焦洪昌 徐偉康

* 焦洪昌，國務(wù)院參事，中國政法大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師（100088）；徐偉康，清華大學(xué)法學(xué)院2020級博士研究生（100089）。

我國關(guān)于“歸化”的考據(jù)，一般會追溯東漢年間《漢書·匈奴傳》，“而匈奴內(nèi)亂，五單于爭立，日逐、呼韓邪攜國歸化，扶伏稱臣”[1]《漢書·匈奴傳下》。。但這里的“歸化”，意為“歸服與教化”，不同于當下所談?wù)摰摹皻w化”。當下的歸化更多的與移民問題和移民法聯(lián)系在一起，通常指某個人在出生國籍以外自愿、主動地取得他國國籍的行為。[2]參見高全喜：《移民、歸化與憲法——論美國移民法中的“歸化”問題》，載《法學(xué)評論》2017年第6期，第128頁。隨著全球化浪潮的興起，先前象征著國家民族主義，堅不可越的國籍制度逐漸松動，體育作為全球化的重要組成，歸化運動員越來越成為體育賽場上的一種常態(tài)化現(xiàn)象。我國業(yè)已拉開歸化運動員的序幕，在多個項目上開展了不同程度的歸化，希望達致我國競技體育水平快速提升的目的。但從實踐效果來看，我國歸化運動員飽受詬病，雖有谷愛凌等“點石成金”之效，但更多的是中國足球般“徒勞無功”或“低頻助力”之舉，并引發(fā)“歸化是否是削足適履”的質(zhì)疑。[3]參見李亮：《我國足球運動員歸化政策有效執(zhí)行的路徑研究》，載《河北體育學(xué)院學(xué)報》2021年第3期，第9頁。究其原因，歸化運動員是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及運動員入籍、參賽、融入、保障等諸多方面的法律因應(yīng)，而我國目前歸化運動員處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，既缺少前瞻性的法律設(shè)計，也缺少回應(yīng)性的法律治理，導(dǎo)致實踐問題迭出。鑒于此，本文基于我國歸化運動員的實踐發(fā)展，審視當前存在的法治問題，并在借鑒域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出我國歸化運動員的法律對策，以期促進我國歸化工作的更好開展。

一、發(fā)展演進：我國歸化運動員的實踐軌跡

歸化運動員作為體育人力資本流動的一種表現(xiàn)形式，興起于上世紀30年代的歐洲。歷史資料顯示，早在1934年足球世界杯，東道主意大利隊就歸化了來自阿根廷的多名運動員。[4]參見浦義俊、吳貽剛：《從巴西世界杯看“足球移民”現(xiàn)象的產(chǎn)生機理及其影響——以部分歐洲主要移民國家為參照》，載《體育科研》2015年第1期，第61頁。由于歸化運動員往往具有短時間內(nèi)提高和帶動一個國家競技體育水平的功能預(yù)期，在全球范圍內(nèi)被迅速效仿，并逐漸形成了“血緣模式”“聯(lián)賽模式”“金錢模式”[5]血緣模式主要是受移民的影響，指歸化移民后裔或者在孩童時代就入籍，在地域、語言、風(fēng)俗上與入籍國有一定關(guān)系的運動員，以法國、德國等國家為代表；聯(lián)賽模式主要是受職業(yè)體育發(fā)展影響，是指歸化國內(nèi)主要職業(yè)聯(lián)賽的優(yōu)秀外籍運動員，以日本等國家為代表；金錢模式主要是受“金元體育”的影響，是指為短期提高國家隊成績，直接投入大量金錢歸化此前與入籍國沒有任何聯(lián)系的運動員，以卡塔爾、菲律賓等國家為代表。參見王沂：《我國足球引進歸化外籍球員研究》，載《體育文化導(dǎo)刊》2013年第12期，第41頁。三種主要的歸化模式。我國關(guān)于歸化運動員的討論緣起于上世紀末，根據(jù)實踐的階段性特征，可以將其大致分為三個階段：

