句 華 郭鳳林

一、引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，公共部門編制規(guī)模的有限性、機構(gòu)設(shè)置的滯后性，與社會經(jīng)濟事務(wù)增長性、多樣性之間的矛盾日益凸顯。面對不斷涌現(xiàn)的新需求、新問題，各地政府不得不在編制之外聘用人手，“協(xié)管員”應(yīng)運而生。30多年來，協(xié)管員的規(guī)模不斷擴大，已成為公共部門人力資源中不容忽視的力量，據(jù)統(tǒng)計，截至2019年，北京市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管人員已達50余萬，遠高于在編工作人員。(1)北京日報：《編外達50余萬人！北京街鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與協(xié)管人員嚴重倒掛》，《北京日報》2019年4月18日。然而，與協(xié)管員隊伍成長過程相伴相隨的，還有社會上不絕于耳的批評之聲。相關(guān)質(zhì)疑大致可以分兩類：一是認為協(xié)管員的設(shè)立缺乏法律依據(jù)，他們身份不清、責(zé)任不明、管理不嚴，容易引發(fā)公眾質(zhì)疑和法律糾紛；(2)鐘玉明：《協(xié)管員壯大之謎》，《瞭望》2007年第34期。二是協(xié)管員替代公務(wù)員從事一線具體工作，容易造成機構(gòu)膨脹和公務(wù)員“貴族化”，增加財政負擔(dān)，助長官本位作風(fēng)(3)李克杰：《協(xié)管員問題暴露法治軟脅》，《人民論壇》2007年第22期。。

為什么協(xié)管員備受詬病卻能“逆風(fēng)飛揚”？當(dāng)前學(xué)界主要從以下幾個層面加以解析：一是需求動機。改革開放以來，政府職能的變遷、工作任務(wù)的增加，加之工作方式的陳舊單一，催生了政府對人力的更高需求。(4)黃冬婭：《轉(zhuǎn)變中的工商所：1949年后國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變及其邏輯》，北京：中央編譯出版社，2009年。二是制度條件。中國政府編制硬約束、預(yù)算軟約束的制度環(huán)境，使得設(shè)立協(xié)管員成為可能。(5)葉靜：《地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例》，《社會學(xué)研究》2016年第1期。三是法理基礎(chǔ)。憲法和行政法為協(xié)管員的設(shè)立提供了依據(jù)。(6)章志遠：《輔助行政執(zhí)法制度比較研究》，《政府法制研究》2015年第11期。(7)俞宇、程邁：《協(xié)管員的法律地位探究》，《文化學(xué)刊》2019年第6期。四是歷史傳統(tǒng)。協(xié)管員是對中國以官吏役分流為特征的“半正式治理”傳統(tǒng)的歷史承繼。(8)張緊跟、謝夢迪：《城市基層簡約治理何以失效——以G市L區(qū)城市協(xié)管為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2016年第7期。五是調(diào)適機制?？茖咏M織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、行為策略以及制度資源的可調(diào)適性，使得協(xié)管員得以規(guī)避行政風(fēng)險，獲得生存空間。(9)呂德文：《“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現(xiàn)象的制度解釋》，《開放時代》2019年第6期。

上述研究有助于從政府維度理解協(xié)管員的設(shè)立原因、設(shè)立依據(jù)和設(shè)立邏輯，但卻主要停留在“為什么”(Why)的層面上，對設(shè)立之后的“怎么樣”(How)的問題鮮少涉及，尤其缺乏對協(xié)管員合法性的整體判斷。然而一個組織的存續(xù)除了正式制度的設(shè)計和內(nèi)部資源支持之外，還必須得到社會的認可、接受與信任，也就是獲得合法性。(10)[美]斯科特·W.理查德：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年。相關(guān)研究表明，合法性不但有助于組織本身的持久發(fā)展，也有利于組織績效的達成。(11)Tost,L.P.,“An Integrative Model of Legitimacy Udgments”, Academy of Management Review,Vol.36,No.4,2011,pp.686-710.而對公共部門來說，組織變革的合法性程度不但影響政府治理的有效性，也決定了變革本身的未來走向。事實上，近年來隨著協(xié)管員隊伍的膨脹，加之一些不規(guī)范行為的發(fā)生，社會各界對協(xié)管員改革的呼聲漸高。但究竟改什么、怎么改，現(xiàn)有意見并不一致。改革思路主要有兩類：一是“清理模式”，通過“清理”“只出不進”“轉(zhuǎn)化為編制內(nèi)人員或是社會組織”等方式，逐步減少乃至取消協(xié)管員；二是“融合模式”，打破公共部門編制“雙軌制”，通過聘任制等方式實現(xiàn)協(xié)管員從身份到契約的轉(zhuǎn)變，消除編制內(nèi)外的身份待遇差異，統(tǒng)籌規(guī)劃管理公共部門人力資源。(12)錢先航、曹廷求、曹春芳：《既患貧又患不安：編制與公共部門的收入分配研究》，《經(jīng)濟研究》2015年第7期。顯然，改革面臨方向上的選擇。而研究協(xié)管員的合法性不但有助于把握協(xié)管員的組織特征與問題，還有利于選擇協(xié)管員的制度變革路徑，推進政府績效的提升。

同時，從既有文獻來看，當(dāng)前研究多采用“自上而下”(Top-Down)的方式，通過對協(xié)管員所屬和管理部門的案例分析等方法，探討協(xié)管員現(xiàn)象，缺乏對政府部門之外服務(wù)對象的“自下而上”(Bottom-Up)式研究，即從公眾視角下的協(xié)管員認知評價出發(fā)，思考協(xié)管員的制度建設(shè)問題。但對于合法性研究來說，后者尤為重要。這是因為，一方面，組織的合法性“存在于旁觀者的眼中”；(13)Zimmerman, M.A.， Zeitz, G.,“Beyond Survival. Achieving New Venture Growth by Building Legitimacy”, Academy of Management Review,Vol.27,2002,pp.414-431.另一方面，政府改革，包括協(xié)管員制度發(fā)展方向的選擇，都應(yīng)當(dāng)以服務(wù)人民為宗旨，以民眾認知、感受和評價為重要依據(jù)。本文試圖彌補這一缺陷，基于2018年5月—8月A市協(xié)管員制度調(diào)研成果，嘗試從自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，來考察協(xié)管員的組織合法性來源及其水平。在“自上而下”維度上，我們將聚焦于制度分析方法，以改革開放以來中央和地方頒布的協(xié)管員相關(guān)法規(guī)等客觀信息為研究對象，分析制度的設(shè)計目標及擴散情況；在“自下而上”維度上，我們擬從公眾對協(xié)管員的評價出發(fā)，考察評價者視角的協(xié)管員合法性水平及其構(gòu)成，并在此基礎(chǔ)上，進一步探討組織內(nèi)外部因素對于制度變遷的可能影響。

二、協(xié)管員的由來與制度化歷程

(一)協(xié)管員的概念及特征

顧名思義，“協(xié)管員”指的是協(xié)助政府管理社會公共事務(wù)的人員，它最早見諸報章是在1981年。(14)人民銀行湘潭市支行河西辦事處：《嚴格控制貨幣投放必須加強現(xiàn)金管理》，《金融研究》1981年第10期。但在此之前，政府為解決公共管理難題而以“協(xié)管員”之名聘用輔助人員的探索已經(jīng)先行。最初，聘用協(xié)管員主要為應(yīng)對城鄉(xiāng)集貿(mào)市場管理難題，1979年，廣東省工商部門便在全省建立了市場協(xié)管員制度，很快武漢、上海等市場活躍地區(qū)紛紛效仿。(15)黃冬婭：《轉(zhuǎn)變中的工商所：1949年后國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變及其邏輯》。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化的加快，地方政府的管理壓力不斷加大，協(xié)管員在流動人口(16)上海市人民政府：《1988年上海市聘任戶口協(xié)管員》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/lar/e3ecbd9cab0 eaf9fdbe96da3e10837a2bdfb.html.、交通(17)《云南省聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法(云政發(fā)〔1991〕89號)》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/lar/2fa326c4a982ca15f6d1868a69563881bdfb.html.及治安(18)戴有斌、張連城：《為了特區(qū)的穩(wěn)定》，《時代潮》1994年第8期。等管理領(lǐng)域也相繼出現(xiàn)。進入21世紀，為適應(yīng)城市管理的需要并解決國企下崗職工再就業(yè)問題，以上海為代表的各級地方政府開始大規(guī)模設(shè)立公益類協(xié)管員崗位，協(xié)管員的數(shù)量與種類在全國范圍內(nèi)隨之激增。2018年，北京市的專職協(xié)管員共有49類，其中公益性崗位19類、約9.7萬人，非公益性崗位30類、約14.1萬人，加上街聘街用的協(xié)管人員，數(shù)量極為可觀。(19)北京日報：《編外達50余萬人！北京街鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與協(xié)管人員嚴重倒掛》,《北京日報》2019年4月18日。

