)、城效、集鎮(zhèn)等不同情況，分別制定社員建房用地限額；縣級政府根據(jù)省級政府用地限額，結(jié)合當?shù)厝司亍⒓彝ジ睒I(yè)、民族習俗、計劃生育等情況，規(guī)定宅基地面積標準；出賣、出租房屋的不得再申請宅基地；社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回。此后，1986 年和1988 年《土地管理法》做了相同規(guī)定，但沒有宅基地收回條款。

2.1997 年至今：一戶一宅且不得超過限定面積

1997年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求農(nóng)村居民每戶只能有一處宅基地且不得超過省市區(qū)規(guī)定面積標準，多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年和2004 年《土地管理法》做了相同規(guī)定，但沒有宅基地收回條款。

3.各省市區(qū)一戶一宅和限定面積標準差異大

綜合分析北京、河北、黑龍江、湖南、江蘇、浙江、四川、新疆等16個省市區(qū)1991—2021年發(fā)布的《土地管理法實施條例》《農(nóng)村宅基地管理辦法》和《農(nóng)村建房管理辦法》,發(fā)現(xiàn)以下三個特點：第一，省級最高限定面積標準差異大。這種差異既體現(xiàn)為面積差異，也體現(xiàn)為分區(qū)標準類型多樣。以分區(qū)標準為例，有些按城郊、集鎮(zhèn)和農(nóng)村分；有些按規(guī)劃區(qū)內(nèi)、規(guī)劃區(qū)外分；有些按平原、丘陵、山區(qū)分；有些按耕地、其他農(nóng)用地和荒地等用地類型分；有些按人均耕地多少分；有些按戶和人口數(shù)量分；有些只按戶分。第二，有些省份授權(quán)縣（市區(qū)）級政府制定本行政區(qū)域面積標準，有些省沒有授予縣（市區(qū)）級政府這項權(quán)利，云南省將這項權(quán)力授給了地級市政府。第三，各省認定分戶和申請宅基地的條件、資格差異大。比如，關(guān)于本地人分戶和申請宅基地，有些規(guī)定子女年滿20 周歲即可申請宅基地；有些規(guī)定子女達到結(jié)婚年齡、無房分居且現(xiàn)有宅基地又無法擴建可申請宅基地；有些規(guī)定只有正式領(lǐng)取結(jié)婚證、原宅基地不夠的才可申請宅基地；有些規(guī)定有多個子女的，需要1 名子女與父母同居，其他結(jié)婚子女另立門戶時可申請宅基地；有些規(guī)定生產(chǎn)生活在本地的可申請宅基地。

二、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度主要內(nèi)容和主要問題

（一）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的主要內(nèi)容

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度主要包括五個方面：第一，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體所有，由農(nóng)戶長期無償使用。第二，農(nóng)村村民“一戶一宅”（或戶有所居）且不得超過規(guī)定面積。第三，農(nóng)村村民出租、出賣住房后，不得再申請宅基地。第四，農(nóng)村宅基地不得出租、轉(zhuǎn)讓和買賣。農(nóng)村人民公社時期，中央政策明確規(guī)定宅基地不得出租和買賣；1984 年最高人民法院規(guī)定宅基地不準出租、轉(zhuǎn)讓和買賣。第五，多余宅基地，由集體收回。歷年《土地管理法》都沒有收回多余宅基地條款，但1982 年和1997 年中共中央、國務(wù)院文件有明文規(guī)定。此外，部分改革試點地區(qū)（見后文）的宅基地制度與非試點地區(qū)有差異。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的主要問題

1.“一戶一宅”內(nèi)涵界定不清晰，執(zhí)行難度大

首先，目前政策和法律對“一戶”概念無明確界定，哪些情形可以分戶也無統(tǒng)一規(guī)定。關(guān)于“戶”，1958年施行的《戶口登記條例》規(guī)定：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主”。顯然，這里“一戶”是以“住處”為依據(jù)登記的，即須先有“一宅”才可后有“一戶”，即使登記成集體戶也須先有共同住處，“一宅一戶”是專為人口管理設(shè)計的。農(nóng)村宅基地“一戶一宅”剛好與“一宅一戶”反過來，須先有“戶”才可后有“宅”，這項制度是專為土地管理設(shè)計的。其次，對“一戶一宅”理解有差異。1997年中共中央、國務(wù)院出臺“一戶一宅且不得超過規(guī)定面積標準”政策，多出宅基地依法收歸集體所有。1998年、2004年和2019修訂的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地且不得超過規(guī)定面積標準，但沒有收回多出宅基地條款。2010年，原國土資源部對“一戶一宅”的解釋是一戶只能申請一處符合規(guī)定面積的宅基地，這個解釋兼顧了農(nóng)戶通過繼承房屋獲得宅基地的情形，有些農(nóng)戶繼承房屋后可能擁有兩處甚至三處宅基地。

2.農(nóng)村宅基地長期無償使用和不能有償退出，導(dǎo)致宅基地浪費和農(nóng)房閑置

宅基地無償使用和不能有償退出，農(nóng)民存在“不占白不占”心里，農(nóng)戶退出宅基地動力不足，致使不少農(nóng)戶超標準建房、建新不拆舊，出現(xiàn)多占超占宅基地、一戶多宅和農(nóng)房閑置現(xiàn)象。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計，2016 年末，全國擁有2 處和3 處住房的農(nóng)戶分別占11.6%和0.9%，合計占12.5%。有些地區(qū)“一戶多宅”比例甚至達到40%[2]。

3.農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，妨礙農(nóng)房保值增值和城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動

