羅 婷 婷，陸 林

(西南大學(xué) 國(guó)家治理學(xué)院，重慶 400715)

一、引 言

“15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶”，“農(nóng)村承包地頒證率已超過(guò)96%”，標(biāo)志著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)的確定，但潛藏的小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接、無(wú)地人口可持續(xù)生計(jì)、撂荒治理、私權(quán)意識(shí)慣性等問(wèn)題也日益彰顯。為助推《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整縣試點(diǎn)”順利開(kāi)展，肯定“再延長(zhǎng)三十年”的價(jià)值，通過(guò)揭示潛藏的問(wèn)題，進(jìn)一步聚焦配套政策已經(jīng)提上議事日程。

自十九大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生了根本變化，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，國(guó)家希望通過(guò)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[1]、建立穩(wěn)定的地權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)，多措并舉地維護(hù)承包農(nóng)戶的切身利益。因此，習(xí)近平總書(shū)記要求：堅(jiān)持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度始終充滿活力?！暗诙喭恋爻邪狡诤笤傺娱L(zhǎng)三十年”政策提出以來(lái)，學(xué)者們圍繞土地流轉(zhuǎn)價(jià)值[2]、農(nóng)民權(quán)益保障[3]、征收制度改革[4]、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法權(quán)界定[5]、三權(quán)分置權(quán)屬特征[6]、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出[7]等問(wèn)題展開(kāi)了深入的研究，取得了突破性進(jìn)展，對(duì)“再延長(zhǎng)三十年”形成廣泛支持的態(tài)勢(shì)；但對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)周期、經(jīng)營(yíng)周期與承包戶、經(jīng)營(yíng)戶發(fā)展生計(jì)的關(guān)系等研究卻尚未涉獵，尚未回答在堅(jiān)持土地村集體所有制不變的前提下，為什么要再延長(zhǎng)三十年，其價(jià)值精髓何在，“再延長(zhǎng)三十年”將會(huì)面臨哪些潛在的問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)“順利銜接”的配套政策等問(wèn)題?！罢吆筒呗允屈h的生命”，“再延長(zhǎng)三十年”涉及2億承包農(nóng)戶的切身利益，還涉及新增農(nóng)業(yè)人口的生存發(fā)展土地基礎(chǔ)；本文從揭示承包期再延長(zhǎng)三十年的歷史、邏輯必然出發(fā)，系統(tǒng)闡釋第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的價(jià)值精髓，深入剖析承包期再延長(zhǎng)三十年潛藏的問(wèn)題，提出相應(yīng)的政策建議；以期推進(jìn)“再延長(zhǎng)三十年”與“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系”有機(jī)契合，“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”[8]，助推“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”落地見(jiàn)實(shí)效提供一定的參考。

二、“再延長(zhǎng)三十年”的歷史、邏輯必然

我國(guó)頂層作出“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的決策不是偶然的，是順應(yīng)歷史潮流，遵照我國(guó)土地國(guó)策內(nèi)在發(fā)展邏輯而提出的，是歷史和邏輯的必然。

(一)“再延長(zhǎng)三十年”的歷史必然

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度是十一屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村基本土地經(jīng)營(yíng)制度。四十余年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)歷了兩輪承包：

第一輪1983-1998年，承包期15年。承包初期，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解決了9億農(nóng)民的溫飽問(wèn)題；但也隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，民工潮開(kāi)始興起，打工收入大大超過(guò)種地收入——種地不僅要付出種子、農(nóng)藥、化肥、水費(fèi)、人工等成本，還要繳納15.5%的農(nóng)業(yè)稅[9]，農(nóng)民承包熱情逐漸降低，不愿承包、無(wú)價(jià)轉(zhuǎn)包、撂荒的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重；據(jù)調(diào)查測(cè)算，全國(guó)僅撂荒的耕地面積就高達(dá)“3 600萬(wàn)畝左右”[10]。這一階段由于收益原因，經(jīng)歷了農(nóng)民熱衷承包到部分農(nóng)民不愿承包的歷程。

第二輪1998-2028年，承包期30年(第一次延長(zhǎng)三十年)。2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》是一大關(guān)節(jié)點(diǎn)；免征農(nóng)業(yè)稅的優(yōu)惠政策提高了農(nóng)民的承包積極性——不管是否耕種，都先把地承包下來(lái)——即使撂荒也是沒(méi)有成本的承包地。2007年《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為“用益物權(quán)”，賦予“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地政策又一次重大突破；這樣，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為具有交換價(jià)值的獨(dú)立資本，流轉(zhuǎn)中的收益就成了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性的收益，因此沒(méi)有一個(gè)農(nóng)民愿意放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且期待承包經(jīng)營(yíng)的土地被征用以達(dá)到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)的目的。2013年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》規(guī)定“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)”；這樣，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步以頒證確權(quán)的形式被肯定，完成了承包地法定化、固定化、長(zhǎng)期化、繼承化、市場(chǎng)化的變革。截至2020年底，“全國(guó)農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證率96.3%，確權(quán)登記信息入庫(kù)上圖率97.3%”[11]。