從本質(zhì)上看，“協(xié)管員現(xiàn)象”并非改革開放的新事物。對于公共部門來說，非正式特別是臨時雇用自古有之。中國有著長久的使用非正式人員從事公共事務(wù)的歷史，早在秦漢時期，正式官員之外的“吏”“役”便已出現(xiàn)。進入20世紀，國家對于勞動者的保護逐漸增強，組織長期聘用非正式人員不予“轉(zhuǎn)正”不再合法，臨時聘用就成為公私部門應(yīng)對人力短缺的主要策略。例如，美國聯(lián)邦政府的臨時雇員(temporary employees)常年存在，數(shù)量占總雇員的7%—8%左右(20)United States Office of Personnel Management(簡稱為OPM), “Temporary Employment in the Federal Government—A Report to Congress by the U.S. Office of Personnel Management”,2013年9月3日.；改革開放前，我國國家機關(guān)和事業(yè)單位也常常聘用臨時工，1957年廣州便有相當(dāng)數(shù)量的臨時工從事市場管理(21)黃冬婭：《轉(zhuǎn)變中的工商所：1949年后國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變及其邏輯》。。然而，經(jīng)過30多年的發(fā)展，“協(xié)管員”與“臨時工”已經(jīng)不能完全等同，原本帶有臨時聘用色彩的協(xié)管員已經(jīng)逐步走向制度化，呈現(xiàn)出超越傳統(tǒng)臨時工的另類特征。

第一，協(xié)管員的內(nèi)涵已有別于臨時雇用。盡管到目前為止，協(xié)管員還沒有統(tǒng)一的官方定義，但其含義在實踐中已基本達成共識，即指那些在正式編制之外，由各級政府部門招聘、經(jīng)費由財政負擔(dān)、依法協(xié)助從事管理服務(wù)的工作人員。(22)李保增：《公共事務(wù)協(xié)管人員的從業(yè)動機及其影響》，《魅力中國》2010年第5期。這與我國黨政機關(guān)內(nèi)臨時工的內(nèi)涵有所不同。一方面，1994年勞動法頒布之后，具有法律意義的“臨時工”一詞已不存在(23)勞動和社會保障部，《勞動部辦公廳對〈關(guān)于臨時工的用工形式是否存在等問題的請示〉〈的復(fù)函》(勞辦發(fā)[1996]215號)，北大法寶：https://www.pkulaw.com/chl/27e3fe35f4d4b467bdfb.html.；另一方面，現(xiàn)實生活中的臨時工主要被用于指代那些在機關(guān)中從事保潔、傳達、車輛駕駛等后勤工作的聘用人員，這一群體一般不被稱作“協(xié)管員”。(24)周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機關(guān)為例》，《中國行政管理》2010年第12期。

第二，除了工作內(nèi)容不同之外，協(xié)管員對于臨時雇用的“超越”還體現(xiàn)在任期上。應(yīng)對臨時性、季節(jié)性等短期任務(wù)是臨時雇員的核心特征，因而公私部門的臨時雇用一般都有嚴格的任期限制。對此，我國的相關(guān)政策文件多有提及，強調(diào)使用臨時工必須簽訂合同，合同期滿予以辭退。(25)《國務(wù)院關(guān)于改進對臨時工的使用和管理的暫行規(guī)定(一九六五年三月十日發(fā)布)》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/chl/50a65cd744d5cc8abdfb.html.美國規(guī)定聯(lián)邦政府臨時雇員連續(xù)任職期限最長不能超過2年(26)United States Office of Personnel Management(簡稱為OPM), “Temporary Employment in the Federal Government—A Report to Congress by the U.S. Office of Personnel Management”，2013-09-13.；中國古代的吏役制度對于服務(wù)時間也有規(guī)定，在明代，吏役的服役時間是九年；在清代，書吏的服役期限是五年，衙役的服務(wù)期限為3年。如果留用任期屆滿、已被黜退，或是改名換姓、冒名頂替的吏役，官員將受革職等處分。(27)瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2003年。而現(xiàn)有協(xié)管員相關(guān)法規(guī)中一般只規(guī)定了聘用合同的期限(一般1—5年)，最長服務(wù)任期條款則至今未見。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至2018年8月北京市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管隊中有47%的協(xié)管員任職超過10年，最長的任職時間是13年。可見，協(xié)管員已經(jīng)逐步擺脫臨時性特征，發(fā)展成為公共部門人力資源中的常設(shè)力量。

第三，協(xié)管員聘用的強制性程度超過傳統(tǒng)臨時雇用。與私營部門不同，公共部門的人力配備需要有法律依據(jù)。在計劃經(jīng)濟時代，大量使用臨時工的單位主要是企業(yè)，相關(guān)工作由勞動部門計劃管理，臨時工的數(shù)量(28)1950年政務(wù)院規(guī)定搬運事業(yè)中臨時工數(shù)量不得超過正式工的10%，臨時工作，過三百個勞動日以后，應(yīng)作為經(jīng)常工人待遇.參見《政務(wù)院關(guān)于廢除各地搬運事業(yè)中封建把持制度暫行處理辦法(一九五○年三月二十四日政務(wù)院第二十五次政務(wù)會議通過 一九五○年四月三日公布)》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/chl/4f0ccf2a2253b458bdfb.html.、待遇(29)《中華人民共和國勞動保險條例(一九五一年二月二十三日政務(wù)院第七十三次政務(wù)會議通過，一九五一年二月二十六日 政務(wù)院以政秘字134號命令公布)》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/chl/55d00ceb2d6f9d82bdfb.html.、招聘渠道(30)《國務(wù)院關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定(1957年12月13日國務(wù)院全體會議第六十五次會議通過)》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/chl/2c39e91237222393bdfb.html.等也有著相應(yīng)規(guī)定。1962年，國營事業(yè)單位、國家機關(guān)和人民團體使用臨時職工被要求參照企業(yè)管理。(31)1962 年，國務(wù)院印發(fā)關(guān)于國營企業(yè)使用臨時職工的暫行規(guī)定，規(guī)定國營事業(yè)單位，國家機關(guān)和人民團體使用臨時職工，可以參照國營企業(yè)臨時工實行勞動計劃管理.但總的來看，相關(guān)政策規(guī)定多以臨時工整個群體為對象，較少涉及具體的工作類別，更少見“應(yīng)當(dāng)配備”之類的條款。相對于正式人員，兩類用人單位對于臨時工的聘用都有著較大的自主權(quán)，1965年中央更明確提出“嚴格控制固定工人數(shù)，便利使用臨時工”的原則，臨時工數(shù)不作為計劃控制指標，只要在工資總額范圍內(nèi)，用人單位有權(quán)自行決定臨時工的聘用。(32)《國務(wù)院關(guān)于改進對臨時工的使用和管理的暫行規(guī)定(一九六五年三月十日發(fā)布)》，北大法寶：https.//www.pkulaw.com/chl/50a65cd744d5cc8abdfb.html.