一方面，宅基地不得有償轉(zhuǎn)讓和出租，妨礙農(nóng)民住房的財產(chǎn)屬性和資產(chǎn)屬性，農(nóng)民用一生積蓄建造的房屋變?yōu)椤俺了辟Y產(chǎn)后難以保值升值和變現(xiàn)，與城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)快速升值和靈活變現(xiàn)形成強烈反差。雖然政策和法律歷來允許農(nóng)房買賣，但由于宅基地不得出租和買賣的規(guī)定，農(nóng)房出租和買賣遠沒有城鎮(zhèn)活躍。盡管部分地區(qū)存在農(nóng)房和宅基地私下交易，但這種交易不被政策和法律認可，買賣雙方都面臨風險。另一方面，宅基地不得有償轉(zhuǎn)讓和出租，妨礙外來創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才、追求田園生活的普通城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)長期居住，阻礙了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動[3]。

4.嚴厲管控制度，遏制農(nóng)村宅基地需求成效不及預(yù)期

長期以來，政府管控農(nóng)村宅基地，主要依靠用地指標和審批管理兩種方式。在宅基地用地指標方面，政府嚴格控制，有些地區(qū)甚至長年不新批宅基地。在審批管理方面，1998 年以前農(nóng)民建房占用非耕地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，占用耕地由縣級政府批準；1998年以后審批權(quán)上收，農(nóng)民建房無論是占用耕地還是非耕地，都須由縣級政府批準。嚴厲管控制度，對宅基地需求的抑制不及預(yù)期。據(jù)原國土資源部統(tǒng)計，2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，農(nóng)村居民點用地卻增加3 045萬畝[4]。

三、農(nóng)村宅基地制度改革試點探索

（一）1990年代初期農(nóng)村宅基地有償使用試點

山西省可能是全國最早執(zhí)行農(nóng)村宅基地使用收費的省份。1984年，山西省人大常委會頒布《貫徹執(zhí)行<村鎮(zhèn)建房用地管理條例>實施辦法》規(guī)定：農(nóng)村居民建房占用耕地，按照所占土地年產(chǎn)值的4倍向集體繳納一次性宅基地使用費；占用舊宅基地、村內(nèi)空閑地和非耕地的，按照全村耕地前三年平均年畝產(chǎn)值2倍繳納宅基地使用費；蓋樓房者免繳宅基地使用費。1990年，原國家土地管理局經(jīng)國務(wù)院同意出臺兩項政策：一是加強農(nóng)村宅基地用地指標管理和審批管理，二是在全國進行農(nóng)村宅基地有償使用試點。前者用行政手段限制農(nóng)民建房占地，后者用經(jīng)濟措施抑制農(nóng)民建房用地需求。1993年，農(nóng)村宅基地有償使用費作為農(nóng)民負擔項目被取消，有償使用試點終止。1990—1992年，筆者剛好在鄉(xiāng)政府工作，根據(jù)筆者觀察，當時宅基地有償使用試點未能全面推行，有三個原因：一是農(nóng)民習慣了長期無償使用宅基地；二是當時農(nóng)民負擔確實重，試點時機不合適；三是宅基地有償使用費由縣鄉(xiāng)財政管理，有些地方甚至直接變成財政預(yù)算外收入，村組集體和農(nóng)民個人無法體驗到繳費帶來的好處。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點（宅基地有償退出）

國務(wù)院于2004 年提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策理念，其目的是要統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)建設(shè)用地保供和耕地資源保護雙重目標。原國土資源部據(jù)此政策理念于2005年推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，并于2008年出臺《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點辦法》。農(nóng)村集體建設(shè)用地中農(nóng)戶宅基地占比最高，原國土資源部估算農(nóng)戶宅基地占農(nóng)村集體建設(shè)用地比重約為70%[5]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，涉及最多的是農(nóng)戶宅基地，即“拆舊地塊”上農(nóng)房拆除和宅基地復(fù)墾，“建新地塊”上住房及宅基地分配。

已有研究文獻發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在取得成效的同時，也引發(fā)諸多問題。成效體現(xiàn)為增加耕地面積、促進農(nóng)民集中居住和產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足、優(yōu)化國土資源空間配置等[6-7]。引發(fā)的諸多問題包括地方政府借機圈地逼農(nóng)民上樓、農(nóng)戶房屋及宅基地未足額補償、農(nóng)村集體建設(shè)用地需求得不到保證、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標調(diào)劑收益返還農(nóng)村比例低、耕地置換占優(yōu)補劣等[7-10]。長期看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，還必然引發(fā)以下兩個對農(nóng)村和農(nóng)民有深遠影響的問題。一是選擇樓房集中居住的農(nóng)民，永久失去宅基地使用權(quán)。筆者曾在河南、山東等地調(diào)研時詢問過縣鄉(xiāng)村干部和樓房集中居住農(nóng)戶以下問題：20～30年后集中居住農(nóng)民子女或?qū)O子女結(jié)婚分家，宅基地及房子怎么解決？無論是各級干部還是集中居住農(nóng)民，均表示沒有考慮過此類問題，只想到當下。二是農(nóng)村地區(qū)未來發(fā)展用地受限。在國家嚴控建設(shè)用地規(guī)模和嚴厲保護耕地資源背景下，農(nóng)村現(xiàn)在以較低價格將存量建設(shè)用地置換到城鎮(zhèn)，未來發(fā)展只能使用價格更高的建設(shè)用地。這一點在重慶、成都等改革試驗區(qū)已得到驗證，一些地方政府不再愿意出售整理出的建設(shè)用地指標[8]。這兩個問題若不能解決，會妨礙鄉(xiāng)村振興“農(nóng)村美、農(nóng)民富”戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。從宅基地管理角度看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)房拆除、農(nóng)民退出宅基地并獲得住房或貨幣補償，實質(zhì)上就是宅基地有償退出。