土地承包經(jīng)營(yíng)內(nèi)在的矛盾也決定了承包周期相對(duì)較長(zhǎng)，我國(guó)唐代的均田制規(guī)定了“受田人身死，世業(yè)田得由繼承人接受，口分田歸官，另行分配”[12]，一般情況，“口分田”的起止期是18歲至死亡，平均使用周期約50年，因而“口分田”的周期較長(zhǎng)，這實(shí)際上已經(jīng)考慮到土地變化可能引起的矛盾。

我國(guó)1950年頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，在全國(guó)范圍內(nèi)平分土地并頒發(fā)了土地證，農(nóng)民第一次有了自己的土地，勞動(dòng)熱情普遍高漲，農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大解放。1953年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》規(guī)定土地農(nóng)戶所有不變，收益權(quán)、處置權(quán)為合作社和農(nóng)戶共同所有；《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》頒布，在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造中，最艱難的是土地所有權(quán)變更，黨和政府花了大量功夫說(shuō)服農(nóng)民走合作化道路，但有相當(dāng)部分農(nóng)民，特別是中農(nóng)不愿意將私有土地變更為集體所有，認(rèn)為影響了私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此，矛盾很大，所以社會(huì)主義改造是一場(chǎng)不流血的革命——革小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的命。究其原因，土地確權(quán)后，實(shí)施周期不到五年又重新變更，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和廣大貧下中農(nóng)的支持下，農(nóng)村土地集體所有制在矛盾中建立起來(lái)；但周期短引起的諸多矛盾卻讓國(guó)人記憶猶新，也為責(zé)任承包提供了歷史的借鑒。

我國(guó)現(xiàn)行的責(zé)任承包第一輪規(guī)定為15年，實(shí)踐證明承包期太短；1993年第一次延長(zhǎng)三十年，這三十年中承包制度發(fā)生了三大變化，一是物權(quán)法將其規(guī)定為“用益物權(quán)”，并肯定其繼承權(quán)；二是2008年中央一號(hào)文件又肯定和積極推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；三是2013年開(kāi)始確權(quán)登記。這一系列政策推進(jìn)，讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的主要來(lái)源，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活中越來(lái)越重要，因而在2028年如果變更承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必然引起兩個(gè)方面的矛盾：一是土地確權(quán)登記2018年才完成，又變更承包經(jīng)營(yíng)主體，必然引起集體成員內(nèi)部不必要的矛盾；同時(shí)，已經(jīng)確權(quán)登記主體變更又得重新登記。二是承包主體已經(jīng)確認(rèn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在流轉(zhuǎn)中可以變現(xiàn)，如果減少量或全部收回，原承包戶情感上不容易接受；不僅會(huì)造成新老承包戶的矛盾，還會(huì)引起原承包戶對(duì)政策的誤解，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。頂層決策者必然堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)實(shí)踐面臨的矛盾作出“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的決策。

我國(guó)兩輪責(zé)任承包的實(shí)踐折射了承包主體由承包熱情高漲到低落再到高漲的歷史過(guò)程，農(nóng)民從自身利益角度必然希望承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肯定并且周期更長(zhǎng)，而國(guó)家則通過(guò)出臺(tái)免除農(nóng)業(yè)稅、肯定用益物權(quán)、推進(jìn)流轉(zhuǎn)、量化確權(quán)等法律政策，肯定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以保證農(nóng)民公平享受現(xiàn)代化的成果；中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨、政策調(diào)整帶來(lái)的矛盾，決定“再延長(zhǎng)三十年”是歷史的必然。

(二)“再延長(zhǎng)三十年”的邏輯必然

承包作為一種土地經(jīng)營(yíng)方式，是遵照解放生產(chǎn)力，充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性的邏輯發(fā)展的；因而自身發(fā)展是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，這是承包經(jīng)營(yíng)自身的發(fā)展邏輯；這個(gè)邏輯過(guò)程表現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)形式演變邏輯和權(quán)能演變邏輯。

