蔡翼飛

戶籍制度是我國城鄉(xiāng)二元結構無法徹底根除以及基本公共服務存在不均等的重要根源之一。改革開放以來，我國戶籍制度改革取得了一定成效，但與新發(fā)展階段的新任務新要求相比，過去的改革方式和改革力度已經難以適應，需要從根本上思考戶籍制度改革的方向，尤其是考慮通過戶籍立法消除人口自由遷徙流動的制度性障礙。

我國戶籍制度改革歷程回顧

我國的戶籍制度源遠流長，早在春秋戰(zhàn)國時代，就已經建立了戶籍人口信息檔案，即所謂“編戶齊民”，并依據戶籍檔案信息進行賦稅、兵役、徭役等活動，這一功能一直持續(xù)到近代。新中國成立以來，隨著經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，戶籍制度不斷演變，大致可以劃分為四個階段。

第一階段（1949—1957年），戶籍管理制度初步建立。我國戶籍制度并不是從一開始就限制人口的流動，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和1954年憲法都規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由”。新中國成立之初，鄉(xiāng)村破產農民為謀求生路大量涌入城市，為促進城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展，國家對已進城農民總體上采取了較為寬容的態(tài)度。1950年《政務院關于救濟失業(yè)工人的指示》允許一部分農民以國家計劃招工的方式進城工作，并允許自發(fā)進城的農民通過當臨時工或小商小販的方式在城內謀得生計。1952年《政務院關于勞動就業(yè)問題的決定》提出，有計劃地把城鄉(xiāng)大量的剩余勞動力充分應用到生產事業(yè)及其他社會事業(yè)中來。這一階段戶籍制度的主要功能是對公民身份信息進行登記和對人口數量進行統(tǒng)計，并沒有對人口流動設置任何限制。

第二階段（1958—1978年），城鄉(xiāng)二元戶籍制度體系逐步形成。第一個“五年計劃”完成后，我國確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為保障農業(yè)哺育工業(yè)政策實施和防止人口大量涌入城市，1958年國家出臺《戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》建立了人口遷移審批制度和憑證落戶制度，標志著城鄉(xiāng)二元的戶籍管理方式形成。1961年《中共中央關于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量的九條辦法》提出，在1960年底城鎮(zhèn)人口1.29億的基數上，3年內減少城鎮(zhèn)人口2000萬以上。1962年公安部制定的《關于加強戶口管理工作的意見》提出，對農村遷往城市人口必須嚴格控制，城市遷往農村的人口應一律準予落戶, 但遷往大城市的要適當控制。1963年《中共中央、國務院關于調整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》提出，嚴格設市標準、縮小市郊區(qū)范圍，減少城鎮(zhèn)數量和規(guī)模。這一時期，公共服務和社會政策不斷與戶口相掛鉤，戶籍逐步脫離最初的人口信息登記功能，并最終形成一個維持城鄉(xiāng)二元結構的制度體系。

第三階段（1978—2000年），城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始松動。改革開放后，市場經濟的發(fā)展要求生產要素進行市場化配置，特別是要求勞動力能夠自由流動，這在客觀上產生了戶籍制度改革的內在動力。1978年公安部等三部門制定了《關于解決部分專業(yè)技術干部的農村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應糧食問題的規(guī)定》為專業(yè)技術干部的農村家屬進城創(chuàng)造了條件；1985年公安部制定了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，開始建立身份證制度；1992年公安部制定了《關于實行當地有效城鎮(zhèn)居民戶口的通知》，試行當地有效城鎮(zhèn)居民戶口。隨著一系列政策出臺，城鄉(xiāng)二元戶籍制度框架有所突破，農民進入小城鎮(zhèn)“口子”放開，農民能夠享受部分小城鎮(zhèn)的部分福利，戶糧掛鉤、勞動合同、醫(yī)療等相關配套制度也開始松動。在改革推進次序上，戶籍制度從小城鎮(zhèn)開始。1997年國務院出臺了《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》，允許農村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉移，促進小城鎮(zhèn)和農村的全面發(fā)展；2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》提出，凡在小城鎮(zhèn)居住人口可根據本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，這標志著小城鎮(zhèn)落戶門檻已基本消除。

第四階段（2002年至今），戶籍制度改革不斷深入。新世紀以來，中央加快了改革城鄉(xiāng)分割體制的步伐。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。江蘇省2003年率先在全省取消農業(yè)、非農業(yè)、藍印等戶口類型，統(tǒng)稱為“居民戶口”，此后越來越多省份開始進行取消城鄉(xiāng)二元戶籍的探索。2008年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，放寬中小城市落戶條件，全國多地取消二元戶籍。2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，建立居住證制度?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》都指出，在進一步放開城鎮(zhèn)戶籍的同時，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化。2019年出臺的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的指導意見》提出，要加快實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，維護進城落戶農民在農村的權益，支持引導其依法自愿有償轉讓這些權益。這一時期，戶籍制度改革從更注重城市自身落戶政策放開，向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系、建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度轉變。