（三）2015年以來新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點

自2015 年起，全國陸續(xù)有部分縣市承擔由中央政府啟動的新一輪宅基地制度改革試點。與此前宅基地有償使用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等單項改革不同，新一輪宅基地制度改革是全方位綜合性改革，包括宅基地分配制度改革、宅基地有償使用和有償退出改革、宅基地“三權(quán)分置”改革。

1.宅基地分配制度改革

宅基地分配制度改革涉及集體經(jīng)濟組織成員資格認定、戶的認定、一戶一宅、限定面積等方面。在成員資格認定方面，通常有五類情形，即因集體經(jīng)濟組織初設(shè)取得、因集體經(jīng)濟組織成員繁衍取得、因法定婚姻和收養(yǎng)關(guān)系遷入取得、因法律或政策規(guī)定遷入取得、因協(xié)商遷入取得等。相應(yīng)地，以下四種情形會喪失成員資格，即死亡、取得其他集體經(jīng)濟組織成員資格、未在本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活和集體經(jīng)濟組織解散。在戶的認定方面，以下情形可以分戶：男性成員達到法定結(jié)婚年齡；純女戶中女性成員已結(jié)婚屬于入贅的；父母與一子女合為一戶后，其他確需分戶的。

2.宅基地有償使用和（有償）退出

（1）宅基地有償使用。與1990 年代初試點全部宅基地（存量和增量、標準內(nèi)和標準外）有償使用不同，新一輪宅基地有償使用只針對部分宅基地。一般地，標準內(nèi)存量宅基地暫不實行有償使用。綜合試點地區(qū)實踐和已有研究成果[11-14]，新一輪宅基地有償使用包含八種情形：即一戶多宅、超標準占用（含初始分配和歷史遺留兩種情形）、非本集體經(jīng)濟組織成員因繼承房屋占用、跨集體經(jīng)濟組織占用或流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)換成經(jīng)營性用途、有良好區(qū)位優(yōu)勢（比如交通便利等）、批而不建長期空置和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織開發(fā)整理。農(nóng)村宅基地有償使用費由村級組織按政府規(guī)定標準和方式統(tǒng)一收取，主要用于宅基地回購和開發(fā)整理成本、村內(nèi)公共公益事業(yè)支出和成員收益分配。從目前試行效果看，一方面，有償使用試點有利于解決歷史遺留問題和實現(xiàn)節(jié)約用地目標。另一方面，農(nóng)民對宅基地有償使用接受程度不高。有調(diào)查表明，有些地區(qū)有89%的農(nóng)民不同意實行宅基地有償使用[11]。

（2）宅基地（有償）退出。目前，宅基地（有償）退出還是政策術(shù)語而非法律術(shù)語，人們對這個概念的理解有很大差異。從土地管理視角看，宅基地轉(zhuǎn)為其他用途（耕地或建設(shè)用地等），宅基地總量減少即宅基地退出；從權(quán)利視角看，宅基地原使用人將使用權(quán)讓渡給所有權(quán)主體或其他使用權(quán)主體就是退出。岳永兵和萬潔瓊等[15]將宅基地退出定義為：宅基地使用權(quán)人主動放棄申請宅基地、將合法取得的宅基地使用權(quán)退還給集體或宅基地用途發(fā)生變化。根據(jù)這個定義，各地出現(xiàn)的宅基地換住房、宅基地貨幣化補償、村組集體經(jīng)濟組織將宅基地復(fù)墾或轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地、農(nóng)民自己改為經(jīng)營性建設(shè)用地和集體經(jīng)濟組織收回等，都屬于宅基地（有償）退出。宋志紅[16]總結(jié)了江西余江、湖南瀏陽、貴州湄潭、浙江義烏、四川瀘縣等15 個試點縣的做法，將其歸納為五種情形。一是農(nóng)戶無償或有償退出宅基地，宅基地使用權(quán)回歸所有權(quán)人；二是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)戶在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至市縣范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織成員間轉(zhuǎn)讓；三是農(nóng)戶出租宅基地，農(nóng)戶將一定期限內(nèi)的占有、使用權(quán)能讓渡給承租人并獲得租金；四是宅基地使用權(quán)權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓，即先將宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，再轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織以外的其他社會主體；五是權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓，即允許一戶或多戶農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)獨資或聯(lián)合與社會資本合作共享居住、商住或經(jīng)營，建成后的房產(chǎn)權(quán)利由農(nóng)戶和社會資本按約定共享，地方政府分別給出資方和農(nóng)戶頒發(fā)內(nèi)容不同的不動產(chǎn)證，出資方建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，農(nóng)民重新享有整宗宅基地使用權(quán)。從宅基地使用權(quán)權(quán)屬狀態(tài)看，宋志紅教授歸納的一、二、四種情形屬于完全永久無償或有償退出；第三種情形屬于一定期限內(nèi)有償退出，期滿后再收回；第五種情形屬一定期限內(nèi)部分有償退出，期滿后再收回。

3.宅基地“三權(quán)分置”