1.承包經(jīng)營(yíng)形式演變邏輯

責(zé)任承包遵循從“隊(duì)”到“組”再到“戶”的內(nèi)在邏輯。1961年，為了解決人民公社“一大二公”引起土地經(jīng)營(yíng)責(zé)任主體不明而導(dǎo)致生產(chǎn)力低下的矛盾，黨中央在《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定“生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)生產(chǎn)隊(duì)必須認(rèn)真實(shí)行包產(chǎn)、包工、包成本和超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)的三包一獎(jiǎng)制?？梢砸荒暌话袟l件的地方也可以兩年、三年一包”[13]，包產(chǎn)的依據(jù)是“固定給生產(chǎn)隊(duì)使用”的土地。這是承包責(zé)任制的最早萌芽，這種“包產(chǎn)”到“隊(duì)”堅(jiān)持了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)核算”的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制，極大地調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)隊(duì)的積極性，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由大集體向小集體的轉(zhuǎn)移；農(nóng)民能直接在經(jīng)營(yíng)中受益，生產(chǎn)力得到一定程度的解放，但農(nóng)民個(gè)體的積極性發(fā)揮也受到了一定程度的限制。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種經(jīng)營(yíng)方式“吃大鍋飯”的局限性越來(lái)越明顯，特別是“十年動(dòng)亂”只抓革命不促生產(chǎn)，提倡“絕對(duì)平均”，將這一局限演變到極限，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)走向崩潰的邊緣；要恢復(fù)發(fā)展就必然要求突破包產(chǎn)到“隊(duì)”，包產(chǎn)到“組”就應(yīng)運(yùn)而生，只不過(guò)包產(chǎn)到“組”是十一屆三中全會(huì)以后一些地方的試點(diǎn)探索，四川廣漢金魚(yú)鎮(zhèn)涼水村首先“破繭”[14]，受到頂層的肯定；雖然沒(méi)有形成全國(guó)性的政策規(guī)定，但政策中也肯定了承包到戶、到組的做法。實(shí)行包產(chǎn)到“組”——將集體變得更小，人更少，則農(nóng)民努力的收益更直接、更明顯；是符合解放生產(chǎn)力要求的。然而，這樣也還不能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，因而也必然被進(jìn)一步突破。

1979年3月，原國(guó)家農(nóng)委黨組在《關(guān)于農(nóng)村工作問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》中明確指出：“深山、偏僻地區(qū)的獨(dú)門(mén)獨(dú)戶，實(shí)行包產(chǎn)到戶，也應(yīng)當(dāng)許可?！边@是“包產(chǎn)到戶”的最早文件，雖然只是小范圍試點(diǎn)，但已經(jīng)突破了包產(chǎn)到“組”。1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》明確“專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制，就是在生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的條件下，分工協(xié)作，擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力，按能力大小分包耕地”，“根據(jù)方便生產(chǎn)、有利經(jīng)營(yíng)的原則，分別到組、到勞力、到戶”的聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制度；包產(chǎn)到戶、到組是一種已經(jīng)成型的責(zé)任制，是農(nóng)村責(zé)任制內(nèi)在發(fā)展的邏輯必然。因而這種制度的內(nèi)在發(fā)展必然要求進(jìn)一步將其完善；完善需要時(shí)間，就必然對(duì)承包周期提出要求：1984年頂層明確“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”[15]，1993年又“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”[16]，2017年十九大再次決定“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”[17]；“三輪加在一起，農(nóng)村土地承包關(guān)系將保持穩(wěn)定長(zhǎng)達(dá)七十五年，體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性連續(xù)性”[18]。因此，再延長(zhǎng)三十年是責(zé)任承包制內(nèi)在的邏輯要求。

2.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能演變邏輯

承包經(jīng)營(yíng)具有我國(guó)特色的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式，其核心是權(quán)能夯實(shí)的邏輯必然，經(jīng)歷了使用權(quán)和收益權(quán)-流轉(zhuǎn)權(quán)-用益物權(quán)-財(cái)產(chǎn)權(quán)的演變過(guò)程。

1979年開(kāi)始，承包主體有權(quán)對(duì)土地行使“使用權(quán)”，而“使用”的結(jié)果是除了上交部分之外，收益歸承包者，這種權(quán)能限制性太強(qiáng)，農(nóng)民除了承包、使用、收益，沒(méi)有任何其他權(quán)利；隨著制度的完善，承包主體必然對(duì)土地權(quán)能提出新的要求。1984年中共中央一號(hào)文件開(kāi)始同意承包地可以流轉(zhuǎn)，但限制轉(zhuǎn)包給種田能手和同村的其他承包戶，不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)、出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和非農(nóng)用地；這是對(duì)承包權(quán)的首次細(xì)微突破。1993年中共中央十一號(hào)文件允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，但必須堅(jiān)持集體所有，不改變用途，還要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意；這是對(duì)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的肯定。1998年十五屆三中全會(huì)決定土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，但要求堅(jiān)持自愿有償原則進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)；使用權(quán)流轉(zhuǎn)提上了議事日程，賦予了承包戶更大的權(quán)利。2002年《中華人民共和國(guó)土地承包法》把允許推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策上升為法律，全面肯定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。2006年十七大按照依法、自愿、有償原則健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；明確了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，用市場(chǎng)機(jī)制予以保證，使流轉(zhuǎn)有了市場(chǎng)作為依托。2007年《物權(quán)法》將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，且規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地”……“享有占有、使用和收益的權(quán)利”，“有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”；用益物權(quán)既是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的豐富和完善，又拓展了承包主體的使用權(quán)、收益權(quán)。2008年十七屆三中全會(huì)明確建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；這實(shí)際上是繼包產(chǎn)到戶以來(lái)，農(nóng)村土地政策的又一重大突破。2013年中央一號(hào)文件全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，“夯實(shí)土地權(quán)能最終落實(shí)在政策制度執(zhí)行上”[19]；2014年中央一號(hào)文件“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”[20]；三權(quán)分置賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，讓農(nóng)民在土地使用和流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)增值。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”[21]，實(shí)際上是通過(guò)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包者有了合法的“老板”身份，并在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值，承包主體有了財(cái)產(chǎn)性收益——權(quán)力越大收益越高，必然不愿意放棄承包權(quán)，更加期待政府延長(zhǎng)承包權(quán)，這是承包權(quán)能發(fā)展的內(nèi)在邏輯必然。

