申繼忠

(上海艾農(nóng)國際貿(mào)易有限公司，上海 200122)

隨著相關科學和技術的進步，人們對農(nóng)藥危害的認識越來越深入，對自身健康及環(huán)境生態(tài)也日益關注，對農(nóng)藥安全性的要求愈來愈高。因此，對現(xiàn)有農(nóng)藥不斷審查并對某些被認為不利于人類健康、污染環(huán)境和對有益生物有害的農(nóng)藥實行禁限用已經(jīng)成為各國農(nóng)藥監(jiān)管部門的重要工作內(nèi)容之一。

目前世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)都實行了農(nóng)藥登記制度，登記審批就是對農(nóng)藥安全性進行評估的過程，而風險評估就是目前普遍采用的農(nóng)藥安全性評價措施。農(nóng)藥主管部門根據(jù)風險評估結論決定是否準予登記或在什么限制條件下才予以登記。對已獲登記的農(nóng)藥不斷進行再評審，依據(jù)最新的科學和技術作出禁用或限用或繼續(xù)初始登記之用法的決定。

1 農(nóng)藥風險評估

所有的農(nóng)藥都有一定程度的風險(risk)。風險評估就是評估使用農(nóng)藥的風險和益處的過程，它通常需要復雜的數(shù)據(jù)組合來完成[1]。

通常由政府機構和國際組織對農(nóng)藥進行正式的風險評估。例如WHO主要評估農(nóng)藥潛在的致癌風險、來自食物的殘留風險和對環(huán)境的風險。有些組織僅考慮農(nóng)藥的危害、可能造成的事故，而多數(shù)國家的主管機構在評估風險時要同時考慮危害和可能的暴露(途徑和數(shù)量)。危害(hazard)是來自農(nóng)藥化合物本身的特性，屬于內(nèi)在性質(zhì)[2]。而風險還要考慮到暴露機會，即風險=危害×暴露

(risk=hazard×exposure)。

目前，美國和歐盟的農(nóng)藥風險評估分別代表著世界上2個不同的評估體系。不同之處在于，美國從活性物質(zhì)到制劑都是基于風險的評估(risk-based assessment)，而歐盟則是對活性物質(zhì)采取基于危害的截斷標準(hazard-based cut-off criteria)，而對制劑采用基于風險的評估。歐盟依據(jù)活性物質(zhì)的危害截斷標準決定禁用或允許使用。

1.1 美國環(huán)保署(EPA)的農(nóng)藥風險評估

美國EPA對的農(nóng)藥風險評估包括3大類：即人類健康風險評估、生態(tài)風險評估和累積風險評估[1]。

人類健康風險評估著眼于可能在水、食物、空氣和其他活動中接觸農(nóng)藥的人類所面臨的健康風險，包括在家庭和工作場所使用農(nóng)藥。人類健康風險評估的4個步驟是危害識別、劑量-反應評估、暴露評估和風險表征[3]。

生態(tài)風險評估則著眼于野生動物、植物和水源可能受到農(nóng)藥的影響。需要關注植物和動物毒性以及環(huán)境歸宿的數(shù)據(jù)。生態(tài)風險評估的4個階段是規(guī)劃、問題確定、分析和風險表征[4]。

累積風險評估是評估人們同時暴露于具有確定的共同毒性機制的一類農(nóng)藥中的一種以上農(nóng)藥的可能性。目前EPA關注的這類具有共同毒性作用機制的農(nóng)藥主要包括有機磷酸酯類、N-甲基氨基甲酸酯類、除蟲菊酯類、三嗪類、氯乙酰苯胺類等5類化合物[5]。

在農(nóng)藥銷售和使用之前，大多數(shù)農(nóng)藥都要經(jīng)過廣泛的化學、健康和生態(tài)安全研究。這些研究包括產(chǎn)品化學、產(chǎn)品性能、對人類和寵物的危害、對非靶標生物的危害、使用后的暴露、使用者/用戶的暴露研究、農(nóng)藥噴霧飄移評價、環(huán)境的歸宿、殘留物化學等。所有提交的研究過程及結果都必須遵守一套嚴格的指導方針進行。根據(jù)農(nóng)藥產(chǎn)品的類型，EPA可能會審查各種不同方面的研究來確定其風險。

1.1.1 人類健康風險評估

人類健康風險評估是對現(xiàn)在或?qū)砜赡芙佑|受污染環(huán)境介質(zhì)中的農(nóng)藥后健康受到不良影響的性質(zhì)和概率進行評估的過程。人類健康風險評估涉及以下問題[6]：⑴ 環(huán)境中的農(nóng)藥可能導致的健康問題；⑵ 當人們接觸不同種類的農(nóng)藥時，出現(xiàn)問題的幾率；⑶ 是否存在一些化學物質(zhì)在低水平接觸時不會對人體健康構成風險；⑷ 人們會接觸的農(nóng)藥種類和接觸時間；⑸ 食品中農(nóng)藥殘留的法律限制(最大殘留限量)是否能保護人類健康；⑹ 人們是否會因為年齡、基因、健康史、種族習俗、性別、工作和游戲場所以及食物等因素更容易受到農(nóng)藥的影響或接觸到農(nóng)藥。

EPA需要根據(jù)如下研究評估農(nóng)藥對嬰兒、兒童和成人的潛在健康影響[7]：⑴ 急性毒性試驗:短期暴露，一次性暴露(單一劑量暴露)，包括經(jīng)口、經(jīng)皮和吸入暴露；眼刺激性；皮膚刺激性；皮膚致敏性；神經(jīng)毒性。⑵ 亞慢性毒性試驗：中度暴露，長時間(如30～90 d)的重復暴露，包括經(jīng)口、經(jīng)皮和吸入暴露；神經(jīng)毒性(神經(jīng)系統(tǒng)損傷)。⑶ 慢性毒性試驗：長期暴露，在試驗動物壽命的大部分時間里，進行反復暴露以確定長時間和反復接觸農(nóng)藥后的影響，包括慢性影響(非致癌試驗)和致癌試驗。⑷ 發(fā)育和生殖毒性試驗：確定暴露于農(nóng)藥對動物胚胎的影響(出生缺陷)以及暴露于農(nóng)藥對實驗動物繁殖能力的影響。⑸ 致突變性試驗：評估農(nóng)藥對細胞遺傳成分的潛在影響。

1.1.2 生態(tài)風險評估

生態(tài)風險評估顯示當鳥、魚、植物或其他非人類生物暴露在農(nóng)藥下會發(fā)生什么變化。生態(tài)風險評估是“評估由于暴露于一種或多種農(nóng)藥而可能發(fā)生或正在發(fā)生的不利生態(tài)影響的可能性”。

農(nóng)藥登記提交的生態(tài)數(shù)據(jù)是生態(tài)風險評價的基礎，這些數(shù)據(jù)包括[8]：⑴ 野生動物和水生生物：農(nóng)藥如何影響各種動物物種；⑵ 植物保護：農(nóng)藥如何影響各種植物；⑶ 非靶標昆蟲：農(nóng)藥如何影響靶標昆蟲以外的其他昆蟲；⑷ 環(huán)境歸宿：農(nóng)藥被釋放到環(huán)境中后，在土壤、水和空氣中會發(fā)生什么；⑸ 殘留化學：農(nóng)藥使用一段時間后的殘留量，幫助確定隨著時間的推移環(huán)境中殘留的農(nóng)藥量；⑹ 噴霧飄移：從空氣中噴灑農(nóng)藥時，農(nóng)藥偏離現(xiàn)場的量，有助于確定非目標生物的暴露。