（1）人們對宅基地“三權(quán)分置”的不同理解。2018年，中央提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”政策，人們對這項政策有不同理解和看法。董祚繼[17]將盤活閑置宅基地與“三權(quán)分置”等同起來，認為宅基地“三權(quán)分置”將流轉(zhuǎn)范圍擴大到本集體經(jīng)濟組織以外，有利于放活宅基地使用權(quán)和促進農(nóng)村富余宅基地退出，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系和構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，都會導(dǎo)致“三權(quán)分置”。陳小君和蔣省三[18]認為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將原有宅基地復(fù)墾為耕地或轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，直接導(dǎo)致宅基地使用權(quán)消滅。宋志紅[16]認為只有出租和部分權(quán)利分離后再轉(zhuǎn)讓兩種方式屬“三權(quán)分置”，退出、轉(zhuǎn)讓和權(quán)利轉(zhuǎn)換后再轉(zhuǎn)讓等三種方式不屬于“三權(quán)分置”。鑒于農(nóng)地“三權(quán)分置”的成功經(jīng)驗，人們對宅基地“三權(quán)分置”政策本身沒有疑義，對宅基地所有權(quán)也無異議，爭議集中在資格權(quán)和使用權(quán)上。有人認為農(nóng)戶資格權(quán)就是成員身份權(quán)，資格權(quán)重點是探索資格權(quán)認定辦法、行使條件和實現(xiàn)方式，以及資格權(quán)放棄、喪失與重新獲取等特殊情形[19]。有人認為農(nóng)戶資格權(quán)是財產(chǎn)權(quán)，是人役權(quán)，具有人身依附性的用益物權(quán)，主要提供基本生活保障功能[20]。由于宅基地“三權(quán)分置”政策設(shè)計靈感源于農(nóng)地“三權(quán)分置”，因此，厘清爭議的簡便辦法是先剖析農(nóng)地“三權(quán)分置”政策演變過程及權(quán)利內(nèi)涵，這樣便于對比界定宅基地資格權(quán)和使用權(quán)內(nèi)涵及關(guān)系，便于統(tǒng)一宅基地和農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。

（5）單體濃度在m(AMPS)∶m(AA)∶m(AM)為6∶4∶2，水浴溫度65℃，引發(fā)劑加量0.2%，pH值為6條件下合成緩凝劑，并配置水泥漿（配方A）進行性能評價，實驗數(shù)據(jù)顯示最佳的合成單體濃度為30%（表5）。

（2）農(nóng)地“三權(quán)分置”的成功經(jīng)驗。早在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策出臺前，農(nóng)經(jīng)界就開始討論穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活農(nóng)地使用權(quán)關(guān)系。杜鷹和韓俊等[21]認為家庭承包責任制實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)由承包權(quán)利和使用權(quán)利組成，土地流轉(zhuǎn)時承包權(quán)和使用權(quán)再次分離，穩(wěn)定承包權(quán)和放活使用權(quán)不矛盾，土地流轉(zhuǎn)制度的可能方向是“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”，實行“三權(quán)分離”。他們當時提出的“三權(quán)分離”和當下的“三權(quán)分置”本質(zhì)相同，只是名稱稍有差別，“使用權(quán)”換成了“經(jīng)營權(quán)”。事實上，二十世紀九十年代以來，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作綜合性文件談及農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，使用名稱都不曾相同。1993—1996年、1998年和2002年用“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”，2005—2010 年、2012 年、2013 年用“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，2016 年、2019 年、2020 年和2021 年用“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。與政策文件相對應(yīng)，2003年《土地承包法》用“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)，2018 年修改的《土地承包法》用“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)。農(nóng)地“三權(quán)分置”有兩種方式：第一種方式是從所有權(quán)直接分出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即現(xiàn)實中的確權(quán)確股不確地到戶，根據(jù)集體經(jīng)濟組織成員承包資格確股到戶，按股分紅，地由村組集體直接交由第三方耕種經(jīng)營。第二種方式是先從土地所有權(quán)分出承包經(jīng)營權(quán)，再從承包經(jīng)營權(quán)分出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即現(xiàn)實中的確權(quán)確地到戶。目前的農(nóng)地承包與流轉(zhuǎn)實踐中，絕大多數(shù)村組采用第二種方式，少數(shù)采用第一種方式。法學界有些學者反對“三權(quán)分置”。有人認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”會架空土地承包經(jīng)營權(quán)，動搖家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)地位[22]；有人認為將土地承包經(jīng)營權(quán)分離成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，不符合法學邏輯，應(yīng)當堅持“所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)—債權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)[23-24]。從家庭承包經(jīng)營制度40 年實踐看，土地承包經(jīng)營權(quán)受侵害現(xiàn)象時有發(fā)生，法學者們的擔心值得關(guān)注，特別是第一種方式容易引發(fā)侵權(quán)。筆者[25]認為農(nóng)地“三權(quán)分置”符合經(jīng)濟學邏輯和法學邏輯，農(nóng)地“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分離”會長期共存，前者以后者為基礎(chǔ)；現(xiàn)實中有兩種承包權(quán)，一是承包資格即成員權(quán)，二是物權(quán)屬性承包權(quán)（即分到承包地），“三權(quán)分置”后的承包權(quán)屬物權(quán)；經(jīng)營權(quán)可以是物權(quán)，可以是債權(quán)，其屬性取決于承包經(jīng)營權(quán)人實際授權(quán)。