因此，無(wú)論是我國(guó)承包經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展實(shí)踐要求，還是承包經(jīng)營(yíng)形式的不斷完善、承包主體權(quán)能不斷夯實(shí)的過(guò)程，都要求第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。國(guó)家順應(yīng)這一歷史和邏輯的必然，作出再次“延長(zhǎng)三十年”的決策是符合客觀規(guī)律的。

三、“再延長(zhǎng)三十年”的價(jià)值精髓

“再延長(zhǎng)三十年”既是中央對(duì)農(nóng)民的莊重承諾，又是解決三農(nóng)問(wèn)題的正確決策，其價(jià)值精髓集中在破解“三農(nóng)”難題，維護(hù)長(zhǎng)治久安；牢筑耕地紅線、確保糧食安全；契合“百年構(gòu)想”、預(yù)留調(diào)整空間。

(一)破解“三農(nóng)”難題，維護(hù)長(zhǎng)治久安

1.莊重承諾、農(nóng)民放心

“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，表明黨中央將長(zhǎng)期堅(jiān)持和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包責(zé)任制，給約2.29億承包戶[22]和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主吃了定心丸。農(nóng)業(yè)是萬(wàn)歲產(chǎn)業(yè)，鐵打的產(chǎn)業(yè)流水的經(jīng)營(yíng)，隋唐的均田制將“永業(yè)田”作為農(nóng)民可繼承的產(chǎn)權(quán)，而“口分田”則在身亡后收回重新分配，依據(jù)是“有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”，目的是穩(wěn)定社會(huì)。農(nóng)民最擔(dān)心的是第一輪承包合同到期后承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生重大的變化，特別是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)成為用益物權(quán)，并在經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)中能產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)效益的今天，更擔(dān)心因調(diào)整而導(dǎo)致收益減少。因此，在第二輪承包即將到期之際，農(nóng)民既未考慮在承包地上花大功夫，也沒(méi)有考慮怎樣在流轉(zhuǎn)中進(jìn)一步增值，寧愿撂荒也不做大的投入和長(zhǎng)遠(yuǎn)思考。十九大作出莊嚴(yán)承諾，農(nóng)民對(duì)土地還有約35年的承包權(quán)，即使家庭承包者去世，家庭其他成員也可繼承；35年承包權(quán)是鐵定的，正是再延長(zhǎng)三十年，將“以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)”[23]落到了實(shí)處；億萬(wàn)承包戶將煥發(fā)出持續(xù)高漲的生產(chǎn)熱情。

同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主也受承包周期的影響：種植大戶，特別是水果、煙草、中藥材等經(jīng)濟(jì)作物的大戶需要更長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)期限，最擔(dān)心的是地面附著物方興未艾而流轉(zhuǎn)到期，損失巨大；糧食種植大戶雖然對(duì)流轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)短要求不是特別嚴(yán)格，但也涉及土地綜合利用，在化肥、農(nóng)藥使用上必須考慮土地使用周期，竭澤而漁的掠奪性生產(chǎn)必然導(dǎo)致土地貧瘠，殘存農(nóng)藥、化肥破壞土地結(jié)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)周期是由承包周期決定的，“再延長(zhǎng)三十年”也讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)主吃了“定心丸”。

2.政策穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展

“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系”，“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”是十九大提出的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接都必須生根于土地，而土地的使用必然涉及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)但不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路還很漫長(zhǎng)，特別是要在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)更是步履維艱。

“再延長(zhǎng)三十年”從政策上為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建提供了穩(wěn)定的土地資源?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系是用現(xiàn)代工業(yè)裝備、科學(xué)技術(shù)、實(shí)施現(xiàn)代管理方法的新型農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)就是土地，用現(xiàn)代工業(yè)裝備農(nóng)業(yè)，用科學(xué)技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，運(yùn)用現(xiàn)代管理方法實(shí)施管理，建設(shè)周期需要一定的時(shí)間，更何況現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的形成也不是一蹴而就的，不能想象在承包主體不斷變更的動(dòng)態(tài)中能夠建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

“再延長(zhǎng)三十年”從政策上為發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了土地支持。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然要求土地使用相對(duì)集中，如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使主體不穩(wěn)定，則土地使用權(quán)很難集中；所有權(quán)雖然比較集中，但又與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的，只有通過(guò)承包權(quán)利主體將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，才能在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)使用權(quán)相對(duì)集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！霸傺娱L(zhǎng)三十年”從時(shí)間上保證了土地使用權(quán)相對(duì)集中有較長(zhǎng)的周期。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體也能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，在使用權(quán)相對(duì)集中的土地上有所作為。

