錢振明

(蘇州大學(xué) 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215021)

扎實(shí)推動(dòng)共同富裕，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，走以人為核心、質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化道路。公共政策是影響中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要變量，推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要相應(yīng)的公共政策支持。新型城鎮(zhèn)化的核心要義在于人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終目的是使更多人享有更高品質(zhì)的城市生活，這意味著政府要承擔(dān)更多責(zé)任，發(fā)展更高質(zhì)量、更加公平的公共服務(wù)，滿足人民的美好生活向往和需要，以實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。當(dāng)下中國，基于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)要求，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，必須推進(jìn)能滿足更多人民群眾美好生活向往、更高質(zhì)量和更加公平的公共服務(wù)新發(fā)展。

一、文獻(xiàn)回顧

中國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量問題很早就受到學(xué)界關(guān)注。在20世紀(jì)90年代的“縣改市”城鎮(zhèn)化熱潮中，就有學(xué)者提出城鎮(zhèn)化追求速度的同時(shí)更要注重質(zhì)量。(1)錢錫南：《縣改市要注重城市化質(zhì)量的內(nèi)涵》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》1996年第11期，第34頁。城鎮(zhèn)化質(zhì)量，是反映城鎮(zhèn)化優(yōu)劣程度的一個(gè)綜合性概念，包含了人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面內(nèi)涵。(2)郝華勇：《城鎮(zhèn)化質(zhì)量研究述評(píng)與展望》，《江淮論壇》2013年第5期，第19頁。研究者較早就關(guān)注到城鎮(zhèn)化質(zhì)量與公共服務(wù)間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，意識(shí)到農(nóng)民工問題是中國城鎮(zhèn)化的核心，城鎮(zhèn)化質(zhì)量應(yīng)由農(nóng)民工在城市享受的公共服務(wù)情況來衡量。(3)馮奎：《突出農(nóng)民工問題提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量》，《中國發(fā)展觀察》2012年第1期，第13頁。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，就要調(diào)整對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)，讓進(jìn)城農(nóng)民變成市民。(4)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《中國城鎮(zhèn)化:前景、戰(zhàn)略與政策》，中國發(fā)展出版社2010年版，第247頁。

黨的十八大之后，中國開啟了新型城鎮(zhèn)化道路。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，其核心思想是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。由此，相關(guān)理論和政策研究日趨增多。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，成為學(xué)術(shù)研究者、政策制定者和具體實(shí)踐者普遍關(guān)注的重要理論、政策和實(shí)踐問題?！霸凇奈濉瘯r(shí)期，我國要優(yōu)化國土空間布局，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！?5)李軍鵬：《“十四五”時(shí)期政府治理體系建設(shè)總體思路研究》，《行政論壇》2021年第2期，第43頁。有研究者提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要考慮城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境、城市管理和市民化的有機(jī)統(tǒng)一。(6)方創(chuàng)琳：《中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)律性與重點(diǎn)方向》，《地理研究》2019年第1期，第13頁。許多研究者把公共服務(wù)作為城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要指標(biāo)，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化以人為本，就必須完善公共服務(wù)均等化程度，建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系。(7)呂丹、葉萌、楊瓊：《新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系綜述與重構(gòu)》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2014年第9期，第75頁?；竟卜?wù)與城鎮(zhèn)化質(zhì)量有著密切關(guān)聯(lián)(8)詹國彬：《公共服務(wù)與城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)聯(lián)測度》，《政治學(xué)研究》2016年第4期，第113頁。，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然要求城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)相應(yīng)發(fā)展提高。(9)張明珠：《新型城鎮(zhèn)化下基本公共服務(wù)均等化探討》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2016年第2期，第64頁。作為人的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化要徹底改變農(nóng)民的身份，為進(jìn)城農(nóng)民提供均等化的基本公共服務(wù)，讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)生活。(10)楊儀青：《公共服務(wù)均等化視角下人的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016年第5期，第15頁。由此，基本公共服務(wù)提升是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容，人的城鎮(zhèn)化之關(guān)鍵在于同步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。(11)李永紅：《新型城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)均等化問題探討》，《理論學(xué)刊》2015年第12期，第74頁。而且，公共服務(wù)的發(fā)展能對(duì)要素集聚產(chǎn)生積極促進(jìn)作用(12)劉維林：《地方公共服務(wù)如何成為新型城鎮(zhèn)化的新動(dòng)力？》，《城市發(fā)展研究》2021年第9期，第109頁。，有助于吸引人口流入(13)周啟良：《中國新型城市化質(zhì)量測度與比較研究》，《西安石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期，第8頁。，對(duì)促進(jìn)流動(dòng)人口穩(wěn)定性和家庭完整遷移產(chǎn)生重要作用，并能緩解戶籍管制對(duì)城鎮(zhèn)化的副作用(14)劉歡：《戶籍管制、基本公共服務(wù)供給與城市化》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2019年第8期，第60頁。，從而促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。不過，公共服務(wù)提升和均等化帶來的“要素集聚”和“人口流入”作用，容易導(dǎo)致公共服務(wù)水平較高的城鎮(zhèn)規(guī)模日趨龐大。而基本公共服務(wù)的區(qū)域間發(fā)展不平衡，則會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)人口永久不能遷移。換言之，城市間的公共服務(wù)均等化可以在一定程度上緩解人口向大城市集聚趨勢。(15)劉金鳳、魏后凱：《城市公共服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口永久遷移意愿的影響》，《經(jīng)濟(jì)管理》2019年第11期，第20頁。由此，要防范人口的過度集聚問題，應(yīng)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)供給水平，以減輕因基本公共服務(wù)引起的人口集聚而產(chǎn)生的流入地區(qū)城市壓力。