（3）宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。參照農(nóng)地“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”各項權(quán)利內(nèi)涵和相互關(guān)系，本文將宅基地“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”作如下界定：宅基地“兩權(quán)分離”是指集體所有權(quán)與農(nóng)戶長期使用權(quán)分離；農(nóng)戶長期使用權(quán)可分為農(nóng)戶長期資格權(quán)和固定期限使用權(quán)；宅基地“三權(quán)分置”是指集體所有權(quán)、農(nóng)戶長期資格權(quán)和固定期限使用權(quán)三權(quán)分置。宅基地“三權(quán)分置”也有兩種方式：第一種方式是從宅基地所有權(quán)直接分置出長期資格權(quán)和固定期限使用權(quán)，此情形下農(nóng)戶沒有宅基地實際使用權(quán)，但可以獲得宅基地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓帶來的收益分紅，實踐中樓房集中居住屬此種情形。第二種方式是先從所有權(quán)分出農(nóng)戶長期使用權(quán)，再從農(nóng)戶長期使用權(quán)分出長期資格權(quán)和固定期限使用權(quán)，現(xiàn)實中農(nóng)戶出租房屋和宅基地屬此種情形。此外，宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)地“三權(quán)分置”有兩個不同點:第一，農(nóng)地承包權(quán)有兩種含義，宅基地資格權(quán)只有一種含義，即物權(quán)屬性資格權(quán)。產(chǎn)生這種差別的原因在于農(nóng)地和宅基地分配制度和保障屬性實現(xiàn)方式不同：農(nóng)地承包實行長久不變，有承包資格的農(nóng)民不一定都分到承包地，其生產(chǎn)生活和就業(yè)保障可通過外出務(wù)工經(jīng)商和最低生活保障予以保證；宅基地資格權(quán)一定是實現(xiàn)了的物權(quán)，農(nóng)民要么住在原戶內(nèi)獲得宅基地使用權(quán)，要么立新戶獲得宅基地使用權(quán)，否則就會無房可居，農(nóng)民居住保障必須通過宅基地實現(xiàn)（戶有所居除外）。第二，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與宅基地固定期限使用權(quán)屬性不同。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以是物權(quán)，可以是債權(quán)；宅基地固定期限使用權(quán)，宜界定為用益物權(quán)或者租賃權(quán)物權(quán)化。

四、農(nóng)村宅基地的屬性與功能

農(nóng)村宅基地制度是我國農(nóng)村一項特有的制度，農(nóng)村宅基地制度安排需要充分考慮其屬性和功能。

（一）農(nóng)村宅基地兼有生活資料和生產(chǎn)資料雙重屬性

“宅基地”概念沿用了60年，但人們對其內(nèi)涵和屬性的認識并未達成一致。原國土資源部2010年對農(nóng)村宅基地定義為：農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。據(jù)此定義，農(nóng)村宅基地專為農(nóng)戶生活服務(wù)，應(yīng)屬生活資料。包括周其仁、江平、王利明等在內(nèi)的多數(shù)國內(nèi)學者，都將宅基地視為生活資料。張清勇和劉守英[26]分析了二十世紀五六十年代宅基地政策演變過程，認為宅基地屬生產(chǎn)資料，而非生活資料。持“生活資料”說的學者認為，正因為宅基地是生活資料，所以1956 組建高級社時只將耕地等生產(chǎn)資料集體化，宅基地作為生活資料仍歸社員私有。持“生產(chǎn)資料”說的學者認為，1956年組建高級社時之所以沒有將宅基地集體化，是因為宅基地是一般生產(chǎn)資料而非主要生產(chǎn)資料；在農(nóng)村人民公社消滅生產(chǎn)資料私有制殘余過程中，宅基地作為一般生產(chǎn)資料理應(yīng)被集體化。

實際上，二十世紀五六十年代的政策制定者和決策者，并沒有邏輯嚴密地根據(jù)宅基地屬性制定宅基地政策。1956 年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的第三章為“土地和其它主要生產(chǎn)資料”，顧名思義，本章應(yīng)只論及主要生產(chǎn)資料，最多論及一般生產(chǎn)資料。實際上，本章既論及主要生產(chǎn)資料，也論及一般生產(chǎn)資料，還論及生活資料。顯然，當時的政策制定者和決策者已經(jīng)有了生產(chǎn)資料和生活資料區(qū)別對待思想。至于房屋地基究竟是生產(chǎn)資料還是生活資料？當時并未明確界定，只是覺得房屋地基不必入社。1962 年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》也將生產(chǎn)資料和生活資料區(qū)別對待，但同樣沒有明確房屋地基究竟是生產(chǎn)資料還是生活資料。與通常認為的凡屬生產(chǎn)資料就應(yīng)歸公不同，《工作條例》明確規(guī)定諸如社員自有的農(nóng)具、工具等生產(chǎn)資料不能歸公，永遠歸社員所有。因此，依據(jù)宅基地是生產(chǎn)資料還是生活資料制定不同政策，只是學者們?yōu)檠芯啃枰⒌倪壿嬁蚣芎脱芯考僭O(shè)，政策制定者和決策者并沒有嚴格遵循這種邏輯去制定政策。

