江天雨

（北京航空航天大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 海淀 100191）

自黨的十八屆三中全會提出將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革總目標(biāo)之一以來，“治理”一詞受到了高度關(guān)注。關(guān)于什么是好的治理以及如何實(shí)現(xiàn)好的治理，成為當(dāng)前中國政治學(xué)界關(guān)切的理論命題。在作為政治學(xué)概念之前，“治理”（governance）一詞在語義上和“統(tǒng)治”（government）同源，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，二者常常被交替使用。直到20世紀(jì)末，“治理”開始擁有新的含義，并與“統(tǒng)治”一詞漸行漸遠(yuǎn)，甚至構(gòu)成對傳統(tǒng)統(tǒng)治觀念的一種“對立”，尤其是伴隨全球化發(fā)展及全球治理的興起，“治理”變得更加時髦起來。然而，西式治理理論的流行并未給其所到之處帶來假想中的良好結(jié)果，一些國家和地區(qū)因此陷入政治內(nèi)耗的惡性循環(huán)，甚至淪為“失敗國家”。為什么西式治理理論能夠一度風(fēng)靡世界？為什么廣泛流行的理論未能達(dá)到預(yù)期的“善治”？要回答這些問題，就必須弄清楚西式治理理論的內(nèi)在邏輯，并從中找到它的適用限度和超越之道。

作為一種社會科學(xué)理論，治理理論脫胎于其誕生地的社會文化和社會結(jié)構(gòu)。社會是政治的“母體”，世界上不同國家和地區(qū)的社會具有異質(zhì)性，由此必將產(chǎn)生不同的治國之道和相應(yīng)的治理理論。因此，誕生于中國社會的治理理論，一定不同于西式治理理論。而能夠指導(dǎo)中國實(shí)現(xiàn)“善治”的治理理論也一定要從中國社會的歷史文化和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中去總結(jié)發(fā)現(xiàn)。目前，基于國家治理現(xiàn)代化的“中國之治”已成為中國式現(xiàn)代化新道路的重要組成部分，通過對西式治理理論的反思和比較研究，有助于為構(gòu)建中國式治理理論提供立論基礎(chǔ)和理論自信。

一、西式治理理論的內(nèi)在邏輯

（一）基于理性人假設(shè)的社會形式

治理理論的出發(fā)點(diǎn)，和西方世界自霍布斯開始流行的“理性人”假設(shè)一脈相承，理性人假設(shè)認(rèn)為人可以利用理性建立起相應(yīng)的制度或者規(guī)則，使國家免于興衰循環(huán)。由理性人構(gòu)成的社會，被認(rèn)為是“公民社會”。該“公民社會”的概念不同于古希臘時期來源于亞里士多德的“politike koinonia”（英文中的“political society”），后者主要指區(qū)別于野蠻民族、具有文明象征意義的城邦，而前者則與契約論者所設(shè)定的自然狀態(tài)緊密相連，構(gòu)成一個先于政治國家的社會。理性人之間通過契約建立起的共同體，最根本的目的就是需要通過公民社會對天賦自由和個人的自然權(quán)利加以保護(hù)。

這一觀念被托克維爾所繼承，雖然他沒有使用“公民社會”這個詞，但他對美國民主的描述中最重要的部分就是體現(xiàn)為“結(jié)社”生活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在他的觀察中，美國“社會是由自己管理，并為自己而管理。所有的權(quán)力都?xì)w社會所有……人民以推選立法人員的辦法參與立法工作，以挑選行政人員的辦法參與執(zhí)政工作。可以說是人民自己治理自己，而留給政府的那部分權(quán)力也微乎其微，而且薄弱的很，何況政府還要受人民的監(jiān)督，服從建立政府的人民的權(quán)威”①托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：63-64.。通過結(jié)社、鄉(xiāng)村自治等方式，美國社會踐行了“個人是本身利益的最好和唯一的裁判者”②托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：72.。托克維爾分析，除了特殊的地理位置之外，美國社會之所以能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理，主要依靠完善的法治、特殊的文化和“民情”。這種“民情”強(qiáng)調(diào)人民具有自治精神和責(zé)任感，培養(yǎng)和提高自身參與公共事務(wù)的公民素養(yǎng)。通過結(jié)社，實(shí)現(xiàn)將民主時代的人從消極公民向積極公民的轉(zhuǎn)變③羅軼軒.論托克維爾的政治自由觀及其局限［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018（05）：90-98.。

事實(shí)上，盡管托克維爾熱情頌揚(yáng)了美國社會自治式的民主，公民社會卻并不是西方自由主義政治學(xué)的熱門概念，相反，正是在馬克思主義的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)里，時常被譯為“市民社會”的概念才是一個受到重視的概念。黑格爾第一次明確把社會從國家中分離出來，公民社會的“各個成員作為獨(dú)立的單個人的聯(lián)合”，是一個不受國家干預(yù)而獨(dú)立存在的私人自治領(lǐng)域、獨(dú)立于國家和家庭之外的中間地帶。馬克思則認(rèn)識到公民社會有其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，“公民社會包括各個人在生產(chǎn)力發(fā)展一定階段上的一切物質(zhì)交往”④馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集（第1卷）［M］.北京：中央編譯局，2009：582.，都發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)了公民社會中充滿私人利益的追求。在自由主義的政治話語中，公民社會概念的復(fù)興直到蘇聯(lián)東歐劇變才重新“被發(fā)現(xiàn)”，同時被賦予了推動政治變革的新內(nèi)涵，進(jìn)而才成為當(dāng)代世界政治中一種普遍性的新思潮⑤楊光斌.發(fā)現(xiàn)真實(shí)的“社會”：反思西方治理理論的本體論假設(shè)［M］.中國社會科學(xué)，2019（03）：13-26.。

20世紀(jì)70年代以來，現(xiàn)代福利國家的危機(jī)和社會主義國家中斯大林模式國家主義的危機(jī)，令許多國家普遍出現(xiàn)了質(zhì)疑和批判國家作用和能力的論調(diào)。進(jìn)入80年代，市場化改革和與之相應(yīng)的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)興起，反對國家干預(yù)、主張市場有限和私有化的新自由主義日益成為西方政治社會思潮的主流，并逐漸向非西方世界擴(kuò)散。