“再延長(zhǎng)三十年”從政策上為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了土地平臺(tái)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展最積極的因素，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中，承包主體的比重卻很小，由于外出打工能帶來(lái)最直接最明顯的經(jīng)濟(jì)收入，因而2.29億的承包戶中，外出務(wù)工人員達(dá)2973萬(wàn)人，留下的386199部隊(duì)無(wú)法成為經(jīng)營(yíng)主體，土地資源依靠承包者，肯定不能有效開(kāi)發(fā)利用，只有通過(guò)流轉(zhuǎn)，給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，才能充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。承包主體發(fā)生變更，必然給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的培育帶來(lái)難題。“再延長(zhǎng)三十年”既為承包者提供了較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)周期，也為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了相對(duì)穩(wěn)定的租用周期；這樣，一個(gè)充滿活力的農(nóng)業(yè)發(fā)展舞臺(tái)在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再延長(zhǎng)三十年的土地上搭建起來(lái)了。

“再延長(zhǎng)三十年”從政策上為小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接提供了土地直通車(chē)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)首先是大農(nóng)業(yè)，必然形成支撐國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的一大產(chǎn)業(yè)體系，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)則是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的典型特征；發(fā)展農(nóng)業(yè)必然要求從傳統(tǒng)的小農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)。再延長(zhǎng)三十年則為承包權(quán)穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)權(quán)放活提供了政策依據(jù)。正是三十年的周期，為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了契機(jī)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果是使用權(quán)相對(duì)集中，進(jìn)而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供土地基礎(chǔ)。因此，“再延長(zhǎng)三十年”為我國(guó)由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為大農(nóng)業(yè)開(kāi)辟了通道。

3.夯實(shí)基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度完善

“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，“完善承包地‘三權(quán)’分置制度”是深化農(nóng)村土地制度改革的近期目標(biāo)。新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度在保證集體所有制不變的基本前提下，經(jīng)歷了聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、三權(quán)分置的過(guò)程，目的是在承包權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地相對(duì)集中，形成新的經(jīng)營(yíng)主體，有利于形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。在一家一戶的承包經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)必然需要較長(zhǎng)的周期，從1984年的“不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)”到1998年的“合理流轉(zhuǎn)”，再到2008年的“建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”，經(jīng)歷了24年；到2014年提出“三權(quán)分置”的經(jīng)營(yíng)制度，又是6年；預(yù)計(jì)進(jìn)一步完善還需要10年?！叭龣?quán)分置”既是一種產(chǎn)權(quán)制度，更是一種經(jīng)營(yíng)制度；明確了農(nóng)村集體所有的土地性質(zhì)永遠(yuǎn)不變，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，權(quán)利的分置維護(hù)了農(nóng)民的用益物權(quán)，增加了承包地在流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的收益；增值部分將經(jīng)營(yíng)權(quán)放活，為土地適度集中、規(guī)?；a(chǎn)提供了先決條件。這種經(jīng)營(yíng)制度是目前農(nóng)村行之有效，農(nóng)民歡迎的制度；但承包經(jīng)營(yíng)制度不斷鞏固完善需要時(shí)間，實(shí)施效果也需要時(shí)間來(lái)證明；因此，“再延長(zhǎng)三十年”制度安排的價(jià)值就在于此。

(二)牢筑耕地紅線，確保糧食安全

“再延長(zhǎng)三十年”對(duì)于牢筑耕地紅線、確保糧食安全具有重要的意義。糧食安全的基礎(chǔ)是耕地的質(zhì)和量，近年來(lái)，頂層反復(fù)強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)耕地”，18億畝紅線不能突破，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。雖然國(guó)家通過(guò)用途管制、確定“永久基本農(nóng)田”、土地整治、占補(bǔ)平衡等強(qiáng)有力的措施，耕地保護(hù)效果顯著，但由于利益驅(qū)動(dòng)，特別是土地財(cái)政杠桿，耕地保護(hù)落實(shí)起來(lái)舉步維艱?！拔磥?lái)到2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%”[24]，“至少需要266.67萬(wàn)hm2土地”[25]，很顯然，守住耕地紅線任重道遠(yuǎn)?！霸傺娱L(zhǎng)三十年”政策和法律賦予農(nóng)民土地“承包權(quán)”，農(nóng)民則有了維護(hù)自己權(quán)利的“尚方寶劍”；因此，在征地活動(dòng)中，可以作為集體組織的成員，運(yùn)用“承包權(quán)”的相關(guān)政策法規(guī)與征地主體博弈——如果承包主體提出的理由充足、政策法律依據(jù)充分，征地主體還不能強(qiáng)制征地，國(guó)家因公共事業(yè)必須“征收”的除外。這種維護(hù)的動(dòng)因是法律賦予農(nóng)民的“承包權(quán)”，而最終是“承包權(quán)”衍生的財(cái)產(chǎn)性收益——承包主體不再是征地的局外人，只是最大限度地爭(zhēng)取征地補(bǔ)償?！霸傺娱L(zhǎng)三十年”實(shí)際上是承包主體維權(quán)的三十年，承包主體依法維權(quán)必然限制以“公共事業(yè)需要必須”為借口的征地，這樣，基本農(nóng)田乃至一般耕地就得到了強(qiáng)有力的法權(quán)保護(hù)，耕地紅線守住了，中國(guó)人的飯碗才能牢牢端在自己手中。