近年來，研究者關(guān)注到共同富裕與城鎮(zhèn)化的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局有利于共同富裕。(16)魏后凱：《科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局有利于共同富?！?，《北京日?qǐng)?bào)》2021年11月8日，第10版。全面實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是城鄉(xiāng)居民走向共同富裕的主要途徑。(17)胡鞍鋼、周紹杰：《2035中國:邁向共同富?！?，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第1期，第18頁。城鎮(zhèn)化的共同富裕效應(yīng)，意味著積極主動(dòng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是中國實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。(18)萬廣華、江葳蕤、趙夢雪：《城鎮(zhèn)化的共同富裕效應(yīng)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第4期，第2頁。但是，共同富裕的內(nèi)容不僅表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距的縮小，而且表現(xiàn)為公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)共享。(19)孫國民、陳東：《高質(zhì)量推進(jìn)共同富裕:概念理解與發(fā)展邏輯》，《學(xué)術(shù)論壇》2022年第1期，第112頁。因此，新型城鎮(zhèn)化不僅會(huì)直接促進(jìn)共同富裕，而且會(huì)通過完善公共服務(wù)的方式間接地促進(jìn)共同富裕。(20)孫學(xué)濤、于婷、于法穩(wěn)：《新型城鎮(zhèn)化對(duì)共同富裕的影響及其作用機(jī)制》，《廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期，第85頁。在一些研究者看來，公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)，扎實(shí)推動(dòng)共同富裕，必須全面提升公共服務(wù)水平。(21)藍(lán)蔚青：《提升公共服務(wù)水平扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2021年第5期，第23頁。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)推動(dòng)共同富裕，不僅要提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性，而且要促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。(22)習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！罚肚笫恰?021年第20期，第7頁。由此，必然要求通過城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，著力解決公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的問題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)新發(fā)展，以扎實(shí)推動(dòng)共同富裕。

既有研究表明，共同富裕、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)化質(zhì)量之間有著密切關(guān)聯(lián)。共同富裕要求走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)公共服務(wù)均等化發(fā)展；公共服務(wù)又是阻滯或推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素，可以被政府用來作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的政策工具。完善的公共服務(wù)體系是共同富裕和新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展所必需的。新時(shí)代如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)新發(fā)展，發(fā)揮好公共服務(wù)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的政策工具作用，并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)新發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化對(duì)共同富裕的助推作用，是一個(gè)有待進(jìn)一步探索和實(shí)踐的重要課題。

二、公共服務(wù)的政策工具作用

當(dāng)代中國的城鎮(zhèn)化是在公共政策的引導(dǎo)、控制和調(diào)節(jié)下展開的，城鎮(zhèn)化過程中一系列問題的出現(xiàn)也源于公共政策的不當(dāng)。引導(dǎo)和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，需要政府制定和執(zhí)行與以人為核心的新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的公共政策。公共服務(wù)，作為政府運(yùn)用其權(quán)威資源回應(yīng)社會(huì)需求，使最大多數(shù)人得到最大福利的公共產(chǎn)品(23)陳振明等：《公共服務(wù)導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2011年版，第13頁。，是政府可以選擇用來調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的政策工具，具有促進(jìn)共同富裕的作用。新時(shí)代建立怎樣的公共服務(wù)體系，生產(chǎn)哪些公共服務(wù)，達(dá)到怎樣的公共服務(wù)水平，如何有效供給公共服務(wù)，都可以用來影響共同富裕進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