與此同時，以波蘭為代表的東歐國家，出現(xiàn)了以團(tuán)結(jié)工會等為代表的社會組織，這些組織與當(dāng)?shù)氐墓と恕鹘y(tǒng)教會等機(jī)構(gòu)和組織相結(jié)合，成為反對蘇聯(lián)共產(chǎn)黨政權(quán)統(tǒng)治、削弱東歐各地共產(chǎn)主義政府的統(tǒng)治權(quán)威的力量。這一過程被參與其中的波蘭思想家米奇尼克概括為用公民社會對抗極權(quán)主義的過程。1981年，他首次在文章中提出了“公民社會”這一概念①Agnes Arndt， Premises and Paradoxes in the Development of the Civil Society Concept in Poland［EB/OL］，Discourses on Civil Society in Poland， Discussion Paper Nr.SP IV 2008（402）：9.，把“公民社會”與反對極權(quán)主義聯(lián)系起來：公民社會的概念誕生于十八世紀(jì)用來反對封建制度，共產(chǎn)主義制度是二十世紀(jì)后期、一種更為野蠻的封建制度，因此，反極權(quán)主義的反對派采用古典斗爭的形式來爭取一個民主秩序，就不足為怪了。捷克知識分子雅克·拉尼克（Jacques Rupnik）1979年把波蘭1968—1978年之間的社會變革定義為“修正主義的結(jié)束與公民社會的復(fù)興”②Jacques Rupnil. Dissent in Poland， 1968–78： the end of Revisionism and the rebirth of the Civil Society［J］.Opposition in Eastern Europe.1979：60-112.。公民社會概念開始在東歐國家的語境下復(fù)興。

此時的“公民社會”概念，把公民社會視為與極權(quán)主義和共產(chǎn)主義相對立的概念，極權(quán)主義的衰敗就意味著公民社會的必然興起③Zbigniew Rau .The State of Enslavement： The East European Substitute for the State of Nature［J］. Political Studies.1991：253-269.。公民社會作為與國家對抗的機(jī)制存在，它的強(qiáng)大往往意味著對龐大的國家權(quán)力的抑制，公民社會與極權(quán)統(tǒng)治是此消彼長的零和博弈④Ernest Gellner，The conditions of Liberty：Civil Society and Its Rivals［M］. New York，：Allen Lane Penguin Press.1994：32.。伴隨著蘇聯(lián)、東歐政變所標(biāo)志的“冷戰(zhàn)”結(jié)束，“歷史的終結(jié)論”廣為流傳，公民社會理論成為解釋蘇東政變的重要理論視角。

與此同時，對“第三部門”“志愿組織”的推崇，開始出現(xiàn)與“公民社會”理論的合流。許多學(xué)者開始重視這些社團(tuán)作為“民主鞏固者”的性質(zhì)和作用——以社團(tuán)為中心的公民社會，正是“自下而上”（bottom-up）權(quán)力運(yùn)動方向的代表，“公民社會”被認(rèn)為是培育心智習(xí)慣和民主的溫床，是良好社會的基礎(chǔ)。這一思想開始深深鐫刻在自由主義的權(quán)利話語體系中，即個人權(quán)利才是一切的起點(diǎn)，公民社會的作用就是維護(hù)個人自由權(quán)利、防范政府權(quán)力。一個社群中的成員、家庭中的一分子，都必須擁有權(quán)利、成為公民才能立身。這種權(quán)利話語價值中最重要的就是保護(hù)公民的自由，防止政府權(quán)力的干預(yù)，由此，“一套由權(quán)利構(gòu)成的體制不能僅僅由權(quán)利來維持”⑤瓊·貝絲克·埃爾斯坦.審判民主：市民社會在支持民主價值中的角色［A］.唐.E·艾伯利主編.市民社會基礎(chǔ)讀本［C］.北京：商務(wù)印書館，2012：134.。

在公民社會概念復(fù)歸后，以羅伯特·帕特南為代表，一批學(xué)者投入到對“社會資本”的研究中，認(rèn)為公民結(jié)社是促進(jìn)社會資本產(chǎn)生和積累的重要條件，也是讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來的關(guān)鍵。帕特南通過研究意大利南北部社會資本的差異來分析民主化程度的差異。社會資本所產(chǎn)生的領(lǐng)域并非在“公權(quán)力”的領(lǐng)域，而是在國家之外的社會領(lǐng)域，公民在這一領(lǐng)域被認(rèn)為應(yīng)該享有充分的私密權(quán)，公共權(quán)力不應(yīng)該侵入。因此，唯有通過開放、平等、參與的社會自治和社團(tuán)，才能夠積攢足夠的社會資本，實(shí)現(xiàn)社會自治，達(dá)成民主目標(biāo)。

（二）西式治理理論的興起與流行

20世紀(jì)90年代興起的治理理論正是在公民社會的復(fù)歸基礎(chǔ)上興起的。它們二者之間分享著工共同的基本價值和假設(shè)，也同樣誕生于新自由主義浪潮興起后。

“二戰(zhàn)”后，“發(fā)展”成為民族國家為主體的新興經(jīng)濟(jì)體建設(shè)的主要議程，政府被視為推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角。這一時期，國際社會的主流看法是，要想讓那些尚未發(fā)展起來的國家改變自身的處境，只需要從外部輸入資本和技術(shù)，這些外部資源的輸入能夠在這些國家孕育和產(chǎn)生“現(xiàn)代化”。不過，自20世紀(jì)六七十年代起，以非洲為代表的發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境，對非洲、拉美和亞洲開展融資項(xiàng)目和融資計(jì)劃的國際發(fā)展機(jī)構(gòu)看到，戰(zhàn)后推行的現(xiàn)代化并沒有帶來他們預(yù)期中的成果。這種情況促使發(fā)展思路產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。

