■陳 超 蒙 克

［內(nèi)容提要］在一個(gè)國家內(nèi)部，為什么不同的地方在全球化與福利供給之間的關(guān)系上呈現(xiàn)截然不同的情況？現(xiàn)有研究主要是從“福利需求”的角度進(jìn)行回答，鮮有從“福利供給”的角度解釋政府為什么以及如何回應(yīng)社會的福利需求。本文認(rèn)為，解釋福利供給模式需要關(guān)注制度的歷史維度。具體來說，地方融入全球化的時(shí)機(jī)是福利供給模式的一個(gè)重要影響因素。東莞的全球化道路始于20 世紀(jì)70 年代末，在當(dāng)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)型的政治機(jī)遇空間中，地方政府官員內(nèi)部難以形成關(guān)于對外開放的共識，從而使基層政治與地方社會精英成為全球化的主要推手，并形成庇護(hù)主義的政商聯(lián)盟，最終塑造了東莞地區(qū)效率型的福利供給模式。與之形成對比的是，昆山對全球化的融入始于20 世紀(jì)90 年代初，得益于當(dāng)時(shí)友好的政治機(jī)遇空間，地方政府內(nèi)部形成了關(guān)于對外開放的共識，在這一共識下，地方政府成為推動全球化的主體，與外資形成合作主義的政商聯(lián)盟，最終形塑了當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償型的福利供給模式。

一、引言

全球化與福利供給之間究竟呈現(xiàn)何種關(guān)系？對于這一經(jīng)典的政治經(jīng)濟(jì)問題，學(xué)者們描繪了兩幅截然不同的圖景：一方面，有學(xué)者認(rèn)為，在發(fā)達(dá)民主國家，隨著全球化的深入，福利供給將遵循卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）的邏輯，呈現(xiàn)社會保護(hù)的傾向（Garrett and Deborah，2001）；另一方面則有論者指出，在欠發(fā)達(dá)國家，由于全球化將帶來更加激烈的國際競爭，因此，企業(yè)家將更傾向于壓低勞動成本，緊縮福利供給，呈現(xiàn)馬克思主義的邏輯（Kaufman and Segura-Ubiergo，2001）。上述兩方面的全球化對福利支出的促進(jìn)與抑制效應(yīng)，被考夫曼與塞古拉-烏別爾歌分別概括為“補(bǔ)償型福利供給假說”與“效率型福利供給假說”。（Kaufman and Segra-Ubiergo，2001）該爭論雖然揭示了國內(nèi)政治的重要性，但其無法回答的是，在一個(gè)國家內(nèi)部，當(dāng)基本政治結(jié)構(gòu)全部一致或相似時(shí)，為什么不同地方在全球化與福利供給關(guān)系方面呈現(xiàn)截然不同的情況？

中國的昆山與東莞就是這一難題在現(xiàn)實(shí)中的體現(xiàn)。改革開放以來，這兩個(gè)城市無論在貿(mào)易總額，還是在吸引外資上，都位居全國前列。然而，在兩地轉(zhuǎn)型升級過程中，深入的全球化并沒有塑造出同樣的福利供給模式。昆山的福利供給呈現(xiàn)波蘭尼的社會保護(hù)模式，而東莞的福利供給更像是遵循了馬克思主義的邏輯。

如圖1-1 所示，自2007 年國家統(tǒng)計(jì)局公布跨地區(qū)可比的社會保障和就業(yè)支出數(shù)據(jù)以來，①昆山的社保支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比，在每個(gè)年份上都比東莞高。東莞社保支出的變化趨勢有一個(gè)明顯規(guī)律，那就是在經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)人數(shù)陡增的時(shí)期（如2008 年和2013 年），社會保障和就業(yè)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重就會激增，但過了這段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)之后，社保支出的比重便會迅速下降（如2010 年之后與2015 年之后）。這說明東莞的社會保障支出擴(kuò)張主要是被動地回應(yīng)惡化了的就業(yè)形勢，而并非主動的福利增加，體現(xiàn)了一種效率型的福利模式。昆山在這一點(diǎn)上與之不同。雖然在昆山也存在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期結(jié)束后社會保障支出回調(diào)的情況，但在經(jīng)濟(jì)向好的時(shí)段（如2010 年以后與2016 年之后），昆山的社會保障支出總體上仍呈現(xiàn)上升勢頭。這說明昆山的地方政府不是將社會保障作為經(jīng)濟(jì)惡化時(shí)被動發(fā)揮作用的穩(wěn)定器，而是在更為積極主動地提高社會保障支出，是一種明顯的補(bǔ)償型福利供給。有論者指出，兩地的差異也許是由于不同規(guī)模的戶籍人口造成的（李雪，2019）。針對這一觀點(diǎn)，圖1-2 展示了昆山與東莞的人均（戶籍）社會保障與就業(yè)支出。不難看出，與圖1-1 類似，不管是在絕對水平上，還是在提高趨勢上，昆山在此項(xiàng)上的支出均高于東莞，二者仍然呈現(xiàn)效率型和補(bǔ)償型兩種福利模式的差別。昆山與東莞的這種差異，我們應(yīng)如何解釋呢？

工業(yè)主義視角認(rèn)為，工業(yè)化產(chǎn)生的巨大財(cái)富與諸多問題，為福利支出提供了可能性與必要性（Wilensky，1975）。權(quán)力資源論認(rèn)為，貫穿福利國家發(fā)展的核心邏輯，就是勞工階級動員起來，運(yùn)用議會政治的手段對資本主義市場邏輯進(jìn)行抗?fàn)?，即科爾平筆下的“民主階級斗爭”（Korpi，1983）。因此，福利國家本質(zhì)上是艾斯平-安德森所說的“政治對抗市場”的結(jié)果（Esping-Andersen，1985）。進(jìn)入21世紀(jì)，技能專有論對上述兩派理論進(jìn)行了重要改進(jìn)。技能專有論將勞動者的技能區(qū)分為通用型技能和專用型技能。由于其面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)重，專用型技能工人更需要社會保障（Estevez-Abe，Iversen，and Soskice，2001）。通用型技能勞工對社會保障的需求則不會這么強(qiáng)烈，因?yàn)槠浼寄艿目蛇w移性本來就在功能上等價(jià)于一種保障或曰“保險(xiǎn)”。因此，在這一理論看來，福利國家的本質(zhì)不是“政治對抗市場”，而是“市場的政治”（Iversen，2005），即部分資本家和部分勞動者在技能形成議題上的聯(lián)合，其根本目的還是為了實(shí)現(xiàn)市場效率。

不難看出，現(xiàn)有分析福利供給的主流文獻(xiàn)，均是對福利供給的需求側(cè)分析，它們都聚焦于社會對福利政策的需求從何而來。不管這一需求是源于工業(yè)化造成的社會問題，還是工人的去商品化呼聲，或是資本家對技能和生產(chǎn)效率的追求，當(dāng)前的主流文獻(xiàn)都假設(shè)了社會對福利政策的需求會自動轉(zhuǎn)化為以政府公共政策為形式的福利供給。當(dāng)然，權(quán)力資源論強(qiáng)調(diào)工人對社會福利的爭取以及代表工人的左翼政府在福利提供上的重要作用，但在這一過程中，政黨和政府是沒有能動性的，其仍然被動地接受勞工階級的需求。這一被動政府的理論假設(shè)在關(guān)于福利政治

的國家主義文獻(xiàn)中得到了一定糾正（Skocpol，1995），但這支文獻(xiàn)要么將國家視為一個(gè)整體，要么認(rèn)為國家提供福利的動機(jī)是所謂的“政權(quán)存續(xù)”這種只有中央政府才會考慮的宏大目標(biāo)（Flora and Alber，1981），因此難以解釋一國內(nèi)部地區(qū)間的福利供給差異?？傊?，要理解次國家區(qū)域在福利供給上的差別，我們應(yīng)該將分析視角從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，考察何種因素導(dǎo)致了作為政策供給方的地方政府進(jìn)行福利供給。

