韓立雄 （中共銀川市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，寧夏 銀川 750001）

2019年9月，在鄭州召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”［1］。寧夏回族自治區(qū)第十三次黨代會，聚焦習(xí)近平總書記對寧夏的囑托，立足寧夏實際，將建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化美麗新寧夏的戰(zhàn)略任務(wù)和重要牽引。建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，核心在水、關(guān)鍵在水、難點也在水。寧夏需要進(jìn)一步深化用水權(quán)改革，在“水”字上求突破，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化美麗新寧夏注入強(qiáng)大動力，為黃河流域其他地區(qū)打造樣板，積累可復(fù)制、可推廣的“寧夏經(jīng)驗”。

一、用水權(quán)改革在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)中的重大意義

水是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，水資源在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、居民生活中的作用至關(guān)重要。與長江流域相比較，黃河流域自然條件差、水土流失嚴(yán)重、水資源十分短缺。寧夏是黃河上游地區(qū)水資源保護(hù)的重點區(qū)域，是全國四大灌區(qū)、12個商品糧基地之一，也是西北重要的生態(tài)安全屏障。只有提高節(jié)水意識，激活水資源商品屬性，寧夏才能書寫好綠水青山就是金山銀山的寧夏答卷，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

（一）用水權(quán)改革是貫徹落實習(xí)近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神的重大部署

寧夏廣大干部群眾必須擔(dān)當(dāng)起黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的使命任務(wù)。2020年6月，習(xí)近平總書記視察寧夏時，提出要努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，推進(jìn)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。2022年4月，國務(wù)院批復(fù)同意《支持寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)實施方案》。寧夏貫徹落實習(xí)近平總書記的指示批示精神，“實施最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度，全面實施深度節(jié)水控水行動，堅持節(jié)水優(yōu)先，統(tǒng)籌地表水與地下水、天然水與再生水、當(dāng)?shù)厮c外調(diào)水、常規(guī)水與非常規(guī)水，優(yōu)化水資源配置格局，提升配置效率，實現(xiàn)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約的根本轉(zhuǎn)變，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間?！保?］“統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用”［2］。圍繞黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)，寧夏快速部署了用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)“四權(quán)”改革，標(biāo)志著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)在體制機(jī)制上邁出了關(guān)鍵一步。寧夏回族自治區(qū)第十三次黨代會報告指出，扎實推進(jìn)用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)改革，讓生產(chǎn)要素、生態(tài)產(chǎn)品的價值充分彰顯［3］，將用水權(quán)改革放在“六權(quán)”改革之首，是貫徹落實習(xí)近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神的具體實踐。

（二）用水權(quán)改革是破解水資源瓶頸的重要舉措

寧夏水資源匱乏、引黃水量有限，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展與水資源剛性需求之間的矛盾突出。以銀川市為例，2021年銀川市水資源總量1.8億立方米，主要是過境黃河水和地下水，人均可利用水資源量僅為全國平均水平的3∕5。按照銀川市第十五次黨代會規(guī)劃，2025年銀川市城鎮(zhèn)化率提高到83.3%，人口達(dá)300萬，工業(yè)增加值年均增速7%以上，但銀川市“十四五”用水指標(biāo)較“十三五”減少1.62億立方米，用水缺口達(dá)1.99億立方米。目前，寧夏人口增長速度相對緩慢，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城鎮(zhèn)人口逐年增加，城鎮(zhèn)居民生活用水量進(jìn)一步增加，城鎮(zhèn)生活用水緊張程度將進(jìn)一步加劇?？梢灶A(yù)計，寧夏將面臨城鎮(zhèn)生活用水緊張、工業(yè)用水短缺、農(nóng)業(yè)用水難以維系、生態(tài)用水不足的嚴(yán)峻形勢，建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在水資源總量不變的條件下，通過用水權(quán)改革，提高水資源利用效率，不失為一條解決水資源短缺的最佳途徑。用水權(quán)改革，就是通過水權(quán)確權(quán)登記，明確各受益主體用水量和份額，實現(xiàn)自我約束、科學(xué)有效生產(chǎn)。各用水主體每年把節(jié)余的水資源，經(jīng)過水市場交易，賣給缺水企業(yè)。一方面，節(jié)余水資源的主體實現(xiàn)變現(xiàn)增收，另一方面，在一定程度上解決缺水企業(yè)用水指標(biāo)短缺的問題，形成各用水主體節(jié)水支持高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好局面，破解水資源短缺的問題。

