何瑞雪

（新疆維吾爾自治區(qū)文化遺產(chǎn)保護中心，新疆 烏魯木齊 830000）

近些年，國家的經(jīng)濟建設進程不斷加快，經(jīng)濟發(fā)展、項目建設與野外不可移動文物的飽和利用方面產(chǎn)生了較大的沖突，對野外不可移動文物的保護工作不重視，不愿意在此項工作中投入大量的精力、物力和人力，有些部門和管理人員將野外不可移動文物的保護工作當作阻礙區(qū)域經(jīng)濟建設發(fā)展的影響因素，并沒有從文物可持續(xù)利用的角度來看待野外不可移動文物的文化價值，使區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展和野外不可移動文物保護利用之間的沖突日益加大，導致了野外不可移動文物的保護工作開展難度相對較大，遭受到不同程度的破壞和損害。新疆有著燦爛而悠久的歷史文化，在長時間的歷史發(fā)展中，形成了獨具特色的文化風格，同時因氣候、交通等因素的變化也形成了大量的野外不可移動文物。注重做好野外不可移動文物的科學保護工作，對保護一個地區(qū)的深厚文化有著不可替代的作用，需要各個部門提高重視程度，構建完善的保護措施，確保各項保護機制能夠嚴格落實到位①。

1 加強野外不可移動文物保護的現(xiàn)實意義

野外不可移動文物是文物的重要組成部分，推動野外不可移動文物的綜合保護和利用，使文物真正“活”起來，需要通過實施野外不可移動文物資產(chǎn)化改革，轉變政府職能，充分發(fā)揮政府的引導作用，實現(xiàn)不可移動文物保護利用的多元主體共享機制。野外不可移動文物是文化遺產(chǎn)當中的重要組成部分，承載和記錄著中華民族從史前文明到有史可考數(shù)千年，不同時期不同地域，不同人類活動的珍貴歷史信息。新疆現(xiàn)存的各種古文化遺址、古墓葬、石窟寺、石刻、古建筑等不可移動文物在漫長的歷史發(fā)展過程中，與周邊的自然環(huán)境和人類生產(chǎn)生活不斷融合，構成了與土地資源緊密附著又無法分割的大型文化場景。改革開放以來，隨著新疆的發(fā)展進程進一步加快，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，很多不可移動文物位于城鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，人類生產(chǎn)生活的頻繁變動，往往與不可移動文物產(chǎn)生了難以調和的矛盾。近些年隨著國內(nèi)外文物旅游的逐漸興起，野外不可移動文物作為旅游資源的經(jīng)濟價值日益受到關注，但由于缺乏針對性的監(jiān)督和有序化的管理，使得旅游產(chǎn)業(yè)逐漸成為威脅野外不可移動文物安全的另外一個因素。②

新時期中國特有的野外不可移動文物的保護利用問題和中國新時代野外不可移動文物保護利用新需求之間高度碰撞，激發(fā)了野外不可移動文物治理頂層制度的創(chuàng)新和機制的有效改革，野外不可移動文物納入國有資產(chǎn)屬性范疇中，進行資產(chǎn)化管理的改革勢在必行。在改革管理過程中，就需要加強對野外不可移動文物的針對性保護，促進野外不可移動文物保護得更加科學合理，更好地解決政府在文物治理過程中的缺位、越位或者錯位的問題。

2 新疆野外不可移動文物保護現(xiàn)狀

在漫長的歷史發(fā)展進程中，新疆少數(shù)民族群眾創(chuàng)造了屬于本民族的燦爛文化。為了摸清新疆文物遺存情況，從20世紀50年代起我國已陸續(xù)開展三次文物普查工作。在2007—2011年起開展的第三次全國文物普查中，新疆共調查登記不可移動文物近萬處，其中新發(fā)現(xiàn)不可移動文物6000余處。在不可移動文物資源方面，全區(qū)現(xiàn)登記文物點9542處，其中全國重點文物保護單位113處、自治區(qū)級文物保護單位558處、市縣級文物保護單位3854處。這些不可移動文物大多位于沙漠、高山、戈壁、草原等無人區(qū)，野外不可移動文物占到不可移動文物的80%以上。由此能夠看出新疆地區(qū)的野外不可移動文物保護和利用工作面臨著極大的挑戰(zhàn)，必須重點關注野外不可移動文物保護利用和搶救工作，切實做好野外不可移動文物的妥善保存和科學開發(fā)利用，加強對野外不可移動文物的針對性保管，充分掌握野外不可移動文物的具體分布情況以及現(xiàn)存狀態(tài)，并對其文化價值、歷史價值進行科學的研究，認真做好文物資源的登記工作。同時在野外不可移動文物的保護利用期間也需要構建完善的保護機制，加強相關保護工作隊伍的建設，構建完善的激勵機制，確保基層地區(qū)有充足的文博專業(yè)人才充實到野外不可移動文物保護工作中，逐步解決基層地區(qū)野外不可移動文物保護專業(yè)人才匱乏、工作能力不足、工作隊伍數(shù)量較少等問題。并在此基礎上依托現(xiàn)代化科學技術手段，注重做好野外不可移動文物的登記保存和數(shù)據(jù)儲存工作，切實提高文物的保護利用率。依托野外不可移動文物資源，充分展現(xiàn)新疆地區(qū)各民族在長時間發(fā)展過程中所形成的悠久的燦爛文化，真正讓野外不可移動文物表現(xiàn)其應有的歷史價值、文化價值，讓文物說話，使民族文化能得以延續(xù)。