圖1：昆山與東莞：社會保障與就業(yè)支出對比（2007年—2017年）

針對文獻(xiàn)中的這一不足，本文試圖為次國家區(qū)域的福利供給差異提供一種新解釋。本文認(rèn)為，解釋福利供給模式需要聚焦于制度的歷史維度。具體來說，地方融入全球化的時(shí)機(jī)是創(chuàng)造福利供給模式的一個(gè)重要影響因素。不同的時(shí)機(jī)勾勒出不同的“政治機(jī)遇空間”，影響著當(dāng)?shù)卣尉㈥P(guān)于對外開放的態(tài)度，塑造了不同的政商聯(lián)盟形式，進(jìn)而影響了企業(yè)游說的目標(biāo)導(dǎo)向，從而最終塑造了當(dāng)?shù)氐母＠┙o模式。

二、分析框架：從全球化的時(shí)機(jī)到福利政策的供給

（一）時(shí)機(jī)背后的政治機(jī)遇空間

在比較歷史分析的諸多研究中，學(xué)者們已經(jīng)注意到時(shí)機(jī)重要性的兩個(gè)方面。首先，在不同的時(shí)機(jī)背后，是不同的國際環(huán)境（Katzenstein，1985）。亞歷山大·格申克龍指出，雖然后發(fā)國家具有諸多發(fā)展劣勢，但是由于這些國家發(fā)展時(shí)間晚于先發(fā)國家，反而具有先發(fā)國家所不具有的一些后發(fā)優(yōu)勢（Gerschenkron，1962）。其次，在不同的時(shí)機(jī)背后，是不同的國內(nèi)政治與地方社會。例如，丹·斯萊特在一項(xiàng)關(guān)于東南亞國家威權(quán)韌性的經(jīng)典研究中發(fā)現(xiàn)，持續(xù)的社會抗?fàn)幇l(fā)生在政體鞏固之前還是之后，會決定政治精英與商業(yè)精英之間協(xié)定的類型（保護(hù)協(xié)定或供給協(xié)定），從而影響該地區(qū)威權(quán)體制在面臨財(cái)政危機(jī)時(shí)的穩(wěn)定性（Slater，2010）。

以上討論為分析時(shí)機(jī)問題提供了兩點(diǎn)關(guān)鍵啟示。第一，不同的時(shí)機(jī)背后關(guān)聯(lián)著特定的國際環(huán)境、國內(nèi)政治與地方社會，這些條件交織在一起形成了特定的“政治機(jī)遇空間”，為深嵌其中的行為主體提供著激勵(lì)與制約。第二，在通常情況下，時(shí)機(jī)的不同意味著時(shí)序的先后。因此，對于時(shí)機(jī)背后政治機(jī)遇空間的劃分，也常常根據(jù)時(shí)序的先后來進(jìn)行二元化的歸類。

從以上兩點(diǎn)啟示出發(fā)，本文將對于時(shí)機(jī)的分析聚焦于對政治機(jī)遇空間的分析，并根據(jù)時(shí)機(jī)的先后將政治機(jī)遇空間劃分為兩種理想類型：友好型政治機(jī)遇空間與風(fēng)險(xiǎn)型政治機(jī)遇空間。友好型的機(jī)遇空間是指，在經(jīng)濟(jì)全球化的問題上，政治意識形態(tài)開明，社會輿論包容，政策法規(guī)健全，整體環(huán)境有利于降低資本、貨物、服務(wù)與生產(chǎn)進(jìn)行跨國流動的交易成本。相對地，風(fēng)險(xiǎn)型的機(jī)遇空間是指，在國際貿(mào)易、吸引外資與對外開放等問題上，政治意識形態(tài)保守，社會輿論謹(jǐn)慎，政策法規(guī)不足，嚴(yán)重阻礙了資本、貨物、生產(chǎn)與服務(wù)的跨境流動。

回顧中國改革開放的歷史，可以發(fā)現(xiàn)兩類不同的政治機(jī)遇空間。1978 年十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著中國改革開放的開始。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與“文化大革命”對于社會的影響并沒有在一夜之間煙消云散。在高層內(nèi)部，改革派與保守派的相互制衡，也使得整個(gè)20 世紀(jì)80 年代的中國經(jīng)濟(jì)都在計(jì)劃與市場之間來回?fù)u擺（Lieberthal，1995）。因此，70 年代末與整個(gè)80 年代，經(jīng)濟(jì)政策的政治風(fēng)險(xiǎn)與不確定性構(gòu)成這一時(shí)期的重要特征，形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)型的政治機(jī)遇空間。這一形勢直至1992 年鄧小平在南方視察后才發(fā)生扭轉(zhuǎn)。鄧小平的南方談話統(tǒng)一并堅(jiān)定了黨內(nèi)關(guān)于繼續(xù)深化改革、擴(kuò)大開放的思想，從而引發(fā)全面而多層次的對外開放（陳述，2008）。與70 年代末和80 年代相比，90 年代的中國為外資提供了一個(gè)政治更加穩(wěn)定，制度與法律更加健全的友好型機(jī)遇空間。

如果20 世紀(jì)七八十年代與90 年代呈現(xiàn)兩種完全不同的機(jī)遇空間，那么，各地在不同時(shí)期開啟全球化進(jìn)程這一時(shí)機(jī)性因素，又將對本地政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生怎樣的影響？最終又是如何影響當(dāng)下各地福利供給模式的？

（二）開放共識、政商聯(lián)盟與福利政策

“開放共識”指的是地方政府政治精英在對外開放方面的一致性態(tài)度。如果從政府內(nèi)部運(yùn)作來看，三個(gè)因素對于地方政府政治精英的行為產(chǎn)生著深刻影響：上級政府領(lǐng)導(dǎo)的政策與立場（周黎安等，2015），同級政府的競爭壓力（周業(yè)安，2003），以及領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部核心成員的觀念（Blytb，2001）。根據(jù)上文對政治機(jī)遇空間的界定與描述可知，在20 世紀(jì)七八十年代的風(fēng)險(xiǎn)型政治機(jī)遇空間中，中央層面的政策在計(jì)劃與市場之間搖擺，關(guān)于對外開放的方式與程度也多有爭論，這些因素都不利于地方政府的政治精英形成關(guān)于開放的共識。相反，在90 年代友好型的機(jī)遇空間中，不僅在全國范圍內(nèi)確立了深化改革、全面開放的基調(diào)，更是在各個(gè)稟賦相似的地方政府間形成了對外商的激烈競爭（耿曙、陳瑋，2015）。因此，在這一時(shí)期融入全球化的地方，更容易在地方政府內(nèi)部形成關(guān)于開放的共識。

更為重要的是，地方政府內(nèi)部開放共識的形成，直接影響了當(dāng)?shù)卣搪?lián)盟的塑造。在這一方面，“合作主義”與“庇護(hù)主義”是兩大主導(dǎo)性論述②。在合作主義的論述當(dāng)中，研究者們結(jié)合中國各個(gè)地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了一系列新的概念，如“新合作主義模型”（Teets，2013）、“依附合作主義”（Pearson，1997）等。這些概念的一個(gè)共性是，它們大多是從“社會”的角度入手，從嵌入形式、組織自主性等不同維度揭示了國家與社會的多樣面孔，而在國家這一層面上，都有意無意地假設(shè)一個(gè)在某個(gè)層級上擁有共識的，作為整體性的政府。然而，正是在有關(guān)政府的假設(shè)方面，庇護(hù)主義的視角表達(dá)了一種不同的觀點(diǎn)。概括地說，庇護(hù)主義指的是企業(yè)為獲得資源、優(yōu)待或其他的便利，與個(gè)別官員建立起的一種特殊主義的關(guān)系（紀(jì)鶯鶯，2016；Wank，1995）。在這種關(guān)系中，政府被化約成一個(gè)個(gè)官員。由于庇護(hù)主義反映的是一種通過特殊關(guān)系而使企業(yè)獲得收益的過程，因此，庇護(hù)主義反映的是一種尋租的過程。從這一角度來看，庇護(hù)主義的政商關(guān)系，并不需要建立于政府內(nèi)部共識的形成，而要根植于個(gè)體官員對于權(quán)力的占有。因此，政府內(nèi)部開放共識的形成，為地方合作主義的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件；而開放共識的缺失，也無礙于企業(yè)與官員建立起庇護(hù)主義的政商網(wǎng)絡(luò)。