進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代，新自由主義成為主流觀點(diǎn)，“發(fā)展”也在這一語境中被重新定義。新自由主義思潮讓“市場”回歸，進(jìn)一步促使“公民社會”受到重視。在這一背景下，“治理危機(jī)”一詞首次出現(xiàn)于1989年世界銀行報(bào)告中①即《南撤哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》，用于描述撒哈拉以南的非洲為代表的后發(fā)國家的困境。這些國家具有相似的境遇和特征，即在國家獲得獨(dú)立后追求高速發(fā)展，將工業(yè)化作為經(jīng)濟(jì)上的主要追求，國家在其中扮演了主要角色。這類舉措起初帶來明顯成效，但是到了20世紀(jì)80年代，這些國家都遭遇了經(jīng)濟(jì)衰退，從中等收入國家倒退成為低收入國家。這一問題在題為《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》的世行報(bào)告中，被歸因于國家干預(yù)過多，忽視扶持民間組織發(fā)展，主張通過發(fā)揮社會的力量來實(shí)現(xiàn)有效的治理，由此，報(bào)告提出了“投資于人民”（investing in people）、培育和扶持民間組織、私營企業(yè)、提升非政府組織能力的建議，并認(rèn)為這一地區(qū)首要任務(wù)是設(shè)計(jì)、創(chuàng)造“多元制度結(jié)構(gòu)”的政治革新。

此后，治理概念被應(yīng)用于多個學(xué)科，并被賦予許多新的界定，其中最廣受認(rèn)可的就是詹姆斯·羅西瑙在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》中的定義，將治理定義為一系列活動的管理機(jī)制，參與這些管理活動的主體不一定是傳統(tǒng)公共事務(wù)的主體政府，而是非政府主體建立在合作、互惠基礎(chǔ)之上的自愿參與。20世紀(jì)90年代，以新自由主義學(xué)說為依據(jù)的“華盛頓共識”希望通過“釋放和鼓勵私有市場的辦法得到問題最有效率的解決”②萊斯特·M.薩拉蒙.全球公民社會［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：4.，推動轉(zhuǎn)型國家實(shí)行以新自由主義、市場原教旨主義為核心的轉(zhuǎn)型策略。治理理論與新自由主義的理念不謀而合，認(rèn)為社會本身具有“提供福利、解決公共問題”的能力，從而可以通過去政府化、去國家化的方式實(shí)現(xiàn)治理?！盁o政府的治理”逐漸成為治理主義者的信仰，相信通過公民自治能夠?qū)崿F(xiàn)比政府為主體的治理更高的公正性、透明性和參與度。

二、找回國家：西式治理理論限度的反思

（一）西式治理理論的問題與限度

戴維·伊斯頓曾說，政治就是社會價值的權(quán)威性分配。治理所面向的公共問題天然包含權(quán)力屬性，不過在西式治理理論中缺乏必需的政治綱要，反而試圖將公共問題降級為公共管理領(lǐng)域的具體問題，將治理問題轉(zhuǎn)化為管理上的技術(shù)問題、專業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)對公共治理的“去政治化”，也就意味著“去國家化”。

實(shí)際上，從地方性經(jīng)驗(yàn)脫胎的治理理論本身具有具體、明確的社會條件限定。回顧托克維爾的理論就不難發(fā)現(xiàn)，公民自治的民主根基在于當(dāng)時農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)條件下高度的平等，唯有在一個高度平等化、同質(zhì)化的社會，才能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)社的平等和相對平等的政治參與。正如托克維爾所說，“美國在其社會情況方面呈現(xiàn)出一種非凡的現(xiàn)象，人在這里比在世界上任何地方，比在歷史上有記錄的任何時代，都顯得在財(cái)產(chǎn)和學(xué)識方面更近乎平等，換句話說，在力量上更近乎平等”①托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：59.。這種力量的平等一方面是財(cái)產(chǎn)的平等，如奉行平分原則的繼承法和消失了的世襲特權(quán)；另一方面是學(xué)識的平等，“無知識的人竟如此之少，而有學(xué)識的人又如此不多”②托克維爾.論美國的民主［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：58.，這是典型的平等化的農(nóng)業(yè)社會特征。

即便在美國，托克維爾所描述的社會環(huán)境也是暫時的，這種平等狀態(tài)在美國并沒有維持多久。然而“公民社會達(dá)成民主”的假設(shè)卻超越了這種高度平等化社會的限度，來到了有著不同運(yùn)行邏輯的工業(yè)化時代和有著不同歷史文化、社會結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化社會。在這一過程中，公民社會的地域限定被淡化了。這些結(jié)構(gòu)各異的社會被認(rèn)為是同一性概念，正如霍布斯所說的同一個性質(zhì)的“質(zhì)料”（matter），這些社會被視為可以用同一種模式來改造成同一種“性狀”，公民社會由此成為一種普世性的、跨文化跨時空的概念。

不難發(fā)現(xiàn)，治理理論提供的是建立在美國實(shí)踐基礎(chǔ)上的特殊經(jīng)驗(yàn)，不管是托克維爾的社團(tuán)、民情還是帕特南的公民共同體，它們都只是基于美國社會傳統(tǒng)所建構(gòu)的地區(qū)性知識。正如邁克爾·曼曾在《社會權(quán)力的起源》第三卷中所提到的，志愿組織是盎格魯撒克遜文明中的一個特征，也有學(xué)者將美國稱為“沒有國家”的國家，在建國之初沒有等級制的包袱，如果以黑格爾的視角來看，美國也是沒有以政治秩序來表現(xiàn)統(tǒng)一、理性的意志，而僅有個人的私利和對自由的激情③丹尼爾·貝爾.再談美國例外論：市民社會的作用，載市民社會基礎(chǔ)讀本［C］，北京：商務(wù)印書館，2012：484-486.。也就是說，美國是一個政治的市場，是一個各種利益在此競爭和交易的舞臺。美國的這一現(xiàn)實(shí)和傳統(tǒng)，與有強(qiáng)大貴族傳統(tǒng)的歐洲社會尚且不同，更遑論完全屬于不同文明體系和歷史基因的東亞、中東、非洲等地區(qū)。