（三）用水權(quán)改革是新形勢下水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要抓手

水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管是今后水利改革發(fā)展總基調(diào)，也是“十四五”時期水利改革發(fā)展的重點任務(wù)。目前，寧夏已基本建立了覆蓋自治區(qū)、市、縣三級的用水總量控制指標(biāo)體系。通過用水權(quán)改革，特別是水權(quán)確權(quán)，建立了一種倒逼機(jī)制。這對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水資源利用效率，具有重要作用。將用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到終端取用水戶，是將總量控制指標(biāo)落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。把用水權(quán)分配并確認(rèn)到用水戶，促進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，可以為基本水價、超定額累進(jìn)加價、節(jié)水獎補等工作提供基本依據(jù)［4］，從而打破各領(lǐng)域節(jié)水與不節(jié)水一個樣、節(jié)水多節(jié)水少一個樣的局面，真正體現(xiàn)水資源的稀缺價值，增強(qiáng)全民、全社會節(jié)水意識，調(diào)動節(jié)水內(nèi)生動力。建設(shè)好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，寧夏必須加快建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系，為建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場積累經(jīng)驗，提升水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用水平。

二、寧夏用水權(quán)改革現(xiàn)狀及存在的主要問題

寧夏用水效率總體不高、用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)。用水權(quán)改革就是以改革創(chuàng)新為突破口，通過建立市場主導(dǎo)、政府調(diào)控的節(jié)水用水體制機(jī)制，推動實現(xiàn)水資源節(jié)約集約高效利用。

（一）寧夏水資源及其利用基本情況

寧夏降水稀少，平均降雨量289毫米，不足黃河流域平均值的2∕3和全國平均值的一半，且分布極不均勻，由南向北遞減［5］。黃河在寧夏境內(nèi)長397千米。長期以來，寧夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水主要依賴于限量分配的黃河水。

寧夏干旱少雨，水資源總量嚴(yán)重不足，每年黃委會分配給寧夏40億立方米過境黃河水。根據(jù)《寧夏水資源公報》統(tǒng)計，寧夏全區(qū)年平均蒸發(fā)量遠(yuǎn)大于年降水量，水資源整體形勢入不敷出，引黃供水量占寧夏全區(qū)總供水量之比長期維持在90%左右，且95%以上用于沿黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展（見表1）。由于經(jīng)濟(jì)社會布局與天然來水空間分布錯位，區(qū)域水資源稟賦條件差異大，受氣候變化影響，地表降水不確定性增加，黃河來水減少，寧夏可利用水量會進(jìn)一步受限。

表1 2017年以來寧夏供水結(jié)構(gòu)變化

寧夏用水結(jié)構(gòu)失衡，用水效率偏低。寧夏萬元GDP水耗是全國平均水平的2.5倍，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量比重大，工業(yè)、生活和生態(tài)用水量占比較?。ㄒ姳?）。在各行業(yè)用水中，農(nóng)業(yè)用水方式粗放，所占比例較大。農(nóng)業(yè)內(nèi)部用水結(jié)構(gòu)也不合理，引黃灌區(qū)高耗水作物所占比例偏大。2021年，寧夏畝均灌溉用水量974立方米，是全國平均水平的2倍。城市生活用水節(jié)水型產(chǎn)品普及率較低，生活用水存在漏損現(xiàn)象，工業(yè)領(lǐng)域高耗水、高污染行業(yè)較多。因處理成本高，中水回用率、非常規(guī)水利用率偏低，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，現(xiàn)代水網(wǎng)體系和現(xiàn)代水治理體制機(jī)制還不健全，用水效率與現(xiàn)代化建設(shè)的需要不相適應(yīng)。水利發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實狀況，決定了我們滿足人民日益增長的水安全需求的能力還需進(jìn)一步提升。