除了臨時工外，協(xié)管員的概念還常被等同于“編外人員”。但從協(xié)管員的實踐概念來看，協(xié)管員的概念范圍要小于編外人員。崔晶在對L縣編外人員的考察中，編外人員主要有三大類：一是納入地方管理的編外人員，工資由財政部門統(tǒng)一發(fā)放，用人單位與聘用人員依法簽訂勞動合同，依法繳納各種社會保險；二是帶有志愿者性質(zhì)的工作人員，主要是大學(xué)生村官、“三支一扶”大學(xué)生、社區(qū)民生志愿者、工會社會工作者等；三是單位自行聘用人員，由用人單位根據(jù)自身工作實際制定招聘計劃，自行招聘，并與聘用人員依法簽訂勞動合同，聘用人員工資由單位自行籌款支付。(33)崔晶：《基層治理中的非正式雇員與“隱形之軌”——基于L縣的實證分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第3期。從嚴格意義上來講，協(xié)管員屬于編外人員，但并不能與之完全等同：協(xié)管員更多提供的是與民眾直接接觸的公共管理和服務(wù)，是一種“準街頭官僚”(34)魏程琳：《準街頭管理者的示范與治理——以城管部門協(xié)管員為例》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期?；蚓褪恰敖诸^官僚”(35)董偉瑋、李靖：《街頭官僚概念的中國適用性.對中國街頭官僚概念內(nèi)涵和外延的探討》，《云南社會科學(xué)》2017年第1期。，服務(wù)更具靈活性和感性。(36)韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第4期。

(二)協(xié)管員的產(chǎn)生動因

一般說來，組織結(jié)構(gòu)的變化源自內(nèi)部效率追求與外部環(huán)境影響兩方面因素(37)Meyer., W.， Rowan, B.,“Institutionalized Organizations Formal Structure as Myth and Ceremony”, American ournal of Sociology,Vol.83,No.2,1977,pp.340-363.，而當(dāng)改革是漸進的、且并無外部強制力量時，內(nèi)部效率追求就可能是組織變遷的主要動力。(38)Tolbert, P.S.， Zucker, L.G.,“Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations. The Diffusion of Civil Service Reform, 1880-1935”, Administrative Science Quarterly,Vol.28,No.1,1983,pp.22-39.同樣，協(xié)管員的出現(xiàn)也是為解決政府的管理難題，主要原因可以分為四大類。

其一，在編制硬約束下完成工作任務(wù)。比如，最早設(shè)立協(xié)管員的是經(jīng)濟活躍地區(qū)的工商部門，開放搞活政策使得市場主體驟然擴大，原來只需面對少量商販的工商部門，人員缺口倍增。1983年，全國有一萬多個集市無人管理，許多違法案件無力查處(39)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家工商行政管理局關(guān)于工商行政管理部門增加事業(yè)編制的請示的通知》(國發(fā)〔1983〕124號)，http.//www.beiing.gov.cn/zhengce/zfw/zfw/szfw/201905/t20190523_70840.html.，而增加正式編制的工作又屢次受阻，這就導(dǎo)致政府各部門不得不大量使用編外或超編人員。(40)朱光磊、李利平：《公務(wù)員占人口的適當(dāng)比例問題芻議》，《中國行政管理》2009年第9期。

其二，在財政經(jīng)費不足時創(chuàng)收“養(yǎng)編”。經(jīng)費不足問題也是協(xié)管員設(shè)立的背后推手。改革開放初期，由于政府財政收入有限，也由于財政預(yù)算制度不健全，工商部門的工作經(jīng)費不能全額撥付，需要通過收費自籌補足。于是，聘用協(xié)管員收費創(chuàng)收便成為這些“吃雜糧”部門的理性之選。(41)黃冬婭：《轉(zhuǎn)變中的工商所：1949年后國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變及其邏輯》。

其三，在管理能力欠缺的條件下彌補不足。協(xié)管員的出現(xiàn)也是各部門工作方式單一、激勵政策有限的體現(xiàn)。相較于正式的公務(wù)員，協(xié)管員的工作通常在服務(wù)的最前線，從事的是最苦最累的基層公共服務(wù)工作，通常是協(xié)助維護公共秩序人員或協(xié)助單位做一些管理事務(wù)。(42)李保增：《公共事務(wù)協(xié)管人員的從業(yè)動機及其影響》，《魅力中國》2010年第5期。也因此，這些職位不需要有高技能、高水平、高能力, 但要能聽使喚、有韌性、能吃苦。(43)胡曉東：《我國政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個基于我國地方政府的案例調(diào)查》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。對于基層政府來說，在不斷增長的基層公共服務(wù)需求面前，引入?yún)f(xié)管員來應(yīng)對繁雜的公共事務(wù)是最便捷的方法。就“協(xié)管員是否應(yīng)當(dāng)取締”的問題，我們曾問及A市某街道辦事處主任，他表示，基層工作復(fù)雜，臨時任務(wù)繁多，目前工作的主要方法還是“上人”，而在政策范圍內(nèi)已經(jīng)“沒有什么可以調(diào)動街道和社區(qū)干部積極性的好辦法”，因而保留一支調(diào)配相對靈活的協(xié)管員隊伍十分重要。(44)2018年6月25日某街道協(xié)管員規(guī)范化管理調(diào)研。

其四，利用公共職位解決就業(yè)難題。進入21世紀，除了作為政府管理的補充力量之外，協(xié)管員崗位開始被用于解決城市下崗工人再就業(yè)難題，各級地方政府開始大規(guī)模設(shè)立公益類協(xié)管員崗位。比如，2003年上海啟動“萬人就業(yè)項目”，建立交通、市容環(huán)境等九支協(xié)管員隊伍，到2013年，總?cè)藬?shù)已達7萬。(45)中國新聞網(wǎng)：《上海7萬協(xié)管員年內(nèi)轉(zhuǎn)制 已“非正規(guī)就業(yè)”10年》, 2014年8月12日。參見：https://www.chinanews.com.cn/sh/2014/08-12/6483716.shtml.

(三)協(xié)管員的制度擴散

最初，協(xié)管員的聘用只是個別地方、個別領(lǐng)域政府部門的應(yīng)急之舉，并無法律可依。隨著管理壓力的加大，聘用協(xié)管員補充人手逐步成為常規(guī)性做法，相關(guān)法規(guī)陸續(xù)頒布，協(xié)管員制度迅速向全國擴散開來。組織密度或是制度擴散程度常被作為合法性的客觀評價指標，Tolbert和Zucker(46)Tolbert, P.S.， Zucker, L.G.,“Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations”， The Diffusion of Civil Service Reform, pp.1880-1935”.曾以公務(wù)員制度在美國城市被采納的比率來測量其合法性水平。這里我們也沿襲這一路徑，借鑒兩位學(xué)者以公務(wù)員制度法規(guī)為變量的測量方式，通過改革開放以來中央和地方有關(guān)協(xié)管員的法規(guī)情況分析協(xié)管員制度的合法性，法規(guī)數(shù)據(jù)來源為北大法寶。截至2019年2月1日, “北大法寶—法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”中全文含“協(xié)管員”關(guān)鍵詞的相關(guān)法律法規(guī)共計7078篇，包括地方法規(guī)規(guī)章6723篇，中央法規(guī)司法解釋181篇，法律動態(tài)156篇，立法草案10篇，工作報告4篇，法規(guī)解讀2篇，白皮書2篇。其中，標題含“協(xié)管員”關(guān)鍵詞的相關(guān)法律法規(guī)共計114篇，其中地方法規(guī)規(guī)章101篇，法律動態(tài)13篇，中央法規(guī)司法解釋1篇。

研究發(fā)現(xiàn)，首先，協(xié)管員法規(guī)的頒布經(jīng)歷了從地方創(chuàng)新到中央認可，再到全國擴散的過程。在這一進程中，上海市的創(chuàng)新實踐起到了重要的引領(lǐng)作用。最早以法規(guī)形式允許聘用協(xié)管員的是上海市政府，1986年上海發(fā)布《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理規(guī)定實施細則》，規(guī)定集市經(jīng)區(qū)縣工商局批準可以聘用協(xié)管員；1988年發(fā)布《上海市暫住人口管理規(guī)定》，規(guī)定公安機關(guān)可聘用專職或兼職的戶口協(xié)管員。(47)“經(jīng)區(qū)、縣工商行政管理局批準，集市管理辦公室可聘用退休職工擔(dān)任集市協(xié)管員，從事公益勞動，協(xié)助管理集市.”參見上海市城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理規(guī)定實施細則(1986年11月15日上海市人民政府發(fā)布)，參見北大法寶：https.//www.pkulaw.com/lar/024ad06dbddb99a4793d5f2806062eddbdfb.html.而后，上海的做法得到了中央某種程度的確認，1989年公安部發(fā)布的法規(guī)中提及“派出所要依靠戶口協(xié)管員等來管理外來人口”；1990年國家工商行政管理局頒布的法規(guī)提到“集市協(xié)管員要佩戴統(tǒng)一標志”等(48)《公安部治安管理局關(guān)于解決城市公安派出所工作改革中幾個問題的意見及集貿(mào)市場管理基本規(guī)范(試行)》，北大法寶：https://www.pkulaw.com/chl/7245137c5588b55abdfb.html.，但二者均未形成強制性要求。直到1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》明確要求聘用協(xié)管員之后，中央對地方政府聘用協(xié)管員行為從最初的默認逐漸向制度化方向轉(zhuǎn)移，協(xié)管員相關(guān)的法規(guī)數(shù)量有了一定的增長。而幾乎與此同時，下崗職工再就業(yè)成為社會熱點問題，2003年上海市又率先以協(xié)管員崗位解決再就業(yè)難題，這種做法很快受到中央的肯定(49)政府投資開發(fā)公益性就業(yè)崗位，比如社區(qū)勞動保障協(xié)管員，交通協(xié)管員，治安協(xié)管員等，一方面可以滿足服務(wù)社會公眾的需求，使群眾享受到更安全、更清潔的環(huán)境，得到更方便的社會服務(wù)，另一方面也有效地解決了就業(yè)困難人員的再就業(yè)問題。參見中共中央宣傳部，勞動和社會保障部關(guān)于印發(fā)〈進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作宣傳提綱〉〈的通知(中宣發(fā)〔2005〕42號)，北大法寶：http.//www.pkulaw.com/chl/f9e4c3daf75deabcbdfb.html.，一些公益性崗位陸續(xù)被開發(fā)出來，國家層面對協(xié)管員的制度規(guī)范也不斷增多。2000年以來，協(xié)管員相關(guān)法規(guī)出臺數(shù)量從個位數(shù)逐步上升為兩位數(shù)，2013年達到23部(見圖1)。

