黎 洲，劉 艷

（江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室，江西 南昌，330009）

河砂既有礦產(chǎn)資源屬性，又具有生態(tài)環(huán)境屬性[1]。研究成果表明河道采砂對生態(tài)環(huán)境有一定影響，袁婷[2]從河道采砂對河流物理環(huán)境和水生生物兩個方面的影響進行了全面分析；張子林[3]分析了鄱陽湖采砂對生態(tài)環(huán)境的影響；王瑞[4]概述了河道采砂對生態(tài)環(huán)境的影響。針對河道采砂生態(tài)保護方面的論文不多，袁婷[2]從技術(shù)和政策方面提出了相應(yīng)的對策和建議；余之光[5]探討了河道采砂可持續(xù)發(fā)展對策，從經(jīng)濟手段、政府導向、法律法規(guī)約束三個較宏觀的方面開展討論；張偉[6]以鄱陽湖為例，進行了湖區(qū)采砂生態(tài)治理的博弈分析，但主要側(cè)重管理的效能與性價比等等。江西還未在省級層面系統(tǒng)地開展相應(yīng)的對策研究，一些研究主要針對鄱陽湖范圍[6]。本文立足于江西省河道采砂采區(qū)監(jiān)管的工作實際，在管理層面，系統(tǒng)分析河道采砂生態(tài)保護方面的制度框架，并從采砂管理的具體環(huán)節(jié)入手，探討如何進一步推動河道采砂生態(tài)保護工作走深走實。

1 江西省河道采砂現(xiàn)狀

1.1 河流水系

江西省位于長江中下游南岸，雨水豐沛，河網(wǎng)密布，水資源豐富。長江有152km流經(jīng)江西，境內(nèi)贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流，從東、南、西三面匯流注入中國最大的淡水湖——鄱陽湖，經(jīng)調(diào)蓄后由湖口注入長江，形成一個完整的鄱陽湖水系，境內(nèi)天然河（湖）砂資源較為豐富。

1.2 河道采砂

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，砂石需求量一直保持在較高水平，加快了可采河砂資源消耗的速度。受利益驅(qū)使，河道采砂亂象不少。河道采砂成為了社會關(guān)注的焦點，以及政府管理事務(wù)的難點。近年來，江西省通過不斷完善法律制度、改革管理模式、強化監(jiān)管執(zhí)法和加大非法采砂打擊力度等一系列強有力的措施，河道采砂實現(xiàn)了由亂到治，由治到逐步規(guī)范，有效維護了全省河道采砂總體可控、穩(wěn)定有序的良好局面。

1.3 存在的問題

隨著社會不斷進步，河砂保供壓力持續(xù)加大，對有序開發(fā)、節(jié)約使用河砂資源，保障河道生態(tài)安全等提出更大挑戰(zhàn)。一是河道生態(tài)環(huán)境矛盾凸顯。隨著人民生態(tài)環(huán)境需求和公眾維權(quán)意識加強，因環(huán)境污染引發(fā)的矛盾糾紛呈上升趨勢。一些公眾反映較強烈的問題甚至引起媒體關(guān)注。二是對生態(tài)環(huán)境保護的重視以及投入不足。在傳統(tǒng)觀念中，開采河砂投資規(guī)模小，采砂作業(yè)技術(shù)含量低，管理部門及采砂業(yè)主對生態(tài)環(huán)境保護重視程度不夠。

2 河道采砂管理創(chuàng)新

生態(tài)保護是河道采砂管理在水生態(tài)文明建設(shè)新時期應(yīng)當遵循的主旋律。要加強河道采砂生態(tài)保護，首先在制度設(shè)計上要積極創(chuàng)新，建立生態(tài)保護的制度約束，以及推行有利于生態(tài)保護的管理模式。