表2 2017年以來寧夏用水結(jié)構(gòu)變化

（二）寧夏用水權(quán)改革存在的主要問題

寧夏認(rèn)真貫徹落實水資源“四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)）原則，用水權(quán)改革工作取得了階段性成效。但是，隨著水權(quán)改革持續(xù)深入，水市場不活躍、水價杠桿作用不明顯等體制機(jī)制問題和困難日益凸顯，具體表現(xiàn)如下。

1.各地水情有差異，實踐探索不充分

從已經(jīng)開展水權(quán)試點的縣（區(qū)）看，多數(shù)縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、村的用水權(quán)改革尚未邁出實質(zhì)性步伐。有的縣（區(qū)）擔(dān)心指標(biāo)失控，未將黃河水指標(biāo)有效細(xì)分到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組；有的縣（區(qū)）未將用水與“四水四定”相結(jié)合，用水粗放，管水護(hù)水興水合力不足［6］。有的縣（區(qū)）違規(guī)抽采地下水，未將用水、節(jié)水指標(biāo)與基層干部政績掛鉤。基層干部對貫徹落實“四水四定”原則、深化用水權(quán)改革的重要性認(rèn)識不足，節(jié)水意識依然淡薄。有的地方用水指標(biāo)的剛性約束可伸可縮，企業(yè)和群眾在節(jié)水中參與感、獲得感、榮譽感不強(qiáng)，水資源使用效率長期低下。目前，寧夏農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)用水權(quán)確權(quán)面上的工作全面完成，但是仍存在一些遺留問題。比如：由于確權(quán)方式單一、確權(quán)參與力量不強(qiáng)、確權(quán)協(xié)調(diào)性精準(zhǔn)性不足，用水權(quán)確權(quán)不徹底，權(quán)證賦能不夠。在工業(yè)和規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)方面，供水管網(wǎng)內(nèi)用水企業(yè)須編制用水合理性分析報告（表）才能獲得用水權(quán)。根據(jù)調(diào)查，年用水量1萬立方米以下的企業(yè)數(shù)量占比較大，編制用水合理性分析報告（表）造價較高，增加了中小微企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.水權(quán)交易不活躍，市場引力不強(qiáng)

部分群眾對用水權(quán)改革和水權(quán)交易的重大意義認(rèn)識不足。部分群眾缺乏用水權(quán)交易的意識；部分群眾雖然知道用水權(quán)可以交易，但顧慮在枯水年份受氣候和來水量少等因素的影響，保證不了灌溉用水，會造成用水困難，導(dǎo)致結(jié)余的用水指標(biāo)被用水戶“捏在手中不出手”。寧夏各市縣（區(qū)）考慮后續(xù)發(fā)展用水需求，出讓用水權(quán)的積極性不高。同時，水權(quán)交易機(jī)制不健全、成本高、專業(yè)性撮合不足、便利性不夠等問題制約了水權(quán)交易的深入推進(jìn)。工業(yè)園區(qū)用水權(quán)指標(biāo)爭取難。按照最低需求申請辦理用水權(quán)指標(biāo)時，因受總體用水指標(biāo)限制，無法足額、順利取得用水批準(zhǔn)，生產(chǎn)與節(jié)能之間矛盾突出。各取水泵站為規(guī)范取水、合法取水，也紛紛編制水資源論證報告，按程序辦理取水許可，但在審核批準(zhǔn)時存在盲目壓縮、打折問題，存在有錢沒處買的情況。水量收儲基礎(chǔ)條件缺乏，水權(quán)交易有效支撐難以得到保證。水市場交易缺乏激勵機(jī)制，用水戶主動參與節(jié)水的動力和積極性未充分調(diào)動，影響銀行、投融資機(jī)構(gòu)等投資者的參與熱情。