圖1 協(xié)管員中央法規(guī)數(shù)量分析(截至2019年2月)資料來源：根據(jù)北大法寶相關(guān)法規(guī)繪制。

其次，協(xié)管員的制度擴散已經(jīng)達到較高水平。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從地方層面來看，協(xié)管員制度已在全國范圍內(nèi)廣泛采用，并且各地不同種類協(xié)管員的設(shè)立大都擁有法規(guī)政策依據(jù)，只是法規(guī)層次各不相同、效力有所差異而已。在濟南，法規(guī)包括法規(guī)規(guī)章、國務(wù)院文件、國務(wù)院部委文件、省政府文件、省級部門文件、市政府文件7 類。(50)濟南市編辦:《基層協(xié)管員現(xiàn)狀研究與規(guī)范管理探討(上)》,《機構(gòu)與行政》2015年第11期。截至2019年2月，除港澳臺外，全國30個省市自治區(qū)政府均有涉及協(xié)管員的法規(guī)頒布，協(xié)管員制度的采納范圍已遍及全國(見圖2)。協(xié)管員數(shù)量也已遠超正式在編人員，一些地方達到2∶1(51)周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機關(guān)為例》，《中國行政管理》2010年第12期。，甚至更高。(52)呂芳：《中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實證分析》，《管理世界》2015年第10期。

圖2 各省級行政區(qū)協(xié)管員相關(guān)法規(guī)發(fā)布數(shù)量(截至2019年2月)資料來源：根據(jù)北大法寶相關(guān)法規(guī)繪制。

二是協(xié)管員制度已遍及各類公共管理和服務(wù)領(lǐng)域。以中央層面為例，1997年公安部法規(guī)經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)，對中央其他部門形成強烈的示范效應(yīng)。隨后，獲得中央許可、具有強制性的協(xié)管員種類開始陸續(xù)增多，如1997年的煤礦安全管理協(xié)管員，1999年的糧食市場協(xié)管員，2000年的交通協(xié)管員，2003年的流動人口協(xié)管員，2004年的打假協(xié)管員、藥品質(zhì)量監(jiān)督協(xié)管員、特種設(shè)備安全監(jiān)察協(xié)管員等。截至2019年2月，中央法規(guī)提及的協(xié)管員共有32個類別，出自21個中央部委，涉及人口、治安、衛(wèi)生、社會保障、交通、安全、規(guī)劃、環(huán)保、文化管理等各個領(lǐng)域(見表1)。

表1 協(xié)管員的類別及設(shè)立部門

三、組織合法性主觀評價的重要性及研究設(shè)計

(一)組織合法性評價的兩條路徑

合法性是理解和解釋組織現(xiàn)象的重要概念。早期的合法性研究主要是在政治學(xué)領(lǐng)域，亞里士多德、盧梭等都對這一問題有過論述。而自馬克斯·韋伯明確提出合法性概念以來，相關(guān)探討從政治走向社會，其他組織類型也被納入研究范疇。與政治合法性關(guān)注宏觀層面政治權(quán)力、政治秩序的合法性不同，組織合法性主要關(guān)注微觀層面社會實體的合法性問題，其定義也更加寬泛，即一個實體的行為在社會建構(gòu)的規(guī)范、價值、信念和身份系統(tǒng)中是合意的、正當(dāng)?shù)幕蜻m當(dāng)?shù)摹?53)Suchman, M.C.,“Managing Legitimacy， Strategic and Institutional Approaches”, Academy of Management Review,Vol.20,No.3,1995,pp.574-600.

現(xiàn)有文獻對組織合法性水平的評價分為客觀與主觀兩條路徑。早期研究多為客觀路徑，聚焦組織創(chuàng)新被環(huán)境認可的程度，主要依據(jù)與組織創(chuàng)新相關(guān)的客觀信息，分析新興制度被采用的廣泛性、持久性(54)Tolbert,P.S.，Zucker,L.G.,“Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations”， The Diffusion of Civil Service Reform, pp.1880-1935.以推斷其合法性水平，組織密度(55)Carroll，G.R.， Michael T.,“Density Dependence in the Evolution of Populations of Newspaper Organizations”, American Sociological Review,Vol.54,No.4,1989,pp.524-541.、專業(yè)資格認證(56)Ruef,M.， Scott, R.，“A Multidimensional Model of Organizational Legitimacy Hospital Survival in Changing Institutional Environments”, Administrative Science Quarterly,Vol.43,No.4,1998,pp.877-904.、政府的許可(57)Zhou, X, “Occupational Power, State Capacities and the Diffusion of Licensing in the American States. 1890-1950”, American Sociological Review,Vol.58,No.4,1993,pp.536-552.、媒體報道的數(shù)量與傾向(58)Deephouse, “Does Isomorphism Legitimate?”, Academy of Management Journal,Vol.39,No.4,pp.1024-1039.等都曾被學(xué)者用作合法性的測量指標。然而從根本上說，組織合法性是人的主觀產(chǎn)物。它雖然“被客觀地擁有”，卻被“主觀地創(chuàng)造”。(59)Suchman, M.C.,“Managing Legitimacy. Strategic and Institutional Approaches”，Academy of Management Review,Vol.20,No.3,1995,pp.574-600.那么，這種主觀產(chǎn)物是怎么被創(chuàng)造出來的？誰是合法性的判斷者？判斷的過程是怎樣的？對于這些問題，早期的文獻缺乏足夠的關(guān)注。相關(guān)研究主要基于制度和戰(zhàn)略兩個視角：制度視角(institutional approach)著眼于制度過程的心理和社會認知，(60)Bitektine, A.,“Toward A Theory of Social udgments of Organizations——the Case of Legitimacy, Reputation, and Status”, Academy of Management Review,Vol.36,No.1,2011,pp.151.強調(diào)外在環(huán)境因素所產(chǎn)生的文化壓力對組織的形塑作用；戰(zhàn)略視角(strategic approach)則更為主動，認為合法性是可以管理和建構(gòu)的，組織可以通過操控或建立某種有感染力的象征符號以獲取社會的支持(61)Suchman, M.C.,“Managing Legitimacy. Strategic and Institutional Approaches”,Academy of Management Review,Vol.20,No.3,1995,pp.574-600.。

但無論是制度視角還是戰(zhàn)略視角，所探討的本質(zhì)上都是集體層面(collective-level)的、已經(jīng)形成共識的合法性，個體層面(individual-level)的評價者被置于一個近乎被動接受的地位，他們在合法性判斷中的能動作用常被忽略。(62)Tost,L.P.,“An Integrative Model of Legitimacy Udgments”, Academy of Management Review,Vol.36,No.4,2011,pp.686-710.于是近年來，組織合法性研究的評價者視角(evaluator approach or audience based)(63)Bitektine,A.,“Toward A Theory of Social Udgments of Organizations——the Case of Legitimacy, Reputation, and Status”,Academy of Management Review,Vol.36,No.1,2011,pp.151.逐步形成，合法性判斷的微觀動力機制成為近十年來學(xué)界關(guān)注的核心議題之一(64)王建國等：《組織合法性：微觀層面的理論研究與前沿分析》，《科技進步與對策》2020年第2期。。有別于傳統(tǒng)的客觀路徑，主觀路徑關(guān)注評價者對組織的認可程度，嘗試直接測量評價者的主觀態(tài)度進而推斷組織的合法性。一些學(xué)者開發(fā)了組織合法性主觀感知量表，用于測度企業(yè)利益相關(guān)者的認可程度。(65)Certo, S.， F.Hodge, “Top Management Team Prestige and Organizational Legitimacy——An Examination of Investor Perceptions”,Journal of Management Issues,Vol.19,2007,pp.461-477.但從總體來看，有關(guān)公共部門創(chuàng)新的制度化或合法性研究還不充分(66)Ulf Helmar, “The Institutionalization of Public Sector Innovation”, Public Management Review,Vol.23,No.1,2021,pp.53-69.，對于公共部門組織現(xiàn)象主觀評價的研究就更為鮮見。本文的研究也正基于此。