因此，當(dāng)公民社會成為治理的普遍模式和價值追求被推而廣之的時候，其實(shí)是試圖把這種特殊性下的地區(qū)性知識包裝成普世適用的“常識”。治理的興起建立在公民社會概念復(fù)興的基礎(chǔ)上，但這一復(fù)興并不是對公民社會原本概念的復(fù)歸，而是“舊瓶裝新酒”，使之被賦予推動政治變革、推動民主化的新內(nèi)涵，成為冷戰(zhàn)后期對抗蘇聯(lián)、共產(chǎn)主義的象征。

在新自由主義改革在蘇東國家全面合法化之后，對公民社會的討論又與“第三部門”相聯(lián)系而興起，并從此從一種政治思潮學(xué)理化為一種政治學(xué)概念。作為一種價值而流行的公民社會所蘊(yùn)含的價值判斷，是在兩極格局下通過重新解釋社會，實(shí)現(xiàn)瓦解社會主義陣營、開展意識形態(tài)斗爭的目標(biāo)，帶有明顯的政治意涵和建構(gòu)色彩，正如亞當(dāng)·塞利格曼所說：“公民社會的理念因此包含了許多對社會秩序的道德性判斷，比如認(rèn)為公民社會即便不能克服、至少能夠讓個人利益和社會善之間的斗爭分歧更加和諧化”④亞當(dāng)·塞利格曼.近代市民社會概念的源起［A］.鄧正來，J.C.亞歷山大.國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑［C］.北京：中央編譯出版社，1999：77-103.。

因此，建立在公民社會基礎(chǔ)上的治理理論，本質(zhì)上也是針對社會主義陣營的意識形態(tài)工具。治理理論的興起和流行離不開一些國際組織的積極應(yīng)用和傳播，將公民社會基礎(chǔ)上的治理作為達(dá)成民主善治的模板而推廣，塑造成一種可以跨越空間、超越文化或傳統(tǒng)的具有普世效用（universal validity）的結(jié)構(gòu)性框架，被認(rèn)為不僅僅是一種可以用來對抗暴政、抵御專制和極權(quán)統(tǒng)治的必要的手段，而且還被視為當(dāng)然的目的①鄧正來.國家與市民社會［M］.北京：中國法制出版社.2018：115-116.。

西方學(xué)者和國際機(jī)構(gòu)假設(shè)，公民社會中的社會組織能夠代替政府實(shí)現(xiàn)治理，通過社會組織、市場與國家互動合作解決經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)，羅西瑙等學(xué)者更是在治理基礎(chǔ)上發(fā)展出以公民權(quán)為基礎(chǔ)的全球治理理論，認(rèn)為全球治理能夠以社會團(tuán)體等非國家行為體自發(fā)形成的國際規(guī)則來調(diào)節(jié)政府機(jī)制所失效的部分，這意味著主權(quán)國家不再是最重要的治理主體，削弱了國家在全球治理中的客觀作用，甚至為某些社會組織、跨國組織借機(jī)干預(yù)別國內(nèi)政、謀求國家霸權(quán)提供了支持。

這種從建立公民社會到實(shí)現(xiàn)良好治理的必然邏輯鏈條，也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑。謝麗·伯曼（Sheri Berman）在對魏瑪共和國的研究中發(fā)現(xiàn)，活躍的公民社會非但沒有保護(hù)民主，反而為納粹上臺提供了準(zhǔn)備，因此她提出公民社會并不能必然導(dǎo)向“民主”的結(jié)局，甚至可能是“反民主”的，公民社會與民主是否呈現(xiàn)正向關(guān)系取決于政治制度和政治結(jié)構(gòu)是不是有能力去建立渠道來疏解公眾的訴求、意見和情緒。伯曼就此提出，公民社會是否導(dǎo)向民主，是由它所處其中的政治結(jié)構(gòu)和政治制度決定的。這些研究充分說明，要想達(dá)成善治，公民社會的作用并不是決定性的，提供合理、有力的政治制度的國家才是最關(guān)鍵的要素。

（二）找回國家：國家是不可替代的治理主體

治理理論假設(shè)社會組織可以代替政府，成為解決社會問題、承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的主要角色，這種“社會中心”的治理模式有其局限性。首先，社會組織在承擔(dān)任務(wù)的可靠性和可持續(xù)性方面就存在明顯短板。從資金來看，政府可以從稅收中獲取基本水平的資金，哪怕是再小規(guī)模的國家，其稅收收入也是一筆穩(wěn)定、可觀的來源。但社會組織的資金通常來源于捐贈、承包，難以保證長期、穩(wěn)定的資金來源，也使社會組織的項(xiàng)目容易缺乏持續(xù)性。另外，我國許多非政府組織、社會組織的資金來源中都有部分來自公共部門，也就是政府的資助和財(cái)政撥款，而這意味著代表國家的政府才是我國社會組織部分功能能夠穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的保證。

其次，如果僅僅依靠捐助者的資助，尤其在制度化水平和法治化程度有限的國家或地區(qū)，擁有大量經(jīng)濟(jì)資本的強(qiáng)勢企業(yè)或利益集團(tuán)往往利用資助社會組織的方式掌握其活動權(quán)力，使社會組織成為其私利的代言人。這不但會削弱公民社會組織的公平性，也會削弱其為特殊群體提供服務(wù)的能力。因?yàn)楣裆鐣M織的捐助者和獲益者群體往往并不重合，資助者很容易迫使非政府組織偏離幫助特殊群體的目標(biāo)②Roger C. Riddell， Mark Robinson. Non-Governmental Organizations and Rural Poverty Alleviation［M］.Oxford University Press，1995.。

再次，社會組織往往只能專注于某一具體領(lǐng)域的問題，或是局限于某個地區(qū)、社區(qū)的公共問題，但無法提出一個系統(tǒng)性、總體性的框架，這使各社會組織分散地活動，需要通過國家的整體性框架，才能解決社會組織各自為政的問題。社會組織基于自身的局限性，既無法超越自己的領(lǐng)域、也無法超越自身的利益，在異質(zhì)性嚴(yán)重的社會中，社會組織不僅無法形成合力，反而會進(jìn)一步加劇社會分裂，導(dǎo)致碎片化治理。