3.體制機(jī)制不健全，水價杠桿作用不明顯

寧夏水資源開發(fā)過度，尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)倚重倚能，轉(zhuǎn)型升級步伐滯后，現(xiàn)代水治理體制機(jī)制不健全。在供給方面，水污染問題依然存在，水環(huán)境質(zhì)量差，未來水資源供給形勢趨緊。在節(jié)水方面，尚未形成完善的財稅引導(dǎo)和激勵政策，地區(qū)水價形成機(jī)制尚不能全面、客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，難以激發(fā)自主節(jié)水投入和創(chuàng)新意識。例如，蘇銀產(chǎn)業(yè)園園區(qū)生產(chǎn)、生活用水價格相同，供水的長城水廠水價均為3.2元∕立方米，用水價格設(shè)定不合理，尚未建立超定額超計劃累進(jìn)加價、階梯水價等制度。合理的水資源價格體系尚未形成，不利于工業(yè)企業(yè)增強(qiáng)節(jié)水意識。一些縣（區(qū)）的農(nóng)業(yè)水費，還是按照灌溉面積收費，未調(diào)整為按照種植作物種類收費。水價分類不細(xì)，導(dǎo)致節(jié)水內(nèi)生動力不足、價稅調(diào)控滯后。

4.改革攻堅難度大，水市場計量監(jiān)管有待提質(zhì)增效

用水權(quán)改革涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)，整體推進(jìn)影響大、難度高。由于寧夏相關(guān)配套指導(dǎo)和頂層設(shè)計還不完善，相關(guān)部門在水權(quán)制度建設(shè)上的職責(zé)劃分尚不清晰，理解上還有分歧。寧夏各市縣（區(qū)）工作主動性不強(qiáng)，改革工作推進(jìn)緩慢。比如：有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)林場）對農(nóng)業(yè)綜合水價改革政策不熟悉，重視程度不夠，監(jiān)督管理不到位，現(xiàn)實中大水漫灌、水資源浪費等不良現(xiàn)象依然存在，特別是一些移民村需要扶持的養(yǎng)殖業(yè)，水資源浪費現(xiàn)象普遍。水量收儲還存在農(nóng)民不愿干、村組集體不配合等問題。精準(zhǔn)監(jiān)測計量是水權(quán)交易的基礎(chǔ)。目前，寧夏各市縣（區(qū)）配套資金短缺、投入不足，計量設(shè)施安裝推進(jìn)緩慢。用水計量主要在各大干渠進(jìn)水口，支渠斗渠計量設(shè)施不完善?？茖W(xué)管水能力弱，在線監(jiān)測管理推進(jìn)緩慢。公共管網(wǎng)內(nèi)工業(yè)用水、服務(wù)業(yè)用水計量設(shè)施安裝種類五花八門、良莠不齊，無法有效納入在線監(jiān)測統(tǒng)一管理，影響了計劃用水等各項管理制度的執(zhí)行。

三、踐行新治水思路，深化用水權(quán)改革的建議

寧夏用水權(quán)改革已經(jīng)進(jìn)入全面深化、鞏固提升階段。我們要貫徹新發(fā)展理念，全面落實節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的新治水思路，深入踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，以黃河保護(hù)治理為核心，緊緊圍繞寧夏“六新六特六優(yōu)”產(chǎn)業(yè)、“六大提升行動”和“六權(quán)”改革等重大部署，健全完善水權(quán)水市場，加快水治理體系和治理能力現(xiàn)代化［7］。通過優(yōu)化分配用水量、精細(xì)核定用水權(quán)、合理確定用水價、構(gòu)建市場化機(jī)制、建立監(jiān)測監(jiān)管體系等系列改革措施，探索建立市場主導(dǎo)、政府調(diào)控的節(jié)水用水體制機(jī)制，持續(xù)深入推進(jìn)用水權(quán)改革。在總量上堅決做到“有多少湯泡多少饃”，在結(jié)構(gòu)上堅決抑制不合理用水需求，在效益上實現(xiàn)水資源節(jié)約高效利用，提高水資源配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的匹配性［8］。用好黃河水、再生水、天上水，通過政府和市場兩手發(fā)力，確保有限的水資源使用提質(zhì)增效。