(二)主觀路徑對于協(xié)管員制度合法性評價的重要意義

顯然，遵循客觀路徑，僅以制度擴散程度作為評價指標，協(xié)管員制度已經(jīng)具有較高的合法性。然而，組織密度或是制度普及程度指標具有一定的局限性，它并不是對合法性的直接測量。制度的普及化程度顯示了其應(yīng)用的廣度，但并未體現(xiàn)其正式化的程度，僅僅以此來推斷協(xié)管員制度的合法性并不足夠。更為重要的是，協(xié)管員固有的“非正式”“半官方”特征，使其與其他政府制度創(chuàng)新產(chǎn)生相當(dāng)大的差異。首先，協(xié)管員相關(guān)法規(guī)具有“弱法律”屬性，各類協(xié)管員的設(shè)立雖有法規(guī)依據(jù)，但立法層次普遍不高，強制性與規(guī)范化程度有限。一方面，中央層次的大多是部門規(guī)章，條款也點到為止，統(tǒng)一性的管理規(guī)范并未出臺，地方的制度化建設(shè)也常流于形式，形成“看著有用、聽著管用、實際沒用”的局面(67)濟南市編辦:《基層協(xié)管員現(xiàn)狀研究與規(guī)范管理探討(上)》,《機構(gòu)與行政》2015年第11期。；另一方面，各地各部門在協(xié)管員設(shè)立問題上擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。目前協(xié)管員的政策法規(guī)依據(jù)分為中央、省級、市級等不同層次，層次越低，效力越差，一些協(xié)管員只是某些地方的特別設(shè)置，比如A市某區(qū)的文化協(xié)管員即是該區(qū)特色。

其次，與公務(wù)員制度相比，協(xié)管員制度的不穩(wěn)定性更強，改革面臨更多被中止的風(fēng)險。1991年全國工商所協(xié)管員人數(shù)達20多萬，與正式人員人數(shù)相差無幾，比1984年增加了4倍多。(68)劉敏學(xué):《在工商行政管理所條例新聞發(fā)布會上的講話》,《中國工商報》1991年4月29日。1995年開始，配合著工商管理體制的改革，全國工商所統(tǒng)一核定編制，編制內(nèi)人員納入行政序列，要求各地停止雇用協(xié)管員，當(dāng)時共清退4.7萬名市場協(xié)管員，分流了4.58萬名聘用的市場服務(wù)人員。(69)黃冬婭：《轉(zhuǎn)變中的工商所：1949年后國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變及其邏輯》。近年來，各地方陸續(xù)啟動對協(xié)管員的規(guī)范化管理，“清理”“只出不進”等也成為改革的關(guān)鍵詞。(70)2018年8月24日B市基層隊伍建設(shè)調(diào)研。顯然，如果就制度的持久性穩(wěn)定性而言，協(xié)管員的合法性就要大打折扣。從某種意義上來說，協(xié)管員制度普及化程度與正式化程度的不匹配，也正是其“逆風(fēng)飛揚”的背后原因。

更為重要的是，客觀評價無法替代主觀測量。組織合法性本質(zhì)上是人的主觀產(chǎn)物，客觀的“合法律性”并不等于人們心中的“合法性”。比如，從理論上推斷，協(xié)管員是政府雇員，他們的設(shè)立具有一定的法規(guī)依據(jù)，政府的合法性理應(yīng)溢出(legitimacy spillover)(71)Kostova, T.， Zaheer, S.,“Organizational Legitimacy under Conditions of Complexity——the Case of the Multinational Enterprises”, Academy of Management Review,Vol.24,No.1,1999,pp.64-81.，投射到人們頭腦當(dāng)中，進而幫助協(xié)管員制度獲得合法性。然而現(xiàn)實卻并非如此，即使有政策法規(guī)的護航，協(xié)管員的合法性卻常常遭到公眾質(zhì)疑。一些協(xié)管員還需要依靠與正式人員相像的制服“以假亂真”才能獲得認可。例如，一名交通協(xié)管員曾對《瞭望》新聞周刊說：“剛剛建隊時，制服的樣式跟交警差別很大，群眾一眼就能認出，經(jīng)常不服管。”“現(xiàn)在這身制服，很多人分不清是警察還是協(xié)管員，聽話多了”。(72)鐘玉明：《協(xié)管員壯大之謎》，《瞭望》2007年第34期。可見，公眾的主觀態(tài)度不但直接影響著協(xié)管員工作的成效，也會放大其制度合法性上的缺陷，使得協(xié)管員面臨著較大的“身份危機”。

(三)主觀路徑的合法性測度

主觀路徑的合法性評價首先需要回答“誰是評價者”的問題。從理論上來說，組織所有的利益相關(guān)者都是評價者，都會對其合法性產(chǎn)生影響，既包括組織內(nèi)部不同層級的相關(guān)人員，也包括組織外部的相關(guān)主體。這些主體常常以某類組織的形式出現(xiàn)，對于企業(yè)來說，它的外部評價者一般包括政府、行業(yè)認證機構(gòu)、資助組織、專業(yè)組織、工會、媒體和公眾等。但是，并不是每類主體都具有同等的影響力，評價者與制度環(huán)境中的主流信仰和價值關(guān)系越密切，對組織的影響越大。(73)Ruef,M.， Scott, R.,“A Multidimensional Model of Organizational Legitimacy Hospital Survival in Changing Institutional Environments”, Administrative Science Quarterly,Vol.43,No.4,1998,pp.877-904.一般來說，作為規(guī)制者的政府、行業(yè)標準制定者的專家、大眾輿論引導(dǎo)者的媒體更具話語權(quán)(74)Bitektine, A.,“Toward A Theory of Social udgments of Organizations——the Case of Legitimacy, Reputation, and Status”, Academy of Management Review,Vol.36,No.1,2011,p.151.，這也是早期研究特別關(guān)注這三類群體的原因。此外，評價者的影響力并不是一成不變的。不同時期，不同環(huán)境下，利益相關(guān)者對組織的作用也會不同。比如，企業(yè)制度的合法性測度量表通常只包括員工、供應(yīng)商、競爭者和顧客四類評價者，而在轉(zhuǎn)型社會中，政府和投資者也因其作用的凸顯而被納入其中。(75)杜運周、張玉利、任兵:《展現(xiàn)還是隱藏競爭優(yōu)勢：新企業(yè)競爭者導(dǎo)向與績效U型關(guān)系及組織合法性的中介作用》.《管理世界》2012年第7期。

首先，與企業(yè)相比，協(xié)管員制度合法性的評價者則相對少些。協(xié)管員屬于政府一員，且專業(yè)性不強，政府、專業(yè)組織、行業(yè)認證機構(gòu)等企業(yè)外部評價主體對協(xié)管員并不適用。對于協(xié)管員來說，最為重要的外部評價者是媒體與公眾。由于公眾是協(xié)管員的主要服務(wù)對象，公眾的認可是協(xié)管員合法性的重要影響因素，且現(xiàn)有研究缺少相關(guān)探討，因而本文聚焦公眾視角，嘗試測量公眾眼中的協(xié)管員合法性水平。