那么，合作主義與庇護(hù)主義這兩種政商聯(lián)盟的形式，在地方福利供給模式的形成過程中又產(chǎn)生了怎樣的影響？概括來說，當(dāng)福利政策的需求產(chǎn)生后，合作主義的政商聯(lián)盟相比庇護(hù)主義而言，更有可能促使該種需求轉(zhuǎn)化為公共政策。首先，合作主義的基本特征之一，便是在政府與商業(yè)集團(tuán)之間建立起制度化的溝通渠道（Wiarda，1997）。這一渠道建立的意義在于，一方面，為商業(yè)集團(tuán)內(nèi)部解決協(xié)調(diào)一致的問題提供了一種制度化的平臺；另一方面，為政府與商業(yè)集團(tuán)之間的談判與妥協(xié)，提供了信息交換的途徑與游說開展的空間，從而使商業(yè)集團(tuán)在公共政策的制定過程中產(chǎn)生不可忽視的影響（Evans，1995）。相比之下，庇護(hù)主義的政商聯(lián)盟從根本上提供的是一種在企業(yè)之間創(chuàng)造不平等的機(jī)制，因而它帶來的結(jié)果更有可能是難以解決企業(yè)間協(xié)調(diào)一致的問題；其游說的目標(biāo)是針對特定企業(yè)的特殊主義便利，而非面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策（紀(jì)鶯鶯，2016）。

綜上所述，我們可以用一個(gè)流程圖（圖2），將地方融入全球化的時(shí)機(jī)與福利供給之間的因果機(jī)制更清晰地呈現(xiàn)出來。

三、控制性比較

城市是本文的基本分析單位。將城市作為案例選擇的對象，相比國家之間的比較來說，會大大提高少案例研究因果推斷內(nèi)部效度的概率（Snyder，2001）。在本研究中，次國家區(qū)域比較在方法上的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：通過對昆山與東莞兩個(gè)城市進(jìn)行比較，一方面有利于剔除國家層面的競爭性解釋，另一方面有利于剔除地方層面的競爭性解釋。

第一，從技能專有性的視角出發(fā)，地方產(chǎn)業(yè)構(gòu)成特征的差異，將影響企業(yè)對福利的不同需求。在這方面，東莞與昆山都經(jīng)歷了從勞動密集型向勞動密集與資本、技術(shù)密集型相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。20 世紀(jì)70 年代末至整個(gè)80 年代，東莞通過“三來一補(bǔ)”的模式成功地吸引了大量外資，并主要投資于紡織、玩具等勞動密集型行業(yè)。1994 年，東莞提出“第二次工業(yè)革命”的發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)勞動密集型工業(yè)向技術(shù)密集型工業(yè)轉(zhuǎn)變，數(shù)量型經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。2000 年，東莞市已經(jīng)建有大小電子信息企業(yè)2800 多家，工業(yè)總產(chǎn)值770 億元（朱仁宏、王永麗、何熟珍，2010：188）。幾乎在相同時(shí)期，昆山同樣經(jīng)歷了從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型的過程。從1993 年開始，電子信息產(chǎn)業(yè)逐漸進(jìn)入昆山，2000年前后，該產(chǎn)業(yè)已成為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)之一③。

第二，根據(jù)工業(yè)主義視角的分析，一個(gè)地方的工業(yè)化程度，將影響當(dāng)?shù)馗＠┙o的水平。如果以第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例作為指標(biāo)，對一個(gè)地方的工業(yè)化程度進(jìn)行測量，那么昆山與東莞兩地的工業(yè)化程度十分相近。昆山2000 年、2005 年、2010 年與2015 年的比例數(shù)據(jù)分別為59%、68%、64%、55%；東莞在相應(yīng)年份的比例數(shù)據(jù)分別為55%、56%、51%、48%④。

第三，工人構(gòu)成情況也是影響福利支出的重要因素（Crepaz，2008）。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2017》，東莞外來人口占常住人口比例為75.6%，位列全國第一，而昆山這一數(shù)據(jù)為50.2%，位列全國第四（國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會流動人口司，2017）。如果從20 世紀(jì)90 年代開始觀察這一變量的變化趨勢，可以發(fā)現(xiàn)，東莞經(jīng)歷了一個(gè)“本地人口為主——外來人口為主——本地人口為主”的變化過程；而昆山在這一階段，則呈現(xiàn)一種以本地人口為主，但是外來人口持續(xù)增長的趨勢。正如本文在第一部分所論述的，圖1 呈現(xiàn)了東莞與昆山兩地較為穩(wěn)定的福利供給模式。因此，作為一種“變量”的工人構(gòu)成特征，無法解釋作為一種“常量”的福利供給模式。

圖2：全球化時(shí)機(jī)影響福利供給的因果機(jī)制

第四，還有學(xué)者提出，外資利用形式深刻影響著福利支出水平。（李雪，2019；Gallagher，2005）。從表面上看，東莞和昆山似乎非常符合這一理論解釋。然而，本文將在隨后的東莞案例中詳細(xì)展示，在“三來一補(bǔ)”的背后實(shí)際是“假委托加工，真投資建廠”的政商合謀（殷存毅、姜山，2003：75）。因此，東莞對于外資的利用形式與昆山地區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別。

第五，孫曉冬等學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)品模塊化的類型影響了外來勞動者與本地的社會關(guān)系，從而對地方福利體系產(chǎn)生影響（孫曉冬、宋磊、張銜，2013）。然而，這一論述進(jìn)一步提升了本文因果關(guān)系的內(nèi)在效度。首先，昆山與東莞兩地大致均屬于由部件構(gòu)成的產(chǎn)品模塊化，同時(shí)兩地也均屬于“外生模塊化”的典型代表。因此，產(chǎn)品性質(zhì)這一變量也能夠得到較好控制。

綜上，在昆山與東莞兩個(gè)案例中，變量之間的關(guān)系總結(jié)見表1。

四、東莞：風(fēng)險(xiǎn)型空間、“試探”發(fā)展與效率型福利

東莞的全球化之路大致可以追溯到20 世紀(jì)70 年代中后期。政治上的風(fēng)險(xiǎn)使縣委、縣政府⑤的政治精英產(chǎn)生了分歧，難以形成關(guān)于對外開放的共識。相比之下，鎮(zhèn)街等基層政府以及村委會等社會自治組織在巨大的利益驅(qū)動之下，在基層逐漸形成了綿密的庇護(hù)主義政商聯(lián)盟。在這一政商環(huán)境下，在東莞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，企業(yè)在用工需求、福利支出與社會治安等方面，尋求的是企業(yè)導(dǎo)向的特殊主義便利，最終使東莞地區(qū)出現(xiàn)了效率型的福利供給模式。

（一）在風(fēng)險(xiǎn)型的政治機(jī)遇空間中“試探”

1978 年在北京召開的十一屆三中全會是中國開啟改革開放的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。然而，這并不意味著一個(gè)外資友好型的政治空間可以在一夜之間形成。20 世紀(jì)70 年代末以及整個(gè)80 年代，不僅在高層內(nèi)部存在著關(guān)于計(jì)劃與市場的分歧，在社會中，長期意識形態(tài)教育也從心理與認(rèn)知上加劇了這一時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)特色。唐志平是東莞市虎門鎮(zhèn)人，他曾參與創(chuàng)辦全國第一家“三來一補(bǔ)”企業(yè)——太平手袋廠。唐志平的回憶體現(xiàn)了意識形態(tài)教育對當(dāng)時(shí)社會認(rèn)知的影響：

表1：案例選擇與變量控制

那時(shí)還沒有開十一屆三中全會，擔(dān)心是很多的。跟外商一起做，有沒有資本主義的成分？有沒有資產(chǎn)階級思想？搞三來一補(bǔ)對不對？會不會犯錯(cuò)誤？這些擔(dān)心都有。（陳偉華，2008）