到目前為止，城區(qū)常住人口300萬以下的城市按照政策已經不存在落戶限制，但戶籍制度限制人口流動的問題依然存在：公共服務和社會政策與戶籍相掛鉤的現象普遍存在，大城市放開落戶門檻的難度加大，“隱形”落戶門檻還沒有徹底消除，“人地錢”掛鉤機制收效甚微。這些都意味著戶籍制度改革進入“深水區(qū)”，需要更系統(tǒng)、更長遠地思考改革的方向和路徑。

戶籍制度國際比較及對我國的啟示

本質意義上，戶籍制度是登記公民基本信息的行政管理制度。世界各國都有公民信息登記的制度，但登記的方式和內容有所不同，概括來說有如下三種方式：一是以個人為主體進行登記。這類典型的國家如美國，關于出生、死亡、結婚、離婚等重大信息都記錄在出生死亡登記大綱中。日常信息管理則通過社會保障號制度管理，社會保障號背后記錄了工作、居住、納稅等各種信息，類似于我國的身份證。二是以家庭為單位進行登記。這類國家包括日本、印度、越南、朝鮮和我國。以日本為例，家庭成員從出生到死亡發(fā)生的所有重要身份事項都集中概括記載在戶口登記卡上，類似于我國的戶口簿。三是家庭和個人混合登記類型。這類典型的國家如德國，居民信息登記分為生死簿、死亡簿和結婚簿，出生簿和死亡簿是以個人主體進行登記，結婚簿則是對家庭進行登記。

從功能上看，各國公民信息登記用途主要有兩個。一是公民的民事身份證明。公民在遇到出生、死亡、結婚、離婚、監(jiān)護人確認等民事法律事件時根據居民登記信息確認和證明自己的身份，西方發(fā)達國家公民信息登記大都為這種用途。二是國家根據登記信息進行公共管理。該功能從戶籍的身份登記功能延伸而來，各國因國情不同延伸的范圍也不同，有的只是服務于人口統(tǒng)計、治安、選舉等目的，例如日本和韓國；有的則延伸至遷徙管理、征兵征稅、公共服務供給等公共事務領域，例如越南和我國。

從歷史發(fā)展看，戶籍制度功能隨著各國社會生產力水平的變化而變化。歐洲在工業(yè)革命以前，很多國家是封建農奴制，身份登記與住所制度緊密聯(lián)系在一起，農民被限制離開自己的教區(qū)。工業(yè)革命開始后，各國開始放松對勞動力流動的限制。例如，英國1834年頒布的《濟貧法（修正案）》允許根據雇傭和勞動合同而產生的居住行為，德國1867年頒布的《自由遷徙法》允許勞動力自由流動。東亞國家在傳統(tǒng)農業(yè)社會有著嚴格的戶籍約束，人口固著在土地上，不允許私自流動，近現代工業(yè)化進程開始后，這種約束逐步被消除。例如，1871年日本制定《戶籍法》賦予農民平等公民權利，1941年頒布新的《戶籍法》賦予了人口遷徙自由，標志著其現代戶籍制度建立。

綜合來看，世界各國戶籍制度或者說公民信息登記制度的發(fā)展經驗對我國主要有以下幾點啟發(fā)。首先，戶籍制度的核心功能是公民信息登記，全世界各國都有相應的制度，這是文明社會進行社會管理的基礎。其次，戶籍制度要與經濟發(fā)展相適應，無論是更注重個人自由的西方國家還是更注重家庭的東亞國家，近現代以前大都有著遷徙壁壘，但在進入工業(yè)化后也都進行了改革，實現了人口自由遷徙流動，促進了經濟發(fā)展。第三，在整體趨勢上，發(fā)達國家戶籍制度的重心大都從公共管理功能轉向身份登記功能。

現階段推進戶籍立法的必要性

我國已進入全面建設社會主義現代化國家的新發(fā)展階段，推進新型城鎮(zhèn)化和促進全體人民共同富裕，實現人口自由遷徙流動成為其內在要求。在當前發(fā)展背景下，通過戶籍立法對戶籍制度進行更深入的改革非常有必要。

一是深入推進戶籍改革需要進行戶籍立法。法律是一項制度體系的核心和基礎，而立法是一項制度走向規(guī)范和成熟的重要標志。戶籍制度體系的核心是《條例》，但其自1958年出臺以來從未修訂過，其立法原則和主要內容也與當前經濟社會發(fā)展形勢嚴重脫節(jié)，例如《條例》中關于“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明”的規(guī)定早已不適應社會的發(fā)展；《條例》的法律效力層級相對較低，執(zhí)行力度也會受到很大限制。因此，僅僅修訂《條例》的意義并不大，有必要通過戶籍立法來突破現有戶籍制度的路徑依賴，推動改革走向深入。