發(fā)展中國家為擺脫其長期發(fā)展滯后的狀態(tài)，其城鎮(zhèn)化比較注重?cái)?shù)量結(jié)果。城鎮(zhèn)化的研究者和政策制定者往往用城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤齺砗饬恳粋€(gè)國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，這在某種程度上助長了發(fā)展中國家追求數(shù)量以體現(xiàn)其城鎮(zhèn)化水平快速提升的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。經(jīng)驗(yàn)表明，追求速度和數(shù)量的城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也帶來資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化、社會(huì)排斥等一系列問題，呈現(xiàn)出不可持續(xù)的狀態(tài)。“人類社會(huì)正在經(jīng)歷一場由于人與自然關(guān)系嚴(yán)重困境而引發(fā)的全面深刻轉(zhuǎn)型”。(24)郇慶治：《論習(xí)近平生態(tài)文明思想的世界意義與貢獻(xiàn)》，《國外社會(huì)科學(xué)》2022年第2期，第13頁。經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的發(fā)展，城鎮(zhèn)化達(dá)到一定的規(guī)模，政策制定者意識(shí)到問題的嚴(yán)重性之后，通常會(huì)調(diào)整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，逐步制定出推動(dòng)城鎮(zhèn)化由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型的新戰(zhàn)略，并實(shí)施相應(yīng)的政策舉措。中國曾經(jīng)在很長一個(gè)歷史時(shí)期都是城鎮(zhèn)化滯后的國家，改革開放以來，則經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)下中國，城鎮(zhèn)化所面臨的核心問題已不是原先的速度和數(shù)量問題，而是質(zhì)量問題。城鎮(zhèn)化質(zhì)量，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的新目標(biāo)，很難用單一指標(biāo)進(jìn)行分析。有研究者從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間三方面提出城鎮(zhèn)化質(zhì)量的綜合測量指標(biāo)。(25)方創(chuàng)琳、王德利：《中國城市化發(fā)展質(zhì)量的綜合測度與提升路徑》，《地理研究》2011年第11期，第1931頁。新型城鎮(zhèn)化以人為核心，意味著要致力于提高人的消費(fèi)效用、增強(qiáng)人的生產(chǎn)能力(26)王婷、繆小林、趙一心：《中國城鎮(zhèn)化:數(shù)量是否推動(dòng)質(zhì)量》，《宏觀質(zhì)量研究》2018年第1期，第27頁。，必然要求通過有效滿足人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。

服務(wù)是城市應(yīng)有的基本功能。滿足居民生活、生存和發(fā)展的直接需要，使居民普遍受益的公共服務(wù)具有公共物品性質(zhì)，即具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性，因而通常應(yīng)由政府生產(chǎn)和供應(yīng)，但也不排斥民營化和競爭機(jī)制的引入，目的是增加公共服務(wù)的有效供給和提升質(zhì)量。公共服務(wù)的基礎(chǔ)和核心是基本公共服務(wù)，它是公共服務(wù)中具有消費(fèi)需求同質(zhì)性和低層次消費(fèi)需要的那部分。(27)劉尚希：《基本公共服務(wù)均等化:現(xiàn)實(shí)要求和政策路徑》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2007年第13期，第24頁。十九大報(bào)告提出的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”七大民生福祉，概括了我國基本公共服務(wù)的具體項(xiàng)目。我國基本公共服務(wù)是滿足人民群眾生存和發(fā)展基本需要、供全體人民共同消費(fèi)和平等享用的公共服務(wù)，因而由政府承擔(dān)兜底保障職責(zé)。保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)，也是政府的基本職能和持續(xù)存在的理由。在基本公共服務(wù)之外，市場主體、各種社會(huì)組織可以生產(chǎn)出付費(fèi)可享有、價(jià)格可承受的普惠性基本公共服務(wù)和高品質(zhì)多樣化的生活服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，中國基本公共服務(wù)范圍會(huì)逐步擴(kuò)展，普惠性基本公共服務(wù)內(nèi)容會(huì)更豐富，高品質(zhì)生活服務(wù)會(huì)更多樣，各種服務(wù)的水平都會(huì)持續(xù)提高。我國社會(huì)矛盾由原先的人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必然要求公共服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大、水平不斷提高，以滿足人民對(duì)美好生活的向往和需要，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

人人可均等享有基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)以外的其他服務(wù)可付費(fèi)享有，是公共服務(wù)發(fā)展的基本趨勢?，F(xiàn)實(shí)的狀況是，我國公共服務(wù)水平呈現(xiàn)區(qū)域差異，難以使全體人民均等享有基本公共服務(wù)，更難以使全體城鎮(zhèn)居民都能在居住地滿足對(duì)基本公共服務(wù)的需求。這種差異，使公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)具有引導(dǎo)和調(diào)節(jié)功能。城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差異會(huì)驅(qū)動(dòng)人口由鄉(xiāng)村向城市集聚，城市間的公共服務(wù)差異導(dǎo)致人口在不同城市的集聚密度差異。有研究表明，城市公共服務(wù)質(zhì)量有利于促進(jìn)人口向城市流動(dòng)，而且這種正向作用隨城市規(guī)模的增加而增加。(28)楊曉軍：《城市公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)人口流動(dòng)的影響》，《中國人口科學(xué)》2017年第2期，第104頁。在城市內(nèi)部，當(dāng)公共服務(wù)的區(qū)域布局不均衡，老城區(qū)表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源聚集，而新城的公共服務(wù)資源尚未與城鎮(zhèn)化水平相配套時(shí)，人口會(huì)保持著在老城區(qū)的相對(duì)聚集狀態(tài)；反之，當(dāng)新城開發(fā)建設(shè)到一定階段，新城的公共服務(wù)水平大幅提升，能滿足居民基本需求乃至多樣化需求時(shí)，人口則會(huì)出現(xiàn)由老城往新城流動(dòng)和擴(kuò)散的狀態(tài)，人口密度與公共服務(wù)水平成正比。研究表明，流動(dòng)人口對(duì)超大城市、特大城市和大城市有較強(qiáng)的居留意愿，而對(duì)中小城市的居留意愿較弱，實(shí)際上源于公共服務(wù)的差異。中小城市的公共服務(wù)雖然政策上的可及性較好，但實(shí)際供給水平和質(zhì)量較差，從而對(duì)流動(dòng)人口的居留意愿發(fā)生負(fù)影響。(29)林李月：《基本公共服務(wù)對(duì)不同規(guī)模城市流動(dòng)人口居留意愿的影響效應(yīng)》，《地理學(xué)報(bào)》2019年第4期，第737頁。