以上這些環(huán)境研究主要由農(nóng)藥生產(chǎn)商進行，目的是明確以下問題[9]：⑴ 農(nóng)藥及其降解產(chǎn)物對各種陸生和水生動植物(非靶物種)的生態(tài)影響或毒性；⑵ 農(nóng)藥在土壤、空氣和水中的化學歸宿和轉(zhuǎn)運(降解途徑和最終去向)。

在美國EPA的科學家審查了農(nóng)藥的毒性、化學性質(zhì)、運輸和擬議用途的所有信息后，進行環(huán)境暴露表征和生態(tài)影響的表征。

最后，EPA的科學家將影響表征和暴露表征納入風險表征，描述使用該農(nóng)藥的生態(tài)風險，或根據(jù)不同的農(nóng)藥使用場景評估對水生和陸生動植物產(chǎn)生影響的可能性。

生態(tài)風險評估過程結合了來自毒性試驗(生態(tài)效應)、暴露信息、各種假定和不確定性的所有信息，有助于風險評估人員了解生態(tài)效應和農(nóng)藥之間的關系，并有助于支持決策。

在確定一種農(nóng)藥是否會危害環(huán)境和野生動物時，EPA會對每種農(nóng)藥活性成分進行生態(tài)風險評估。農(nóng)藥的管制主要以有效成分為依據(jù)。

1.1.3 累積風險評估

美國1996年的《食品質(zhì)量保護法(FQPA)》要求環(huán)保局對發(fā)現(xiàn)有共同毒性機制的農(nóng)藥進行一種新型的風險評估。當2種或2種以上的化學物質(zhì)或其他物質(zhì)通過相同的或本質(zhì)上相同的主要生化事件的順序引起共同的毒性作用時，確定了一種共同的毒性機制。這種新的評估被稱為累積風險評估，旨在評估通過所有相關途徑同時接觸一類具有共同毒性機制的農(nóng)藥而產(chǎn)生共同毒性效應的風險[6]。

累積風險評估是評估人們同時接觸一種以上具有確定的共同毒性機制的農(nóng)藥的可能性。EPA的累積評估估計了美國不同地區(qū)目前使用這些農(nóng)藥所導致的實際接觸和潛在風險。EPA考慮了來自食物、飲用水和居住區(qū)來源的潛在暴露[5]。

目前為止，EPA對具有共同毒性機制的5組農(nóng)藥進行了累積風險評估。此外，EPA還研究了硫代氨基甲酸酯和二硫代氨基甲酸酯，并確定它們不具有共同的毒性機制。

1.1.4 風險管理是EPA的決策基礎

美國EPA根據(jù)風險評估的結論作出決定，是否批準一種農(nóng)藥或按照推薦使用農(nóng)藥，或是否需要采取額外的保護措施來限制職業(yè)或非職業(yè)的農(nóng)藥暴露。例如，如果食用過量的農(nóng)藥處理過的食物或飲用被農(nóng)藥污染的水可能對消費者造成不可接受的風險，EPA可以限制或禁止在某些作物上使用農(nóng)藥。

⑴EPA可以根據(jù)需要限制特定地理區(qū)域內(nèi)農(nóng)藥的使用，以保護地下水或其他飲用水源。

⑵EPA可以要求工人佩戴個人防護裝備(PPE)，如呼吸器或耐化學品手套。

⑶EPA可以禁止工人在一段特定的時間內(nèi)進入經(jīng)過農(nóng)藥處理的農(nóng)田。

⑷ 如果農(nóng)藥在考慮所有適當?shù)娘L險降低措施后仍然不符合美國農(nóng)藥法(FIFRA)或聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法(FFDCA)的安全標準，EPA將不允許使用推薦的農(nóng)藥，即予以禁用。

1.1.5 美國瀕危物種保護及對相關農(nóng)藥的限用

EPA的瀕危物種保護計劃旨在確定農(nóng)藥的使用是否會影響任何受威脅或瀕臨滅絕的物種，或根據(jù)《瀕危物種法(ESA)》對指定的關鍵棲息地造成有害的改變。目標是保護受威脅和瀕危物種及其棲息地，同時不給農(nóng)業(yè)和農(nóng)藥使用者帶來不必要的負擔[11]。

如果為了保護瀕危物種或其指定的關鍵棲息地，有必要對特定地域的農(nóng)藥使用進行限制，則這些信息會以瀕危物種保護公告的形式出現(xiàn)，并在農(nóng)藥標簽上注明。公告作為標簽的延伸是強制性的。

美國ESA有助于確保聯(lián)邦政府采取或允許的行動不會危及瀕危物種的繼續(xù)生存，或?qū)е轮付ǖ年P鍵棲息地發(fā)生不利的變化。ESA要求聯(lián)邦EPA：⑴ 確定他們的行為是否會損害某個被列出的物種或其指定的關鍵棲息地(程序義務)；⑵ 確保所采取的或允許的行動不會危及被列入物種的延續(xù)，或?qū)е聦ζ渲付ǖ年P鍵棲息地的不利變化(實質(zhì)性義務)[12]。

美國EPA通過進行生物評估(BE)，也稱“影響確定(effect determination)”以評價農(nóng)藥對列入名單的瀕危物種和指定的關鍵棲息地的影響。生物評估的第1步是關注農(nóng)藥活性成分的批準用途(如產(chǎn)品標簽所確定的)，以此確定農(nóng)藥活性成分的登記用途對瀕危物種或指定的關鍵棲息地“沒有影響”或“可能有影響”。當EPA確定登記的農(nóng)藥可能影響一個或多個被列出的物種或指定的關鍵棲息地時，就會啟動咨詢程序。對于那些EPA認為可能會受到農(nóng)藥影響的物種和關鍵棲息地，生物評估的第2步是由EPA做出如下評估決定：⑴ 對列出的物種或指定的關鍵棲息地“可能有影響，但不太可能產(chǎn)生負面影響(NLAA)”；⑵ 對所列物種或指定的關鍵棲息地“可能有影響或可能有不利影響(LAA)”。除非美國魚類及野生動物保護局(United States Fish and Wildlife Service)和美國國家海洋漁業(yè)局(National Marine Fisheries Services)書面同意EPA的決定，認為農(nóng)藥的影響屬于NLAA，否則“可能有影響”的決定將引發(fā)正式的咨詢。在此情況下，由美國魚類及野生動物保護局和美國國家海洋漁業(yè)局對EPA的決定作出回應，提出他們對生物評估的意見，說明對瀕危物種造成危險和對指定的關鍵棲息地造成不利改變的可能性，并確定可以采取什么合理和謹慎的替代方案或措施(如果有的話)，以避免危險或不利改變的發(fā)生。EPA必須利用其現(xiàn)有權力來滿足ESA的實質(zhì)性要求[13,14]。

如2022年7月，經(jīng)過生物評估，美國EPA提出了針對莠去津的新的緩解措施，以保護水生環(huán)境免受廣泛使用的除草劑莠去津的影響。如果最終確定，這些措施將推翻特朗普政府在2020年實施的一項政策決定(該政策放松了對河流和溪流附近種植者的限制)。根據(jù)EPA的提議，位于莠去津濃度超過3.4 μg/L流域的種植者必須減少徑流或降低施用量。這遠遠低于特朗普政府制定的15 μg/L的標準。EPA在2016年的生態(tài)風險評估中確定了3.4 μg/L的莠去津關切水平。當超過此濃度時，莠去津?qū)λ参锂a(chǎn)生負面影響的幾率為50%。除了降低莠去津的限制濃度外，EPA還建議禁止所有種植者在土壤水分飽和、下雨或48 h內(nèi)預報有風暴時使用莠去津。所有種植者也將被禁止空中噴灑莠去津[15]。