要真正探究宅基地屬性，不能僅靠邏輯推理，還得回歸現(xiàn)實，從宅基地實際用途和政策規(guī)定中去歸納和總結(jié)。首先，從宅基地實際用途看，宅基地一般包括兩部分，即用于建造住房、附屬用房（澡堂、廁所等）、雜屋的設(shè)施用地和庭院用地。以筆者對湖南農(nóng)村老家的觀察，二十世紀九十年代以前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)老式宅基地及土木結(jié)構(gòu)房屋主要由三部分組成，即主房、配房和空地；主房由堂屋、灶屋和睡房組成，用于人的日常起居和存放糧油肉等生活用品；配房建于主房兩側(cè)或后面，包括廁所、澡堂、豬欄、牛欄、柴房以及關(guān)雞、鴨、鵝的籠子和農(nóng)具儲放空間等；空地一般位于房屋左右或前后，主要用作曬場、堆放和發(fā)酵豬牛糞等農(nóng)家肥、種植零星蔬菜或果樹等。按用途和屬性分，主房、廁所、澡堂、柴房等承擔生活居住功能，屬生活資料。豬欄、牛欄、關(guān)雞鴨鵝的籠子用地以及農(nóng)具儲放空間等承擔生產(chǎn)功能，屬生產(chǎn)資料。特別是牛欄專用于飼養(yǎng)耕牛，耕牛是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料，牛欄用地是生產(chǎn)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)資料。條件較好的農(nóng)戶，可能利用宅基地和農(nóng)房開個小賣部、辦個小作坊榨油、碾米、磨豆腐等獲得部分非農(nóng)收入。二十世紀九十年代，磚混結(jié)構(gòu)逐步替代土木結(jié)構(gòu)，但房屋及宅基地功能沒有變化。2010 年以來，框架結(jié)構(gòu)成為主流，房屋結(jié)構(gòu)和功能部分發(fā)生改變，廁所、澡堂內(nèi)置于主房，配房增建車庫和中小型農(nóng)機存放庫，部分農(nóng)戶不再建豬欄和牛欄。其次，從政策規(guī)定看，宅基地兼有兩種屬性，以生活資料屬性為主，生產(chǎn)資料屬性為輔。1982年，國務(wù)院要求縣級政府制定宅基地面積標準時，要考慮農(nóng)戶家庭副業(yè)需要。北京市1991 年《土地管理法實施辦法》第38 條規(guī)定：農(nóng)村專業(yè)戶從事生產(chǎn)經(jīng)營活動需要建設(shè)用地的，應(yīng)當充分利用宅基地；生產(chǎn)規(guī)模較大，確需使用集體土地的，可以按相關(guān)規(guī)定辦理。北京市的規(guī)定有兩層含義：一是宅基地可以用于生產(chǎn)經(jīng)營，體現(xiàn)生產(chǎn)資料屬性；二是若生產(chǎn)經(jīng)營活動需要更多土地，就必須申請使用宅基地以外的其他集體土地，即宅基地與其他建設(shè)用地有區(qū)別。綜上所述，簡單將宅基地視為生產(chǎn)資料或生活資料都不妥當，農(nóng)村宅基地兼有生活資料和生產(chǎn)資料雙重屬性。從過往經(jīng)驗看，宅基地雖然承擔了生產(chǎn)功能，但這種生產(chǎn)功能不能成為主業(yè)，只能是家庭副業(yè)。

（二）農(nóng)村宅基地的保障、資產(chǎn)和農(nóng)耕文明傳承功能

1.日常居住和家庭副業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保障功能

宅基地居住保障功能，體現(xiàn)為三個方面：即保障農(nóng)戶家庭成員日常居住、保障農(nóng)戶家庭親朋好友探訪居住和保障農(nóng)戶臨時性、季節(jié)性和常年雇工居住。城鎮(zhèn)和農(nóng)村住房都承載居住功能，但二者有很大差別。城鎮(zhèn)居民住房主要供家庭成員自居，來訪親朋好友可以住賓館或者當天回家。廣大農(nóng)村地區(qū)，既沒有賓館，交通也不便，訪客或雇工只能居住在農(nóng)戶家里。特別是操辦紅白喜事時，需要更多住宿空間。家庭副業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保障功能，體現(xiàn)為兩個方面：一是提供家禽家畜養(yǎng)殖、初級農(nóng)副產(chǎn)品加工和家庭服務(wù)業(yè)場所，二是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)副產(chǎn)品提供養(yǎng)護、曬場和存儲場所。

一方面，隨著農(nóng)村住房結(jié)構(gòu)和建房材料質(zhì)量的改善，農(nóng)村建房需要巨額資金，農(nóng)民通常將其畢生積蓄用于建房，有的還會向親朋好友或金融機構(gòu)借錢建房。另一方面，新建農(nóng)房使用壽命與城鎮(zhèn)商品房使用壽命基本接近。因此，農(nóng)房已具備成為資產(chǎn)的條件。農(nóng)房成為資產(chǎn)，宅基地必然隨之成為資產(chǎn)。事實上，農(nóng)民歷來將宅基地視為其重要資產(chǎn)。根據(jù)彭長生[27]對安徽省6縣1413戶農(nóng)戶的調(diào)查，有68.8%的農(nóng)戶認為宅基地歸自己所有，有82.6%的農(nóng)戶認為自己可以自由處置宅基地，有85.6%的農(nóng)戶認為宅基地可以繼承，有91.5%的農(nóng)戶認為宅基地可以抵押。已有不少學者[28-29]建議賦予農(nóng)民對宅基地更加充分的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓以及繼承權(quán)利，有的甚至主張將農(nóng)村宅基地所有權(quán)重新賦予農(nóng)民。

3.中華農(nóng)耕文明傳承功能

中國是農(nóng)業(yè)大國，擁有長期領(lǐng)先世界的農(nóng)耕文明。徐勇教授[30-31]認為“一家一戶”的家戶制將經(jīng)濟社會單位“家”和政治單位“戶”有機結(jié)合，實現(xiàn)了血緣傳承、財產(chǎn)傳承和國家延續(xù)三位一體，是確保中華農(nóng)耕文明持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，今后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要更好地尊重和發(fā)展家戶制度。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民比例會不斷下降，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和農(nóng)民主體作用不會改變。筆者[32]2012 年的實證研究發(fā)現(xiàn)：兼業(yè)小農(nóng)會長期存在，不會消亡。2017 年黨的十九大更是提出要實現(xiàn)小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。傳承和發(fā)展家戶制，宅基地是基礎(chǔ)，沒有宅基地，農(nóng)民跟城里人一樣全都住進高層單元房，農(nóng)民與自然和經(jīng)濟社會再生產(chǎn)過程的“粘度”就會下降，傳統(tǒng)農(nóng)耕文明注重人與人、人與自然和諧共處以及崇尚勤勞、吃苦的優(yōu)良傳統(tǒng)就會受損。