公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)的影響，使之能成為政府調(diào)節(jié)和控制城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要工具。要減弱人口過于向大城市聚集或引導(dǎo)人口向中小城市流動(dòng)，則應(yīng)以發(fā)展中小城市公共服務(wù)為政策導(dǎo)向。優(yōu)化中國城鎮(zhèn)空間布局和形態(tài)，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)致力于公共服務(wù)的均衡化發(fā)展。公共服務(wù)均衡化發(fā)展意在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源在區(qū)域間的均衡配置，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差異和欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)資源配置不足的問題。公共服務(wù)資源區(qū)域間配置的不均衡源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，公共服務(wù)資源不足的地區(qū)缺乏足夠的財(cái)力，難以生產(chǎn)更多的公共服務(wù)以滿足居民需要，由此，需要相應(yīng)的制度改革以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化發(fā)展，促進(jìn)共同富裕?？傊卜?wù)是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和推動(dòng)共同富裕的重要政策工具，公共服務(wù)發(fā)展程度是影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量和共同富裕的關(guān)鍵變量。

三、基本公共服務(wù)的均等化走向

當(dāng)下中國，城鎮(zhèn)化的突出問題在于常住人口城鎮(zhèn)化快于戶籍人口城鎮(zhèn)化，這既是城鎮(zhèn)化重物輕人、偏重速度而忽視質(zhì)量的結(jié)果，也是現(xiàn)行戶籍制度所限，使得進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能獲得城鎮(zhèn)戶籍、未能與城鎮(zhèn)居民均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，以至于原先的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城鎮(zhèn)以新的形態(tài)——城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”再現(xiàn)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使人民群眾共建共享高品質(zhì)城市生活，是實(shí)現(xiàn)共同富裕和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來，中國的新型城鎮(zhèn)化在努力推進(jìn)，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面在不斷擴(kuò)大，更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后逐步獲得與城鎮(zhèn)居民大致均等的基本公共服務(wù)。例如，教育基本公共服務(wù)正日趨均等化。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在遷入地公辦學(xué)校就讀(含享受政府購買學(xué)位的服務(wù))的比例在2020年已達(dá)85.8%，與整個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)生在公辦學(xué)校就讀比例(89.2%)大體相當(dāng)(30)朱昌?。骸锻苿?dòng)義務(wù)教育資源配置實(shí)現(xiàn)“隨人走”》，《中國教育報(bào)》2022年3月8日，第2版。，但地區(qū)之間還有差距，基本公共服務(wù)供給不足的矛盾依然突出，加之人口流動(dòng)在繼續(xù)，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入尚難趕上城鎮(zhèn)人口集聚速度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度仍較低，制約著新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和共同富裕。

城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住空間的地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)和身份改變，也是價(jià)值觀念、生活方式和行為模式的現(xiàn)代化變遷，即不只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“非農(nóng)(業(yè))化”過程，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”過程。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市、真正融入城市。如果說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)和居住地的變化，即由原來主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獜氖路寝r(nóng)職業(yè)，從“鄉(xiāng)下人”變?yōu)椤俺抢锶恕?，更多地取決于市場因素，取決于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，那么，真正的“身份”轉(zhuǎn)換則取決于由政府控制的戶籍改變。中國獨(dú)特的戶籍制度，其建立之初只是為了限制“農(nóng)村人口盲目外流”，而以戶籍為依據(jù)進(jìn)行糧食、就業(yè)、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等各種福利的國家有計(jì)劃分配之后，“城鎮(zhèn)戶口”成為“身份”的象征，并由此形成了城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)管理制度。戶籍制度雖歷經(jīng)多次變革，但至今仍附著了較多的利益，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦闹饕系K，并制約著新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升。制度障礙是可以通過進(jìn)一步的制度創(chuàng)新予以消除的。國家“十四五”規(guī)劃及其他相關(guān)政策文件都已明確要深化戶籍制度改革，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，這為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了最基本的制度條件。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙還不在于戶籍本身，而是附著于戶籍的利益，即各種城鎮(zhèn)人口便捷可及的公共服務(wù)。暫且不論剝離附著于戶籍的利益是否一定正義，未具有城鎮(zhèn)戶籍的進(jìn)城人口與城鎮(zhèn)戶籍人口共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，在不減少城鎮(zhèn)人口既得基本公共服務(wù)的前提下，必然要求城鎮(zhèn)生產(chǎn)出更多的基本公共服務(wù)以滿足更多人口均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，政府必然要有更多支出、更大負(fù)擔(dān)。換言之，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有制度壁壘，也有“城市代價(jià)”。(31)中國(海南)改革發(fā)展研究院：《人的城鎮(zhèn)化——40余位經(jīng)濟(jì)學(xué)家把脈新型城鎮(zhèn)化》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第179頁。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的更嚴(yán)峻問題就在于城市要為市民化支付巨大成本。2021年公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國居住在城鎮(zhèn)的人口為9.019 9億人，占全國總?cè)丝诘?3.89%，而由公安部提供的數(shù)據(jù)表明，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%(32)國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國人口普查公報(bào)(第七號(hào))》，《中國信息報(bào)》2021年5月12日，第4版。，兩者相差18.49個(gè)百分點(diǎn)，意味著有2.6億已進(jìn)城的城鎮(zhèn)常住人口尚未取得城鎮(zhèn)戶籍。專家估計(jì)，2035年我國常住人口城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到74.4%。(33)魏后凱：《科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局有利于共同富裕》，《北京日?qǐng)?bào)》2021年11月8日，第10版。據(jù)此，2035年達(dá)到國家確定的基本實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，應(yīng)有4億—5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題，這意味著將支付巨大的市民化成本。這些巨大的市民化成本難以由政府獨(dú)立承擔(dān)，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立成本分擔(dān)機(jī)制。即便可以建立成本分擔(dān)機(jī)制，城市本身的環(huán)境資源承載能力也難以在短期內(nèi)有較大提升。大城市的市民化成本更高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口又更多趨向于市民化成本更高的大城市流動(dòng)，大城市的壓力顯得更為突出。(34)鄒一南：《農(nóng)民工市民化困境與新一輪戶籍制度改革反思》，《江淮論壇》2020年第4期，第54頁。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題實(shí)際上是城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給問題，受制于多種因素影響，問題的解決必然是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