2.1 在法律法規(guī)中凸顯生態(tài)保護

江西早在2017年就出臺了《江西省河道采砂管理條例》[7]（以下簡稱《條例》），是全國較早出臺省級采砂管理地方性法規(guī)的省份之一?！稐l例》對河道生態(tài)環(huán)境保護方面有諸多考慮，有關(guān)條款對加強水生態(tài)保護與修復(fù)等工作提出了明確要求。第十二條明確將生活飲用水水源保護區(qū)等水域列為禁采區(qū)，避免采砂對這些區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境造成破壞；第十六條明確采砂實施方案要包括防范水生生物資源和環(huán)境受到影響的措施，以及河道清理修復(fù)措施等內(nèi)容，切實加強對水生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)?！稐l例》的頒布與實施對平衡好砂石資源利用與生態(tài)保護的關(guān)系、實現(xiàn)砂石資源的可持續(xù)利用，極具現(xiàn)實與長遠意義。

2.2 在規(guī)范性文件中體現(xiàn)生態(tài)約束

《條例》出臺后，江西省水利廳配套制定了水行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標準，同時出臺《河道采砂總量控制指導意見》《河道采砂管理督察問責辦法》《河道采砂現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法》等管理文件作為支撐。

在《河道采砂管理總量控制指導意見》中，對規(guī)劃開采量控制、許可開采量控制、采砂現(xiàn)場監(jiān)管開采量控制、采砂船舶（機具）總量控制逐個提出具體要求；在《江西省河道采砂現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法》中，將督促采區(qū)業(yè)主按照要求處理廢料、落實環(huán)保措施納入現(xiàn)場監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)督職責；在《水行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標準》中對諸如在河道內(nèi)堆積砂石、廢棄物，不隨采隨運的行為，由水利部門要求行為人清除堆積物、恢復(fù)原狀以及采取補救措施，并處罰金。在《河道采砂管理督察問責辦法》中，明確對造成河道湖泊生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化、不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策，以及突破生態(tài)紅線、在保護區(qū)內(nèi)設(shè)置可采區(qū)，追責有關(guān)領(lǐng)導干部。系列規(guī)范性文件的出臺，對河道采砂可能造成生態(tài)環(huán)境影響破壞的各個方面進行了制度約束。

2.3 依托統(tǒng)一經(jīng)營推廣生態(tài)采砂

江西省對河道砂石開采權(quán)、管理模式等進行了有益的探索，是全國率先推行政府統(tǒng)一經(jīng)營管理模式的省份。實施統(tǒng)一開采管理[1]，采砂企業(yè)一般規(guī)模大、實力強，具備集約化、綠色化管理能力，前期投入較多，采砂、屯砂、洗砂等作業(yè)方式進一步科學、規(guī)范、安全、環(huán)保，形成集約化、規(guī)模化、智能化開采，可有效實施河道修復(fù)等措施。統(tǒng)一經(jīng)營模式的實行，不僅改變了以往惡性競爭的局面，有利于形成合理開發(fā)和生態(tài)保護共贏的局面。

近年來，在江西省乃至全國，河道砂石開采統(tǒng)一經(jīng)營管理模式得到推廣。在江西，目前已有九江、南昌、撫州、吉安、贛州等多個設(shè)區(qū)市全面實行了政府統(tǒng)管模式，取得了良好的生態(tài)效益，河床生態(tài)加速修復(fù)。

3 不同階段生態(tài)保護理念的落實

制度的成效關(guān)鍵在于落實。河道采砂管理的三大環(huán)節(jié)，一是采砂規(guī)劃階段；二是采砂許可階段；三是采砂監(jiān)管階段[8]。只有在各個階段踐行環(huán)境保護的理念，加強管理，才有可能實現(xiàn)河道采砂生態(tài)保護。