其次，主觀路徑下合法性水平的測度還需要解決“評價內(nèi)容”的問題，回答這一問題可以從合法性類型劃分中尋找答案。關(guān)于合法性類型，不同的學(xué)者有不同的闡述。斯科特(76)[美]斯科特·W.理查德：《制度與組織—思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年。從制度形成的三大基礎(chǔ)要素角度，提出三種合法性類型，即通過遵守相關(guān)的法律法規(guī)而獲得規(guī)制合法性(regulative)，通過遵循深層次的道德要求而獲得規(guī)范合法性(normative)，通過遵守更深層次的共同信念、共同的行動邏輯或是被認可的角色與結(jié)構(gòu)模板而獲得文化—認知合法性(cultural-cognitive)等。Aldrich和Fiol(77)Aldrich, H.E.， Fiol, C.M.,“Fools Rush in The Institutional Context of Industry Creation”, Academy of Management Review,Vol.19,1994,pp.645-670.將合法性分為認知合法性(cognitive legitimacy)和社會政治合法性(sociopolitical legitimacy)，如果一個組織符合社會既有組織的特征或規(guī)范而被認為是“理所當(dāng)然”(taken-for-grantedness)，則獲得認知合法性；而當(dāng)一個組織特立獨行，其結(jié)構(gòu)與行為異于常規(guī)，則評價者就會去判斷組織結(jié)構(gòu)、行為、成果的可接受度，進而對該組織做出“支持”“懲罰”或是“敦促改革”等決策。Suchman(78)Suchman, M.C.,“Managing Legitimacy Strategic and Institutional Approaches”, Academy of Management Review,Academy of Management Review,Vol.20,No.3,1995,pp.574-600.進一步將社會政治合法性區(qū)分為實效合法性(pragmatic legitimacy)和道德合法性(moral legitimacy)。實效合法性取決于是否給評價者個人帶來福利，而道德合法性則取決于是否給社會帶來福利。為此本文采用Suchman的分類方法，將組織合法性進一步區(qū)分認知合法性、實效合法性和道德合法性，試圖從這三種合法性類型出發(fā)對協(xié)管員現(xiàn)象的合法性進行測量。

最后，主觀路徑的合法性測評還需要解決評價者的合法性判斷如何形成的問題。一般來說，評價者對組織合法性的總體判斷由不同類型的合法性判斷匯聚而成。(79)相關(guān)判斷分為主動和被動兩種信息處理模式(mode of information processing)。由于認知合法性主要來自社會既有的共同認知和觀念，評價者只需被動接受(passive mode)；道德合法性和工具合法性的判斷則需啟動主動模式(active mode)或評價模式(evaluate mode)，評價者需要積極主動地搜尋各種相關(guān)信息而對組織進行評價。(80)Tost,L.P.,“An integrative model of legitimacy udgments”, Academy of Management Review,Vol.36,No.4,2011,pp.686-710.當(dāng)一個組織的認知合法性信息或符號特別明顯，比如一個創(chuàng)新機構(gòu)歸屬于某個知名或是具有合法性的組織，則觀察者的主動評價就會止步，認知合法性判斷就成為總體合法性判斷的主要來源。(81)Brown, N.， Deegan, C.,“The Public Disclosure of Environmental Performance Information——A Dual Test of Media Agenda Setting Theory and Legitimacy Theory”, Accounting and Business Research,Vol.29,No.1,1998,pp.21-41.

有鑒于此，本文試圖測度公眾對于協(xié)管員制度合法性的總體看法，并在此基礎(chǔ)上，進一步分析公眾的合法性判斷是如何形成的，即：

(1)公眾對協(xié)管員制度合法性的整體看法如何？

(2)公眾的總體評價是否是由認知合法性、工具合法性和道德合法性構(gòu)成？

(3)三種合法性對于公眾判斷協(xié)管員存在必要性是否存在不同影響？哪種影響最大？

(四)數(shù)據(jù)來源

為此，我們設(shè)計了一項《A市居民協(xié)管員認知狀況調(diào)查》，考察公眾對協(xié)管員職業(yè)存在必要性的認知。這項調(diào)查采用了網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的方式，委托KuRunData中國在線調(diào)研公司在A市完成了1000份樣本調(diào)查。調(diào)查于2018年8月14日到8月17日之間展開，利用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的形式，訪問了A市“跟協(xié)管員打過交道或接觸過的”1000名受訪者，調(diào)查采用2010年人口普查數(shù)據(jù)作為配額標準，讓受訪人的性別、年齡盡量與A市人口總體結(jié)構(gòu)相一致，并能夠覆蓋其所有區(qū)縣。受訪者的基本分布如表2所示。

表2 居民網(wǎng)絡(luò)調(diào)查樣本分布

此外，我們還對A市范圍內(nèi)的138名在職協(xié)管員進行了問卷調(diào)查，如下分析中標明“A市協(xié)管員調(diào)查數(shù)據(jù)顯示”的即為此項調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果。

四、主觀路徑下的協(xié)管員組織合法性水平

(一)協(xié)管員整體合法性水平

組織的社會合法性水平突出表示為民眾對其存在必要性的評價。為此我們首先設(shè)置了協(xié)管員設(shè)置必要性與否選項，考察公眾對協(xié)管員的整體合法性認知水平。而在如何測量民眾對協(xié)管員的存在必要性認知問題上，既有研究顯示，對于諸如社會福利之類公共服務(wù)的供給，當(dāng)加入供給成本因素時，公眾愿意支持這項服務(wù)供給的比例通常會顯著降低。(82)Cohen, N.， Mizrahi, S.， & Yuval, F.,“Public attitudes towards the welfare state and public policy—— the Israeli experience”,Israel Affairs,Vol.17,No.4,2011,pp.621-643.為此，我們在測量公眾對協(xié)管員的整體合法性水平時，采取了“Willingness To Pay”(簡稱WTP)的方法，首先提示受訪者協(xié)管員雇傭的財政成本。為此問卷的具體表述為：請您對下列觀點發(fā)表意見， “協(xié)管員增加社會財政負擔(dān)，不應(yīng)當(dāng)設(shè)立”。

選項設(shè)置為“非常不同意”“不太同意”“說不好”“比較同意”“非常同意”五級。

從圖3可見，受訪者整體比較支持協(xié)管員的設(shè)立，大部分受訪者表示“非常同意”(12.4%)和“比較同意”(28.8%)設(shè)立協(xié)管員，比例之和達到41.2%；僅有16.4%和7.1%的人 “不太同意”和“非常不同意”設(shè)立協(xié)管員；另有35.3%的人表示中立。由此可見，即便是在考慮到協(xié)管員雇傭的財政成本的前提下，仍有多數(shù)受訪者支持協(xié)管員的設(shè)立。

圖3 受訪者同意設(shè)置協(xié)管員的比例分布(%)注：這里為了方便理解，圖形中顯示的是“有必要設(shè)置協(xié)管員”的比例分布情況。

(二)認知合法性：職業(yè)區(qū)分程度評價

公眾認知合法性判斷的信息來源主要是組織的標準、運營、專業(yè)化水平與社會既有規(guī)范的契合程度。(83)Ruef,M.， Scott, R.,“A Multidimensional Model of Organizational Legitimacy. Hospital Survival in Changing Institutional Environments”, Administrative Science Quarterly,Vol.43,No.4,1998,pp.877-904.就協(xié)管員而言，其合法化過程中最大的障礙便是其對在現(xiàn)存制度中的存在空間，尤其是它與社會既有的公共服務(wù)或管理承擔(dān)主體的可替代性問題。如果答案是肯定的，那么取消協(xié)管員，由政府或事業(yè)單位、志愿者或社會組織來承擔(dān)相應(yīng)的工作職能就順理成章了。那么，在公眾視角下，協(xié)管員是否具備了足夠的獨特性和職業(yè)區(qū)分度？是否能與其他幾類傳統(tǒng)公共服務(wù)或管理提供主體相提并論？為此，問卷中設(shè)計了“相比于設(shè)置協(xié)管員，是否可以轉(zhuǎn)變成由政府、志愿者或者社會組織來提供服務(wù)？”的問題，測量公眾眼中協(xié)管員的認知合法性；如果受訪者回答可以轉(zhuǎn)為其他類型的組織來提供服務(wù)，則可認為協(xié)管員在認知層面上的合法性較弱。

受訪者對這一問題的回答分布如表3所示。整體來看，多數(shù)受訪者都“非常同意”和“比較同意”協(xié)管員的工作由政府或事業(yè)單位、志愿者、社會組織等來替代；其中，認為協(xié)管員工作可以由政府或事業(yè)單位來替代的比例最高，其比較同意和非常同意的比例分別為36.3%和14.9%，聯(lián)合比例達到51.2%；其次是認為協(xié)管員的工作可以由社會組織來替代，比較同意和非常同意的比例分別為41.3%和8.7%，聯(lián)合比例為50%；而協(xié)管員工作的第三替代者則是志愿者，比較同意和非常同意由志愿者來替代協(xié)管員工作的比例分比為33.8%和5.5%，聯(lián)合比例為39.3%。

表3 協(xié)管員工作改由政府、志愿者或社會組織提供的認可比例(%)

這里這三個變量作為認知合法性變量放入后續(xù)回歸模型中，從“非常不同意”到“非常同意”依次遞增賦值為1—5分，分值越高表明對協(xié)管員的職業(yè)認可度越低。