1.2 歐盟農(nóng)藥風險評估

歐盟也進行健康風險、環(huán)境和生態(tài)風險評估，同樣也有累積風險評估。所不同的是，歐盟層面和成員國層面分別參與活性物質(zhì)和制劑產(chǎn)品的風險評估，所以特別強調(diào)農(nóng)藥風險評估在程序上的科學性。

在歐洲的第一個農(nóng)藥法規(guī)(理事會指令Council Directive 91/414/EEC)框架下，歐洲沒有使用嚴格的標準來批準農(nóng)藥。任何一種農(nóng)藥，只要在常任委員會中得到成員國代表的投票，就可以獲得批準。投票原則是“少數(shù)服從多數(shù)”，如果健康和食品安全總理事會[DG SANTE，2014年之前被稱為衛(wèi)生和消費者總局(DG SANCO)]的提案被否決，還可以上訴。根據(jù)《斯德哥爾摩公約》，無論某種農(nóng)藥是致癌物還是全PBT(持久性、生物累積性、有毒)，都有可能獲得歐盟的批準。

然而，這一點在新的農(nóng)藥法規(guī)Regulation(EC)No 1107/2009下有所改變。即首次采用更為嚴格的危害截斷標準(hazard-based cut-off criteria)決定活性物質(zhì)的去留。

危害截斷標準就是阻止存在特定類型危險的活性物質(zhì)的批準或續(xù)展。符合任何截斷標準的物質(zhì)在不考慮風險評估結果的情況下被拒絕。

歐盟農(nóng)藥新法規(guī)于2011年生效，取代了原來的歐盟理事會指令，農(nóng)藥活性成分獲批的標準由“基于風險的標準(risk-based criteria)”轉(zhuǎn)向“基于危害的截斷標準(hazard-based cut-off criteria)”。新法規(guī)制定了活性物質(zhì)審批的4個毒理學(健康)截斷標準(包括內(nèi)分泌干擾物截斷標準)和3個環(huán)境截斷標準。凡滿足任何一種或更多截斷標準的農(nóng)藥活性物質(zhì)都不會被批準。

歐盟基于農(nóng)藥危害的管理，遵循“預防原則”，即如果一種活性物質(zhì)具有本質(zhì)上的危險特性(例如能夠?qū)е掳┌Y或持續(xù)的污染)，那么它就被認為太危險，不能安全使用，不應該被授權。這在控制風險方面非常有效，操作也相對簡單，但是一個不可避免的后果是，它減少了可供使用的農(nóng)藥數(shù)量。

幾乎所有其他國家，包括美國和澳大利亞，都遵循基于風險的方法。這種模式更加強調(diào)評估和管理使用中的農(nóng)藥風險，并依賴于有效地運用各種檢查和措施，將這些風險保持在可接受的水平以下。但要認識到，以這種方式管理風險永遠不會像歐盟從源頭上消除風險那樣有效，而且會增加復雜性和成本。

雖然監(jiān)管機構和其他利益相關者經(jīng)常提到在基于危害和基于風險的方法之間進行選擇，但這實際上是一種非黑即白的看法?，F(xiàn)實的情況是，風險管理實際上是在一個范圍內(nèi)進行，即所有農(nóng)藥監(jiān)管系統(tǒng)都將“基于危害”和“基于風險”的評估措施綜合使用。

歐盟機制(經(jīng)常被吹捧為世界上唯一“基于危害”的體系)的大部分內(nèi)容本身就是基于風險評估。一旦活性物質(zhì)通過了歐盟的危害標準，就會對其使用相關的風險進行評估，并相應地設計控制使用風險的緩解措施，只有最危險的農(nóng)藥才會被淘汰。如果不符合歐盟的危險標準，永遠不會進入風險評估程序[16]。

1.2.1 歐洲食品安全署(EFSA)在農(nóng)藥風險評估中的作用

EFSA根據(jù)風險評估向風險管理者提供獨立的科學建議。歐盟委員會和成員國就監(jiān)管問題作出風險管理決定，包括批準活性物質(zhì)和設定食品、飼料中農(nóng)藥殘留的法律限度(最大殘留水平MRLs)。

EFSA農(nóng)藥同行評議組與歐盟成員國密切合作，負責對植物保護產(chǎn)品中使用的活性物質(zhì)進行風險評估?；钚晕镔|(zhì)的健康風險評估是評價在正確使用的前提下活性物質(zhì)是否對人類或動物健康產(chǎn)生任何直接或間接的有害影響，如通過飲用水、食品、飼料，或通過影響地下水的質(zhì)量。而環(huán)境風險評估旨在評估活性物質(zhì)對非靶標生物的潛在影響。

EFSA植物健康和農(nóng)藥殘留小組(Plant Health&Pesticides Residues Unit)就植物保護產(chǎn)品處理過的食品和飼料中存在農(nóng)藥殘留的可能風險向歐洲委員會提供科學建議，并就最大殘留限量的設置提出建議。此外，農(nóng)藥同行評議組還為植物保護產(chǎn)品及其殘留問題小組(Panel on Plant Protection Products and their Residues，即PPR專家組)提供行政和科學支持。

PPR專家組和2個農(nóng)藥組的任務是制定和修訂農(nóng)藥風險評估的科學方法，包括指導文件。在這種情況下，EFSA還將任務外包給外部組織，以協(xié)助收集科學數(shù)據(jù)和信息或開發(fā)建模工具。此外，通過公眾咨詢收集利益相關方對新指導和方法的意見。指導文件就如何在活性物質(zhì)同行評審、MRLs設定或植物保護產(chǎn)品國家登記授權的背景下對特定領域進行風險評估向申請人和成員國提供建議。

1.2.2 同行評審

自2003年以來，EFSA一直負責對植物保護產(chǎn)品中使用的活性物質(zhì)進行歐盟同行評審。這項任務由EFSA農(nóng)藥同行評議小組按照立法規(guī)定的程序和最新的科學標準和方法執(zhí)行。EFSA與成員國的科學專家密切合作開展工作。

一般來說，活性物質(zhì)的評估采用分階段的方法：⑴ 活性物質(zhì)的批準申請由生產(chǎn)商向指定的報告員成員國(RMS)提交，同時提交一份制劑的申請資料卷宗。⑵ 對于每種活性物質(zhì)，初始評估報告由進行第一次風險評估的RMS撰寫。⑶EFSA與所有成員國合作，對RMS的風險評估進行同行審查。⑷EFSA起草一份關于活性物質(zhì)的評估結論。⑸ 歐盟委員會作出立法決定是否將該物質(zhì)列入歐盟批準的活性物質(zhì)清單。

EFSA還負責對活性物質(zhì)續(xù)展進行歐盟同行評審?；钚晕镔|(zhì)首次獲得批準后的有效期限一般為10年，之后申請人可以申請續(xù)展。申請?zhí)峤唤o注冊管理系統(tǒng)，由該系統(tǒng)在更新評估報告(RAR)中提供初步評估。隨后，EFSA與成員國合作，對RAR進行同行審查。

作為活性物質(zhì)同行評審的一部分，EFSA還評估潛在的內(nèi)分泌干擾(ED)特性。根據(jù)歐盟委員會法規(guī)Regulation EU 2018/605引入的標準，農(nóng)藥活性物質(zhì)的ED評估概況在一份專門報告中提供[17]。

歐盟也進行累積風險評估，且累積風險評估的概念與美國EPA相同。

2 農(nóng)藥禁限用

2.1 農(nóng)藥禁限用的含義

關于農(nóng)藥禁限用，似乎沒有一個統(tǒng)一的定義或釋義。而美國EPA對農(nóng)藥禁用和限制使用的含義作如下解釋[18]。

農(nóng)藥禁用(banned)：為了保護人類健康或環(huán)境而被EPA禁止其所有已獲注冊的用途的農(nóng)藥。它包括首次注冊被拒絕批準的農(nóng)藥以及/或已被企業(yè)撤銷登記的農(nóng)藥。