五、農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)遵循的基本原則

農(nóng)村宅基地制度改革涉及農(nóng)民根本利益，中央政府反復(fù)強調(diào)要穩(wěn)慎推進。無論是當前部分地區(qū)正在進行的改革試點，還是今后全國面上的頂層設(shè)計，農(nóng)村宅基地制度改革，都須遵循以下五項原則：第一，尊重歷史、著眼未來。既要保持歷史耐心，尊重歷史事實和農(nóng)村居民傳統(tǒng)習慣，也要著眼未來全面實現(xiàn)“農(nóng)村美、農(nóng)民富”戰(zhàn)略目標。第二，嚴格保護農(nóng)民利益。既要避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)民住宅建設(shè)爭地，也要避免出現(xiàn)農(nóng)村集體與農(nóng)民個人爭利。第三，循序漸進、區(qū)別對待。不同地區(qū)，應(yīng)當被允許實行差異化宅基地管理制度；不同層級政府，應(yīng)當明確分工，賦予其差異化的政策制定和管理權(quán)限。第四，兼顧宅基地雙重屬性和三重功能。既要能滿足農(nóng)民生活居住需要，也要能滿足農(nóng)民發(fā)展家庭副業(yè)和多種經(jīng)營需要，還要充分發(fā)揮其資產(chǎn)功能和農(nóng)耕文明傳承功能。第五，尊重農(nóng)民意愿和村民自治相結(jié)合。既要尊重農(nóng)民意愿，也要利用好村民自治機制，把二者有機結(jié)合起來。

六、討論與改革建議

（一）差異化的宅基地政策制定和管理傳統(tǒng)應(yīng)當?shù)靡匝永m(xù)

一方面，二十世紀八十年代以來形成的中央政府出臺一戶一宅且不得超過限定面積和省、市、縣政府制定具體面積標準的傳統(tǒng)不僅應(yīng)當?shù)靡匝永m(xù)，還應(yīng)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組集體部分權(quán)限。比如，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多管理和執(zhí)法權(quán)限，分戶申請宅基地事項由農(nóng)戶、村組集體等共同議定。另一方面，可參照二十世紀五十年代初農(nóng)村和城郊土地改革采用不同辦法的經(jīng)驗，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和大中城市郊區(qū)實行差別化宅基地管理制度。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)仍以長期無償使用為主，大中城市郊區(qū)實行有償使用。

（二）宅基地分配與持有

1.宅基地分配資格

宅基地分配資格與集體經(jīng)濟組織成員資格是兩個不同概念，不能將二者等同。取得宅基地分配資格，須先取得集體經(jīng)濟組織成員資格。反過來，取得了集體經(jīng)濟組織成員資格，并不一定有宅基地分配資格。比如，一些地方規(guī)定新生兒出生后自動取得集體經(jīng)濟組織成員資格，但這些新生兒卻無宅基地分配資格，只有達到規(guī)定年齡后才能取得宅基地分配資格，規(guī)定年齡可能是18周歲，可能是22周歲，甚至是結(jié)婚后。宅基地分配應(yīng)以戶為單位，戶可以是一人戶，也可以是多人戶。

2.農(nóng)戶分戶申請宅基地需要由農(nóng)戶、集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同決定

農(nóng)戶分戶和分戶申請宅基地是兩項不同事項。農(nóng)戶分不分戶，是農(nóng)戶自己的事，宜由農(nóng)戶自己決定，外人無權(quán)干涉。分戶后申請宅基地，應(yīng)由農(nóng)戶、集體和政府共同決定。原則上，因子女結(jié)婚分戶，應(yīng)當重新分配宅基地。一些地區(qū)有關(guān)“父母必須與一結(jié)婚子女住在一起”的規(guī)定值得商榷，既然父母與結(jié)婚子女在生活和生產(chǎn)等多方面已完全分開，他們應(yīng)當有各自獨立的生活和生產(chǎn)空間。

3.以戶為單位制定宅基地最高限額面積

長期以來，戶都是農(nóng)村地區(qū)獨立的經(jīng)濟社會活動單位，農(nóng)村宅基地最高限額面積應(yīng)當以戶為單位計算，不宜根據(jù)戶中家庭成員數(shù)量多少確定。根據(jù)家庭成員數(shù)量分配宅基地面積，其實并不公平合理。比如，農(nóng)戶A 是一對70 多歲的老夫妻，其3 個女兒均已出嫁，家里只有2 口人；農(nóng)戶B 是一對30歲左右的夫妻，家里有4口人。若按人口分配宅基地，農(nóng)戶A 的宅基地面積應(yīng)當比農(nóng)戶B少，這種分配結(jié)果因以下四個因素變得不公平、不合理。第一，農(nóng)戶A夫妻倆在二十世紀五十年代土改時都分到了土地，后來其土地被無償收歸集體，農(nóng)戶B 夫妻倆那時還未出生。第二，農(nóng)戶A夫妻倆對集體做出的貢獻遠比農(nóng)戶B大。第三，農(nóng)戶A仍然保持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，除了耕種承包地外，還飼養(yǎng)了耕牛、豬、羊等，農(nóng)戶B 家男主外出務(wù)工，妻子在家看小孩子，承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種。第四，農(nóng)戶A 出嫁的女兒及其家屬經(jīng)常過來看望二老，特別是春節(jié)拜年大家都希望在二老家常住幾天。與此相關(guān)，部分地區(qū)在減員農(nóng)戶改建住房時，按人口核減宅基地面積的做法也值得商榷。