二是我國城鎮(zhèn)化趨勢和城鄉(xiāng)關系發(fā)生深刻變化，戶籍立法的時機也已經成熟。改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，為城鄉(xiāng)人口自由遷徙奠定了物質基礎，城鎮(zhèn)產業(yè)不斷擴張，平均每年新增就業(yè)崗位約1300萬個。與過去擔心人口涌入不同，現在城市發(fā)展普遍面臨的是勞動力短缺和人才不足問題，“搶人大戰(zhàn)”在各地頻繁爆發(fā)。城鄉(xiāng)關系發(fā)展也進入新階段，隨著惠農政策力度加大和農村經濟發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距和福利差距開始縮小，農村人口進城定居意愿大幅下降；城鎮(zhèn)化減速趨勢明顯，農村勞動力“蓄水池”日漸縮小，2020年農民工數量首次出現下降?？梢哉f，城鎮(zhèn)人口分布大局已定，城鄉(xiāng)人口自由遷徙并不會對城鄉(xiāng)發(fā)展格局帶來很大沖擊。

三是打破人口遷移戶籍障礙是擴大內需和加快構建新發(fā)展格局的內在需要。農業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心問題。我國目前有約2.3億農業(yè)轉移人口，其中大部分已經在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活就業(yè)，其在收入水平、公共服務、社會福利等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民還存在差距，抑制了其消費能力的提高和公共服務領域投資潛力的釋放。因此，破除戶籍壁壘、促進農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)能夠釋放巨大的需求潛力，這對于構建新發(fā)展格局具有重要意義。

戶籍制度改革的原則以及對戶籍立法的建議

根據對我國戶籍制度改革歷程的回顧以及存在問題的分析，參照其他國家的經驗，在新發(fā)展階段進行戶籍制度改革應遵循以下幾個原則。

一是戶籍制度應回歸其最本質功能，即中華人民共和國公民基本信息登記功能。戶籍制度改革并不是簡單地將戶籍取消了之，而是要摒棄其中阻礙遷徙自由和權利平等的方面，更好發(fā)揮公民信息登記功能。此外，以家庭為單位的戶籍登記方式相比于個人登記方式更便于民事事務的處理，應更好地繼承和發(fā)展。

二是戶籍制度應與公共服務和社會政策脫鉤。自戶籍登記制度建立以來，各種公共服務和社會福利就開始不斷疊加其上，使之成為分配公共資源的一整套制度安排，這才是戶籍制度影響人口自由遷移的核心問題。例如，《義務教育法》規(guī)定地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學，《城市居民最低生活保障條例》中規(guī)定持有非農業(yè)戶口的城市居民才有權享有當地的最低生活保障。為此，消除戶籍制度的城鄉(xiāng)二元分割必須進行系統(tǒng)性改革，全面梳理、逐一剝離各項附加福利和約束，使戶籍從各類社會政策的糾纏中解放出來。

三是將居住證制度從戶籍制度中剝離出來，并強化居住證的功能。我國將居住證作為戶籍制度體系的一部分，但二者的功能有著本質不同，放在一起并不合理。從法律上看，居住證是一種行政許可，持有居住證就意味著取得了居住地政府提供特定公共服務的資格，發(fā)達國家普遍依據居住證配置公共服務。因此，居住證制度應從戶籍制度中獨立出來，并承接從戶籍上剝離出來的公共服務和社會福利政策功能，兩項制度的改革協(xié)調推進、各回本位。

遵循以上戶籍制度改革的原則，參考借鑒國際經驗，筆者對戶籍立法提出以下幾點建議。第一，建議出臺《戶籍法》，其核心內容是以家庭為單位登記公民最基本的生命信息。戶籍登記信息主要作為重要民事活動的證明用途；公民日?；顒拥纳矸葑C明使用身份證，身份證上不附加和關聯(lián)任何公共服務。第二，《戶籍法》應明確公民遷徙自由的原則。戶籍遷移不再進行審批，只需在常住地進行備案即可。戶籍登記地點可以選擇在出生地或常住地，住所只作為登記的信息而不作為登記落戶的條件；需要特別指出，戶籍登記不能以住所為前置條件，否則戶籍遷移就依然是審批制，人口自由遷徙流動就無法實現。第三，《戶籍法》不應包含居住證的內容，而且應明確戶籍不作為公民享受公共服務和社會福利的依據。戶籍立法是一項牽一發(fā)而動全身的大事，為保障改革順利推進，相關部門應制定改革方案，明確時間表、路線圖，避免改革中因制度缺位而出現混亂。