在美國限制使用(restricted use pesticides，RUPs)的類型主要有2種。一是經(jīng)認證的使用者才能使用的產(chǎn)品。為了確定這類產(chǎn)品，聯(lián)邦法典CFR§152.170給出了人的健康危害標準和非靶標物種的危害標準，據(jù)此標準將最終用途產(chǎn)品歸為只能由經(jīng)認證的使用者(或由其直接監(jiān)督的人)使用的產(chǎn)品。這是美國限制使用農(nóng)藥的一種情形。如果沒有某種限制，按照標簽上的警告、注意事項和使用說明或按照普遍和公認的使用方法使用產(chǎn)品時，可能對環(huán)境造成不合理的不利影響，而且限制使用所減少的風險將超過限制使用所減少的利益。在此情況下，EPA可以依法對產(chǎn)品或產(chǎn)品類別施加限制[19]。另外，美國EPA還有“嚴格限用農(nóng)藥(severely restricted pesticides)”的概念。嚴格限用是指幾乎所有登記的用途都被環(huán)保署禁止，但某個或某些特定的已注冊的用途仍被授權。

本文采用EPA的農(nóng)藥禁用釋義。而在更多情況下，可以將“農(nóng)藥限用”理解為“對某種農(nóng)藥原始標簽上的某些用途予以否定而保留其余用途”。這點與EPA的“嚴格限用”不同。因為EPA的嚴格限用似乎是指“僅限用于某些用途”，而人們通常理解的是“限制某種農(nóng)藥的某些用途”。實際上這是同一事物的2個方面，只是強調(diào)的重點不同。如在中國的農(nóng)藥限用中，規(guī)定甲拌磷、甲基異柳磷、克百威、水胺硫磷、氧樂果、滅多威、涕滅威、滅線磷這些農(nóng)藥禁止在蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材上使用，禁止用于防治衛(wèi)生害蟲，禁止用于水生植物的病蟲害防治。

2021年10月8日美國EPA發(fā)布了一個長達42頁限用農(nóng)藥清單(RUPs)[20]，所列產(chǎn)品多達千余種。這說明美國經(jīng)過風險評估后批準的農(nóng)藥登記中相當一部分都帶有某些限制條件。這正如前面所言，在風險評估為導向的登記制度下，要使獲得登記的農(nóng)藥不對人和環(huán)境生態(tài)造成不利影響，仍需要登記后的一系列管理措施。

2.2 影響農(nóng)藥禁限用的主要決定因素

筆者認為，決定某種農(nóng)藥是否可能被禁用或限用，除了農(nóng)藥本身的因素之外，還有商業(yè)因素或國際貿(mào)易因素(表1)。

其中農(nóng)藥本身的因素主要是指農(nóng)藥化合物本身具有的內(nèi)在有害性。當這些有害性符合比如歐盟的活性物質(zhì)截斷標準時就會被禁止登記和使用；當符合下文將要介紹的高危農(nóng)藥標準(實際也是截斷標準)時就會作為高危農(nóng)藥被禁限用。同時考慮到農(nóng)藥本身的危害性及暴露機會和程度就構成美國基于風險評價的禁限用農(nóng)藥的依據(jù)。

2.3 農(nóng)藥禁限用標準

目前為止，尚沒有世界統(tǒng)一的農(nóng)藥禁限用標準。但是，根據(jù)目前世界各國以及國際組織的實踐來看，高危農(nóng)藥的禁限用已經(jīng)達到最高的重視程度，在國際組織推動下正力圖提高各國政府對高危農(nóng)藥的認識，加快淘汰高危農(nóng)藥的步伐。此外，還有在某些國際協(xié)議(如《鹿特丹公約》《斯德哥爾摩公約》《蒙特利爾議定書》)下的某些農(nóng)藥的禁限用。歐盟新的農(nóng)藥法規(guī)設定了農(nóng)藥活性物質(zhì)審批和制劑產(chǎn)品登記的標準，給出了明確的否決標準。

2.3.1 高危農(nóng)藥需逐步禁限用

2.3.1.1 高危農(nóng)藥(highly hazardous pesticides，HHPs)的定義

FAO/WHO在2016年發(fā)布的《高危農(nóng)藥指導》中給出的定義是[21]：高危險農(nóng)藥指根據(jù)世界衛(wèi)生組織或全球化學品統(tǒng)一分類和標簽系統(tǒng)(GHS)等國際公認的分類系統(tǒng)或在相關具有約束力的國際協(xié)定或公約中所列明的對健康或環(huán)境具有特別高水平急性或慢性危害的農(nóng)藥。

此外，在一個國家的使用條件下可能會對健康或環(huán)境造成嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的農(nóng)藥可被視為高危并作為高危農(nóng)藥處理。

高危農(nóng)藥應該是首先被禁限用的農(nóng)藥。

有些農(nóng)藥具有持久性和生物累積性，而且在環(huán)境中可長距離遷移，已被《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》禁止?！堵固氐すs》也要求出口商要向進口商提供一些危險農(nóng)藥的配方信息。然而，其他很多具有高度危險性的農(nóng)藥，在全球范圍內(nèi)并沒有完全被控制。根據(jù)世衛(wèi)組織的說法，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)太有限，無法估計農(nóng)藥對全球健康的影響，但從科學文獻中可以清楚地看到，農(nóng)藥的生產(chǎn)、使用、傳播和不當處理的影響是一個重大的全球健康問題。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)《國際化學品管理戰(zhàn)略方針(SAICM)》第四屆國際化學品管理會議(ICCM4)于2015年舉辦。該會議通過了一項決議，承認高危農(nóng)藥是一個國際關注的問題，并呼吁采取一致行動來解決高危農(nóng)藥問題[22]。

2.3.1.2 高危農(nóng)藥的確認標準

2007年糧農(nóng)組織/世衛(wèi)組織農(nóng)藥管理聯(lián)合會議[Joint FAO/WHO meeting on Pesticide Management(JMPM)]制定了高危險農(nóng)藥的8項標準[23]，滿足其中任何一項標準的農(nóng)藥都被視為高危農(nóng)藥。

標準1：農(nóng)藥制劑符合WHO農(nóng)藥毒害分類(WHO Recommended Classification of Pesticides by Hazard)Ia或Ib級的。

標準2：農(nóng)藥有效成分及其制劑符合全球化學品統(tǒng)一分類和標簽系統(tǒng)(Globally Harmonized System，GHS)1A和1B類致癌物的。

標準3：農(nóng)藥有效成分及其制劑符合GHS 1A和1B類致突變物的。

標準4：農(nóng)藥有效成分及其制劑符合GHS 1A和1B類生殖毒性的。

標準5：《關于持久性有機污染物(POPs)的斯德哥爾摩公約》附件A和B中列出的農(nóng)藥活性成分，以及符合附件D第1段所有標準的農(nóng)藥活性成分。

標準6：《鹿特丹公約》附件Ⅲ中關于事先知情同意程序的農(nóng)藥活性成分和制劑。

標準7：列入《蒙特利爾議定書》關于消耗臭氧層物質(zhì)的農(nóng)藥。

標準8：對人類健康或環(huán)境有高度嚴重或不可逆不利影響的農(nóng)藥有效成分和制劑。

FAO/WHO 2016年發(fā)布的高危農(nóng)藥指導仍然沿用這8項標準。

此外，國際農(nóng)藥行動網(wǎng)(PAN)在制定高危農(nóng)藥清單時，也制定了高危農(nóng)藥確認標準(表2)。此標準綜合了更多的信息資源。