4.一戶一宅且不得過超過限定面積

“一戶一宅且不得超過限定面積”政策應(yīng)當繼續(xù)執(zhí)行，這項政策的改革重點是要完善其內(nèi)涵?！耙粦粢徽睉?yīng)當理解為一戶只能申請一處宅基地，而非一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)民通過繼承房屋得到的宅基地應(yīng)當?shù)玫秸J可，但可鼓勵農(nóng)民采取有償退出方式退出多余宅基地。此外，政府制定的限定面積標準，要適時調(diào)整，既要考慮當前農(nóng)戶生活、生產(chǎn)需要，更要提前預(yù)估滿足農(nóng)民過上富裕生活的需求。

5.妥善處理歷史上的超占宅基地

農(nóng)村地區(qū)超占宅基地，原因多種多樣。既有政府管理不到位因素，也有農(nóng)戶改善居住條件的需求。對于歷史上的超占宅基地，地方政府或者土地管理部門，曾經(jīng)都做過罰款處理。罰款處理后，農(nóng)民就習慣認為超占宅基地合法了，即常說的“打了不罰、罰了不打”。這個問題在宅基地改革和管理職能劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部后，處理難度增加了。

（三）宅基地有償使用

根據(jù)長期形成的無償使用宅基地習慣、宅基地有償使用試點失敗的經(jīng)驗和當下部分地區(qū)試點做法，目前全面推行宅基地有償使用條件并不成熟。農(nóng)村宅基地有償使用，需要循序漸進。中央政府應(yīng)當為農(nóng)村宅基地有償使用，設(shè)立前置條件，只有符合下列情形之一的方可實行有償使用，即集體經(jīng)濟組織投資改善了宅基地基礎(chǔ)設(shè)施條件、農(nóng)戶宅基地連同房屋出租或買賣取得較多收入和宅基地申請人歷史上從未對集體做出過貢獻。除上述三種情形外，農(nóng)村宅基地實行長期無償使用，仍然有其合理性。很多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，集體只提供原始生地，宅基地平整及水、電、路基礎(chǔ)設(shè)施配套全由農(nóng)民自負，這種情形下集體收取有償使用費，就是加重農(nóng)民負擔。至于如何認定宅基地使用權(quán)人對集體做出過貢獻，可通過村民自治方式?jīng)Q定。一個簡便的方法是，2006 年全面免征農(nóng)業(yè)稅費后出生人口對集體貢獻較少，這些人申請宅基地可以實行有償使用。

（四）宅基地有償退出

關(guān)于宅基地有償退出，首先要區(qū)分宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出兩個概念。所謂宅基地有償退出，是指永久退出宅基地使用權(quán)并獲得補償。宅基地使用權(quán)人一定期限內(nèi)退出并獲得補償和租金，屬于使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

宅基地使用權(quán)人永久退出自己申請或者繼承取得的宅基地，應(yīng)當獲得補償，這主要基于兩個原因：第一，農(nóng)民不會自覺無償退出，只要房屋不消失，他就會事實上繼續(xù)占有宅基地。為達到占有宅基地目的，他會選擇繼續(xù)維修其房屋。有償退出，是對農(nóng)民放棄占有宅基地的一種補償。第二，繼承的宅基地原本屬于繼承者祖父輩們的私產(chǎn)，只是后來被無償收歸了集體所有?，F(xiàn)在實行有償退出，相當于重新給予補償，只是這種補償沒有補給祖父輩們，而是補給了祖父輩們的后代。60年前，政府和集體沒有經(jīng)濟實力收買農(nóng)民私有土地，用無償方式收歸集體可以理解。60 年后，集體和農(nóng)民個體已經(jīng)有相當經(jīng)濟實力，采用有償退出方式予以補償也可以理解。有償退出宅基地，可由集體直接收回，可直接永久轉(zhuǎn)讓給本集體有宅基地申請資格的農(nóng)戶。為公平起見，上面已經(jīng)沒有房屋的宅基地，也應(yīng)當實行有償退出。總之，過去無償獲得的宅基地使用權(quán)，實行永久退出時都應(yīng)當獲得適當補償。

（五）宅基地使用權(quán)出租、入股、抵押和繼承

遵照“同地同權(quán)”原則，農(nóng)村宅基地使用權(quán)，應(yīng)當允許出租、入股、抵押和繼承。宅基地出租、入股和繼承，不應(yīng)有城鄉(xiāng)之分。宅基地既可全部或部分出租給農(nóng)村居民，也可全部或部分出租給城鎮(zhèn)居民；城鎮(zhèn)居民應(yīng)當有權(quán)全部或部分繼承宅基地使用權(quán)；農(nóng)戶可以用宅基地使用權(quán)入股，與他人共同經(jīng)營。此外，宅基地應(yīng)當可以直接轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，無須再辦理相關(guān)轉(zhuǎn)用手續(xù)。

（六）宅基地“三權(quán)分置”

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”必須遵循自愿、有償原則。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)宜采用第二種方式，即先實行所有權(quán)與農(nóng)戶長期使用權(quán)分離，再將農(nóng)戶長期使用權(quán)分置為農(nóng)戶長期資格權(quán)和第三方固定期限使用權(quán)，農(nóng)戶長期資格權(quán)和第三方固定期限使用權(quán)，均宜設(shè)定為用益物權(quán)。