顯然，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展是趨勢，但過程必然是漸進(jìn)的。國家“十四五”規(guī)劃等有關(guān)政策文本都強(qiáng)調(diào)完善國家基本公共服務(wù)制度、提高基本公共服務(wù)均等化水平，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。但即使戶籍限制取消，新老城鎮(zhèn)戶籍在獲得公共服務(wù)方面的差異還會(huì)存在。一些城市在擬定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃時(shí)還往往以戶籍人口為主要依據(jù)，這使城鎮(zhèn)公共服務(wù)發(fā)展跟不上常住人口增加帶來的需求。戶籍限制正在逐步取消，但現(xiàn)有的戶籍限制并不對(duì)所有進(jìn)城人口都進(jìn)行限制，只是不同城市和不同人群有不同門檻，大城市和特大城市門檻相對(duì)較高，有些城市為更好吸引其產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才，對(duì)戶籍還附上更高福利價(jià)值。戶籍是保持城鎮(zhèn)人口增長在其可承載能力允許范圍之內(nèi)，緩解城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給壓力，從而控制城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必要手段。如果沒有戶籍及其所附著的公共服務(wù)供給機(jī)制的控制，人口會(huì)更多或盲目流向公共服務(wù)水平較高的城市，在某種程度上阻滯大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，影響城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化和共同富裕的推進(jìn)。因此，必要的戶籍限制并附著一定的公共服務(wù)，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量所必需的，基本公共服務(wù)均等化并不是無任何限制的所有人一樣化，不是結(jié)果的等同，而應(yīng)是機(jī)會(huì)的平等。

四、公共服務(wù)均衡化發(fā)展：均等化的進(jìn)一步拓展

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升意味著要使城鎮(zhèn)化的增益惠及所有人，讓所有人具有均等享有現(xiàn)代城市文明的權(quán)利，不僅應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部不同人群間的公共服務(wù)均等化，而且要推進(jìn)更大范圍的公共服務(wù)均等化——不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間均等化即均衡化發(fā)展。這種均衡化發(fā)展，不僅意味著讓全國范圍內(nèi)各地區(qū)所有人都能分享城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展成果，而且助力城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展新格局，以推動(dòng)共同富裕。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，但又要防止農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為片面追求更好的公共服務(wù)而盲目流動(dòng)，公共服務(wù)應(yīng)追求不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的均衡化發(fā)展，以最大程度促進(jìn)城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化和質(zhì)量提升。集中于單一的大城市發(fā)展或更多的小城鎮(zhèn)發(fā)展，都會(huì)帶來更多的環(huán)境成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。城鎮(zhèn)化應(yīng)順應(yīng)自然資源約束和資源分布的時(shí)空差異，走空間布局合理、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化空間布局均衡合理必然要求公共服務(wù)均衡化發(fā)展，公共服務(wù)均衡化發(fā)展可帶動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展又能相應(yīng)地促進(jìn)公共服務(wù)的均衡化發(fā)展，助力共同富裕。公共服務(wù)均衡化發(fā)展與城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化、共同富裕之間形成了一種互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)然，在一些城市，公共服務(wù)的改善并沒有形成對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的預(yù)期吸引力，主要在于戶籍制度制約了基本公共服務(wù)對(duì)這些人口的可獲性。尤其是一些超大、特大城市，義務(wù)教育等基本公共服務(wù)仍依附于戶籍制度，公共服務(wù)獲取上的“限制”使公共服務(wù)的改善并不一定導(dǎo)致進(jìn)城人口所獲公共服務(wù)水平的提高。但這并不影響公共服務(wù)發(fā)展本身對(duì)人口應(yīng)有的吸引力，以及公共服務(wù)的政策工具作用。