（一）嚴(yán)控水資源總量，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)

按照城市規(guī)模、人口數(shù)量、用地面積、產(chǎn)業(yè)特性等建立“四水四定”管控服務(wù)體系。調(diào)整優(yōu)化生活、生產(chǎn)、生態(tài)三大空間用水，保障生活用水、節(jié)約生產(chǎn)用水、增加生態(tài)用水。對移民遷居、園區(qū)合并、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的水資源需求變化，應(yīng)及時優(yōu)化用水指標(biāo)。嚴(yán)格用水定額，促進(jìn)節(jié)約用水。以水量分配方案批復(fù)的可用水量作為區(qū)域用水權(quán)利邊界，實行用途管控、定額管理。統(tǒng)籌預(yù)留用水權(quán)指標(biāo)，為重大決策剛性用水提供保障。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理，適度調(diào)增生活取水和生態(tài)補水，將用水定額標(biāo)準(zhǔn)納入節(jié)水型社會建設(shè)體系，引導(dǎo)家庭、學(xué)校、機(jī)關(guān)等社會各界全面加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用。加強(qiáng)水資源超載地區(qū)管控，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)提高用水質(zhì)量。農(nóng)業(yè)方面，要全面優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局，以發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為主，優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)、釀酒葡萄、枸杞等特色產(chǎn)業(yè)用水，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水的精準(zhǔn)化程度。工業(yè)方面，要按照寧夏重點產(chǎn)業(yè)布局，保障新能源、新材料、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用水需求，推動能源化工、食品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集聚，嚴(yán)禁高耗水項目建設(shè)，提高用水質(zhì)量。健全考評機(jī)制促增效。因地制宜逐步解決用水權(quán)確權(quán)遺留問題，建立總量控制，指標(biāo)到縣，分區(qū)管理，空間均衡的配水體系。結(jié)合黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)要求，建立健全水資源最大剛性約束考評機(jī)制，將節(jié)水用水約束性指標(biāo)納入寧夏各市、縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部效能目標(biāo)管理考評體系，嚴(yán)格落實考評結(jié)果。

（二）合理確定用水價，促進(jìn)高效用水

根據(jù)水資源稀缺程度、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、用水機(jī)會成本等，制定分區(qū)域、分行業(yè)和灌域的用水權(quán)分類基準(zhǔn)價。實行用量越大、價格越高的“階梯水價”制度，建立和完善能夠反映水資源稀缺程度的供水價格體系，深化水價分類改革。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，嚴(yán)格執(zhí)行末級渠系水價。在規(guī)范完善農(nóng)民用水者協(xié)會的基礎(chǔ)上，建立以農(nóng)民用水者協(xié)會和社會化服務(wù)組織并存的多形式的新型農(nóng)業(yè)供水及工程管理體制，明確各用水組織的管理范圍、管理內(nèi)容，提升各用水組織的管理能力，規(guī)范和完善水資源管理體制。將水權(quán)逐級分解確權(quán)到有效計量最小單元，真正把按畝收費轉(zhuǎn)變?yōu)榘磳嶋H灌水量收費的新型水價管理體制。根據(jù)農(nóng)業(yè)終端水價，對不同的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、不同的供水模式及不同的取用水源實行分類收費，積極推行電子繳費模式。提高工業(yè)用水超定額水價，嚴(yán)格累進(jìn)加價，倒逼企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有序退出高耗水項目和產(chǎn)業(yè)。建立非常規(guī)水價格補貼制度，實現(xiàn)非常規(guī)水水價低于或持平常規(guī)水源水價，擴(kuò)大非常規(guī)水源開發(fā)利用。落實水資源稅改革。在準(zhǔn)確把握水資源稅改革目標(biāo)、稅制設(shè)計、征管措施、稅收使用等政策基礎(chǔ)上，探討研究水資源稅改革在地方立法、制度構(gòu)建等方面與立稅目的之間的契合度。按照寧夏新修訂的水資源稅改革方案，建立取水許可和水資源稅征收聯(lián)動機(jī)制，調(diào)整公共供水單位的計稅環(huán)節(jié)，改末端征稅為取水端征稅。完善水資源稅收入分配機(jī)制，統(tǒng)籌水資源稅主要用于水權(quán)收儲管理及節(jié)水獎勵等，使水資源稅取之于水、用之于水。