(三)工具合法性：安全與便捷效果評價

工具合法性主要關(guān)注組織能否給個人帶來實際的好處。(84)Tost,L.P.,“An integrative model of legitimacy udgments”, Academy of Management Review,Vol.36,No.4,2011,pp.686-710.一個組織越能回應(yīng)個人的需求，就越能獲得工具合法性。(85)Suchman, M.C.,“Managing Legitimacy. Strategic and Institutional Approaches”,Academy of Management Review,Vol.20,No.3,1995,pp.574-600.就政府角度來看，協(xié)管員產(chǎn)生于政府應(yīng)對繁雜公共管理和公共服務(wù)事務(wù)、提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量的需求。那么，滿足政府需求的協(xié)管員是否給公眾個體也帶來了好處？為此，問卷設(shè)計了兩個問題：“協(xié)管員的設(shè)立是否讓生活1.更安全，2.更便捷”，來測量協(xié)管員工作是否對公眾有益。顯然，公眾的評價越高，越說明協(xié)管員具有工具合法性。而受訪者的回答結(jié)果如表4所示：

表4 協(xié)管員設(shè)立的作用(%)

由表4可見，受訪者對協(xié)管員的工具效用給予了較高肯定：在對協(xié)管員的安全保障作用評價上，分別有48.7%和14.3%的受訪者表示“比較同意”和“非常同意”，比例之和為63%，顯示出受訪者對協(xié)管員在安全保障方面工作的充分肯定。在對協(xié)管員“便捷”效果的評價上，分別有45.3%和19.1%的受訪者表示了“比較同意”和“非常同意”，比例之和達到64.4%。由此可見，協(xié)管員的設(shè)立讓公眾切實增加了公共安全感，并提升了公共服務(wù)供給的便捷程度。與上文受訪者對協(xié)管員職業(yè)區(qū)分度的評價相比較來看，盡管協(xié)管員的認知合法性正在形成過程中，但其工具合法性卻已經(jīng)有了很好的社會認可度。

這里將這兩個變量作為道德合法性變量放入后續(xù)回歸模型中，從“非常不同意”到“非常同意”依次遞增賦值為1—5分，分值越高表明對協(xié)管員的此項角色越認可。

(四)道德合法性：辛苦與收入匹配程度

道德合法性關(guān)注組織對社會是否做了“正確的事”，需要從組織行為的結(jié)果、過程、結(jié)構(gòu)中找尋信息，判斷其是否符合社會的道德規(guī)范，是否能贏得公眾尊敬，是否對社會有益。(86)Suchman, M.C.,“Managing Legitimacy. Strategic and Institutional Approaches”,Academy of Management Review,Vol.20,No.3,1995,pp.574-600.而以盡可能少的資源達成盡可能高的效率(87)Wilson, W, “The Study of Administration”, Political Science Quarterly,Vol.2,No.2,1887,pp.197-222.早已成為社會對于政府的道德期待和評判標準。因而，對于協(xié)管員的道德合法性，問卷采用收入與工作辛苦程度的匹配度來衡量。

首先，從對協(xié)管員工作辛苦程度的認知情況來看(見圖4)，多數(shù)受訪者都認為協(xié)管員工作“非常辛苦”(17.3%)和“比較辛苦”(55.9%)，比例之和達到73.2%，而只有不到5%的受訪者認為是“不太辛苦”和“完全不辛苦”。這里受訪者對協(xié)管員在工作辛苦上的評價要明顯高于上文受訪者對協(xié)管員的認知合法性和工具合法性評價。這里將這個變量作為道德合法性變量之一放入后續(xù)回歸模型中，從“非常辛苦”到“完全不辛苦”依次遞減賦值為5—1分。

圖4 受訪者對協(xié)管員工作辛苦度的認知(%)

其次，從受訪人對協(xié)管員收入與工作匹配度的評價來看，問其“就您的日常接觸或感覺來看，協(xié)管員的收入與他們的工作量是否匹配”時，分別有35.4%、60.3%和4.3%的受訪者認為協(xié)管員相較于工作量而言“收入過低”“收入適中”和“收入過高”，收入過低的評價比例要遠超過對其收入過高的評價比例，顯示出受訪者對協(xié)管員工作在道德合法性層面的認可。為了后文分析方便，這里依然將“收入過低”“收入適中”和“收入過高”三者賦值為1、2、3分，納入后文分析中。

五、主觀路徑下的協(xié)管員組織合法性來源

(一)三種合法性的影響結(jié)構(gòu)

那么，對協(xié)管員在認知、工具和道德層面的合法性水平會如何影響受訪者對其整體合法性評價？這里我們利用OLS回歸分析模型，依次納入三種合法性，來比較分析受訪者的三種合法性認知對協(xié)管員整體合法性認知(存在必要性)的影響?？刂谱兞窟x擇受訪者的性別、年齡、受教育程度、是否接觸過協(xié)管員等四個變量。

首先，從認知合法性的影響來看，表5模型一僅納入了認知合法性變量和控制變量，結(jié)果顯示：受訪者認為協(xié)管員工作應(yīng)該由政府/事業(yè)單位或志愿者來替代的程度越高，受訪者對協(xié)管員整體合法性的評價就越低，影響系數(shù)分別為-0.068和-0.142。不過社會組織對協(xié)管員工作的替代性認知并未顯示出對協(xié)管員存在必要性的顯著影響。

其次，從工具合法性的影響來看，表5模型二僅納入了工具合法性變量與控制變量，結(jié)果顯示：受訪者對協(xié)管員保障社會安全方面的認可程度越高，對協(xié)管員存在必要性的認可程度也就越高，影響系數(shù)為0.210；而協(xié)管員所帶來的生活便捷則未對其整體合法性產(chǎn)生顯著影響。這表明，促進社會安全是協(xié)管員整體合法性的重要來源，而便捷性對其合法性在現(xiàn)階段尚未構(gòu)成顯著影響。

最后，從道德合法性的影響來看，表5模型三僅納入了道德合法性變量和控制變量，結(jié)果顯示：協(xié)管員工作的辛苦程度和工作收入匹配度都會對其整體合法性產(chǎn)生顯著影響。其中，受訪者感知的協(xié)管員工作辛苦程度越高，其對協(xié)管員的整體合法性評價就越高，影響系數(shù)達到0.129；而受訪者感知到的協(xié)管員工作收入匹配度越高，其對協(xié)管員的整體合法性評價就越低，影響系數(shù)為-0.378。這表明，協(xié)管員工作的辛苦和回報程度是協(xié)管員整體合法性的重要因素，協(xié)管員的財政成本越高，受訪者越不愿意為這種職位“買單”。

隨后將三種合法性因素都放入模型中，結(jié)果如表5模型四所示：在總模型中，協(xié)管員工作與政府或事業(yè)單位、志愿者等的替代程度、協(xié)管員設(shè)置的安全效果以及協(xié)管員工作收入匹配度依然影響顯著，但協(xié)管員工作辛苦程度因素則不再顯著。這顯示出單純的工作辛苦并不真正構(gòu)成協(xié)管員崗位設(shè)置必要性的來源。此外，這里的控制變量“是否接觸過協(xié)管員”在四個模型中都顯示出對協(xié)管員存在必要性的顯著影響，向協(xié)管員尋求過幫助的民眾更傾向于認可協(xié)管員的存在必要性。

表5 三種合法性對協(xié)管員設(shè)置必要性的OLS回歸分析結(jié)果

(二)三種合法性的成因分析

那么，為何協(xié)管員在三個維度上的合法性水平會對其整體合法性產(chǎn)生不同的影響？這項問卷中我們詢問了受訪者“相較于政府或事業(yè)單位直接提供服務(wù)，更愿意讓協(xié)管員提供服務(wù)”的原因。而受訪者的回答如表6所示：43.6%的受訪者覺得“政府或事業(yè)單位直接提供服務(wù)成本會更高”，另有31.1%的受訪者認為“政府或事業(yè)單位提供服務(wù)的態(tài)度不好”，還有29.4%的受訪者認為“政府或事業(yè)單位不好接近”。由此，可以看到協(xié)管員相較于政府提供服務(wù)的三大優(yōu)勢：成本低、服務(wù)態(tài)度好、可及性高。

表6 不應(yīng)由政府或事業(yè)單位直接提供服務(wù)的原因(多選題)