公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的均衡化發(fā)展，可促進(jìn)居民依其喜好選擇就地就近享受現(xiàn)代城市文明，既有助于減輕大城市、特大城市的人口壓力，又有助于中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，而且，就地就近城鎮(zhèn)化也使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更易融入城市社會(huì)和真正融入城市社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，符合新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和共同富裕之所要。公共服務(wù)在東西部區(qū)域之間的均衡化發(fā)展，提高西部地區(qū)城市的公共服務(wù)水平和質(zhì)量，滿足西部地區(qū)人口對(duì)生活品質(zhì)的需求，增進(jìn)西部地區(qū)城市的人口吸納能力和吸引力，有助于減輕東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市的人口壓力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化布局趨于合理。一項(xiàng)基于西部地區(qū)的問卷調(diào)查分析顯示，距離城市的遠(yuǎn)近是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否愿意進(jìn)入城市的重要因素，距離城市越近，市民化意愿越高，但遠(yuǎn)離城市的村莊，市民化的意愿就低，因?yàn)樗麄儗?duì)城市生活的圈子和城市環(huán)境感到陌生。(35)劉建華：《公共服務(wù)與西部全面小康》，《小康》2015年第14期，第51頁。這從某個(gè)側(cè)面證明了提高西部地區(qū)的城市公共服務(wù)水平，有助于減輕東部地區(qū)城市的人口壓力。公共服務(wù)均衡化和共同富裕，不僅要縮小東西部地區(qū)之間差距，還要縮小西部地區(qū)內(nèi)部不同區(qū)域間的公共服務(wù)水平差距。事實(shí)上，西部地區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)均衡化問題較東部地區(qū)更為突出，縮小西部地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共服務(wù)水平差距是公共服務(wù)發(fā)展和推動(dòng)共同富裕更為嚴(yán)峻的任務(wù)。

戶籍限制可以看作對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的硬約束；公共服務(wù)則是一種軟約束，它通過影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流向偏好，給人選擇居住地的均等和自由權(quán)，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化和質(zhì)量提升。但是，公共服務(wù)的這種約束要實(shí)現(xiàn)其功能，需要政府承擔(dān)更多責(zé)任。政府有責(zé)任使公共服務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)以改善公共服務(wù)的供給狀況。政府可以利用很多方式來履行其提供公共服務(wù)的責(zé)任，例如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加公共支出等，這些方式都有助于改善公共服務(wù)。但是，經(jīng)濟(jì)增長和公共支出的增加并不能使所有人得其應(yīng)得的公共服務(wù)。所有人得其應(yīng)得的公共服務(wù)，依賴于公共服務(wù)的均衡化發(fā)展。要使公共服務(wù)均衡發(fā)展，需要優(yōu)化政府的區(qū)域發(fā)展政策，特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付可以降低其管轄區(qū)之間的財(cái)政能力和公共服務(wù)供給的不平等程度，有助于為轄區(qū)居民提供平等的公共服務(wù)。同時(shí)，要防止由此引發(fā)的“財(cái)政依賴性”。有研究顯示，如果政府間轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了很大一部分公共支出，地方政府提高當(dāng)?shù)厥杖氲囊庠笗?huì)降低，或?qū)Ξ?dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)的意愿會(huì)降低。(36)世界銀行：《2009年世界發(fā)展報(bào)告:重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》，胡光宇等譯，清華大學(xué)出版社2009年版，第248頁。因此，需要對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行制度規(guī)范和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。轉(zhuǎn)移支付旨在解決基本公共服務(wù)的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡問題，而不是通過發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對(duì)鄉(xiāng)村的公共服務(wù)資金支持，使區(qū)域間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平的等同，并不是走向平均主義。

五、公共服務(wù)新發(fā)展的基本理路

實(shí)現(xiàn)共同富裕，“要先把‘蛋糕’做大，然后通過合理的制度安排把‘蛋糕’分好”，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”(37)習(xí)近平：《堅(jiān)定信心勇毅前行共創(chuàng)后疫情時(shí)代美好世界——在2022年世界經(jīng)濟(jì)論壇視頻會(huì)議的演講》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年1月18日，第2版。，防止兩極分化，促進(jìn)社會(huì)公平正義。新型城鎮(zhèn)化和共同富裕，旨在更好促進(jìn)人的全面發(fā)展。實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，首要的是人的需要得到充分滿足。馬克思、恩格斯曾經(jīng)指出：“當(dāng)人們還不能使自己的吃喝住穿在質(zhì)和量方面得到充分保證的時(shí)候，人們就根本不能獲得解放?！?38)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，人民出版社2012年版，第154頁。因此，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)新發(fā)展，推動(dòng)共同富裕，更多更好滿足人的需要，是新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的基本要義。新時(shí)代基于新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和共同富裕的公共服務(wù)新發(fā)展，需要確立以人民為中心、政府為主導(dǎo)的基本原則，通過政府與社會(huì)合作、數(shù)字賦能等路徑，向社會(huì)提供有助于人的全面發(fā)展、更高質(zhì)量和更加公平的公共服務(wù)。