表2 PAN采用的高危農(nóng)藥鑒定指標或標準[24]

2.3.1.3 高危農(nóng)藥清單

目前還沒有“高度危險農(nóng)藥”的統(tǒng)一清單。國際農(nóng)藥行動網(wǎng)(PAN)在高危農(nóng)藥清單確定方面行動最早。PAN的高危農(nóng)藥清單的第1版于2009年1月16日發(fā)布。從那時起，用于PAN關于識別高危農(nóng)藥的附加標準經(jīng)過幾次修訂，并發(fā)布了幾份更新的高危農(nóng)藥清單。目前最新版的是2021年清單[24]。

PAN《國際高度危險農(nóng)藥名錄》最初是由PAN(德國)制定的，回答了“什么是高危農(nóng)藥”。PAN高危農(nóng)藥清單目前僅基于認可機構的分類，是通過匯編來自國際機構(WHO)、歐盟(EU)、國家機構(如美國EPA、日本)和農(nóng)藥性質(zhì)數(shù)據(jù)庫的信息而創(chuàng)建的。未來，在獲得可靠的、詢證的和可公開獲取的數(shù)據(jù)時，《高危農(nóng)藥清單》還將以已記錄的對人類健康或環(huán)境產(chǎn)生嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的不利影響的農(nóng)藥活性成分和制劑的高發(fā)生率案例為基礎。

目前最新的高危農(nóng)藥清單是2021年3月發(fā)布的，對之前清單進行了更新，并對高危農(nóng)藥的確認標準做了以下修訂：為了反映這一清單的國際性，納入了日本和歐盟用于確定長期健康影響的GHS。在內(nèi)分泌干擾物的鑒定方面，已不再使用歐盟2004年起過時的優(yōu)先清單作為參考；相反，除仍在使用的Regulation(EC)1107/2009關于內(nèi)分泌干擾物性質(zhì)的過渡標準之外，還包括根據(jù)歐盟委員會新法規(guī)Regulation(EU)2018/605確認的內(nèi)分泌干擾物農(nóng)藥。此外，根據(jù)EPA的說法，“高劑量可能對人類致癌”的農(nóng)藥也包括在內(nèi)。

2021年清單中共有338個化合物，與2019年3月的HHP清單相比，將以下農(nóng)藥排除：2,4-滴丁酯、莠去津、單氰胺、氯苯嘧啶醇、碘苯腈、毒莠定、特丁凈和代森鋅。另外在新名單中增加了2,4-滴、克菌丹、氯苯胺靈、草凈津、福美鐵、除蟲菊素、西瑪津等34種農(nóng)藥化合物。

2013年，F(xiàn)AO更新并更名的《國際農(nóng)藥管理行為守則》發(fā)布。它最初的目的是包含一個關于HHPs的JMPM標準的附件。然而，委員會決定制定一份單獨的指導文件——《高度危險農(nóng)藥指南》。

2.3.2 FAO建議的高危農(nóng)藥風險降低措施[25]

2.3.2.1 降低風險的選項：監(jiān)管措施

⑴ 禁止所有含有特定有效成分的產(chǎn)品。

⑵ 取消一種或多種特定制劑產(chǎn)品的注冊。

關于前2種辦法，《農(nóng)藥管理國際行為守則》規(guī)定：“如果根據(jù)風險評估，風險緩解措施或良好銷售方式不足以確保產(chǎn)品的處理不會對人類和環(huán)境造成不可接受的風險，則可考慮禁止高度危險農(nóng)藥的進口、分銷、零售和購買。”

禁止有效成分或取消制劑產(chǎn)品登記可以立即生效，但更常見的是允許有一個逐步淘汰期。

⑶ 嚴格限制使用(即只允許用于非常特定的目的及由持證使用者使用)。

⑷ 修訂現(xiàn)有登記，并(進一步)限制已經(jīng)登記的用途。

⑸ 只允許農(nóng)藥按處方購買。

2.3.2.2 風險緩解辦法：非監(jiān)管措施(政策和行政措施)

⑴ 推廣替代方案，強調(diào)IPM方法。

⑵ 加強正確使用和降低風險的產(chǎn)品管理措施(例如正確使用培訓、確保提供和使用個人防護用品、預防性標簽聲明等)。

2.3.3 世界各國高危農(nóng)藥登記和使用現(xiàn)狀[26]

2018年WHO和FAO對全球農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生使用農(nóng)藥的監(jiān)管狀況進行了一次調(diào)查，并于2019年發(fā)布了調(diào)查報告。

報告顯示，在全世界范圍內(nèi)，只有62%的國家在已登記的農(nóng)藥或正在使用的農(nóng)藥中確定了高危農(nóng)藥，這表明許多其他國家仍需著手開展工作解決高危農(nóng)藥的問題。截至目前，41%的國家評估了與使用中的高危農(nóng)藥有關的需求和風險，但在非洲地區(qū)，只有20%的國家評估了高危農(nóng)藥的需求和風險。

針對每種高危農(nóng)藥制定和實施風險降低計劃的國家所占比例相對較小(全球只有21%)，特別是在非洲和東部地中海地區(qū)。在非洲地區(qū)，有45%的國家向國際組織(如FAO和WHO)提出了解決高危農(nóng)藥問題的援助要求，但在東部地中海地區(qū)，只有少數(shù)國家提出了這種援助要求。因此，盡管最近取得了進展，但在許多國家，高危農(nóng)藥仍然是一個需要查明和解決的關鍵問題。

FAO/WHO《國際農(nóng)藥管理行為準則》提供了關于高危農(nóng)藥指導，約61%的國家在審查和做出關于農(nóng)藥的登記決定時使用了FAO/WHO關于高危農(nóng)藥的指南，但只有38%的國家遵循了公共衛(wèi)生農(nóng)藥使用相同的指南。在高危農(nóng)藥指南的使用方面，各區(qū)域之間存在很大差異。

在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)(84%)的國家在為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)藥產(chǎn)品重新注冊或定期復核的法規(guī)(主要或次要法規(guī))中遵循了高危農(nóng)藥的相關規(guī)定。但是，一些國家，特別是在非洲和東南亞，沒有相關規(guī)定。此外，報告對公共衛(wèi)生農(nóng)藥有高危農(nóng)藥相關規(guī)定的國家很少，這可能是因為部分國家的公共衛(wèi)生農(nóng)藥不受農(nóng)藥立法的監(jiān)管，進而可能會影響某些國家為了維護公共健康而繼續(xù)使用持久性有機污染物或高危農(nóng)藥。

2.3.4 世界各國對高危農(nóng)藥的禁限用現(xiàn)狀

2.3.4.1 禁止、逐步取消或限制

根據(jù)調(diào)查結果來看，絕大多數(shù)國家采用了《鹿特丹公約》或《斯德哥爾摩公約》等多邊條約中的決定來禁止、逐步淘汰或限制農(nóng)藥使用。此外，有些國家報告使用了某種審查程序來評估一種農(nóng)藥的適用性和風險，但是非洲區(qū)域很少報告使用這種程序。各國還通常以其他國家為榜樣，或使用其他未指明的機制來禁止、限制或逐步淘汰高危農(nóng)藥(表3)。

表3 對農(nóng)藥禁用、淘汰、限制機制做出正面回答的國家占比及國家數(shù)量

2.3.4.2 禁用的決定

根據(jù)農(nóng)藥的種類，由國家的一個或多個當局決定是否繼續(xù)使用、限制使用或禁止使用某種已登記的農(nóng)藥。就農(nóng)藥而言，農(nóng)業(yè)部通常是做出這些決定的機構，但其他機構(最常見的是環(huán)境機構)也發(fā)揮重要作用。