事實(shí)上，不僅是東莞本地人對這種風(fēng)險(xiǎn)有所感觸，對于來大陸投資的外商來說，他們對于20世紀(jì)七八十年代內(nèi)地對外開放也抱持著懷疑態(tài)度。1986 年，香港愛高集團(tuán)與東莞縣厚街鎮(zhèn)簽訂了興辦愛高電子廠的協(xié)議。據(jù)該廠港方經(jīng)理傅容培回憶，“當(dāng)初來內(nèi)地辦廠，帶有試探性質(zhì)……來之前對于這里政策并不了解，總覺得內(nèi)地很神秘”。⑥與傅經(jīng)理的經(jīng)歷相似，東莞縣虎門鎮(zhèn)太平人造花廠的港方經(jīng)理初到東莞投資時(shí)，也抱著“投石問路”的心態(tài)，僅運(yùn)來三十臺加工人造花卉的塑料機(jī)。⑦

然而，正是在這樣充滿風(fēng)險(xiǎn)的政治空間中，東莞開始融入全球化的過程。1978 年9 月，東莞縣虎門鎮(zhèn)內(nèi)的太平服裝廠與港商合作創(chuàng)辦了第一家來料加工企業(yè)——太平手袋廠。這比十一屆三中全會召開的時(shí)間還早了3 個(gè)多月。截至1987 年年底，東莞全市共有“三來一補(bǔ)”企業(yè)兩千五百多家，遍布全市80%的鄉(xiāng)村。

為何東莞能夠率先起步并在此時(shí)取得階段性的成果？一個(gè)重要的原因在于，東莞縣的所有村鎮(zhèn)都是僑鄉(xiāng)。1987 年，東莞全市有華僑、華人和港澳同胞83 萬人，其中華僑、華人18 萬人，分布在五大洲50 個(gè)國家和地區(qū)，港澳同胞65 萬人。1990 年，東莞市僑務(wù)辦公室對全市33 個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）的華僑華人、港澳臺胞人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，共計(jì)856071人（中共東莞市委統(tǒng)戰(zhàn)部，2015：269 -270）。改革開放后，他們當(dāng)中的許多人都回到東莞探親，積極參與家鄉(xiāng)的社會建設(shè)，親自在家鄉(xiāng)投資辦廠，或者作為介紹人為家鄉(xiāng)吸引外資牽線搭橋。

（二）開放共識的缺失與庇護(hù)主義聯(lián)盟

雖然廣東省最早成為改革開放的試點(diǎn)地區(qū)，但是東莞縣政府內(nèi)部在對外開放方面缺乏共識。1978 年，雖然國務(wù)院頒發(fā)了《開展對外加工裝配業(yè)務(wù)試行辦法》，在政策上支持了“三來”的外資利用方式，但是在這一時(shí)期，“以階級斗爭為綱”的政治意識形態(tài)依然深深地影響著地方官員。在東莞縣委、縣政府，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)有疑慮，怕接受外商來料加工后便丟了貧下中農(nóng)的面子，影響共產(chǎn)黨的威望；擔(dān)心同外商打交道，以后在政治運(yùn)動中會被當(dāng)成與資本家勾結(jié)；也怕帶進(jìn)資產(chǎn)階級生活方式，腐蝕青年（東莞市地方志編纂委員會，1995：372）。20 世紀(jì)80 年代中期，美國對輸美紡織品實(shí)行新規(guī)，港幣貶值以及國家對來料加工牛皮、勞保手套等實(shí)行出口許可證管理等一系列不利因素，都給東莞來料加工產(chǎn)業(yè)帶來巨大的困難。此時(shí)，社會上出現(xiàn)了許多關(guān)于來料加工的負(fù)面論調(diào)（東莞市地方志編纂委員會，1995：373）?！吧碁┱摗本褪瞧渲杏绊戄^大的一種。這種觀點(diǎn)將“三來一補(bǔ)”形容為把廠房建在沙灘上的工業(yè)，一不小心就會被浪沖垮。在這些論調(diào)的影響下，本就對外向型經(jīng)濟(jì)存有政治疑慮的一些官員，更加消極，甚至反對繼續(xù)推進(jìn)“三來一補(bǔ)”的發(fā)展（東莞市地方志編纂委員會，1995：373）。

與缺乏發(fā)展共識的東莞縣政府相比，各個(gè)村鎮(zhèn)的干部在推動“三來一補(bǔ)”方面的動機(jī)要強(qiáng)烈得多。所有“三來一補(bǔ)”的項(xiàng)目均屬于委托加工，而當(dāng)?shù)卦械幕蛐鲁闪⒌泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多為受委托方。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在中國屬于農(nóng)村副業(yè)，仍屬于集體所有，因此，這些“三來一補(bǔ)”項(xiàng)目在使用土地時(shí)，不需要轉(zhuǎn)變土地的用途，即不涉及將土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地的問題（殷存毅、姜山，2003）。這一點(diǎn)對農(nóng)民的收入有著重大影響。概括來說，農(nóng)民至少可以從“三來一補(bǔ)”企業(yè)中獲得三個(gè)方面的收入：按企業(yè)用工人數(shù)收取人頭費(fèi)，按企業(yè)廠房面積或占用地面積收費(fèi)，按企業(yè)出口結(jié)匯收取一定比例的費(fèi)用（殷存毅、姜山，2003）。顯而易見，一個(gè)村內(nèi)“三來一補(bǔ)”企業(yè)的數(shù)量，直接決定了村中每個(gè)人的收入水平，因此，村鎮(zhèn)干部在招商引資方面，顯得格外積極。

如果說土地與生產(chǎn)場地的供給方式是將村鎮(zhèn)干部與外商緊緊聯(lián)系在一起的基礎(chǔ)，那么這種聯(lián)盟關(guān)系在政商合謀的過程中得到了進(jìn)一步的鞏固。事實(shí)上，改革開放之后，國家不僅鼓勵(lì)地方以“三來一補(bǔ)”的形式利用外資，同時(shí)也支持地方發(fā)展三資企業(yè)。三資企業(yè)具體指的是外商獨(dú)資、中外合資與中外合作企業(yè)。那么，為什么東莞各個(gè)村鎮(zhèn)的絕大多數(shù)企業(yè)都是“三來一補(bǔ)”企業(yè)呢？這主要是因?yàn)椋谏陥?bào)程序與繳稅方面，“三來一補(bǔ)”企業(yè)比三資企業(yè)更有優(yōu)勢。總的來說，雖然在申報(bào)程序方面，“三來一補(bǔ)”企業(yè)同三資企業(yè)沒什么區(qū)別，但是國家對于“三來一補(bǔ)”企業(yè)比較寬松，在審批程序上也更加迅速（殷存毅、姜山，2003）。在所交稅費(fèi)方面，三資企業(yè)所要繳納的稅項(xiàng)及其他費(fèi)用包括營業(yè)稅、增值稅、所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、房產(chǎn)稅、房租、土地使用費(fèi)、勞動管理費(fèi)，而“三來一補(bǔ)”企業(yè)只需要繳納營業(yè)稅、所得稅、個(gè)人所得稅、房租、勞動管理費(fèi)以及與當(dāng)?shù)睾贤s定的其他費(fèi)用（殷存毅、姜山，2003）。事實(shí)是，有許多“三來一補(bǔ)”企業(yè)本質(zhì)上都是三資企業(yè)。為了能夠?yàn)橥馍烫峁┍憷⒈M可能為外商減免成本，各個(gè)村鎮(zhèn)大多以現(xiàn)有的或者新建的本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為被委托加工方，并以“三來一補(bǔ)”企業(yè)的身份去辦理一切行政手續(xù)。然而，該企業(yè)內(nèi)部的所有設(shè)備與管理人員等都由外商來提供。因此，有學(xué)者將這種策略稱為“假委托加工，真投資建廠”（殷存毅、姜山，2003），或者稱其為“虛擬產(chǎn)權(quán)”（吳介民，2019）。在這個(gè)共謀的過程中，村鎮(zhèn)獲得了外商交給當(dāng)?shù)氐膱龅刈庥觅M(fèi)、治安費(fèi)等各種費(fèi)用，有的甚至還獲得了外商對當(dāng)?shù)毓媸聵I(yè)的投入；而對于外商來說，通過這樣的途徑，大大加速了審批程序，減少了繳稅額，并充分獲得了當(dāng)?shù)氐恼伪幼o(hù)。