第一，以人民為中心，以公平正義為原則。新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾?；谛滦统擎?zhèn)化質(zhì)量提升的公共服務(wù)新發(fā)展，就是要更好地滿足人民對(duì)美好城市生活的向往和日益增長的公共服務(wù)需要，城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由人民共享，增強(qiáng)全體人民的獲得感、幸福感、安全感，充分體現(xiàn)以人民為中心，促進(jìn)全體人民共同富裕。公共服務(wù)新發(fā)展也不局限于生產(chǎn)更多滿足人民需要的公共服務(wù)，而且應(yīng)在公共服務(wù)供給上體現(xiàn)其公共性，追求公平正義原則，讓全體人民能均等獲得其應(yīng)得的公共服務(wù)。

公平正義，是公共服務(wù)新發(fā)展應(yīng)循的基本原則。公共服務(wù)新發(fā)展，無論是均等化還是均衡化，都不是簡單的平均，更不是等同，不是無差異的一樣，它強(qiáng)調(diào)的是公平，讓全體人民都能有平等的機(jī)會(huì)與可能去獲取、選擇不同的公共服務(wù)，滿足其多層次多樣化需要。共同富裕并“不是所有人都同時(shí)富裕，也不是所有地區(qū)同時(shí)達(dá)到一個(gè)富裕水準(zhǔn)”(39)習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！罚肚笫恰?021年第20期，第8頁。，它注重公平，也保證效率。片面的公共服務(wù)等同和平均化并不是共同富裕所需要的，也是不正義的，因?yàn)榈韧推骄褪菍?duì)每個(gè)人能力和貢獻(xiàn)上所具有差別的否定，既有失公平，也降低效率。不努力、無貢獻(xiàn)的人如果可以獲得同等的福利和服務(wù)，就是對(duì)那些付出努力或做出貢獻(xiàn)的人應(yīng)有權(quán)利的損害。正義的社會(huì)必然是承認(rèn)差別的，不是平均主義的，它使人得其應(yīng)得，也使人不得其不應(yīng)得。

基于新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和共同富裕的公共服務(wù)新發(fā)展應(yīng)走正義之路。理論上，公共服務(wù)由政府供給是有助于正義實(shí)現(xiàn)的；但現(xiàn)實(shí)中，政府并不能確保正義，例如財(cái)政不足導(dǎo)致的公共服務(wù)質(zhì)量低下等問題，使得政府行為目標(biāo)與公共利益之間會(huì)發(fā)生錯(cuò)位。而且，在有些情況下，某些利益團(tuán)體的作用會(huì)使政府提供的公共服務(wù)對(duì)社會(huì)公平的追求只是一種理想或“應(yīng)然”。由此，對(duì)政府的監(jiān)督和約束必不可少，甚至應(yīng)打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，而輔之以政府與社會(huì)的協(xié)作。新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了“顧客導(dǎo)向”和競爭機(jī)制引入的公共服務(wù)模式，就是試圖更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的更高質(zhì)量和更加公平。

第二，讓數(shù)字賦能公共服務(wù)，增進(jìn)公共服務(wù)可及便捷?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)正在改變?nèi)藗兊纳詈蜕a(chǎn)。數(shù)字技術(shù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，可以縮小公共服務(wù)提供者與服務(wù)對(duì)象之間的距離，并精準(zhǔn)識(shí)別不同區(qū)域、不同職業(yè)居民的多樣化、個(gè)性化公共服務(wù)需求，提高公共服務(wù)生產(chǎn)和供給決策的精準(zhǔn)度，從而提高公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化、精細(xì)化和便捷化水平。數(shù)字技術(shù)通過打破“數(shù)字鴻溝”，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的信息聯(lián)通，帶動(dòng)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的均衡化發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療、在線教育和智慧養(yǎng)老的發(fā)展，已彰顯數(shù)字賦能公共服務(wù)的可能性和實(shí)際價(jià)值?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)73.0%。(40)李政葳：《第49次〈中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告〉發(fā)布:我國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施全面建成》，《光明日?qǐng)?bào)》2022年2月26日，第2版。日趨普及的互聯(lián)網(wǎng)，為公共服務(wù)發(fā)展提供了良好的數(shù)字化支撐。建設(shè)數(shù)字政府，健全泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數(shù)字化服務(wù)體系，讓“百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路”，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)新發(fā)展、更好滿足人民對(duì)美好生活向往的新選擇。

在推進(jìn)數(shù)字賦能公共服務(wù)的同時(shí)，要意識(shí)到公共服務(wù)的數(shù)字化并不能代替公共服務(wù)的全部。有些公共服務(wù)數(shù)字化如電子報(bào)稅系統(tǒng)的使用，可以使需要這項(xiàng)公共服務(wù)的對(duì)象更加便宜、更加便利、更加高效地獲得和享受這項(xiàng)公共服務(wù)，因?yàn)閿?shù)字技術(shù)可以替代那些容易出錯(cuò)或易受操縱的程序性手工工作，從而提高效率和質(zhì)量，并避免“尋租”行為。但是，有些公共服務(wù)無法或難以數(shù)字化，如警察服務(wù)，還“需要人類所具有的大量隱性知識(shí)與斟酌判斷能力”(41)世界銀行：《2016年世界發(fā)展報(bào)告：數(shù)字紅利》，胡光宇等譯，清華大學(xué)出版社2017年版，第21頁。，因?yàn)檫@類服務(wù)的提供者每天應(yīng)對(duì)的是具體情況，必須運(yùn)用判斷力決定如何應(yīng)對(duì)。