第一個階段是理論探討期（2008年前）。為沖擊2002年韓日足球世界杯，上世紀90年代，不少觀點開始呼吁歸化運動員，如中國足球甲B聯(lián)賽成都五牛隊主教練陳亦明就旗幟鮮明地表示要引進歸化球員。[6]參見徐偉康、鄭芳：《中國足球歸化的理論證成與未來路徑》，載《體育學(xué)研究》2019年第3期，第75頁。不過當時關(guān)于歸化運動員主要停留在利弊論證上，盡管有少部分觀點認為應(yīng)順應(yīng)世界體育發(fā)展趨勢，理性看待歸化運動員，使其成為中國體育“善假于物”的有益補充。[7]參見李征：《論“歸化球員”》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2010年第3期，第120頁。但由于近代中國特定的歷史原因，國人本能地產(chǎn)生一種排外意識，對外籍運動員存在心理調(diào)適困難，因而多持一種否定的態(tài)度，歸化更多地被視為一種榮譽外包的短視行為。[8]參見黃璐：《運動員跨國流動的國家邊界問題：在榮譽外包與民族情緒之間》，載《成都體育學(xué)院學(xué)報》2014年第11期，第27頁；林民望：《運動員歸化的政策選擇：經(jīng)濟理性與民族主義的雙重考量》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報》2013年第5期，第451頁。之后中國男足在沒有歸化運動員的情況下也依然挺進了2002年世界杯，歸化運動員的實踐議題就暫時被擱置了。

第二個階段是個案嘗試期（2008年-2018年）。2008年北京奧運會，我國開始了歸化運動員最早的嘗試，原籍英國的“馬術(shù)三項”運動員華天入籍我國，并代表我國參加了奧運會，實現(xiàn)了我國在馬術(shù)項目上的歷史突破。伴隨著世界體育的碰撞和融合，社會輿論對歸化運動員也從反對質(zhì)疑逐步轉(zhuǎn)化為客觀包容，全國政協(xié)委員萬安培在2015年兩會上還曾提出“修改《中華人民共和國國籍法》（以下簡稱《國籍法》）、促進球員歸化、振興中國足球”的提案。[9]參見《政協(xié)委員建議改國籍法大力引進高水平歸化球員》，載《新京報》2015年3月1日，第1版。此后，華裔運動員陳佳裕和王牧等相繼通過經(jīng)紀人運作辦理了入籍手續(xù)，開啟了足球項目歸化運動員的先河，但這一時期政策缺位，官方態(tài)度不明朗，操作層面多以等待、觀望和試探為主。[10]參見繆律、史國生、呂季東：《我國足球歸化外籍球員的本質(zhì)特征、邏輯基點與實施策略》，載《體育學(xué)研究》2019年第5期，第66頁。