3.1 規(guī)劃階段的生態(tài)保護探索

江西省河道采砂堅持規(guī)劃引領(lǐng)，在采砂規(guī)劃編制中注入生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的工作思路，嚴格避開生態(tài)保護紅線和各類保護區(qū)。比如在2019年1月正式實施的贛江、撫河、信江、饒河、修河和鄱陽湖新一輪（2019～2023年）河道采砂規(guī)劃中，堅持“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的理念，依法劃定地域上的禁采區(qū)、可采區(qū)，明確了一年當中的禁采期、可采期，同步開展環(huán)境影響評價分析，廣泛征求自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門意見，按照《條例》中明確的禁止采砂的區(qū)域，具體劃定了禁止采砂的水域和河段，以及可采區(qū)的具體范圍，并明確了各可采區(qū)的年控制開采量、控制采砂船數(shù)、開采高程、開采時間以及采砂船限定的功率等信息，通過對這些參數(shù)的控制，切實減少河道采砂對生態(tài)環(huán)境的影響。目前，江西省全面執(zhí)行采砂規(guī)劃制度，實現(xiàn)了采砂規(guī)劃100%全覆蓋，有采砂任務(wù)的河湖，均以生態(tài)優(yōu)先的理念編制了采砂專項規(guī)劃[9]。

事實上，在現(xiàn)狀生態(tài)與環(huán)境保護要求以及其他涉河工程安全要求條件下，可開采利用范圍內(nèi)砂石資源儲量僅占核查范圍總儲量的一小部分。以鄱陽湖為例，核查范圍內(nèi)湖面面積2 941km2，經(jīng)計算砂石資源總儲量為335.67億t。核查湖段可開采范圍總面積為2 447.42km2，可開采范圍內(nèi)砂石資源儲量為281.4億t。其中涉及生態(tài)紅線的湖面面積為2 091.51km2，砂石資源總量為245.73億t；涉及自然保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、濕地公園、水源保護區(qū)、魚類“三場”及洄游通道、橋梁等禁采范圍的湖段面積為1 885.62km2，砂石資源總量為218.71億t；既涉及生態(tài)紅線又涉及環(huán)境敏感點等禁采范圍的湖段面積為1 760.26km2，砂石資源總儲量為205.4億t。未涉及生態(tài)紅線和環(huán)境敏感點等禁采范圍的湖段面積為230.55km2，砂石資源總儲量為22.36億t，其中可利用砂石資源量經(jīng)分析約為4.49億t。由此可見，在現(xiàn)狀生態(tài)與環(huán)境保護要求以及其他涉河工程安全要求條件下，湖區(qū)可開采利用面積和砂石資源儲量占比較小，可開采利用面積僅為核查范圍內(nèi)湖區(qū)面積的7.8%，可開采利用范圍內(nèi)可利用砂石資源量僅占核查范圍內(nèi)砂石資源總儲量的1.3%[10]。

3.2 許可階段的生態(tài)保護探索

采砂許可階段，省市縣三級深入貫徹綠色發(fā)展新理念，依法審批權(quán)限內(nèi)可采區(qū)年度許可，嚴格執(zhí)行禁漁期、禁采期、禁采區(qū)等法律規(guī)定。在省級層面，省水利廳持續(xù)開展環(huán)境監(jiān)測評估工作，全面執(zhí)行生態(tài)保護對策措施，確保鄱陽湖采砂活動環(huán)保、科學、有序、可控，力保鄱陽湖“一湖清水”；全省各市、縣規(guī)范許可審批程序，積極開展環(huán)境影響評價，嚴格按照采砂規(guī)劃實施許可，既保障了全省經(jīng)濟發(fā)展用砂需要，又有力維護了河湖防洪安全和良好的生態(tài)環(huán)境[9]。

在未實行政府統(tǒng)一經(jīng)營管理的地區(qū)，可對河道采砂申請人提出涉河涉水相關(guān)專業(yè)資質(zhì)及相應(yīng)業(yè)績要求，防止因河砂開采的不當行為對河道生態(tài)環(huán)境帶來不利影響。另外，可適時在采砂許可階段，提出開采主體與經(jīng)營主體分離的要求，從人員上規(guī)避超量開采突破河道生態(tài)承載能力的問題。