第三，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推進(jìn)多元合作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的可獲得性。公共服務(wù)所具有的公共物品性質(zhì)，意味著政府在公共服務(wù)發(fā)展中責(zé)無旁貸。發(fā)展公共服務(wù)是政府應(yīng)有的基本職能之一，政府可以通過其資源配置功能將公共服務(wù)更多投入薄弱環(huán)節(jié)和薄弱地區(qū)，促進(jìn)公共服務(wù)的均衡化、均等化發(fā)展。財(cái)政是政府配置資源的重要手段，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得政府的財(cái)政能力差距很大。政府發(fā)揮其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能，可彌補(bǔ)薄弱地區(qū)的政府財(cái)政能力。還應(yīng)當(dāng)建立對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地的基本公共服務(wù)供給的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，雖然流入地大多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，財(cái)政能力較強(qiáng)，但大量的人口流入平添了有時(shí)甚至難以承受的財(cái)政負(fù)擔(dān)。補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)顯示一種公平。省或市的行政區(qū)域內(nèi)部，也要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，強(qiáng)化政府對(duì)薄弱地區(qū)的財(cái)政扶持力度，保障各區(qū)域具有與人口轉(zhuǎn)移規(guī)模和結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)的財(cái)政供給能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均衡化發(fā)展。理論上，公共服務(wù)都由政府生產(chǎn)和供給是道德的，但政府的能力畢竟是有限的，由政府全面提供公共服務(wù)難以適應(yīng)人民越來越多樣化的公共服務(wù)需求。

政府主導(dǎo)、主體單一的公共服務(wù)供給有明顯缺陷，即人民群眾只能選擇被動(dòng)接受政府所提供的公共服務(wù)，影響人民群眾對(duì)公共服務(wù)的獲得感。要使人民群眾有獲得感，公共服務(wù)的發(fā)展不能僅從供給端考慮，而應(yīng)更多地從需求端考慮。要基于人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的層次性、多樣性和差異性，優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)供給效率和供給質(zhì)量，從而提升人民群眾對(duì)公共服務(wù)的獲得感。由此，必須改變公共服務(wù)供給方式和供給機(jī)制。通過構(gòu)建多元主體合作供給機(jī)制，完善需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給體系，提高公共服務(wù)的可獲得性。(42)熊興、余興厚、黃玲：《基本公共服務(wù)可及性的邏輯內(nèi)涵、評(píng)價(jià)指標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑》，《改革與戰(zhàn)略》2021年第8期，第135頁?？色@得性，就是指服務(wù)需求者可否獲得他/她所需要的服務(wù)，或某種服務(wù)是否具備需求者可以獲得的性質(zhì)和程度。(43)王思斌：《我國城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可獲得性及其發(fā)展》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期，第69頁。發(fā)展可獲得性，意在消解傳統(tǒng)的公共服務(wù)均等化所存在的“被均等化”現(xiàn)象。換言之，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，要營造健全的公共服務(wù)體系，形成多方參與的公共服務(wù)供給機(jī)制，著力推進(jìn)政府與社會(huì)合作，推動(dòng)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，高質(zhì)量滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“十四五”期間我國公共服務(wù)財(cái)政支出的壓力在加大。GDP的年均增長率有望維持在6%左右，估算財(cái)政性公共服務(wù)支出年均增速要達(dá)到7.8%，考慮人口增長因素，人均財(cái)政性公共服務(wù)支出年均增速在7%左右，低于財(cái)政性公共服務(wù)預(yù)算總支出，高于GDP平均增速。(44)王洪川：《完善國家公共服務(wù)制度體系現(xiàn)代化發(fā)展的路徑分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2021年第1期，第76頁。由此，推進(jìn)公共服務(wù)新發(fā)展必須借助社會(huì)資本的參與，形成政府、社會(huì)、個(gè)人協(xié)同發(fā)力、共建共享的公共服務(wù)發(fā)展新格局，讓公共服務(wù)供給與人民需求之間有效匹配，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的可獲得性。公共服務(wù)向可獲得性發(fā)展，有助于消除貧困、縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。(45)朱盛艷、李瑞琴：《基本公共服務(wù)可獲得性的農(nóng)村貧困效應(yīng)檢驗(yàn)：基于增長效應(yīng)與分配效應(yīng)的雙重審視》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第8期，第61頁。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，公共服務(wù)供給與人民需求之間越趨匹配，更多人享有更高質(zhì)量和更加公平的公共服務(wù)，意味著新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量更趨提升，全體人民共同富裕的目標(biāo)越趨接近，公共服務(wù)新發(fā)展的政策工具作用越趨明顯，愈加走近城鎮(zhèn)化應(yīng)有的終極目標(biāo)。換言之，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)共同富裕，必然要求公共服務(wù)生產(chǎn)和供給機(jī)制改革，推進(jìn)公共服務(wù)由傳統(tǒng)的均等化和均衡化向可獲得性進(jìn)一步拓展，全面實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)新發(fā)展。