(三)契合“百年”構(gòu)想，預(yù)留調(diào)整空間

“再延長(zhǎng)三十年”政策既立足于解決當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展面臨的實(shí)際問(wèn)題，又與我國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間高度契合——“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”將在2053年前后陸續(xù)到期，第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的第二階段是“21世紀(jì)中葉把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。在實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的趕考之路上，“再延長(zhǎng)三十年”政策為鞏固、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，滿足承包農(nóng)戶對(duì)美好生活的向往注入了強(qiáng)心針。同時(shí)，在第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)格局、人地關(guān)系、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等都會(huì)發(fā)生重大變化，也將面臨新的挑戰(zhàn)，“再延長(zhǎng)三十年”也為屆時(shí)進(jìn)一步調(diào)整政策預(yù)留了空間。

四、承包期再延長(zhǎng)三十年的潛在問(wèn)題

“再延長(zhǎng)三十年”意義重大無(wú)可非議；但事物都是一分為二的，也潛藏著小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接、無(wú)地人口可持續(xù)生計(jì)、撂荒治理、私權(quán)意識(shí)慣性等問(wèn)題。

(一)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接

《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》“既要把準(zhǔn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路的前進(jìn)方向，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，也要認(rèn)清小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)形態(tài)的國(guó)情農(nóng)情”。這種農(nóng)業(yè)發(fā)展體系必然面臨“再延長(zhǎng)三十年”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完善問(wèn)題。責(zé)任承包與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接——“結(jié)構(gòu)性矛盾”亟待克服。

雖然黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)系列政策推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，“農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積已超過(guò)35%，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶已占30.8%，促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展”；但“經(jīng)營(yíng)50畝以上的新型主體只有350萬(wàn)個(gè)，經(jīng)營(yíng)總面積為3.5億畝，平均每個(gè)新主體經(jīng)營(yíng)100畝”，“與新大陸國(guó)家那些動(dòng)輒兩三萬(wàn)畝耕地的家庭農(nóng)場(chǎng)仍難以競(jìng)爭(zhēng)”[26]?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展必然要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)適度集中，雖然經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)在一定程度上解決了這一問(wèn)題，但承包制或多或少抑制了經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)集中——承包主體多、流轉(zhuǎn)樣式多、流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議多、流轉(zhuǎn)程序雜、流轉(zhuǎn)合同簽署慢等問(wèn)題需要進(jìn)一步克服。

同時(shí)，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度瓶頸。責(zé)任承包把大塊農(nóng)田細(xì)分到一家一戶，平均每戶承包約7.5畝。國(guó)家積極“啟動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃”“實(shí)施小農(nóng)戶能力提升工程”“加強(qiáng)小農(nóng)戶科技裝備應(yīng)用”“改善小農(nóng)戶生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施”等與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的措施，但很難與“7.5畝”承包地掛鉤；“引導(dǎo)小農(nóng)戶開(kāi)展合作與聯(lián)合”“創(chuàng)新合作社組織小農(nóng)戶機(jī)制”“發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)小農(nóng)戶帶動(dòng)作用”“支持小農(nóng)戶發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品”“帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”“鼓勵(lì)小農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)”等措施雖然與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接有價(jià)值，但不是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)本身。因此，思考小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接必須考慮“再延長(zhǎng)三十年”的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套政策，形成基本能夠承載農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地規(guī)模。

(二)無(wú)地戶可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題

“再延長(zhǎng)三十年”使絕大多數(shù)農(nóng)戶有地可種，即使外出打工失業(yè)也可回家種田，優(yōu)秀者還可回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。有承包土地的農(nóng)戶，在今后40年中，可持續(xù)生計(jì)基本得到解決——種地和流轉(zhuǎn)均可帶來(lái)穩(wěn)定的收益，盡管種地收益較低，但畢竟能保證基本生活。無(wú)地戶——整戶沒(méi)有承包地，如2016年1月1日前超計(jì)劃出生的二胎分家自立門(mén)戶后，承包經(jīng)營(yíng)的土地就無(wú)份，必然成為無(wú)地戶(“黑戶”無(wú)承包地繼承權(quán))或少地戶(可少量繼承父輩的承包地)。二孩、三孩政策實(shí)施之前，全國(guó)超生人口是一支龐大的隊(duì)伍，其中大部分是農(nóng)村人口，在今后三十年中都將自立門(mén)戶，而無(wú)承包地。三峽庫(kù)區(qū)曾因“超生二胎”未分得承包地，哥哥總說(shuō)他“打巴壁”，最后跳堰自殺[27]；這種現(xiàn)象在全國(guó)時(shí)有發(fā)生。在土地流轉(zhuǎn)增值明顯，國(guó)家扶持政策較強(qiáng)，給承包主體帶來(lái)較大效益的時(shí)候，這支隊(duì)伍的不滿情緒將越來(lái)越嚴(yán)重。雖然他們是“具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”，在“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)”應(yīng)享受的份額如果被剝奪，通過(guò)訴訟“請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的”，人民法院應(yīng)予以支持；但畢竟沒(méi)有承包地，而這一周期從第二輪承包開(kāi)始算，整整六十年，生存、利益的原因使這支隊(duì)伍成為再延長(zhǎng)三十年的消極因素。