3.3 采區(qū)監(jiān)管階段的生態(tài)保護探索

江西省高度重視采砂現(xiàn)場監(jiān)管，通過嚴格監(jiān)管，全面規(guī)范合法采砂行為，減少河道采砂對生態(tài)環(huán)境的影響。采砂現(xiàn)場監(jiān)管為作業(yè)期間旁站式監(jiān)管，嚴格落實環(huán)評報告提出的各項生態(tài)保護措施，監(jiān)督采砂業(yè)主嚴格按照“五定”的要求（定點、定時、定量、定船、定功率）進行開采作業(yè)，嚴防超量、超范圍、超船數(shù)、超功率開采，有效降低采砂對生態(tài)環(huán)境的影響，如鄱陽湖九個采區(qū)最多允許兩個采區(qū)同時開采。同時，通過開展雙隨機抽查、水利綜合督查、河湖衛(wèi)士執(zhí)法檢查等方式加強監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題、督促整改，通過嚴格的采砂現(xiàn)場監(jiān)管有效避免了超范圍、超量開采等現(xiàn)象，有效維護了河湖生態(tài)安全[9]。

過量、無序的河道采砂是河流生態(tài)環(huán)境遭到破壞的重要原因，“五定”中的定量問題與生態(tài)保護密切相關(guān)。今后，要嚴格落實采砂作業(yè)期間的旁站式監(jiān)管，嚴格監(jiān)督采區(qū)業(yè)主按照“五定”要求作業(yè)，可積極探索在河道采砂中引入采砂監(jiān)理人員常駐采砂現(xiàn)場進行監(jiān)督，既可以規(guī)范河砂開采作業(yè)行為，也可以適當緩解采砂作業(yè)現(xiàn)場監(jiān)管水行政執(zhí)法力量不足的問題。同時，嘗試運用采砂收入核算開采量的方式督查超采行為。嚴格落實河道采砂總量控制制度，嚴格劃定開采區(qū)界限、控制作業(yè)范圍，同時加強采區(qū)開采量監(jiān)管，累計開采量達到年度控制總量時一律終止作業(yè)。

4 工作展望

以上對采區(qū)三大環(huán)節(jié)的生態(tài)保護控制與管理，只是理想狀態(tài)下的制度安排。且由于涉及面廣、工作基礎(chǔ)薄弱等原因，目前河道采砂生態(tài)保護仍面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，河道采砂生態(tài)保護任重道遠。要進一步落實采區(qū)各項環(huán)保措施，建議從以下幾個方面加強：

4.1 推動相關(guān)技術(shù)研究應(yīng)用

加強對重點問題的專題研究，加大環(huán)境保護和治理相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和示范推廣。推進使用電子砂石采運管理單和涉砂船舶衛(wèi)星定位安裝，通過信息化手段加強采運砂全過程監(jiān)管。開展全面的砂石資源核定。在鄱陽湖砂石資源核定的基礎(chǔ)上，開展全省主要河段砂石資源核定工作，調(diào)查砂石資源分布情況，在研究河道采砂對河勢和水生生物影響的基礎(chǔ)上，劃定可開采、可利用范圍，建立采砂區(qū)域、采砂量評估方法。

加強科學研究和成果轉(zhuǎn)化，依托研發(fā)單位，開展生態(tài)采砂技術(shù)研究引進轉(zhuǎn)化，比如排放物收集處理技術(shù)、生態(tài)采砂工藝方法，形成一批可復(fù)制、可推廣的生態(tài)采砂技術(shù)?？偨Y(jié)各地經(jīng)驗，形成一系列可推廣復(fù)制的修復(fù)河道生態(tài)環(huán)境的模式。結(jié)合智慧水利，加強信息化建設(shè)，提高采砂生態(tài)環(huán)境監(jiān)控智能化、網(wǎng)格化水平。