第三個階段是全面推進期（2018年后至今）。2018年12月20日，在上海召開的中國足球2018賽季職業(yè)聯(lián)賽總結(jié)工作會上，中國足球協(xié)會正式確認，將出臺有關(guān)歸化球員的措施，協(xié)助俱樂部試點歸化具有較高水平的優(yōu)秀外籍球員參加中超聯(lián)賽。廣州恒大足球俱樂部、北京國安足球俱樂部、山東魯能足球俱樂部等先后啟動了試點歸化工作，侯永永（原籍挪威）、李可（原籍英國）、艾克森（原籍巴西）、費南多（原籍巴西）、洛國富（原籍巴西）、德爾加多（原籍葡萄牙）相繼歸化入籍，拉開了我國大規(guī)模歸化的序幕。同時，隨著2022年北京冬奧會的臨近，作為冰雪運動相對薄弱的國家，為擴大北京冬奧會的運動員選材范圍，冬季項目也成為我國歸化的重點考慮領(lǐng)域。國家體育總局冬季運動管理中心專門發(fā)布公告，調(diào)整全國冰雪賽事參賽資格辦法，規(guī)定非注冊運動員、華僑和外籍運動員，只要符合基本參賽條件的都可以報名參加國內(nèi)賽事，為海外運動員歸化提供便利之門。[11]《體育總局冬運中心關(guān)于調(diào)整全國冰雪賽事參賽資格辦法的函》，載國家體育總局官網(wǎng)2018年11月19日，https://www.sport.gov.cn/dyzx/n5169/c882581/content.html。谷愛凌（原籍美國）、朱易（原籍美國）、葉勁光（原籍加拿大）等一批優(yōu)秀的運動員在2022年北京冬奧會前歸化入籍，并成功代表中國隊參賽。值得一提的是，在2022年北京冬奧會中國男子冰球隊的25名運動員中，就有15名歸化運動員，而中國女子冰球隊的23名運動員中，也有13名歸化運動員?？傮w來看，這一階段，歸化運動員在我國逐漸從“夏季項目”邁向了“全類項目”，從“血緣模式”邁向了“多模式并行”，成為我國競技體育發(fā)展的一種重要趨勢。

二、現(xiàn)實挑戰(zhàn)：我國歸化運動員的問題呈現(xiàn)

（一）歸化對象亟待明確

如何選擇目標歸化對象，不僅關(guān)乎能否以歸化的方式迅速提升我國運動項目競賽成績，也關(guān)乎國內(nèi)社會輿論、聯(lián)賽平衡、青訓(xùn)體系等。[12]參見張堯、舒盛芳、陳志勇等：《亞洲足球球員歸化路徑的認同構(gòu)建和中國語境》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2020年第4期，第69頁。歸化運動員雖然在我國如火如荼地展開，但在擬歸化對象選擇上尚處于探索階段，體育主管部門和各個行業(yè)協(xié)會均沒有建立起標準化的“選人”體系。[13]中國足球協(xié)會曾經(jīng)計劃推出《關(guān)于協(xié)助辦理優(yōu)秀外籍球員入籍申請工作的暫行實施意見》，對歸化運動員標準予以明確，如其中規(guī)定，代表中國國家隊參賽資格將成為審核的硬性標準，非華裔球員須年滿18周歲、小于26周歲，擁有華裔血統(tǒng)則沒有年齡限制等，但是該實施意見目前尚未有公布。目前僅有中國足球協(xié)會2019年出臺的《中國足球協(xié)會入籍球員管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）可供參考，但《暫行規(guī)定》主要涉及運動員入籍后的轉(zhuǎn)會、注冊、參賽，無論從層級還是內(nèi)容上都存在明顯不足。[14]參見張碧昊、郭敏、李衛(wèi)東：《我國足球引進歸化球員的風(fēng)險歸因、辨識與防控——基于全面風(fēng)險管理理論的視角》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2020年第6期，第84頁。加之，目前我國歸化運動員的基本模式是以市場主體的職業(yè)體育俱樂部為載體展開，這就導(dǎo)致容易引發(fā)一系列的制度性風(fēng)險。