3 野外不可移動文物保護的難點

3.1 野外不可移動文物的認定保護主體獨立性不強

當前不管是新疆還是全國范圍關于野外不可移動文物保護工作的認知不足，保護事業(yè)起步相對較晚，再加上市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，均成為制約野外不可移動文物保護工作的重要因素。隨著自治區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，野外不可移動文物的保護與各個地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設存在較大的沖突。野外不可移動文物由于處于城鎮(zhèn)邊遠地帶或者牧場等，文物盜竊違法活動猖獗，導致很多野外不可移動文物的保護難度進一步加大。一些野外不可移動文物盡管一直存在，但已無法反映當?shù)氐娘L情風貌，失去了應有的文化價值和社會價值，行業(yè)內(nèi)部工作人員高度重視這一問題。而當前基層地區(qū)的野外不可移動文物保護工作，主要由當?shù)匚奈镄姓鞴懿块T負責。野外不可移動文物保護的工作核心就是加強對野外不可移動文物的有效認定，并落實野外看護員制度。

在新疆地區(qū)開展野外不可移動文物保護工作過程中，要求當?shù)卣块T重視野外不可移動文物的有效認定，并落實相應的保護主體，保證保護主體的獨立性。但市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政府部門更注重當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，在公共基礎建設和社會建設方面投入大量的人力、物力，即使推進野外不可移動文物的保護，也主要想利用這些文物的旅游價值來發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。并且在認定野外不可移動文物保護對象時，政府部門往往會將各項利益充分考量，造成野外不可移動文物的認定和保護的主體性比較缺乏。③

3.2 公民參與野外不可移動文物保護的機會少

當前在野外不可移動文物保護工作的開展過程中，主要由專門的文物保護機構來負責或者是臨聘的看護員定期進行巡護。在法律法規(guī)上并沒有給予普通公民參與野外不可移動文物的保護權限，缺乏相應的保護規(guī)定，廣大群眾無法全面參與其中。而大量的野外不可移動文物處于農(nóng)村周邊地區(qū)，有時會處于群眾的私宅中，這對不可移動文物保護工作造成了一定的阻礙。

當前基層地區(qū)對野外不可移動文物的保護認知相對較少，政府部門關于文物保護的宣傳不到位，保護單位又缺乏獨立性，法律法規(guī)對于公民不可移動文物保護的義務也沒有切實作出規(guī)定，導致了社會大眾不能全面參與其中。野外不可移動文物保護工作是一個十分系統(tǒng)且多樣化的工程，單純依靠政府與文物保護部門的工作難以高效開展，需要基層群眾全面參與其中，發(fā)揮每一名群眾的工作職能，有效提升野外不可移動文物的保護質量。

3.3 野外不可移動文物保護修復監(jiān)督機制不完善

加強對野外不可移動文物保護和修復是發(fā)揮其文化價值、歷史價值以及旅游價值的關鍵環(huán)節(jié)。在對野外不可移動文物進行保護修復過程中，地方政府部門的文物保護單位應該按照法律法規(guī)進行公開招標，然后再規(guī)劃出合理的設計方案，嚴格做好監(jiān)督檢查工作，對整個文物的修復方案、文物修復工程材料做好監(jiān)管，然后才能進行驗收。但當前政府部門高度重視轄區(qū)范圍內(nèi)保護級別相對較高的野外不可移動文物，在其整個保護和修復過程也會嚴格落實相關監(jiān)督機制，對一些級別相對較低或者處于邊遠地區(qū)的野外不可移動的文物卻沒那么重視，往往會出現(xiàn)修復工程監(jiān)管不到位或者修復不科學、不合理的情況，甚至會造成野外不可移動文物出現(xiàn)不同程度的損害，導致野外不可移動文物被拆改，遭受到不可逆的破壞，文化價值、歷史價值遭受到嚴重的侵害。④