4.2 探索建立生態(tài)修復(fù)補償機制

全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的決策部署，以江西省制定《深入推進鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設(shè)實施方案》為契機，爭取資金投入，對河道采砂生態(tài)修復(fù)爭取重點支持。積極推行政府和社會資本合作，吸引社會資本參與河湖生態(tài)修復(fù)。

在制度制定上，要求采砂業(yè)主按照“邊開采、邊修復(fù)”及“誰開采、誰修復(fù)”的原則，及時恢復(fù)河勢及生態(tài)，做到采砂與修復(fù)同步進行。對于生態(tài)環(huán)境已遭影響破壞的河道，由水利部門有計劃、有步驟地組織修復(fù)，進行河道生態(tài)廊道建設(shè)。

4.3 推動多部門聯(lián)合管理機制有效運行

《江西省河道采砂管理條例》中明確了各部門職責，如農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）部門，負責監(jiān)督管理河道采砂對水生生物資源和環(huán)境破壞的防范、修復(fù)。公安、交通、生態(tài)環(huán)境等部門，均在各自職責范圍內(nèi)，履行河道采砂監(jiān)督管理職責。在目前已搭建的省水利廳、省人民檢察院、省公安廳、省工業(yè)和信息化廳、省自然資源廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省交通運輸廳、省應(yīng)急管理廳、省市場監(jiān)督管理局九部門河道采砂聯(lián)合治理長效機制下，推動多部門聯(lián)合管理機制有效運行，建立有獎舉報制度，健全行刑銜接、案件移交、聯(lián)合辦案、信息互通、數(shù)據(jù)共享等工作機制，共同維護采砂秩序，保護生態(tài)環(huán)境。

4.4 加大破壞生態(tài)環(huán)境行為的執(zhí)法力度

繼續(xù)嚴格監(jiān)管，依托《長江保護法》等法律法規(guī)，堅決查處違反生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的河道砂石開采行為，針對價值核定的問題，可委托具備資格的機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額進行司法鑒定，從生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導致的損失，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用，清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用等方面評估，合理確定生態(tài)破壞行為所導致生態(tài)環(huán)境損害的賠償數(shù)額[11]。通過宣傳近年來法院判決的采砂賠償生態(tài)環(huán)境損失費的典型案例，形成威懾作用。

4.5 助推機制砂產(chǎn)業(yè)發(fā)展

根據(jù)中國砂石協(xié)會統(tǒng)計，機制砂目前已經(jīng)成為我國最主要的建設(shè)用砂來源，占比達70%以上。河砂作為短期不可再生的天然資源，已無法滿足建筑市場的用砂需求，應(yīng)大力發(fā)展綠色機制砂產(chǎn)業(yè)。機制砂具有原料成分可選擇，顆粒級配、細度模數(shù)可以調(diào)整等優(yōu)勢。有關(guān)研究資料表明，生產(chǎn)機制砂對環(huán)境的影響要小于河道采砂，且影響易控可治，用機制砂逐步替代河砂是大勢所趨。江西省機制砂產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，機制砂對我省建設(shè)用砂貢獻小于10%，遠遠低于全國平均水平，對砂石市場供應(yīng)貢獻不大。應(yīng)借鑒外省機制砂產(chǎn)業(yè)成熟經(jīng)驗，助力我省加快推動機制砂產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5 結(jié) 語

能否平衡好采量與環(huán)境承載力的關(guān)系，能否將采砂行為對環(huán)境的影響減到最小，是衡量新時代采砂管理部門創(chuàng)新能力和大局意識的準繩。采砂管理部門應(yīng)注重生態(tài)保護頂層設(shè)計，在采砂管理的規(guī)劃、許可、監(jiān)管各環(huán)節(jié)加強約束，積極探索降低采砂對生態(tài)環(huán)境的影響，才能滿足人民日益增長的生態(tài)環(huán)境需求。