二戰(zhàn)后各國的發(fā)展事實(shí)尤其是后發(fā)國家第三波民主化后的發(fā)展歷程，使各種各樣的社會中心主義理論對政治現(xiàn)象的解釋變得越來越不可靠。越來越多的學(xué)者意識到，要想實(shí)現(xiàn)有效治理，國家的角色和作用不可替代，國家的力量正在被學(xué)術(shù)界重新發(fā)現(xiàn)。因此，以斯考切波為代表的回歸國家學(xué)派提出要在政治學(xué)研究中“找回國家”，認(rèn)為國家具有一般社會組織所不具備的地位和功能，在國內(nèi)政治社會秩序和國際關(guān)系之間，國家依然扮演著保護(hù)本國安全和生存優(yōu)勢的角色，競爭也依然是在國與國之間展開①Theda Skocpol. Bringing the State Back In， In Peter Evans， Dietrich Rueschemeyer［A］，Theda Skocpol eds.，Bringing the State Back［C］. Cambridge：Cambridge University Press，1985：8.8.，國家的角色在現(xiàn)實(shí)中始終不可替代。

回歸國家學(xué)派的國家理論以韋伯的國家定義為基礎(chǔ)，將國家視為是聲稱對一定的領(lǐng)土及該領(lǐng)土之上的人民擁有控制權(quán)的強(qiáng)制性團(tuán)體。行政、立法、征稅以及強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，是一切國家的核心所在②彼得·埃文斯，迪特里?！斒┻~耶，希達(dá)·斯考切波編著.找回國家［C］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009：8.。國家是比‘政府’還要寬廣的范疇，并不僅僅指代表行政權(quán)力的狹義政府，也包含持續(xù)性的行政、立法、官僚和強(qiáng)制系統(tǒng)，因此國家不僅要嘗試構(gòu)造某個政體中的公民社會和公共權(quán)力之間的關(guān)系，還會力圖構(gòu)造公民社會內(nèi)部的諸多重大關(guān)系紐帶”③希達(dá)·斯考切波，“找回國家——當(dāng)前研究的戰(zhàn)略分析”［A］.彼得·埃文斯，迪特里?！斒┻~耶，希達(dá)·斯考切波編著.找回國家［C］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009：8.。

回歸國家學(xué)派看重國家的角色，尤其著重強(qiáng)調(diào)國家自主性概念，即國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團(tuán)、階級或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)④彼得·埃文斯，迪特里希·魯施邁耶，希達(dá)·斯考切波編著.找回國家［C］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009：10.。也就是說，國家并不僅僅是公民社會中多元社會組織相互爭奪、毫無自主意志的工具，而是一套由國內(nèi)主權(quán)所協(xié)調(diào)的自組織系統(tǒng)，它能夠獨(dú)立設(shè)立目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，國家需要強(qiáng)有力的國家能力。國家自主性和國家能力決定了國家能否在遭遇強(qiáng)勢社會團(tuán)體和利益集團(tuán)的時候能夠保有自身的獨(dú)立性，不被社會勢力俘獲。一旦一個國家面對著無序的制度安排，那么再好的國家目標(biāo)也無法實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，即便在實(shí)行自由主義的國家的歷史中，國家依然發(fā)揮著重要作用，乃至是實(shí)現(xiàn)個人權(quán)利的最重要主體。自由主義理論似乎忽略了歷史上重商主義的發(fā)展正是源于國家的強(qiáng)力支持。按照治理理論的假設(shè)，個人權(quán)利和自由只有在公民社會、結(jié)社自治的情況下才能更好地實(shí)現(xiàn)，不過真實(shí)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，個人的自由、主體性以及尊嚴(yán)等，都依賴于國家對公民權(quán)利的保護(hù)，只有在國家保護(hù)的前提之下，它們才得以存在和顯現(xiàn)⑤克勞斯·奧菲.福利國家的矛盾［M.］長春：吉林人民出版社，2006：28.。正如20世紀(jì)60年代的美國民權(quán)運(yùn)動參與者所提出的，聯(lián)邦政府實(shí)際上才是自由的監(jiān)護(hù)人。作為國家化身的政府往往并不像被大力渲染的主流觀點(diǎn)中那樣，是個人權(quán)利的侵犯者和剝奪者，相反，很多權(quán)利是國家護(hù)佑甚至賦予的——比如美國長期以來的種族隔離問題一直被白人社區(qū)強(qiáng)化，其公民社會的各種體制，包括企業(yè)、工會、家庭住房聯(lián)合協(xié)會和其他社會機(jī)構(gòu)，不但不是維護(hù)權(quán)利的堡壘，相反卻充滿種族主義的色彩，象征著分權(quán)的地方政府和雖無惡意但也愿意容忍種族隔離的白人民眾，是無法自主地行動起來去干預(yù)和抵制種族隔離的問題的。

相反，代表國家機(jī)構(gòu)的最高法院，卻將這一民權(quán)問題不可逆轉(zhuǎn)地推上了國家政治議程，包括做出決定強(qiáng)制性取消公立學(xué)校中種族隔離制度；60年代約翰·肯尼迪發(fā)表電視講話支持黑人獲取公民權(quán)利；到了1965年，種族隔離被法院的命令禁止，在使用公共設(shè)施、就業(yè)和選舉中的種族歧視行受到新聯(lián)邦法的制止①埃里克·方納.美國自由的故事［M］.北京：商務(wù)印書館，2002：161.。美國黑人的經(jīng)歷說明，恰恰是聯(lián)邦政府，才是他們爭取正義的希望，才能夠自主地介入和解決原有的社會結(jié)構(gòu)下不平等、不均衡的自由和權(quán)利問題。民權(quán)運(yùn)動和社會權(quán)利，正是從聯(lián)邦政府那里獲得了全面而有力的支持。這充分表明，自主性和有能力的國家，可以克服公民社會中利益集團(tuán)、多重社會勢力的矛盾和利益糾紛，超越各種私利和既有社會結(jié)構(gòu)，賦予個體，尤其是弱勢群體中的個人以基本的、應(yīng)有的公民權(quán)利。

因此不難想見，在傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)更為根深蒂固、族群關(guān)系更為復(fù)雜的非西方語境的國家當(dāng)中，公民社會將更難以克服當(dāng)?shù)氐臋?quán)力結(jié)構(gòu)，甚至常常淪為加強(qiáng)當(dāng)?shù)毓逃猩鐣鹘y(tǒng)和勢力的工具，此時唯有國家能力強(qiáng)大的國家及其所帶來的公共權(quán)威才是個體及群體的權(quán)利保證。