（三）健全市場交易機(jī)制，激發(fā)水市場活力

根據(jù)水資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，因地制宜、分類施策，推進(jìn)多種類型的用水權(quán)交易。創(chuàng)新用水權(quán)交易方式。因地制宜開展區(qū)域之間、行業(yè)之間、行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)交易試點，盡快完成二級市場交易平臺建設(shè)，為用水交易進(jìn)行清算和結(jié)算奠定基礎(chǔ)。采取公開交易、政府回購和協(xié)議轉(zhuǎn)讓等交易類型，保障水權(quán)流通渠道暢通，通過多種形式激發(fā)水市場活力。組織符合條件的用水戶入場交易，加快培育一批水權(quán)交易經(jīng)理人，擴(kuò)大“撮合”交易比重，推進(jìn)用水權(quán)確權(quán)、定價、收儲、交易、監(jiān)管等工作規(guī)范化、常態(tài)化。逐步放開再生水政府定價，探索再生水市場化交易，建立再生水市場化交易機(jī)制。按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，由供水企業(yè)與用戶自主協(xié)商，確定交易方式和交易價格，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。鼓勵再生水處理運營單位提標(biāo)改造深度處理，將處理達(dá)標(biāo)的再生水置換出新鮮水用于交易，明確再生水與黃河水置換的認(rèn)定條件和程序，探索再生水用水權(quán)交易收益分配機(jī)制［9］。建立和完善相關(guān)機(jī)制。通過政策引導(dǎo)、資金獎補、水權(quán)置換、信用懲戒等綜合措施，形成以獎促節(jié)、以罰促節(jié)的用水權(quán)交易激勵機(jī)制。在完善農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機(jī)制和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵機(jī)制。建立健全部門聯(lián)動、財稅支持、價格調(diào)節(jié)、激勵約束、考核監(jiān)督、信用評價機(jī)制。建立健全用水權(quán)交易收益分配機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)戶水權(quán)意識和節(jié)水積極性，對“零排放”工業(yè)企業(yè)和達(dá)標(biāo)的節(jié)水型企業(yè)返還一定比例的水資源稅。鼓勵社會資本參與節(jié)水改造、用水權(quán)交易、再生水利用等領(lǐng)域的建設(shè)與運營。保障轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益。建立支持基層用水管理組織良性運行的長效機(jī)制，健全政府收儲調(diào)控機(jī)制。探索建立生態(tài)補償機(jī)制，鼓勵地方將用水權(quán)交易作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、生態(tài)保護(hù)補償?shù)闹匾侄?，完善水?quán)交易機(jī)制，進(jìn)一步激活水市場。