對于公共衛(wèi)生用農(nóng)藥，多數(shù)國家是由衛(wèi)生部決定禁限用，但在許多國家農(nóng)業(yè)部和其他機構也發(fā)揮著重要作用。

2.3.4.3 提供農(nóng)藥列表

大多數(shù)(但不是所有)國家都有一份已注冊的農(nóng)藥和被禁農(nóng)業(yè)用農(nóng)藥清單。就公共衛(wèi)生農(nóng)藥而言，有清單的國家較少，這可能是因為有些國家的農(nóng)藥立法沒有包括公共衛(wèi)生農(nóng)藥。此外，在相當多的國家，這些清單沒有公開提供，這表明許多國家的公眾可能不知道哪些農(nóng)藥已被禁用。

2.3.4.4 面臨的挑戰(zhàn)

一些國家在執(zhí)行《鹿特丹公約》方面遇到了一些挑戰(zhàn)。通知最終管制行動(例如禁止或嚴格限制化學品)對60%的國家來說是一項挑戰(zhàn)。56%的國家認為提交進口回應是一項挑戰(zhàn)。20%的國家面臨出口和出口通知的挑戰(zhàn)。

2.3.5 高危農(nóng)藥在亞洲國家的使用和監(jiān)管現(xiàn)狀[27]

FAO/WHO于2022年發(fā)表了一項關于亞洲13個國家的高危農(nóng)藥登記和使用情況的調(diào)查報告。這13個國家包括阿富汗、不丹、中國、印度、日本、黎巴嫩、馬來西亞、蒙古、緬甸、尼泊爾、巴基斯坦、菲律賓和新加坡，研究時間為2020年12月15日至2021年4月。根據(jù)FAO/WHO的高危農(nóng)藥標準(第1～7項標準)，確定亞洲使用高危農(nóng)藥的國家狀況，并鼓勵審慎考慮有效管理高危農(nóng)藥的緩解方案。根據(jù)亞洲13個國家農(nóng)藥注冊主管部門注冊有效成分等相關信息，并參考不同國家和國際期刊的研究報告，發(fā)現(xiàn)在13個亞洲國家注冊的農(nóng)藥產(chǎn)品(包括有效成分)約有3 557個，用于控制農(nóng)作物害蟲和公共衛(wèi)生用途，仍在使用的已注冊農(nóng)藥中有214個是高危農(nóng)藥。對已注冊的制劑產(chǎn)品清單的分析顯示，在亞洲國家注冊的214個高危農(nóng)藥中包含61個不同的活性成分。

在這些高危農(nóng)藥有效成分中，殺蟲劑(33個有效成分)占54%，殺菌劑(11個有效成分)占18%，除草劑(6個有效成分)占10%，殺鼠劑(8個有效成分)占13%，殺螨劑(2個有效成分)占3%，殺線蟲劑(1個有效成分)占2%。

根據(jù)農(nóng)藥毒性級別，在13個亞洲國家登記的農(nóng)藥有效成分中，可以將高危農(nóng)藥分成3組：第1組119個制劑產(chǎn)品屬于高急性毒性的WHO Ia(31個)和WHO Ib(88個)；第2組109種有效成分屬于具有慢性毒性的，包括致癌(5種)、致畸(13種)和生殖毒性(91種)；第3組41種有效成分分別屬于《斯德哥爾摩公約》POP(4種)、《鹿特丹公約》PIC(34種)和《蒙特利爾議定書》(3種)禁用或限用的。即44%的有效成分屬于第1組具有高急性毒性，41%屬于第2組具有慢性毒性，15%屬于第3組環(huán)境公約禁限用的。根據(jù)FAO/WHO標準，5個高危農(nóng)藥有效成分被歸為致癌性Ia或Ib類，13個被歸為致突變性Ia或Ib類，91個被歸為生殖毒性Ia或Ib類。

中國是農(nóng)藥生產(chǎn)和使用大國，中國對待高危農(nóng)藥的態(tài)度對全球都有重要影響。因此，中國政府對高危農(nóng)藥的監(jiān)管非常嚴格。多年來一直在努力淘汰高危農(nóng)藥的生產(chǎn)和使用以及進出口。在遵守國家公約方面也非常主動，而且措施得力。

截至2022年5月，中國已經(jīng)禁止生產(chǎn)和使用的農(nóng)藥品種有46個有效成分，包括甲胺磷、甲基對硫磷、對硫磷、久效磷、磷胺、六六六、滴滴涕、毒殺芬、二溴氯丙烷、殺蟲脒、二溴乙烷、除草醚、艾氏劑、狄氏劑、汞制劑、砷類、鉛類、敵枯雙、氟乙酰胺、甘氟、毒鼠強、氟乙酸鈉、毒鼠硅、苯線磷、地蟲硫磷、甲基硫環(huán)磷、磷化鈣、磷化鎂、磷化鋅、硫線磷、蠅毒磷、治螟磷、特丁硫磷、氯磺隆、福美胂、福美甲胂、胺苯磺隆、甲磺隆、百草枯(自2020年9月25日起禁止銷售)、2,4-滴丁酯(2023年1月29日起禁止使用)、林丹(自2019年3月26日起)、硫丹(自2019年3月26日起)、溴甲烷(農(nóng)業(yè)上禁用)、三氯殺螨醇、氟蟲胺(自2020年1月1日起禁止使用)、殺撲磷(已無制劑登記產(chǎn)品)。另有甲拌磷、甲基異柳磷、水胺硫磷、滅線磷，將于2024年9月1日起禁止銷售和使用。

還有一部分高危農(nóng)藥處于限制使用狀態(tài)，不允許用于蔬菜、瓜果、藥用植物、茶葉、食用菌等。

目前仍在登記有效狀態(tài)的高毒農(nóng)藥品種(10個)：甲拌磷、甲基異柳磷、克百威、滅多威、滅線磷、涕滅威、磷化鋁、氧樂果、水胺硫磷、氯化苦[27-29]。

越南是東南亞農(nóng)藥使用大國之一。截至2019年越南禁用的高危農(nóng)藥有效成分共31個，它們的相關制劑產(chǎn)品也被禁用。這些有效成分包括艾氏劑、六氯環(huán)己烷(林丹)、鎘化合物、克百威、氯丹、殺蟲脒、滴滴涕、狄氏劑、硫丹、異狄氏劑、七氯、碳氯靈(isobenzan)、異艾氏劑、鉛、甲胺磷、甲基對硫磷、久效磷、乙基對硫磷、五氯酚鈉一水化合物、磷胺、氯化莰、敵百蟲、砷化合物、克菌丹、敵菌丹、六氯苯、汞化合物、錫化合物、滑石、2,4,5-涕等[30]。

2.3.6 高危農(nóng)藥在北非和近東國家的使用和監(jiān)管現(xiàn)狀

Hajjar等[31]于2022年發(fā)表了一篇調(diào)查報告，分析了北非和近東國家(NENA)高危農(nóng)藥的監(jiān)管現(xiàn)狀。這項工作調(diào)查了該地區(qū)已登記的農(nóng)藥，并根據(jù)FAO/WHO關于高危農(nóng)藥指南的高危農(nóng)藥8項標準確定了該地區(qū)正在使用的高危農(nóng)藥品種。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在NENA地區(qū)注冊和使用的農(nóng)藥有效成分總數(shù)為642個。NENA地區(qū)仍在使用的高危農(nóng)藥有89個，其中50%根據(jù)GHS高危農(nóng)藥的1～7項標準進行了評估。結果表明，高危農(nóng)藥中殺蟲劑占50%，殺菌劑占22%，除草劑占10%，殺線蟲劑占8%，殺鼠劑占10%。另有38個高危農(nóng)藥是根據(jù)標準8確定的。一些非洲國家和地區(qū)仍在使用的高危農(nóng)藥需要提供技術援助以減少它們的使用，需要協(xié)助的類型因國而異。為了確定需要的技術和法律協(xié)助優(yōu)先事項，必須在不久的將來以國家為基礎進行評估。