(三)撂荒治理

農(nóng)村開(kāi)始實(shí)施責(zé)任承包，確實(shí)調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，很快解決了九億農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。1984年《中國(guó)中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》拉開(kāi)了改革開(kāi)放的帷幕，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速加快；城市開(kāi)發(fā)需要大量的勞動(dòng)力、責(zé)任承包后出現(xiàn)大量的富余勞動(dòng)力成為必然，勞動(dòng)力供需接軌在全國(guó)掀起了巨大的民工潮；打工收入高于種地的收益，吸引了大量農(nóng)村壯勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工；“人不出門(mén)身不貴，火不燒山地不肥”的民諺也激勵(lì)了大量的青壯年“脫農(nóng)皮”，鯉魚(yú)躍“農(nóng)”門(mén)成了時(shí)髦。這樣的結(jié)果就是承包地主要由留下的老弱婦孺耕種，更有甚者直接撂荒土地。承包權(quán)作為用益物權(quán)，本來(lái)屬于私權(quán)范圍，承包主體有權(quán)依法行使耕種、流轉(zhuǎn)等處分權(quán)，因而承包主體認(rèn)為：無(wú)論耕種還是流轉(zhuǎn)、撂荒都是自己的事。政府頒證確權(quán)進(jìn)一步明確了承包期的權(quán)益，“再延長(zhǎng)三十年”從時(shí)間上作了限定。承包主體經(jīng)營(yíng)土地的目的就是獲得收益，但“農(nóng)戶種一畝地一季300元的收入，打工3天就有了”[28]，務(wù)工收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)種地收益，他們就會(huì)選擇外出務(wù)工而撂荒土地?！霸傺娱L(zhǎng)三十年”給承包主體吃了顆“定心丸”，農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格低、耕種“不劃算”，但流轉(zhuǎn)或征收可帶來(lái)較好的收益，如果流轉(zhuǎn)不動(dòng)、或未被征收，則寧肯撂荒，也不愿意耕種，更不愿意退包。

(四)私權(quán)意識(shí)慣性

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身是一種特殊的私權(quán)，承包主體享有使用、出讓、租賃、收益等權(quán)益，《物權(quán)法》也賦予了承包主體私人權(quán)利，農(nóng)民通過(guò)第一輪承包，習(xí)慣將其稱為“我的承包地”；“第二輪承包”期中則有相當(dāng)多的承包主體將承包地稱為“我的地”；“再延長(zhǎng)三十年”將在不知不覺(jué)中強(qiáng)化“我的地”的意識(shí)，這是思維慣性的作用。這種意識(shí)一旦形成，再要調(diào)整必然引起不小的波動(dòng)；若有更重大的產(chǎn)權(quán)制度改革則震動(dòng)更大。以史為鑒蘇聯(lián)十月革命勝利后頒布的《土地法令》“永遠(yuǎn)廢除私有權(quán)”，但“土地平均使用，按勞動(dòng)定額和消費(fèi)定額把土地分配給勞動(dòng)者”，這種制度實(shí)施了十年，農(nóng)民形成了土地使用權(quán)的私權(quán)意識(shí)，1929年開(kāi)始推行集體化運(yùn)動(dòng)卻遭到農(nóng)民的極大反抗?！坝袛?shù)百萬(wàn)農(nóng)民被處死或驅(qū)趕出家園、其財(cái)產(chǎn)則被沒(méi)收”，而我國(guó)1950年土地改革明確土地為“農(nóng)民所有”，并在1952年頒發(fā)了土地證，但1953年就開(kāi)始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，1955年完成了對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，公有制建立起來(lái)，雖然這一時(shí)期有矛盾，但并不像蘇聯(lián)那樣尖銳。究其原因，受時(shí)間影響而形成的思維慣性是其認(rèn)識(shí)根源。當(dāng)然，我國(guó)承包經(jīng)營(yíng)制度首先是以集體所有制為前提的，也不可能采取蘇聯(lián)那樣的措施——對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制征收——不會(huì)重蹈蘇聯(lián)的覆轍；但思維慣性引起農(nóng)民“我的土地”意識(shí)的負(fù)面影響不可低估。

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”責(zé)任承包政策，讓承包戶吃上了“定心丸”，維護(hù)農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定，有效解決三農(nóng)問(wèn)題價(jià)值顯著；但面臨小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接、無(wú)地人口可持續(xù)生計(jì)、撂荒治理、私權(quán)意識(shí)慣性等問(wèn)題是客觀的、不可回避的，因而在“再延長(zhǎng)三十年”政策實(shí)施中，必須研究緩解或徹底解決問(wèn)題的相關(guān)配套政策，才能依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)“土地承包再延長(zhǎng)三十年”，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度始終充滿活力。