（四）全面提升監(jiān)測計量能力，加強(qiáng)用水權(quán)市場交易監(jiān)管

監(jiān)測計量及監(jiān)管是深化用水權(quán)改革的重要環(huán)節(jié)。強(qiáng)化取用水監(jiān)測計量。綜合多方資金、加強(qiáng)水資源精準(zhǔn)計量監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。沿黃地段通過推進(jìn)在線建設(shè)安裝測控一體化計量等設(shè)施建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)先進(jìn)技術(shù)，可以為水量的精準(zhǔn)計量提供技術(shù)支撐。全面提升水聯(lián)網(wǎng)數(shù)字治水能力和管理水平，必須加快水聯(lián)網(wǎng)感知監(jiān)測體系、水聯(lián)網(wǎng)控制調(diào)度體系和水聯(lián)網(wǎng)管理服務(wù)體系建設(shè)。進(jìn)一步提升“互聯(lián)網(wǎng)+城鄉(xiāng)供水”監(jiān)測能力，力爭水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺達(dá)到覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享的先進(jìn)水平。強(qiáng)化水資源用途管制?？h級以上人民政府或水行政主管部門，要根據(jù)本地區(qū)可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等因素，合理配置本地區(qū)的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴(yán)格水資源論證、取水許可審批和事中事后監(jiān)管，防止用水權(quán)交易擠占基本生態(tài)用水和農(nóng)田灌溉合理用水，取用水戶應(yīng)嚴(yán)格按照取水許可證或其他確認(rèn)用水權(quán)文件上載明的用途取用水資源，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途［10］。加強(qiáng)用水權(quán)交易監(jiān)管。整合水資源管理相關(guān)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)用水權(quán)市場交易監(jiān)管，繼續(xù)做好寧夏用水權(quán)確權(quán)交易監(jiān)管平臺和數(shù)據(jù)庫的功能迭代、系統(tǒng)開發(fā)和維護(hù)?？h級以上水行政主管部門要對用水權(quán)交易過程進(jìn)行價格監(jiān)管，防止出現(xiàn)因用水權(quán)囤積或壟斷而產(chǎn)生的價格過高現(xiàn)象，重點是初次報價或標(biāo)底價不能低于用水權(quán)交易基準(zhǔn)價格。完善水行政執(zhí)法與綜合執(zhí)法改革的有效銜接，持續(xù)推進(jìn)水行政執(zhí)法隊伍能力建設(shè)，加大水政執(zhí)法監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)取用水行為。在政策制定、規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局中防止不切實際或千篇一律，強(qiáng)化督導(dǎo)，要把推進(jìn)用水權(quán)改革作為年度重點督查任務(wù)，定期督查通報改革進(jìn)度和改革成效。

（五）深入推進(jìn)水利各項配套改革，強(qiáng)化用水權(quán)改革總結(jié)評估

寧夏各市、縣（區(qū)）要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H和特點，在用水權(quán)改革頂層設(shè)計的框架下，研究制定區(qū)域內(nèi)相關(guān)配套制度或細(xì)則，確保用水權(quán)改革在制度體系內(nèi)有序推進(jìn)。深入推進(jìn)水利投融資改革。健全多元化水利投融資機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)運營，充分利用開發(fā)性金融貸款解決項目資金缺口問題；加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同研究、探索通過用水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔(dān)保等方式，為水資源節(jié)約保護(hù)和開發(fā)利用提供融資支持。深入推進(jìn)水利“放管服”改革。進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)責(zé)清單，依法依規(guī)取消變相審批，落實審批事項整合與合并，完善審批事項流程，推進(jìn)寧夏各市、縣（區(qū)）涉水事項全流程網(wǎng)上辦理工作。推動“審管聯(lián)動”一體化應(yīng)用體系建設(shè)試點，實現(xiàn)審批事項與監(jiān)管事項有效銜接，頒布實施節(jié)水獎勵與精準(zhǔn)補貼辦法等改革配套政策，為用水權(quán)改革保駕護(hù)航。開展制度實施效果評價。積極組織多方力量對用水權(quán)改革重大政策制度的執(zhí)行實施效果開展綜合評價，建立重大行政決策實施后評價體系，確保重大行政決策在實施過程中合理、有效，運用好評價結(jié)果。定期總結(jié)當(dāng)前階段用水權(quán)改革工作成效，梳理出可以推廣、可借鑒的典型經(jīng)驗和好的做法，開展觀摩交流互學(xué)活動。

總之，深化用水權(quán)改革，要圍繞節(jié)水增效目標(biāo)，調(diào)整和創(chuàng)新制度，提高改革的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。需要廣泛、深度宣傳改革的目的、意義和綜合效應(yīng)，讓全社會知曉改革、參與改革。強(qiáng)化與科研院所、高校及黨校的合作，加強(qiáng)對水權(quán)收儲、交易、監(jiān)管等改革問題的深入研究。要切實發(fā)揮用水權(quán)改革在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的資源保障作用，為建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)提供水資源支撐，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化美麗新寧夏增添力量。