2.3.7 高危農(nóng)藥在東歐、高加索和中亞地區(qū)的使用和監(jiān)管現(xiàn)狀

2019、2020年，來自東歐、高加索和中亞地區(qū)(EECCA)的7個國家的非政府組織在國際公共衛(wèi)生網(wǎng)絡的支持下，通過將現(xiàn)有數(shù)據(jù)與公共衛(wèi)生網(wǎng)絡清單進行比較，對其國家公共衛(wèi)生規(guī)劃的情況進行了詳細研究。結果顯示，該地區(qū)使用了大量的高危農(nóng)藥。PAN名單中的30多個高危農(nóng)藥在參與研究的EECCA國家都有應用。

專家們注意到EECCA國家立法的漏洞，這些法律不能有效地控制農(nóng)藥的使用。在該區(qū)域的國家，幾乎完全沒有評估高危農(nóng)藥對健康和環(huán)境影響的流行病學研究。然而，即使是零碎的數(shù)據(jù)也顯示了廣泛的土壤污染，大量蜜蜂死亡、農(nóng)藥中毒和與暴露高危農(nóng)藥相關的疾病的增加[32]。

2.3.8 歐盟農(nóng)藥審批標準和農(nóng)藥禁限用現(xiàn)狀

2.3.8.1 歐盟原藥審批的健康標準[33]

⑴ 應建立每日允許攝入量(ADI)、可接受的操作暴露水平(AOEL)、急性參考劑量(ARfD)、安全系數(shù)應在100以上，如果有特別的如發(fā)育神經(jīng)毒性或免疫作用，應考慮擴大安全系數(shù)。

⑵ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑根據(jù)更高級遺傳毒性試驗結果評估不屬于1～2級誘變物質(zhì)。

⑶ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑根據(jù)致癌試驗結果評估不屬于1～2級致癌物。

⑷ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑根據(jù)生殖毒性試驗結果評估不屬于1～2級生殖毒性物質(zhì)。

⑸ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑根據(jù)相關數(shù)據(jù)信息評估不可能具有導致人類不良反應的內(nèi)分泌干擾性。

2.3.8.2 歐盟原藥審批的環(huán)境標準和生態(tài)毒理標準[33]

⑴ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑屬于持久性有機污染物(POPs)的化合物不得批準。

⑵ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑被認為是PBT(持久、生物富集和有毒)的化合物不得批準。

⑶ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑的生態(tài)風險評價結果可被接受的才能被批準。

⑷ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑對非靶標生物無內(nèi)分泌干擾作用。

⑸ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑對蜜蜂不得有不可接受的危害。

⑹ 活性物質(zhì)、安全劑、增效劑在地下水中的殘留量可被接受。

2020年4月17日，歐盟向WTO發(fā)布了否決代森錳鋅和溴苯腈原藥續(xù)展的通報，它們被否決的根據(jù)就是原藥審批標準。

2.3.8.3 歐盟農(nóng)藥制劑的審批標準[33]

符合以下標準的制劑產(chǎn)品才被批準登記：⑴ 以Regulation(EC)No.1107/2009之附錄I中獲得批準的原藥作為有效成分；⑵ 確認產(chǎn)品(制劑)的良好藥效；⑶ 對作物或作物產(chǎn)品無不良影響；⑷ 對脊椎動物不會產(chǎn)生痛苦，并無需采取必要的處置；⑸ 對人或動物健康不會直接或間接產(chǎn)生不良影響；⑹ 對地下水無不良影響；⑺ 對環(huán)境無不良影響(包括消長和分布，特別包括對飲用水和地下水的污染，及有關對非靶標生物的影響)。

歐盟禁用代森錳鋅、毒死蜱和百菌清也是基于上述審批標準(表4)。

表4 代森錳鋅、毒死蜱和百菌清被禁用的原因

2.3.8.4 歐盟植物保護產(chǎn)品比較評價和替代標準

2015年1月，歐委會根據(jù)Regulation(EC)No 1107/2009法規(guī)，提出含77個農(nóng)藥有效成分的《替代產(chǎn)品目錄》，要求各成員國于2015年8月開始，針對名錄中產(chǎn)品新的登記，混劑、標簽拓展時，尋找更加安全的替代產(chǎn)品，逐步淘汰名錄中產(chǎn)品。

歐盟在Regulation(EC)No 1107/2009法規(guī)附錄Ⅱ第4部分中列出7個標準，只要一個有效成分符合這7個標準中的1個，就會被列入《替代產(chǎn)品名錄》[37]。

這7個標準分別為：⑴ 在有效成分/使用分類的群組中，該有效成分的ADI、ARfD或AOEL顯著低于多數(shù)已批準的有效成分；⑵ 滿足被視為PBT(持久、生物富集和有毒)物質(zhì)標準中的2個(例如持久和生物富集、生物富集和有毒等)；⑶ 綜合考慮有效成分的內(nèi)在負面影響特性(如發(fā)育神經(jīng)毒性或免疫毒性等)，加之使用/接觸方式等，仍然可能引起擔憂，例如對地下水存在很高的潛在風險，甚至需要非常嚴格的風險管理措施(例如采用廣泛的個人防護設備或需要充分大的緩沖區(qū))；⑷ 含有顯著比例的非活性異構體；⑸ 按照Regulation(EC)No.1272/2008條款的規(guī)定，其被劃分為或?qū)⒈粍澐譃橹掳┪镱悇e1A或1B(如果該有效成分根據(jù)1107/2009法規(guī)附錄Ⅱ3.6.3部分的標準沒有被排除)；⑹ 按照Regulation(EC)No.1272/2008條款的規(guī)定，其被劃分為或?qū)⒈粍澐譃樯扯拘灶悇e1A或1B[如果該物質(zhì)根據(jù)Regulation(EC)No 1107/2009法規(guī)附錄Ⅱ3.6.4部分的標準沒有被排除]；⑺ 假如根據(jù)歐盟或其他國際同意的試驗準則的評估資料，或由官方評估的其他可以得到的資料或信息，該物質(zhì)被認為具有干擾內(nèi)分泌的特性，從而可能對人類產(chǎn)生不利影響(如果該物質(zhì)根據(jù)1107/2009法規(guī)附錄Ⅱ3.6.5部分的標準沒有被排除)。

2020年，歐盟將雙酰草胺、甲氨基阿維菌素、氟咯草酮、精高效氯氟氰菊酯、氯吡嘧磺隆、種菌唑和環(huán)磺酮7個有效成分列入《替代產(chǎn)品目錄》中[38]。

另外，歐盟實施從農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略(from Farm to Fork Strategy)，歐盟委員會于2020年5月宣布了2項農(nóng)藥減排目標，作為“從農(nóng)場到餐桌”戰(zhàn)略的一部分。即到2030年化學農(nóng)藥的使用和風險減少50%，更危險的農(nóng)藥的使用也減少50%[39]。

2.3.9 印度擬禁用27個農(nóng)藥有效成分所依據(jù)的標準

2020年，印度政府擬禁用27個農(nóng)藥有效成分(殺蟲劑12個，殺菌劑8個，除草劑7個)，并列出了每種活性成分的禁用原因和信息來源。這主要參考了歐盟、美國和其他國家的禁限用依據(jù)和禁限用決定。