3.4 野外不可移動文物的利用存在不合理

在野外不可移動文物的保護過程中，按國際標準、行業(yè)標準和地方現(xiàn)行的標準總體原則對野外不可移動文物進行有效的修復，要尊重原物的設計原則，不能夠隨意添加個人想象，更不能夠破壞文物。然而在現(xiàn)實的野外不可移動文物的保護和利用過程中，一些地區(qū)并沒有將不可移動文物保護納入城鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃中，開發(fā)利用不合理，盲目興建一系列建筑，導致野外不可移動文物的文化價值、歷史價值大打折扣。一些地區(qū)為了發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，盲目地迎合游客的想法，對一些野外不可移動文物進行大力修整，不科學合理地改造，甚至在墻面和地面貼上了瓷磚，導致了不可移動文物的文化價值、歷史價值受到極大影響。而一些地區(qū)將野外不可移動文物轉移到喧嘩的商業(yè)中心，大肆地過度開發(fā)利用，破壞了其本身價值，降低了其利用“壽命”。

4 野外不可移動文物的保護措施

4.1 切實提高思想認識

文物安全是文物保護的紅線、底線和生命線。要不斷健全文物安全體制機制，增加野外不可移動文物安全基礎投入，推動野外不可移動文物安全狀況不斷好轉。但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，野外不可移動文物保護與城鄉(xiāng)建設的矛盾日益顯現(xiàn)。一些部門和單位履行文物保護責任不到位，法人違法違規(guī)建設行為屢禁不止，文物安全管理責任履行不到位、監(jiān)管缺失，文物執(zhí)法機構隊伍薄弱、執(zhí)法監(jiān)督不到位，文物保護管理能力亟待加強等問題仍然突出，野外不可移動文物安全仍是一項長期而艱巨的工作。各級各部門要高度重視，將野外不可移動文物保護的相關法律法規(guī)納入普法宣傳教育規(guī)劃體系，切實提高社會大眾對野外不可移動文物保護的重要認知，依法強化野外不可移動文物保護工作措施，正確地處理好野外不可移動文物保護利用開發(fā)與經(jīng)濟建設項目建設之間的矛盾沖突，避免文物資源遭受到嚴重破壞。

4.2 依法落實文物保護責任

各市、州、縣、區(qū)、各有關部門要牢固樹立保護文物也是政績的科學理念，依照《中華人民共和國文物保護法》相關規(guī)定，切實履行文物保護工作職責，努力形成政府主導、文物部門主管、相關部門共管的文物安全綜合管理工作格局。

首先，落實文物安全“五納入”。各市、州、縣、區(qū)要嚴格落實文物保護屬地管理主體責任，將文物安全納入年度考核評價體系，督促各方履職盡責；納入社會綜合治理和平安單位建設；納入每年本級財政預算，保障文物安全經(jīng)費投入；納入領導干部教育體系，注重做好文物保護相關法律法規(guī)的知識培訓教育，增強保護意識，進一步提高野外不可移動文物的保護成效。

其次，落實部門共管責任。著力構建文物保護常態(tài)化長效管控機制，文化旅游（文物）、自然資源、審批服務、住房和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、宗教、園林、應急管理、消防等負有文物安全職責的部門和單位要依法依規(guī)履行職責。行政執(zhí)法機關和國家政府部門要充分發(fā)揮自身所承擔的責任和義務，將文物保護的職責全面發(fā)揮出來，有效維護野外不可移動文物保護工作秩序。發(fā)改、財政等有關部門和單位要在職責范圍內(nèi)為文物安全工作提供支持保障。

再次，加快文物保護規(guī)劃編制。各市、州、縣、區(qū)要高度重視并有計劃地組織編制各級文物保護單位保護利用規(guī)劃，依法完成本轄區(qū)各級各類文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶范圍的劃定、公布工作。按照文物保護優(yōu)先原則，將野外不可移動文物保護納入全市城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃及“多規(guī)合一”一張圖工作，將文物保護作為強制性內(nèi)容納入城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理。