外資企業(yè)內(nèi)部的人事安排進(jìn)一步鞏固了基層的庇護(hù)關(guān)系。1987 年公布實(shí)施的《廣東省鼓勵(lì)外商投資實(shí)施辦法》指出，在外商投資企業(yè)較多的地方，應(yīng)設(shè)立外資企業(yè)中方干部管理機(jī)構(gòu)或指定專職人員進(jìn)行管理。根據(jù)這項(xiàng)要求，在各個(gè)外資企業(yè)以及眾多假的“三來一補(bǔ)”企業(yè)中，都由村委會指派一名人員擔(dān)任該廠副廠長，或者副總經(jīng)理。一般來說，該職務(wù)多數(shù)由村委會干部的親友擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)疏通工廠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，并協(xié)助解決企業(yè)內(nèi)部勞動糾紛與社會糾紛等問題（LCM，東莞市B 鎮(zhèn)某中小型制造業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人，2019年3月20日）。

（三）庇護(hù)主義下的特殊主義便利

在東莞的招商引資結(jié)構(gòu)中，港資與臺資的比例尤為可觀。其中，臺資企業(yè)在長期經(jīng)營中形成了成熟的分工與配套網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并發(fā)展出一套抱團(tuán)取暖的組織文化（巫永平，2017）。然而，基層的庇護(hù)主義大大減少了臺商在區(qū)域間的橫向聯(lián)系，削弱了臺商協(xié)會在縣市一級的統(tǒng)籌功能。在這一背景下，企業(yè)尋求的主要是基于個(gè)體的特殊主義便利，難以形成對公共政策的一致性訴求。

至2000 年，東莞市有臺資企業(yè)4147 家，占大陸臺資企業(yè)總數(shù)的十分之一、廣東省臺資企業(yè)總數(shù)的三分之一、東莞市招商引資總量的三分之一（東莞市人民政府地方志辦公室、東莞市人民政府臺灣事務(wù)局，2012：114）。2008 年國際金融危機(jī)后，雖然有不少臺資企業(yè)關(guān)廠或撤退，但臺資依然是東莞工業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。為維護(hù)企業(yè)在地經(jīng)營的權(quán)益，1993 年，東莞市臺商投資企業(yè)協(xié)會（以下簡稱“東莞市臺協(xié)”）正式成立。隨后，在東莞32 個(gè)鎮(zhèn)均成立了市臺協(xié)的鎮(zhèn)街分會（中共東莞市委統(tǒng)戰(zhàn)部，2015：229）。

從協(xié)會的人事任免程序上來看，歷屆鎮(zhèn)街分會會長的選舉結(jié)果，需經(jīng)過東莞市臺協(xié)的審查并頒發(fā)當(dāng)選證書后方可生效。然而事實(shí)卻是鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的意見更為重要。東莞市臺協(xié)A 鎮(zhèn)分會會長明確表述了這一事實(shí)：

問：選舉結(jié)果是否需要與東莞市臺協(xié)總會溝通？

答：需要。在分會會長選舉結(jié)果出來后，要報(bào)到總會審查，通過的話發(fā)當(dāng)選證書。同時(shí)也需要與鎮(zhèn)政府黨政系統(tǒng)協(xié)調(diào)，也不能說是要他們同意，而是“協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)所包含的規(guī)則包括：會長需要在地有營運(yùn)中的工廠企業(yè)，不能是空殼子；政府需要審查人品、品德等特質(zhì)。

問：如果臺協(xié)總會與鎮(zhèn)政府出現(xiàn)人選上的意見相左情況，誰的話語權(quán)更重？

答：就算有，那也是通過協(xié)調(diào)來換人。以地方（鎮(zhèn)）政府的意見為主，畢竟工廠和工人在這里，要多尊重地方（鎮(zhèn)）政府。（CJH，東莞市臺協(xié)A鎮(zhèn)分會會長，2019年3月19日）

可以看出，鎮(zhèn)街分會雖然為東莞市臺協(xié)的下屬機(jī)構(gòu)，然而，由于人事任命的實(shí)際權(quán)力掌握在鎮(zhèn)政府手中，因而使得東莞市臺協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威受到嚴(yán)重削弱。更為嚴(yán)峻的是，隨著本土企業(yè)的崛起，出現(xiàn)了一些新的自發(fā)性組織。憑借本土企業(yè)在本地社會關(guān)系上的優(yōu)勢，這些組織在功能上對臺商協(xié)會產(chǎn)生了一定程度的替代效應(yīng)。正如一位準(zhǔn)備接班的年輕臺商二代所講述的：

問：東莞的臺協(xié)您家里有參與嗎？臺協(xié)在當(dāng)?shù)嘏_商群體中地位如何？

答：我家里沒參與臺協(xié)啊，東莞各個(gè)縣鎮(zhèn)的臺協(xié)都做得不好，沒什么存在感，好像大家參與的不多吧。

問：那您家里有加入什么樣的社會組織嗎？

答：有啊，主要是球隊(duì)，各種球隊(duì)，有高爾夫球隊(duì)、板球隊(duì)什么的。這些球隊(duì)不只是臺資企業(yè)參加，也有很多陸資企業(yè)、外資企業(yè)的人在里面，就慢慢形成了固定的圈子。一種是某個(gè)行業(yè)的球隊(duì)，比如我們家在的科技制造業(yè)，就有自己的球隊(duì)自己的聯(lián)賽，其他行業(yè)的企業(yè)也進(jìn)不來；二是某個(gè)鎮(zhèn)上、縣里的球隊(duì)，其他地方也加入不了。

問：那如果需要與政府部門協(xié)商的時(shí)候，會通過球隊(duì)、同好會這個(gè)平臺嗎？

答：會啊，因?yàn)榍蜿?duì)、同好會里面就有很多大陸企業(yè)的老板、負(fù)責(zé)人什么的，他們一般都挺有關(guān)系和能量的，所以有什么需要的，有時(shí)候會找球隊(duì)里面的朋友幫忙聯(lián)系一下，一般都能得到解決。（WJ，東莞市臺商二代，2019年3月18日）

可見，無論是鎮(zhèn)分會對于鎮(zhèn)政府的依賴，還是新的社會組織對于企業(yè)協(xié)會的替代，這些現(xiàn)象都不斷瓦解著東莞市臺協(xié)的權(quán)威，削弱了各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)臺協(xié)分會之間、企業(yè)之間的橫向聯(lián)系。在這一組織缺位的背景下，外資企業(yè)常常以個(gè)體的形式向利益直接相關(guān)的官員、機(jī)構(gòu)尋求庇護(hù)，并獲得特殊主義的政策便利。臺陽公司就是一個(gè)典型：

……官僚保護(hù)傘使臺陽快速建廠投產(chǎn)。前者提供后者許多“服務(wù)”，例如為其爭取到優(yōu)厚的減稅待遇，代其處理繁雜的官僚文書作業(yè)，與其他部門的協(xié)調(diào)等等，并且“輸送”某些特別利益，例如免費(fèi)提供一部分的出口配額。最重要的是……當(dāng)其他單位前來臺陽索求各種名目雜多的費(fèi)用時(shí)，可以出面“擺平”。（吳介民，2019：148-149）

在眾多的特殊主義便利中，企業(yè)在員工社保支出上獲得的“優(yōu)惠”可謂是一筆不小的收益。在2008 年新《勞動合同法》出臺以前，臺陽公司在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷與失業(yè)四個(gè)方面的覆蓋率都不足一半⑧，即便在2008 年以后，該廠的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率也依然維持在30% 左右（吳介民，2019：190）。