三、以國家治理超越西式治理：強(qiáng)大的國家能力是實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)

（一）“強(qiáng)社會—弱國家”為何導(dǎo)向“無效治理”

面對發(fā)展中國家的政治脆弱和政治衰敗，亨廷頓早就給出了診斷，即“社會急劇變革、新的社會集團(tuán)被迅速動員起來卷入政治，而同時政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的”②塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：4.，其中非洲和南美洲已經(jīng)淪為“普力奪社會”，在普力奪社會中“各種社會勢力直接相互作用，很少或壓根兒就不將他們的私人利益和公眾利益聯(lián)系起來”③塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：163-164.，普力奪社會可以分為許多類型，但它們共同的特征是缺少政治制度的合法中介和政治共識，沒有有效的權(quán)威和權(quán)力，缺少政治共同體或政治機(jī)構(gòu)、各種社會勢力直接相互作用，多種社會勢力之間的沖突和緊張關(guān)系隨著它們自身規(guī)模、力量和差異性的擴(kuò)大而變得越來越嚴(yán)重。

對此，亨廷頓提出，區(qū)分各個國家的最重大差別不是它們政府的形式，而是它們各自政府實(shí)行統(tǒng)治的程度，即治理有效性。尤其是第三世界的新興國家面對從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過渡、需要在短時間內(nèi)跨越發(fā)達(dá)國家上百年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、利益集團(tuán)的分化和沖突、價值觀的轉(zhuǎn)換、民眾的參與和期待，這些急劇的變化往往超過政治體制的承載能力，如果沒有一個強(qiáng)大的政府必將導(dǎo)致社會的動蕩。因此在后發(fā)國家，強(qiáng)大的政府既是秩序的保障，又是發(fā)展的基礎(chǔ)。一個能夠規(guī)范政治參與、并把政治參與轉(zhuǎn)化為權(quán)力的制度化表達(dá)的國家恰恰是達(dá)成有效治理的前提條件和必然選擇。

在亨廷頓的基礎(chǔ)上，米格代爾提出了對于普力奪式的“強(qiáng)社會”的應(yīng)對之道，即必須建構(gòu)強(qiáng)有力的國家能力。在這些“強(qiáng)社會”當(dāng)中缺乏強(qiáng)有力的、可靠的政治制度和權(quán)威，“社會控制可能分布于眾多相當(dāng)自主的群體中，而非大量集中于國家”④喬治·S.米格代爾.強(qiáng)社會與弱國家［M］.江蘇：江蘇人民出版社，2012：30.，可見并不是所有社團(tuán)豐富的社會都是公民社會，也并非所有的社會自治都通向善治。基于差異巨大的社會性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，單一的“自治”在發(fā)展中國家復(fù)雜、多樣的社會中并不能自動得到有效治理，相反可能會加劇國家的碎片化從而導(dǎo)致無效治理。一旦缺乏政治體制的有效規(guī)范，或者國家沒有能力為超出規(guī)則的活動“喊?！?，那么無限擴(kuò)張的、充分自由的公民社會，很容易滑向損害他人權(quán)利、秩序混亂最終造成失序的深淵。保守主義的政治理論家稱之為“不可治理性”（ungovernability），認(rèn)為當(dāng)利益競爭集團(tuán)或黨派的“期望不斷上升”，并通過媒體而不斷得到擴(kuò)散時，會超出國家機(jī)構(gòu)滿足這些期望和欲求的能力，國家權(quán)威日益衰弱，導(dǎo)致公民對國家的不信任、懷疑和挫折感日益提升，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)不斷受到挑戰(zhàn)①克勞斯·奧菲.福利國家的矛盾［M］.長春：吉林人民出版社，2006：30.。這意味著社會當(dāng)中產(chǎn)生沖突的潛力超過了其自身解決沖突的能力，而要想消解這些矛盾、把沖突控制在可控范圍之內(nèi)，就需要有能力的國家出場。

正如亨廷頓所說，“問題不在于舉行選舉，而在于建立組織”②塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：6.，要想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序，必須先存在權(quán)威③塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：6.，而后才談得上社會參與。這與西式治理理論認(rèn)為必須先建立公民社會，通過選舉式民主來達(dá)成治理目標(biāo)的訴求相反，即限制權(quán)威、分散權(quán)威并不是最主要的，而要求必須構(gòu)建強(qiáng)有力的政治體制，通過強(qiáng)大的國家能力來樹立國家的權(quán)威，將社會性的沖突和活動限制在有限的制度框架內(nèi)，保證短暫的激烈活動和沖突不會變成永久和普遍的現(xiàn)象。米格代爾也認(rèn)為，國家需要有“制定規(guī)則”的能力，即用法律和規(guī)則規(guī)范來約束公眾行為，用政策在公眾行為上達(dá)成預(yù)期效果。即便是托克維爾所描繪的美國社會自治，也建立在以法治、包含公共責(zé)任感的民情之上。因此，有效治理離不開由國家所提供的制度性保證，唯有在法治、權(quán)威的匡正下才能實(shí)現(xiàn)真正的民主?？梢哉f，對于發(fā)展中國家的有效治理而言，民主是第二位的，而以法治為表現(xiàn)的國家權(quán)威能否樹立才是第一位的。

實(shí)際上，即便是在實(shí)行新自由主義改革的英美國家中，無論是撒切爾政府還是里根政府，也都沒有完全廢除公共福利的基本政策，并且改革始終在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，對公權(quán)力應(yīng)該負(fù)責(zé)的基本領(lǐng)域，依然保持國家應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，這是維持社會依然穩(wěn)定的根源，也是市場化改革得以進(jìn)行的前提。也就是說，對國家權(quán)力的限制是建立在能夠維持穩(wěn)定的秩序和有序的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。這保有了國家確立秩序、樹立權(quán)威、規(guī)范政治參與的能力。