最后，加強文物保護源頭管理。各市、州、縣、區(qū)和市發(fā)改、審批服務、自然資源、住建、文化旅游（文物）等相關職能部門應該從土地規(guī)劃建設、城市規(guī)劃建造、基礎設施建設與文物保護相互融合等幾個方面入手，做好區(qū)域空間規(guī)劃，充分考慮野外不可移動文物保護的實際需求，構建完善的勘探和調查制度，在野外不可移動文物周邊設置保護帶，避免其遭受到侵害。

4.3 嚴格落實監(jiān)管責任

首先，建立執(zhí)法聯(lián)動機制。市、縣（市、區(qū)）人民政府應當建立文化和旅游、公安、財政、自然資源和規(guī)劃、市場監(jiān)督管理、水行政、生態(tài)環(huán)境等部門參加的文物保護聯(lián)動工作機制，定期召開野外不可移動文物保護利用安全形勢會議，針對保護工作中所存在的問題進行有效的專項整治。文物部門與司法機關要及時進行信息溝通、案情通報、案件移送，依法監(jiān)督履職。

其次，規(guī)范建設項目審批程序。在野外不可移動文物保護區(qū)域中不能建造其他的項目工程，更不能進行爆破、鉆探、開挖等多項工程作業(yè)。對于基礎項目設施建設或者因為特殊情況，需要在野外不可移動文物保護區(qū)域開展施工作業(yè)的，一定要在文物單位在場的情況下，對文物進行妥善有效的保存，經(jīng)過嚴格核定，經(jīng)人民政府批準之后才能夠開工建造。并且在項目工程建設過程中，一定要嚴格控制施工范圍。未經(jīng)批準的，不得開工建設。

最后，嚴厲打擊文物犯罪。加大文物違法案件辦案力度，嚴厲查處在文物保護單位保護范圍、建設控制地帶內(nèi)未批先建、違規(guī)批建、私搭亂建等破壞文物本體安全或影響文物歷史風貌、周邊環(huán)境的違法違規(guī)建設行為。將盜掘古文化遺址、盜竊田野文物和古建筑構件等犯罪行為作為重點類別予以嚴厲打擊。⑤

4.4 切實加強文物保護隊伍建設

首先，強化文物保護力量。要強化市、縣兩級文物專業(yè)人員和行政執(zhí)法隊伍建設，確保有機構、有人員、有培訓，依法規(guī)范行政行為，提高保護管理能力。文物行政部門要依法加強文物監(jiān)管力量，建立健全督查機制，通過依法委托文化市場綜合執(zhí)法隊伍行使文物執(zhí)法職能，明確崗位職責，不斷提升他們的執(zhí)法水平。

其次，加強日常檢查巡查。各級文物行政主管部門、管理單位要切實履行文物安全監(jiān)管職責，健全完善規(guī)章制度，加強日常檢查巡查，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，排除各類安全隱患。各市、州、縣、區(qū)人民政府可以通過政府購買服務等方式，確保管理機構力量不足的野外不可移動文物有專人負責巡查看護。

最后，強化文物安全督查與責任追究。堅持“誰管理、誰使用、誰負責”的原則，落實文物安全主體責任。

5 結束語

綜上所述，野外不可移動文物是研究歷史的珍貴材料，隨著時代發(fā)展進程的不斷加快，雖然已經(jīng)有了新的多樣的文物保護技術，但是野外不可移動文物保護仍需我們持續(xù)關注，加強針對性的保護?，F(xiàn)階段我國關于野外不可移動文物的保護工作還處于初級探索階段，仍然存在很多保護問題，在未來野外不可移動文物的保護工作中，我們需要加強對保護工作的有效研究，利用科學的手段和方法，以此提高野外不可移動文物的保護水平。

注釋

①唐培，張國超，譚元敏.黃石文物行政執(zhí)法能力測評研究[J].湖北理工學院學報：人文社會科學版，2016（5）：40-45.

②李靜雨，張國超.意大利文物行政執(zhí)法的經(jīng)驗與啟示[J].中國文物科學研究，2017（1）：93-96.

③特木爾.探索文物行政執(zhí)法存在的問題及其對策[J].神州，2017（12）：285.

④楊順國.基層文物保護管理工作現(xiàn)狀與對策探討[J].文物鑒定與鑒賞，2018（8）：86-87.

⑤代憲琴.淺談文物在社會中的價值特點—以甘州區(qū)博物館館藏漢代銅弩機和明代銅炮為例[J].文物鑒定與鑒賞，2019（9）：62-63.