(二)政策建議

促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接政策建議：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》(2014)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(2014)指導(dǎo)下，以《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范(試行)》(2016)為基礎(chǔ)，出臺(tái)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)適度集中的政策：通過(guò)流轉(zhuǎn)，加速經(jīng)營(yíng)權(quán)向現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)集中，形成與新大陸國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力對(duì)等的家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。出臺(tái)“向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體”，特別是向規(guī)模以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜的補(bǔ)貼政策；通過(guò)市場(chǎng)和補(bǔ)貼兩大杠桿，促進(jìn)一家一戶的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)迅速向大農(nóng)業(yè)發(fā)展；形成“再延長(zhǎng)三十年”承包期，既維護(hù)承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，又建立起現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的政策系統(tǒng)；以降低承包權(quán)對(duì)大農(nóng)業(yè)發(fā)展速度的制約。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，生產(chǎn)要素(包括資源、勞動(dòng)力)互流等，農(nóng)戶可以通過(guò)務(wù)工、經(jīng)商等多種方式生存和發(fā)展，承包土地不再是農(nóng)戶家庭收入的唯一渠道，因此農(nóng)戶與承包地的關(guān)系需要進(jìn)行調(diào)整，可構(gòu)思“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出”或“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償有期限退出”的配套政策，以助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)形成適度規(guī)模。

解決無(wú)地人口可持續(xù)生計(jì)政策建議：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對(duì)這一矛盾出臺(tái)相應(yīng)的政策，具體可考慮“大穩(wěn)定、小調(diào)整”策略——在保持三十年不變的總前提下，實(shí)行小范圍內(nèi)調(diào)整的政策——堅(jiān)持承包主體健在或過(guò)世后，有繼承人者“再延長(zhǎng)三十年”，無(wú)地或少地的農(nóng)戶則可考慮用集體組織內(nèi)部控制的機(jī)動(dòng)地、占補(bǔ)平衡的復(fù)墾地、土地整治新增地、自愿退回的承包地、依法收回的承包地等給予調(diào)整，調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)不得超過(guò)集體組織內(nèi)部已經(jīng)承包者人均三十年不變的面積，超過(guò)可能引起新矛盾。這樣既給無(wú)地或少地的農(nóng)村人口提供維持可持續(xù)生計(jì)的承包地，降低了“再延長(zhǎng)三十年”的消極影響，又盤(pán)活了農(nóng)村集體土地存量。

撂荒治理政策建議：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)五個(gè)方面的規(guī)定：一是撂荒一年以上的取消“地力保護(hù)補(bǔ)貼”。將“補(bǔ)貼依據(jù)可以是二輪承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積等”明確規(guī)定為糧食播種面積，“長(zhǎng)年拋荒地”明確為拋荒一年以上(含一年)，“不再給予補(bǔ)貼”[29]。二是承包地撂荒1季至1年，則由縣級(jí)農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門(mén)聯(lián)合發(fā)文通報(bào)，并責(zé)成鎮(zhèn)、村社限期整改——耕種。三是承包地撂荒1-2年，則由縣級(jí)農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門(mén)聯(lián)合認(rèn)定，要求承包主體“按退耕還林還草標(biāo)準(zhǔn)繳納土地撂荒閑置”[30]補(bǔ)償費(fèi)。四是承包地撂荒3年以上——通過(guò)通報(bào)、補(bǔ)償兩道程序仍然繼續(xù)撂荒者，縣級(jí)農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門(mén)則成發(fā)包方向承包方提出勸其退回承包地的建議。五是因舉家進(jìn)城仍然簽訂承包合同者，土地又長(zhǎng)期處于撂荒狀態(tài)，則由縣級(jí)農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門(mén)責(zé)成發(fā)包方善意收回。

預(yù)防私權(quán)意識(shí)慣性政策建議：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首先制定強(qiáng)化“集體土地意識(shí)”的宣傳提綱，每年開(kāi)展一次以上集體土地權(quán)能夯實(shí)宣傳教育活動(dòng)，強(qiáng)化承包主體的集體所有權(quán)意識(shí)，讓“只有承包權(quán)”的意識(shí)深入承包主體內(nèi)心；讓經(jīng)營(yíng)主體明白“所有權(quán)”是村集體的，承包權(quán)是承包者的，經(jīng)營(yíng)主體只享有“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這樣，“三權(quán)分置”的意識(shí)才能深入各方面，不至于強(qiáng)化“我的土地”這種私權(quán)意識(shí)。其次，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督，通過(guò)檢查、巡視、稽查等手段，監(jiān)督集體土地所有權(quán)維護(hù)情況，并通過(guò)責(zé)成發(fā)包方通報(bào)、收回撂荒地，勸其退回、善意收回承包地等手段，彰顯承包土地的集體所有權(quán)。再次，到“再延長(zhǎng)三十年”的中期(2040年左右)，頂層若決定繼續(xù)實(shí)行承包制，則從政策上思考調(diào)整可能引起的矛盾及其應(yīng)對(duì)方案，頂層若決定采取重大的產(chǎn)權(quán)制度改革，則在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上緩解政策變動(dòng)的沖擊波，實(shí)現(xiàn)承包制向新的產(chǎn)權(quán)制度平穩(wěn)過(guò)渡。