秩序是自由的前提，國家能力則是國家確立秩序、樹立權(quán)威的基礎(chǔ)。政治學(xué)視角的國家能力一般包括了強(qiáng)制能力、汲取能力、調(diào)控能力和合法化能力等能力，盡管不同學(xué)者對國家能力的內(nèi)涵與構(gòu)成定義有所不同，但對國家能力的認(rèn)識基本上都是在國家與社會關(guān)系的框架內(nèi)進(jìn)行分析。其中，以國家能力和社會能力為基礎(chǔ)，關(guān)于“強(qiáng)國家弱社會”還是“強(qiáng)社會弱國家”的討論始終未決，西方主流意識形態(tài)一直是“強(qiáng)社會”模式的擁躉，批判強(qiáng)大的國家、大政府，為了約束國家權(quán)力，甚至罔顧治理的有效性，正如福山所說“新興和老牌的民主國家都面臨一個難題，那就是未能提供國民所期待的實(shí)質(zhì)性功能：人身安全、共享的經(jīng)濟(jì)增長和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)個人機(jī)會所必需的教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施……民主的支持者關(guān)注的是如何限制暴虐或掠奪型國家的權(quán)力，卻沒有花更多時間來考慮實(shí)施有效的治理?！雹芨ダ饰魉埂じＩ?政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化［M］.毛俊杰，譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015：497.如果說擔(dān)心“強(qiáng)國家弱社會”會抑制社會活力，損害社會資本，容易過度擴(kuò)大國家權(quán)力的范圍并形成權(quán)力壟斷和濫用，長此以往會阻礙治理的話，那么流行話語中的“強(qiáng)社會弱國家”則容易導(dǎo)致國家在強(qiáng)大的社會勢力面前無法保持自主性，被社會利益集團(tuán)綁架，從而成為強(qiáng)勢社會力量的提線木偶，一樣導(dǎo)致無效治理。

需要注意的是，沒有國家能力就不可能達(dá)到有效治理，但國家能力不等于國家權(quán)力。國家權(quán)力即國家活動范圍指的是各國政府不同的功能和目標(biāo)，而國家的政權(quán)力量，或國家清晰透明地計(jì)劃和執(zhí)行政策和法律的能力，就是我們常說的國家能力或制度能力①參見弗朗西斯·福山.國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序［M］.郭華，譯.上海：學(xué)林出版社，2017：65..。一個國家的權(quán)力范圍廣不等于國家能力強(qiáng)，強(qiáng)國家不是指一個權(quán)力不受限制的“利維坦”，也不是國家權(quán)力范圍的無限擴(kuò)張，而是指高度的政府權(quán)威和有效的國家能力。因此，需要超越西式治理理論單純的防范國家、限制政府、依靠社會的治理觀，又需要防止國家權(quán)力的過分?jǐn)U展導(dǎo)致的治理困境，這呼喚更平衡、更有利于有效治理的國家與社會關(guān)系。

（二）基于“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的有效治理

一般而言，當(dāng)一個國家失去合法性、有效性和權(quán)威性時，就會淪為失敗國家，這是二戰(zhàn)后諸多新興國家所面對的困境，西式治理理論并沒有解決這一問題，卻使“治理”理念及其內(nèi)涵的公民社會和理性人假設(shè)深植于人心。在與治理理論這種強(qiáng)勢話語相逢相對的過程中，中國建立起基于馬克思主義理論和中國特色社會主義建設(shè)實(shí)踐的中國特色治理理論，即國家治理理論。顧名思義，“國家治理”之于“治理理論”的不同，就在于將國家這一重要角色置于不同的治理位置上，國家成為最主要的治理主體。

從黨的十八屆三中全會正式提出“國家治理現(xiàn)代化”的命題之后，國家治理已日益成為學(xué)界研究的顯學(xué)，并逐步構(gòu)成作為研究范式的“國家治理范式”。中國人理應(yīng)談?wù)搰抑卫恚抖氖贰返戎袊窌怨啪褪怯浭觥爸螄碚钡臍v史，追求“善治”本就是中國歷代仁人志士的追求。近代以來，孫中山以“政治，政是眾人之事，治是治理，政治就是治理眾人之事”表達(dá)了政治的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)治國理政，“善治”其實(shí)就是如何構(gòu)建好政治、如何實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國的問題，這也極大地影響了源于中國土壤、受到中國傳統(tǒng)政治文化影響的中國共產(chǎn)黨。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的追求，完全不同于西方以社會中心主義為核心的治理理論，而是將國家作為最重要治理主體，探索和完善治國理政的方式。對國家治理理論的探索，不僅來自中國的社會傳統(tǒng)和政治文化，也來自中國革命與建設(shè)歷程的現(xiàn)實(shí)需要。

作為一個后發(fā)國家，中國在革命時期面臨著推翻“三座大山”、獲得主權(quán)獨(dú)立的目標(biāo)，切實(shí)經(jīng)歷過碎片化的社會所帶來的動蕩與失序；也在中華人民共和國成立后，面對著從落后農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)向先進(jìn)的工業(yè)國的重大發(fā)展問題。這一系列問題和世界上其他的發(fā)展中國家所曾面對的問題具有內(nèi)在的一致性。這些經(jīng)歷使中國對于實(shí)現(xiàn)有效治理、建設(shè)更有效的國家能力，有著更深入的思考。

亨廷頓指出，社會主義國家經(jīng)常能夠提供有效權(quán)威，具有建立能統(tǒng)治的政府的能力，這對于發(fā)展中國家而言難能可貴，也正是現(xiàn)代化過程中的國家所亟須的。中華人民共和國成立伊始，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過一系列制度的建立和鞏固，為國家治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，比如確立了人民代表大會制度這一根本政治制度，為人民當(dāng)家作主奠定了最重要的制度根基，也為70年來的國家能力提高奠定了基礎(chǔ)；確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，為國家能力建設(shè)提供了統(tǒng)一戰(zhàn)線的有力保障；通過確立民族區(qū)域自治制度，確保了國家是各民族人民權(quán)利的體現(xiàn)，為國家能力的構(gòu)建在不同民族間取得了廣泛共識和支持。在改革開放新時期，通過一系列的制度建設(shè)和改革舉措，增強(qiáng)市場活力、釋放社會活力，調(diào)整國家權(quán)力的范圍、提高國家能力的水平、提升國家治理的有效性。