從表5可見，印度政府擬禁用27個農(nóng)藥活性成分的依據(jù)也不外乎本文前面提到的那些風險評價項目。

表5 印度27種農(nóng)藥活性成分擬被禁用的依據(jù)[40]

2.3.10 國際多邊協(xié)議下的農(nóng)藥禁限用[41]

關于國際貿(mào)易中某些危險化學品和農(nóng)藥的事先通知同意程序的《鹿特丹公約》、關于持久性有機污染物的《斯德哥爾摩公約》、關于破壞臭氧層物質(zhì)管制的《蒙特利爾議定書》和關于汞的《水俁公約》(Minamata Convention on Mercury)都是與農(nóng)藥禁限用有關的國際協(xié)議。締約方各國在農(nóng)藥國際貿(mào)易和本國農(nóng)藥注冊方面必須遵守這些公約。

2.3.1 0.1《鹿特丹公約》

《鹿特丹公約》是關于在國際貿(mào)易要求的某些危險化學品和農(nóng)藥的事先通知同意程序(PIC)，即當某種農(nóng)藥由于健康或環(huán)境原因而被禁止或嚴格限制時通知締約方各國。在某些條件下，可以將這種農(nóng)藥添加到《公約》附件III中，這個附件所列是被事先通知同意程序所規(guī)定的化學品。因此，《鹿特丹公約》是檢查農(nóng)藥是否在其他地方被禁止或嚴格限制的重要信息來源。根據(jù)受管制狀態(tài)，可以將與《鹿特丹公約》有關的化學品(包括農(nóng)藥)分成如下幾類：

⑴ 被列入公約附件III的化合物或農(nóng)藥

列入附件III的農(nóng)藥是在不同區(qū)域的至少2個國家已被禁止或嚴格限制的，或已被確定為嚴重危險的農(nóng)藥制劑。對于附件III中的每一種化學品，都有一份決定指導文件，其中提供了關于該農(nóng)藥的技術資料以及將該化合物列入附件III的理由。

⑵ 被通知為禁用或嚴格限用的農(nóng)藥

這些農(nóng)藥往往是尚未被列入附件III，但公約已收到一份或多份關于禁用或嚴格限用的通知。公約有一個數(shù)據(jù)庫列出所有收到的通知，并提供采取這些措施的理由摘要。該數(shù)據(jù)庫包括所有通知，無論農(nóng)藥后來是否被列入附件III。

⑶ 關于具有嚴重危害性的農(nóng)藥制劑的提議

公約的數(shù)據(jù)庫列出了已收到的關于嚴重危險農(nóng)藥制劑的所有提議，并提供了理由摘要。該數(shù)據(jù)庫包括所有提議，無論農(nóng)藥后來是否已列入附件III。

⑷ 建議列入附件III的化學品

化學品評審委員會(CRC)建議列入《公約》附件III的化學品，已公布一份決定指導文件(DGD)草案，將在下次締約方大會(COP)提交審議。

⑸ 化學品審查委員會(CRC)預定審查的候選化學品

這些所謂的“候選化學品”已安排由化學品審查委員會(CRC)進行審查。尚無DGD可用。

2.3.1 0.2《斯德哥爾摩公約》

《斯德哥爾摩公約》確定了被歸類為持久性有機污染物的農(nóng)藥。這些物質(zhì)具有特殊的物理和化學性質(zhì)：⑴ 一旦釋放到環(huán)境中，它們在很長一段時間內(nèi)(多年)保持不變；⑵ 由于涉及土壤、水，尤其是空氣的自然流動過程而廣泛分布于整個環(huán)境中；⑶ 累積在包括人類在內(nèi)的生物體的脂肪組織中，并在食物鏈的較高層以較高濃度存在；⑷ 對人類和野生動物都有毒。《公約》締約方承諾消除或限制這些化學品的生產(chǎn)和使用，或減少它們的無意釋放。

作為《斯德哥爾摩公約》的締約國，不可能登記被列為持久性有機污染物的農(nóng)藥，或需要加以限制。如果持久性有機污染物審查委員會審查了這些情況，就會詳細闡述其風險。各國在審查農(nóng)藥登記申請的過程中，也可能需要特別注意正在審查擬列入公約的農(nóng)藥：即《斯德哥爾摩公約》下的持久性有機污染物清單；經(jīng)審查擬列入公約的化學品(包括農(nóng)藥)，已具備風險概況和風險管理評估文件。

2.3.1 0.3《蒙特利爾議定書》

《蒙特利爾議定書》旨在減少消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和消費，以保護地球脆弱的臭氧層。《蒙特利爾議定書》實現(xiàn)了所有國家和一個區(qū)域經(jīng)濟一體化組織的普遍參與，這是有史以來第一個實現(xiàn)全球參與的多邊環(huán)境協(xié)定。

《蒙特利爾議定書》締約方承諾減少并最終(在大多數(shù)情況下)消除各種消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和使用。公約文件列出了受管制的化學品清單。其中有一個屬于農(nóng)藥，即溴甲烷，被列入公約附件III。

2.3.1 0.4《水俁公約》

《水俁公約》是一項旨在保護人類健康和環(huán)境免受汞的不利影響的全球條約。除其他目標外，該公約旨在逐步淘汰和減少若干產(chǎn)品中汞的使用。其中包括“殺蟲劑、殺菌劑和外用防腐劑”，其在2020年以后原則上不得制造、進口或出口。

2.4 全球農(nóng)藥禁限用現(xiàn)狀

PAN專門收集整理全球各國對農(nóng)藥的禁用情況。根據(jù)PAN 2022年發(fā)布的全球禁用農(nóng)藥清單，168個國家禁用有效成分531個，比2021年的清單多71個，比2019年的清單多163個。

歐盟是淘汰農(nóng)藥最多的地區(qū)。新法規(guī)Regulation(EC)No 1107/2009實施以后，經(jīng)過對已有農(nóng)藥的再評審和新增登記申請的審批，截至2022年6月歐盟未被批準的農(nóng)藥有效成分937個，獲得批準452個[24]。

世界各國也時常發(fā)布禁限用農(nóng)藥名單，及時跟進發(fā)達國家的禁限用腳步。

3 總 結

農(nóng)藥風險評估是農(nóng)藥登記和使用之前必須進行的。風險評估的依據(jù)是基于農(nóng)藥化合物進行的各種科學試驗研究，包括理化性質(zhì)、對人和哺乳動物的毒性作用、環(huán)境行為和歸宿、使用后的殘留、生態(tài)毒性作用等。目前流行的風險評估主要有2種，一種是基于風險(風險=危害×暴露)的，另一種是基于毒害的(即毒害截斷標準)，實際應用中它們被很多國家的農(nóng)藥主管部門綜合使用。已知有些農(nóng)藥具有一種或多種比較嚴重的毒害作用，它們被稱為高危農(nóng)藥。高危農(nóng)藥應該首先被禁用，國際組織和各國農(nóng)藥主管部門正在努力逐漸淘汰它們。除此之外，很多國家也在執(zhí)行國際公約的規(guī)定禁用或限用某些農(nóng)藥，有些國家還可能跟隨發(fā)達國家或地區(qū)如美國和歐盟的禁限用規(guī)定。目前沒有適合所有國家的農(nóng)藥禁限用統(tǒng)一標準。歐盟在活性物質(zhì)評審上采用明確的截斷標準，制劑登記授權則更多依據(jù)風險評估結果。美國全部采用風險評估，因此在農(nóng)藥登記審批上具有更大的可變性?？傊?，農(nóng)藥禁限用是一個永恒的課題，它會伴隨著農(nóng)藥發(fā)展和使用的始終。