總之，基層庇護(hù)主義的政商環(huán)境創(chuàng)造出一個(gè)個(gè)利益的“圍城”，協(xié)調(diào)一致的集體行動難以超越這些孤立的單位而得以實(shí)現(xiàn)。即便是新出現(xiàn)的自發(fā)性組織，如同好會，也不過是通過新的形式對于舊的庇護(hù)主義聯(lián)盟進(jìn)行一種再生產(chǎn)的過程。最終，在東莞實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，企業(yè)在福利政策、稅收減免、用工需求、社會治安等方面，尋求的是企業(yè)導(dǎo)向型的特殊主義的便利，而缺乏面向公共政策的行動與影響力。

五、昆山：友好型空間、“追趕”發(fā)展與保護(hù)型福利

昆山融入全球化的時(shí)間大致可以追溯到20世紀(jì)90 年代初期。在這一時(shí)期，全國各地日益掀起招商引資的競爭熱潮。這樣一個(gè)外資友好型的政治機(jī)遇空間對昆山政商關(guān)系的形成產(chǎn)生了重要影響：昆山縣政府⑨內(nèi)部形成了外向型的發(fā)展共識，并在此基礎(chǔ)上同外資商業(yè)集團(tuán)形成了合作主義的政商聯(lián)盟。以此政商關(guān)系為背景，在昆山逐漸以資本密集型與技術(shù)密集型為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中，企業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的功能，成為公共政策制定的重要參與者，塑造了昆山保護(hù)型的福利供給模式。

（一）在友好的政治機(jī)遇空間中“追趕”

改革開放以后，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，帶動了不少縣市經(jīng)濟(jì)的增長。原本以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的昆山縣逐步落后于周邊縣市，它的工業(yè)經(jīng)濟(jì)位于當(dāng)時(shí)蘇州所轄6 縣之末，被稱為“小老六”（韓培信，2008）。在這一時(shí)期，昆山縣政府為推動本地工業(yè)發(fā)展，進(jìn)行了一系列大刀闊斧的改革。其中，最為重要的就是對本地工業(yè)區(qū)的建設(shè)。1984 年，昆山自費(fèi)開辟工業(yè)小區(qū)，借助“外力”發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在這一時(shí)期，昆山借助的“外力”主要包括兩個(gè)方面：一是位于上海急需擴(kuò)大生產(chǎn)的輕工業(yè)企業(yè)，二是等待回遷上海卻又難以落戶上海的“三線”企業(yè)。因此，在20 世紀(jì)80 年代，昆山地區(qū)的工業(yè)企業(yè)主要以內(nèi)資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要組成部分。直到90 年代，昆山才正式走上全球化的道路。

與東莞融入全球化的時(shí)機(jī)相比，20 世紀(jì)90 年代的中國在對外開放方面形成了一個(gè)更加有利、更加友好的政治機(jī)遇空間。這種空間的形成主要源于三個(gè)方面的因素。首先，80 年代末以后，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在經(jīng)濟(jì)改革與對外開放方面有統(tǒng)一的指導(dǎo)。其次，1992 年鄧小平視察南方的談話，統(tǒng)一并堅(jiān)定了黨內(nèi)關(guān)于繼續(xù)深化改革、擴(kuò)大開放的思想。第三，在這一時(shí)期，為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以及加入世界貿(mào)易組織，中國在外匯、外貿(mào)、金融、財(cái)稅等領(lǐng)域出臺了一系列的改革方案。總之，與70 年代末和80年代相比，90 年代的中國為外資提供了一個(gè)政治更加穩(wěn)定，制度與法律更加健全、友好的機(jī)遇空間。正是在這一機(jī)遇空間里，昆山開啟了快速融入全球化的道路。

（二）開放共識、合作主義聯(lián)盟與公共政策的制定

友好型的政治空間，深深地影響了昆山地區(qū)的政商關(guān)系。20 世紀(jì)90 年代，在國家的支持與鼓勵(lì)之下，東部沿海地區(qū)紛紛加入招商引資的行列。對外部競爭威脅的感知進(jìn)一步促使昆山地方政府形成關(guān)于積極招商引資的堅(jiān)定共識。為更好地服務(wù)外資，并讓外資成為本地發(fā)展的重要動力，昆山地方政府與外資，特別是臺資企業(yè)逐漸形成合作主義的政商聯(lián)盟。

友好型的政治空間不僅為昆山擴(kuò)大開放提供了機(jī)遇，也為周邊縣市提供了機(jī)遇。然而，同周邊其他縣市相比，昆山的優(yōu)勢并不明顯（陳超、唐樺、唐揚(yáng)，2021）。太倉距離上海更近，并且是港口城市，更加便于承接上海國際航運(yùn)的部分功能；而南通雖然在交通上有所缺陷，但其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市特色突出，資源價(jià)格低，并且擁有6 個(gè)國家級和省級工業(yè)園，相比昆山的優(yōu)勢也不言而喻。競爭的劣勢激發(fā)了昆山市政府內(nèi)部在招商引資上的強(qiáng)大動力。時(shí)任昆山市委書記吳克銓（2018）回憶：昆山的第一個(gè)合資企業(yè)是“搶來的”。在偶然得知一家日本企業(yè)要在蘇州設(shè)廠之后，吳克銓立馬找到蘇州市輕工業(yè)局局長，經(jīng)幾番軟磨硬泡才得到引薦的機(jī)會。日本老板在考察很多地方之后，決定在昆山設(shè)廠，原因很簡單，雖然昆山的基礎(chǔ)不是最好的，但是政府官員的誠懇和熱情打動了他。

外部的激烈競爭促使昆山市政府成為推動全球化的主要力量。昆山市政府的積極角色主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在土地供給問題上，與東莞地區(qū)以村鎮(zhèn)為單位進(jìn)行土地供給的模式不同，昆山地方政府采取向農(nóng)民征地再租借給外來投資者的方式來解決土地問題，被戲稱為“土地老爺一支筆”（楊守松，1995）。這一模式為外資發(fā)展提供了兩個(gè)有利條件：一方面，它解決了大規(guī)模投資需要大規(guī)模用地的問題；另一方面，在征地的過程中，農(nóng)民僅獲得一次性補(bǔ)償費(fèi)，因此，昆山農(nóng)民多數(shù)需要進(jìn)廠務(wù)工，從而部分地解決了外資企業(yè)的用工問題。其次，昆山市政府大力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度建設(shè)，竭力為外商創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。2001 年，據(jù)臺灣區(qū)電機(jī)電子工業(yè)同業(yè)公會對中國大陸88 個(gè)城市的調(diào)查，昆山在投資風(fēng)險(xiǎn)度、投資環(huán)境力、城市競爭力、行政透明度、自主創(chuàng)新獎勵(lì)度，以及最具誠信價(jià)值觀、最適宜信息技術(shù)制造業(yè)投資等指標(biāo)上都名列前三（彭明明、劉學(xué)華，2007：36）。

由于昆山將審批與政策制定的權(quán)力都集中于市政府一級，因此，所有在當(dāng)?shù)赝顿Y的企業(yè)都要尋求與市政府的合作，這就大大提升了市級企業(yè)協(xié)會的權(quán)威。以昆山市臺灣同胞投資企業(yè)協(xié)會（以下簡稱“昆山市臺協(xié)”）為例，該協(xié)會成立于1998 年10 月，是國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室特批的首家縣級市臺協(xié)會，企業(yè)會員從198 家發(fā)展到1400余家。與東莞市臺協(xié)被分散的權(quán)威不同，昆山市臺協(xié)內(nèi)部凝聚力強(qiáng)，內(nèi)部設(shè)有公關(guān)、教育、慈善、轉(zhuǎn)型升級等11 個(gè)功能委員會。由于昆山市臺協(xié)功能齊全，行動力強(qiáng)，影響力大，因此被戲稱為昆山的“第五套領(lǐng)導(dǎo)班子”（柏蘭芝、潘毅，2003：78）。