進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨將國家治理的有效性和能力問題提升到一個新高度，明確提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，并把國家能力的建構(gòu)追溯到一個根本性問題上，即“怎樣治理中國，怎樣治理社會主義社會”。黨的十八大以來，各項(xiàng)中國特色社會主義制度更為完善、完備，不僅使人民代表大會這一根本制度越來越完善，而且使社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和三大基本政治制度也越發(fā)煥發(fā)生機(jī)，保證了制度的穩(wěn)定性和活力之間的平衡，既不出現(xiàn)僵化和衰退、保持發(fā)展的動力，也具有強(qiáng)大的穩(wěn)定性和韌性，面臨重大挑戰(zhàn)和危機(jī)也能夠保持大局穩(wěn)定，能夠挺過困境，迅速調(diào)整和恢復(fù)，不因?yàn)樘魬?zhàn)和危機(jī)而滑向政治衰敗、治理失效、國家失敗。這一國家的調(diào)適能力、韌性能力在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的新發(fā)展階段更加凸顯出優(yōu)勢。

因此，國家治理理論既是對流行的西式治理理論的糾偏，也是建立在中國的國家與社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上所提出的理論，符合中國治理實(shí)踐的需要。實(shí)踐證明，當(dāng)代中國要努力實(shí)現(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化，其要點(diǎn)之一就在于國家治理現(xiàn)代化是國家或政府主導(dǎo)的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，人民的利益并不會自然而然地實(shí)現(xiàn)，需要一個可靠的、有能力的國家或政府去代表、去努力，國家必須是國家治理中的主導(dǎo)角色。

當(dāng)前，我國正處于百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，國內(nèi)局勢和世界格局都在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。尤其在新冠疫情肆虐全球的情況下，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、應(yīng)對內(nèi)外部風(fēng)險挑戰(zhàn)，成為我國所面對的客觀要求和重要任務(wù)，這對我國的國家治理水平提出了更高的要求。在新冠疫情迅速蔓延之時，正是舉國體制的“集中力量辦大事”，通過“全國一盤棋”，進(jìn)行了有效的頂層決策，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合了社會資源、開展了廣泛的社會動員，從而實(shí)現(xiàn)了對疫情的有效控制，彰顯了巨大的國家能力。尤其在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過民主集中制的原則，能夠?qū)崿F(xiàn)我國“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”，把黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制有效組織起來，增強(qiáng)國家協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，這種從歷史中而來、在現(xiàn)實(shí)中管用的制度，正是中國成功的法寶，也是國家治理賴以實(shí)現(xiàn)的制度原則和政治邏輯。

當(dāng)然，加強(qiáng)國家能力，與約束國家的權(quán)力并行不悖，國家能力的增強(qiáng)必須在法治化的框架下進(jìn)行。首先需要為國家建立清晰的權(quán)力邊界。必須運(yùn)用法律和制度來約束國家權(quán)力，強(qiáng)化對政府權(quán)力的制約和制衡，充分意識到有限政府與有效政府、國家權(quán)力受限制和國家能力有效力并不對立，有限政府才是有效政府的前提，國家權(quán)力有邊界才能真正有助于實(shí)現(xiàn)國家有能力。既要對政府權(quán)力嚴(yán)加限制，使其不能為非作歹，危害社會自由，又要賦予它足夠的權(quán)威、能力和自主空間，讓政府能夠積極為善，保護(hù)和促進(jìn)自由①燕繼榮.從“行政主導(dǎo)”到“有限政府”［J］.學(xué)海，2011（03）：85-96.，即建立一個“有能力的有限政府”，使權(quán)力有邊界、權(quán)力受制約，同時保持行動的能力，這是現(xiàn)代治理的必然要求。

同時，國家治理的落腳點(diǎn)畢竟在于“治理”。治理不同于統(tǒng)治，它意味著更多元的治理主體的共同參與，也需要更充分的社會共治。在治理過程中需要尊重市場規(guī)律、發(fā)揮社會主體優(yōu)勢，讓更多的社會主體和市場主體加入進(jìn)來，充分發(fā)揮社會組織和民眾在社會治理中的能動性，從而克服國家權(quán)力的“手伸得過長”、政府越位等問題。對此，有學(xué)者提出中國應(yīng)該探索建設(shè)“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會”的新型國家與社會協(xié)同發(fā)展模式①楊立華.建設(shè)強(qiáng)政府與強(qiáng)社會組成的強(qiáng)國家——國家治理現(xiàn)代化的必然目標(biāo)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（06）：57-62，188.，即在加強(qiáng)國家能力的同時，增強(qiáng)社會自身參與治理的能力，一方面讓社會具有相對的獨(dú)立性，在法律允許范圍內(nèi)享有更廣闊的自主活動領(lǐng)域；另一方面，國家作為社會總體利益的代表在，尊重社會及其各種組織法律上的獨(dú)立性前提下積極介入社會生活過程，對后者的活動進(jìn)行多種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，或者為它們創(chuàng)造出適宜的活動環(huán)境與條件。

在國家治理理論中，社會治理并不是對國家的限制或反對、也不是對國家治理的替代，而是國家治理中的重要組成部分；社會治理的現(xiàn)代化，也是建設(shè)國家治理現(xiàn)代化的題中之義。自2018年政府工作報(bào)告中提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”之后，我國的社會治理在體制建設(shè)、治理方式、治理層級優(yōu)化等方面不斷發(fā)展。盡管我國的社會組織的成熟度、社會參與的深度與廣度、社會事業(yè)發(fā)展的程度等社會治理現(xiàn)代化的領(lǐng)域都還需要長期的發(fā)展，但毋庸置疑的是，一個更成熟、完善、有自主參與治理能力的社會正在逐步培育起來，在社會建設(shè)和社會治理方面也已經(jīng)取得了長足進(jìn)步，正逐漸鍛造一個人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，邁向一個具有更強(qiáng)治理能力、更高治理水平的強(qiáng)社會，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)兼具強(qiáng)國家和強(qiáng)社會的國家治理格局。