而相較于志愿者，受訪者更愿意讓協(xié)管員提供服務(wù)的原因如表7所示：一是“志愿者提供服務(wù)沒有足夠的激勵”(53.2%)；二是“志愿者提供服務(wù)不系統(tǒng)”(47.7%)。由此可見，協(xié)管員相較于志愿者有兩大優(yōu)勢：一是協(xié)管員的經(jīng)費來自政府財政保障，工作人員的激勵性高；二是協(xié)管員由政府出面組織，服務(wù)具有系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。

表7 不應(yīng)由志愿者直接提供服務(wù)的原因(多選題)

而協(xié)管員優(yōu)于社會組織的原因也分兩大類(見表8)，一是“由政府向社會組織購買服務(wù)容易產(chǎn)生腐敗問題”，有57.6%的受訪者對此表示擔(dān)憂；二是“社會組織服務(wù)力量不足”，有39.2%的受訪者選擇了此項。由此可見受訪者認為協(xié)管員的優(yōu)勢主要在兩點：一是協(xié)管員不容易產(chǎn)生腐敗問題；二是協(xié)管員服務(wù)規(guī)模和力量更強。

表8 不應(yīng)由社會組織提供服務(wù)的原因(多選題)

如上可見，公眾視角下的協(xié)管員已經(jīng)形成了較為獨立的公共服務(wù)供給優(yōu)點：成本低、服務(wù)可及性高、服務(wù)態(tài)度好、服務(wù)能力強且不容易產(chǎn)生腐敗。同時，而結(jié)合協(xié)管員的“安全”和“便捷”效果對協(xié)管員整體合法性的影響差異可以進一步看到，協(xié)管員提供的服務(wù)還具有了一定的不可替代性：其為公眾所提供的安全感也使得其成為其獨特的公共服務(wù)供給優(yōu)勢，這進一步凸顯了協(xié)管員的公共服務(wù)屬性。

而上文數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)另一項的重點是，協(xié)管員在公共服務(wù)供給上的“高性價比”是其存在必要性的重要來源，而工作辛苦程度則不是，這顯示出民眾對協(xié)管員的服務(wù)供給的低成本期待。如果提高協(xié)管員的工資薪酬，民眾對這項“扶持”工作的支持度就會下降。這顯示出協(xié)管員在道德合法性上的有限性：對公共服務(wù)的“成本焦慮”會超過工作本身辛苦程度的道德層面的考量。

六、結(jié)論與討論：協(xié)管員改革方向思考

一項制度的生存和發(fā)展不能只依靠單純的制度建設(shè)，更依賴于對制度環(huán)境的順從(88)DiMaggio, P.， Powell, W.W.,“The Iron Cage Revisited. Collective Rationality and Institutional Isomorphism in Organizational Fields”, American Sociological Review,Vol.2,1983.，在正式結(jié)構(gòu)中融合社會承認要素，有助于提高其合法性、增強其獲取資源的能力(89)Meyer, W.， Rowan, B.,“Institutionalized Organizations Formal Structure as Myth and Ceremony”，American ournal of Sociology Vol.83,No.2,1977,pp.340-363.。傳統(tǒng)上，組織合法性水平大多通過衡量組織群體密度或普及程度等客觀指標來加以推斷，但此類方法并非直接測量，存在一定缺陷，已有學(xué)者對此提出批評。(90)Ruef, M. and Scott, R.,“A Multidimensional Model of Organizational Legitimacy. Hospital Survival in Changing Institutional Environments”, Administrative Science Quarterly,Vol.43,No.4,1998,pp.877-904.組織合法性本質(zhì)上是人們的主觀判斷，但現(xiàn)有文獻對于合法性的直接測量還很鮮見。(91)Ruef, M.， Scott, R.,“A Multidimensional Model of Organizational Legitimacy. Hospital Survival in Changing Institutional Environments”, Administrative Science Quarterly,Vol.43,No.4,1998,pp.877-904.相較于政府的其他組織變革，協(xié)管員的非正式特征使其成為組織合法性研究的極好樣本。本文對此做了一點嘗試，從法規(guī)視角研判協(xié)管員組織的擴散程度，并采用問卷調(diào)查方法，探討公眾對協(xié)管員合法性的看法及其原因。

首先，協(xié)管員組織已經(jīng)具備一定的合法性基礎(chǔ)。從相關(guān)法規(guī)來看，協(xié)管員制度已在全國范圍內(nèi)不同領(lǐng)域廣泛實行。多數(shù)受訪者明確表示支持設(shè)立協(xié)管員職位，表明協(xié)管員作為相對獨立的公共服務(wù)供給者已經(jīng)得到了多數(shù)公眾的認可，其組織合法性已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)。從此角度來看，上文提到的協(xié)管員改革的“清理模式”就并不一定是好的選擇，而在正視現(xiàn)實的基礎(chǔ)之上，探索其改革和優(yōu)化之路則可能更為穩(wěn)妥。

其次，民眾眼中的協(xié)管員整體合法性來自其服務(wù)可及性、服務(wù)可靠性和服務(wù)的低成本。相較于政府/事業(yè)單位提供公共服務(wù)，協(xié)管員的優(yōu)勢主要在于協(xié)管員更容易接近，服務(wù)態(tài)度好，政府財政負擔(dān)也比較低；相較于志愿者和社會組織，協(xié)管員的服務(wù)可靠性更強，更穩(wěn)定，也更容易被監(jiān)管。從這個結(jié)果來看，協(xié)管員的獨立公共服務(wù)供給者角色正在形成，正在成長為傳統(tǒng)的公共服務(wù)三大主體——政府/事業(yè)單位、志愿者和社會組織之外的新型服務(wù)供給者。它具有“類政府”和“類社會”的特征，在強權(quán)威但高成本的政府和低成本但激勵不足的社會主體之間實現(xiàn)了一個“補足”，成為這兩極之間的過渡性和融合性角色。從此角度來看，上文提到的協(xié)管員改革的“融合模式”也不一定是一個好的選擇，也許這樣就會失去協(xié)管員作為另類公共服務(wù)供給主體的優(yōu)勢。

本文研究發(fā)現(xiàn)，公眾對于協(xié)管員的效率十分看重，協(xié)管員的組織合法性基于兩大基礎(chǔ)：公共服務(wù)的有效提供和低成本提供。這一結(jié)論對于把握協(xié)管員制度的發(fā)展與政府的改革方向具有啟發(fā)意義。近年來，一些地方政府致力于協(xié)管員管理的規(guī)范化改革，其中重要的一項舉措便是提高協(xié)管員的收入待遇，這與公眾期望之間似乎存在一定的差異。在公眾看來，保持協(xié)管員的低成本對其存在必要性至關(guān)重要。為此，針對協(xié)管員的改革應(yīng)首先從提高協(xié)管員的公共服務(wù)績效與嚴格控制成本方向著眼，不斷鞏固協(xié)管員的組織合法性。此外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，在政府內(nèi)部，上級下派的協(xié)管員也并不總受基層歡迎，某街道辦事處主任表示，設(shè)立協(xié)管員是上級政府能力不足的表現(xiàn)，“沒有一個協(xié)管員是街道自主招的，這些人全都可以不要”。(92)2018年7月26日某區(qū)協(xié)管員規(guī)范化管理座談會調(diào)研記錄。顯然，協(xié)管員設(shè)立時忽略政府不同層級不同部門的效率需求，極大地影響了政府內(nèi)部成員對其合法性的評價。研究表明，公共部門創(chuàng)新因效果不佳也會引發(fā)公眾批評而被中止(93)Ulf Helmar, “The Institutionalization of Public Sector Innovation”， Public Management Review,Vol.23,No.1,2021,pp.53-69.，可見持久的合法性更需要在效率達成中獲得。而目前，面對日益壯大的協(xié)管員隊伍，政府亟須做的是實行總量控制，加強規(guī)范化管理，不斷提高協(xié)管員的工作效率。

此外，正如Saich所言，中國公眾對政府提供福利有“心理依賴”——“期望政府提供一系列廣泛的公共物品和服務(wù)，從假期到電影票”。(94)賽奇、周鳳華：《中國社會福利政策：邁向社會公民權(quán)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2012年第4期。公眾對協(xié)管員組織合法性的認知結(jié)構(gòu)凸顯出中國公眾對政府在公共服務(wù)供給上的角色期待。從某種意義上說，協(xié)管員也因這種“心理依賴”獲得了生存空間。因此，協(xié)管員的改革方向應(yīng)該考慮到中國民眾的這種心理特征，以此為重要考量來確立、規(guī)范和優(yōu)化協(xié)管員在公共管理中的角色，提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。