由此可見，在友好型的機(jī)遇空間里，激烈的外部競爭催生了一個(gè)擁有共識、積極作為的地方政府，為了同地方政府進(jìn)行合作與對話，在區(qū)域?qū)用娈a(chǎn)生了一個(gè)具有內(nèi)部凝聚力的企業(yè)協(xié)會。在共同尋求發(fā)展的過程中，二者逐步形成合作主義的政商聯(lián)盟。⑩

同樣以昆山市臺協(xié)為例，與東莞基層庇護(hù)主義政商聯(lián)盟相比，昆山市政府與市臺協(xié)之間的合作主義關(guān)系有三個(gè)顯著特征：第一，從行動主體來看，合作是在昆山市政府與市臺協(xié)之間建立的，即合作是地方政府與區(qū)域商業(yè)集團(tuán)之間的合作，而非與個(gè)別企業(yè)之間的合作（林瑞華、耿曙，2012）。第二，從行動過程來看，在昆山市政府與市臺協(xié)之間建立起一系列的制度化溝通平臺（陳超、唐樺、唐揚(yáng)，2021）。例如，昆山市政府每年專門與市臺協(xié)全體理事監(jiān)事召開座談會，就政策法規(guī)、投資環(huán)境、社會建設(shè)等方面進(jìn)行交流（柏蘭芝、潘毅，2003：73）；在年度市人大會議中，臺商代表被邀請列席旁聽市長報(bào)告等（柏蘭芝、潘毅，2003：79）。正如昆山某精密制造企業(yè)的負(fù)責(zé)人所說：

臺商協(xié)會與政府的聯(lián)系是很緊密的，主要是三個(gè)方面內(nèi)容吧。首先就是提供了溝通渠道，讓臺商群體可以通過協(xié)會與政府部門溝通；然后就是政府經(jīng)常會開展各種講座、座談、會議等形式向我們介紹相關(guān)行業(yè)政策，宣傳本地或其他地方招商引資的信息，最后在逢年過節(jié)我們會舉辦各種活動、年會等，政府部門的相關(guān)人員也會參與進(jìn)來?？偟膩碚f，我們與地方政府的關(guān)系是很緊密的，他們分享了很多信息、資源給我們。（ZC，昆山市精密制造業(yè)負(fù)責(zé)人，2018年8月13日）

第三，從行動結(jié)果來看，昆山市臺協(xié)游說的主要目的是以整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策為導(dǎo)向，而非以某個(gè)企業(yè)的特殊主義便利為導(dǎo)向。正如張家銘與江圣哲（2007：36）在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的，“蘇州臺商進(jìn)行集體協(xié)商偏重企業(yè)的制度性連結(jié)，具體落實(shí)在法規(guī)制度上的調(diào)整，以便獲得穩(wěn)定而廣泛的保障”。昆山出口加工區(qū)的建立過程就是其中一個(gè)典型的例子。1995 年，在一次座談會上，昆山市臺協(xié)成員指出昆山通關(guān)太慢的問題，并建議是否可以考慮建立出口加工區(qū)。隨后，昆山開發(fā)區(qū)管委會主任帶隊(duì)數(shù)次赴臺考察當(dāng)?shù)爻隹诩庸^(qū)建設(shè)情況，最終決定申請?jiān)O(shè)立規(guī)劃面積為2.86 平方千米的出口加工區(qū)。2000 年4 月27 日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，昆山出口加工區(qū)于同年10月8日正式封關(guān)運(yùn)作（徐琴、徐秋明，2013：36）。

在促進(jìn)個(gè)人生活與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的福利政策方面，昆山市臺協(xié)也積極向地方政府建言獻(xiàn)策。在生活上，臺商面臨的首要問題便是子女入學(xué)的問題。經(jīng)過臺協(xié)婦慈會與市教育局多次溝通，形成了臺商子女入學(xué)問題的一攬子解決方案?，F(xiàn)在，昆山市教育局基礎(chǔ)教育科每年都會安排專人與昆山市臺協(xié)婦慈會對口接應(yīng)，使三千多名臺商子女能夠享受與昆山本地孩子一樣的義務(wù)教育。就醫(yī)難題同樣困擾著臺商及其家屬。在一次臺商茶話會上，昆山市臺協(xié)成員林某直接向當(dāng)時(shí)的市委書記季建業(yè)提出，昆山的醫(yī)療條件落后，亟待改善。作為一個(gè)縣級市，昆山很難在短期內(nèi)自主建設(shè)高水平的綜合性醫(yī)院，但是昆山市積極籌劃，終于在2003 年成功引進(jìn)了滿足大陸三級甲等綜合性醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)的宗仁卿紀(jì)念醫(yī)院（徐琴、徐秋明，2013：55）。在幫助外資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，為提高本地技能水平以及整體人力資本水平，昆山市政府在市臺協(xié)的建議下，效仿臺灣工業(yè)研究院（又稱臺灣工業(yè)技術(shù)研究院），將本地的技工學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、高校整合建立起昆山市工業(yè)技術(shù)研究院，并積極建設(shè)美國杜克大學(xué)昆山分校?。2008 年與2012 年，在充分聽取企業(yè)界的意見與建議后，昆山市政府先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)臺資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干政策》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)臺資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干政策》。這兩份重要的政策文件，明確地將引才留才的措施作為助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支持性政策之一。其中，提供福利津貼，開辟子女入學(xué)、醫(yī)療等綠色通道等福利優(yōu)惠政策都是昆山引才留才機(jī)制的重要組成部分。

綜上，正是依托與市政府建立起的合作主義的關(guān)系，昆山市臺協(xié)得以與政府進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的溝通，促使市政府在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級的過程中出臺一系列鼓勵(lì)性與幫助性的政策。提高福利待遇，增加教育支出，改善當(dāng)?shù)蒯t(yī)療環(huán)境等公共福利政策就是其中重要的一環(huán)（殷存毅，2007），并且在本地人口與外來人口之間無差別地逐步實(shí)現(xiàn)人人有技能，個(gè)個(gè)有工作，家家有物業(yè)的“三有工程”，以及以低保、養(yǎng)老、醫(yī)療、拆遷補(bǔ)償、征地補(bǔ)償為主體的“五道保障”（彭明明、劉學(xué)華，2007），從而形成昆山保護(hù)型的福利供給模式。

六、結(jié)論

在東莞與昆山產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，為什么兩地形成了不同的福利供給模式？對這一問題回答的關(guān)鍵，在于兩地融入全球化的不同“時(shí)機(jī)”。具體來說，時(shí)機(jī)影響了開放共識的形成，塑造了地方政商聯(lián)盟的形式，以及在不同政商聯(lián)盟形式下，企業(yè)游說的目標(biāo)導(dǎo)向。正是在這一因果邏輯下，分別產(chǎn)生了東莞效率型的福利供給模式以及昆山保護(hù)型的福利供給模式。

本文對于福利政治研究的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，本文為解釋福利在次國家行為體層面的差異，提供了一種新的視角。在有關(guān)福利研究的先行文獻(xiàn)中，學(xué)者主要集中于解釋國家之間的福利支出差異，針對中國縣市之間的比較較為少見。葉靜與耿曙對蘇州市下轄K 縣與Z 縣的研究可視為一個(gè)例外。他們指出，以內(nèi)資依賴型發(fā)展為主導(dǎo)的Z 縣，由于政商關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，緊密程度高，因而，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠有效規(guī)避社保責(zé)任；而以外資引領(lǐng)型發(fā)展為主導(dǎo)的K 縣，受限于對當(dāng)?shù)卣芜^程的生疏，以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的邏輯，外資企業(yè)更傾向服從社保要求（葉靜、耿曙，2013）。因而，政商之間的緊密程度是關(guān)鍵的解釋變量。然而，本文通過對兩個(gè)外資引領(lǐng)型的縣市比較指出，即使在企業(yè)結(jié)構(gòu)相似的地區(qū)，社保發(fā)展的差異依然存在。因此，政商聯(lián)系的“形式”可能要比政商聯(lián)系的“多少”更加重要。

其次，與傳統(tǒng)研究從福利需求側(cè)出發(fā)不同，本文試圖從福利供給側(cè)，即針對“政策供給何以產(chǎn)生”的問題，為縣市級福利政策的差異提供一種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋。黃嫻曾對中國各省的醫(yī)保發(fā)展差異從供給側(cè)進(jìn)行了研究。她認(rèn)為，在中央維穩(wěn)與因地制宜的邏輯下，地方的財(cái)政能力與當(dāng)?shù)氐娜丝陲L(fēng)險(xiǎn)程度是影響省級醫(yī)保差異的關(guān)鍵因素（Huang，2015）。因此，在黃嫻的框架中，“政府-社會”的二元主體在中國大陸的不同省份之間建構(gòu)出福利的“四個(gè)世界”（Huang，2015：449）。然而，通過對東莞與昆山的對比，本文指出，“政府-市場”的二元主體更有可能是解釋同一世界中不同縣市社保差異的關(guān)鍵?。

第三，本文試圖彌合關(guān)于全球化與福利支出的爭論。在先行文獻(xiàn)中，全球化對于福利支出的抑制效應(yīng)與推動效應(yīng)一直多有爭論，并且這兩種觀點(diǎn)都能夠?yàn)樽约赫业皆诟鞣N不同背景下的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)。這就意味著在它們二者之間存在建立起溝通橋梁的可能性，從而確定在具體情況下哪種相關(guān)性更加合適。通過對東莞與昆山的比較研究，本文試圖揭示，如果將研究焦點(diǎn)放到制度的歷史維度上，即回到融入全球化的起點(diǎn)，研究融入的時(shí)機(jī)與歷史路徑，或許能夠?yàn)橐陨蟽煞N對立觀點(diǎn)提供一種彌合性的解釋。

綜上，本項(xiàng)研究從福利的供給側(cè)入手，試圖為解釋中國次國家福利差異的問題提供一種面向歷史的解釋。通過對全球化時(shí)機(jī)問題的強(qiáng)調(diào)，本文試圖揭示，在變革開啟的不同節(jié)點(diǎn)上，行動者必將束縛于不同的時(shí)代限制，并面對不同的選擇可能性，而在變革節(jié)點(diǎn)上的最終選擇也將深深影響后續(xù)事件的產(chǎn)生。因而，中國地方福利差異的產(chǎn)生是在特定時(shí)空下結(jié)構(gòu)背景與群體經(jīng)驗(yàn)互動的結(jié)果。從這個(gè)角度來說，強(qiáng)調(diào)“時(shí)機(jī)”的意義就在于，它提醒我們對于每個(gè)地方而言，全球化不僅僅是對外貿(mào)易量、吸引外資額等一系列指標(biāo)性的給定事實(shí)，而且是一種“關(guān)于時(shí)間的歷史過程”。在這種歷史進(jìn)程中，各個(gè)地區(qū)在特定時(shí)空下的背景性、特殊性等因素都值得認(rèn)真考量。因此，理解“全球化什么時(shí)候，以及如何發(fā)生的”這一問題顯得至關(guān)重要。因?yàn)?，不同的時(shí)機(jī)，將帶來不同的福利政治。

注釋：

①與記錄養(yǎng)老、醫(yī)療等五項(xiàng)社會保險(xiǎn)支出的“社會保險(xiǎn)基金支出”不同，國家統(tǒng)計(jì)局的“社會保障和就業(yè)”支出一項(xiàng)指的是“政府在社會保障與就業(yè)方面的支出，包括社會保障和就業(yè)管理事務(wù)、財(cái)政對社會保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助、社會福利、城市居民最低生活保障、其他城鎮(zhèn)社會救濟(jì)等”。國家統(tǒng)計(jì)局（編）：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/html/zb08.htm?？梢?，社會保障和就業(yè)支出數(shù)據(jù)不包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和人口等政策領(lǐng)域的支出。因此，東莞和昆山在社會保障和就業(yè)支出上的差異，并不是二者在人口年齡結(jié)構(gòu)上的不同所導(dǎo)致的。

②在早期研究中，許多學(xué)者也從公民社會與多元主義的視角出發(fā)，探討政府與企業(yè)及企業(yè)協(xié)會之間的關(guān)系。然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，多元主義的視角并不符合中國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。相比之下，國家中心視角下的合作主義與庇護(hù)主義更具有現(xiàn)實(shí)解釋力（張華，2015；紀(jì)鶯鶯，2016）。

③《昆山市工業(yè)志（1991—2010）》編纂委員會（編）：《昆山市工業(yè)志（1991—2010）》，蘇州：古吳軒出版社2014年版，第63 頁。在起步期，昆山與東莞兩地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異主要表現(xiàn)在投資規(guī)模大小，而在性質(zhì)上都大致屬于勞動密集型。在東莞工業(yè)化起步時(shí)期，外商投資行業(yè)分布主要是以紡織、食品、服裝、塑料等典型勞動密集型行業(yè)為主，昆山地區(qū)則是以自行車及其配套廠商、木材與部分低端電子代工廠商為主。其中有代表性的企業(yè)有捷安特（自行車）、日升木品等。這類企業(yè)雖然投資規(guī)模大，但從產(chǎn)業(yè)性質(zhì)來說，它們與勞動密集型行業(yè)并無本質(zhì)區(qū)別。另外，20 世紀(jì)90 年代中期的兩岸關(guān)系形勢也決定了昆山工業(yè)化起步期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不大可能包含大量的資本密集與技術(shù)密集型臺資企業(yè)（徐琴、徐秋明，2013：10）。

④昆山的數(shù)據(jù)是作者根據(jù)2001 年、2006 年、2011 年與2016 年《昆山統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算所得，昆山市統(tǒng)計(jì)局（編）：《昆山統(tǒng)計(jì)年鑒》，2001 年、2006 年、2011 年；昆山市統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局昆山調(diào)查隊(duì)（編）：《昆山統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016 年。東莞的數(shù)據(jù)來源：東莞市統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局東莞調(diào)查隊(duì)（編）：《東莞統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社2016年版，第58頁。

⑤東莞于1985年撤縣設(shè)市。

⑥《“這里是辦廠的好地方”》，載《東莞市報(bào)》1987 年12月26日，第2版。

⑦《借船出海闖天下》，載《東莞市報(bào)》1989 年9 月6 日，第2版。

⑧一般而言，社保包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)與生育五項(xiàng)保險(xiǎn)。然而，東莞沒有辦理生育保險(xiǎn)，因此在這里只有四項(xiàng)保險(xiǎn)。

⑨昆山于1989年撤縣設(shè)市。

⑩有學(xué)者對昆山進(jìn)行深入研究后認(rèn)為，昆山地方政府與外資之間的政企關(guān)系并非穩(wěn)定不變的。從20 世紀(jì)80年代后期至90 年代末，昆山呈現(xiàn)一種服務(wù)型的政企關(guān)系；2000 年年初至今，當(dāng)?shù)刂饾u轉(zhuǎn)變成為一種發(fā)展型政府的政企關(guān)系（Keng，2009）。值得注意的是，雖然在這兩種政商關(guān)系中，政府相對于商業(yè)集團(tuán)的自主性高低不同，但是，它們都有以下兩點(diǎn)共性的特征：第一，相對于商業(yè)集團(tuán)來說，政府都是具有自主性的，而并非被俘獲型政府；第二，在政策建議的征集過程中，商業(yè)集團(tuán)均有其核心代表性組織，與政府進(jìn)行日常性的互動并向政府提出有傾向性的建議。因此，無論是服務(wù)型政企關(guān)系，還是發(fā)展型政府的政企關(guān)系，都可以看作合作主義的兩種具體類型。換言之，昆山案例的這種跨時(shí)段內(nèi)部變化并不影響本文結(jié)論的有效性。

?《解決臺商實(shí)際問題，昆山政企聯(lián)手推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級》，環(huán)球網(wǎng)，http://taiwan.huanqiu.com/roll/2011-08/1899940.html?agt=15438。

?根據(jù)黃嫻的分析，廣東與江蘇同屬于一個(gè)聚類（cluster）（Huang，2015：462），因此，東莞與昆山為同一個(gè)“福利世界”中的縣市。