具體而言，由于缺乏對歸化運動員的技術(shù)能力、場上類型、具體數(shù)量等方面的明確規(guī)定，歸化的供需在某種程度上會產(chǎn)生錯位，俱樂部出于自身競技和商業(yè)價值的考慮，很難完全遵照國家層面的歸化意志，而是更多的以自身需求為導(dǎo)向進行歸化操作，造成“外援內(nèi)援化”問題嚴重。這不僅可能使得職業(yè)聯(lián)賽公平競爭風(fēng)險顯著增加，破壞正常運行的青訓(xùn)體系。更為重要的是，耗費大量人力、物力、財力所引進的歸化運動員可能不具備為國家隊助力的條件。一方面是歸化運動員的競技實力有限。如目前我國足球領(lǐng)域歸化的多名運動員競技實力并不突出，[15]如北京國安足球俱樂部歸化的原英國籍運動員李可、原挪威籍運動員侯永永在競技實力與國內(nèi)運動員相比并無顯著優(yōu)勢，多次落選國家隊集訓(xùn)名單。對國家隊競技實力的提升只是起到“隔靴搔癢”的作用。另一方面，歸化運動員可能不符合國際體育比賽的參賽資格。國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會為防止“體育雇傭軍”泛濫，對歸化運動員參賽資格進行了制約。最明顯的是設(shè)置參賽等待期，如《奧林匹克憲章》（Olympic Charter）第41條細則第2款規(guī)定，“曾代表一個國家參加奧運會、洲際或地區(qū)性比賽，或參加相關(guān)國際聯(lián)合會認可的世界或地區(qū)錦標賽的運動員，如果改變了國籍或獲得了新的國籍，需自最后一次代表其原籍國參賽三年之后，方可代表新的國家參加奧運會”。國際田徑聯(lián)合會《競賽規(guī)則》（Competition Rules）第5條規(guī)定，“田徑運動員如果轉(zhuǎn)換國籍，需要遵守最少3年的等待期，方可代表新國籍國參加國際賽事”。有的還設(shè)置了人數(shù)限制，如國際籃球聯(lián)合會《內(nèi)部規(guī)則》（Internal Regulations）第3編第21條規(guī)定，“參加國際籃聯(lián)賽事的國家隊只能有一名16歲以上，通過入籍或其他合法途徑獲得該國國籍的原外籍運動員”。盡管上述限制條件是否在法理層面侵犯了運動員包括自由轉(zhuǎn)換國籍、從事體育運動等基本人權(quán)仍有待商榷。[16]參見黃世席：《體育運動國籍轉(zhuǎn)換的法律問題》，載《體育學(xué)刊》2013年第3期，第41頁。但在現(xiàn)實層面，我國在足球和冬季項目業(yè)已出現(xiàn)因與國際體育組織參賽規(guī)則銜接不周，導(dǎo)致歸化運動員無法參賽的問題。[17]如山東魯能足球俱樂部歸化的原葡萄牙籍運動員德爾多加便不具備為中國國家隊參賽的資格。

（二）歸化程序有待完善

一方面是入籍程序有待完善。國籍是歸化運動員的核心條件，國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會均在規(guī)則中列明，代表任何國家參加國際體育賽事的前提是取得該國國籍。申請入籍有兩個基本要求：一是自愿，二是具備入籍國所規(guī)定的條件。關(guān)于入籍條件，根據(jù)《國籍法》第7條之規(guī)定，[18]《國籍法》第7條：外國人或無國籍人，愿意遵守中國憲法和法律，并具有下列條件之一的，可以經(jīng)申請批準加入中國國籍：一、中國人的近親屬；二、定居在中國的；三、有其它正當理由。申請入籍至少需要具備“中國人的近親屬”“定居在中國的”“有其它正當理由”三項條件之一。然而，首先《國籍法》中關(guān)于近親屬的具體指向范圍不明。我國現(xiàn)行法律中關(guān)于近親屬的規(guī)定不盡一致，如從私法角度考慮，根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1045條第1款至第2款，[19]《民法典》第1045條第1款至第2款：親屬包括配偶、血親和姻親。配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女為近親屬。近親屬的范圍包括“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子”。但是若從公法角度去考慮，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第14條第1款，[20]《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第14條第1款：行政訴訟法第二十五條第二款規(guī)定的“近親屬”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。近親屬除了“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”還包括“其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬”。其次，關(guān)于“定居在中國”這一條件亦非常籠統(tǒng)?！岸ň印弊鳛閷€人在現(xiàn)時所處之狀態(tài)的描述，與國籍的取得、加入、喪失與退出均有密切的關(guān)聯(lián)，但是《國籍法》及相關(guān)的法律解釋和實施細則中并未對其準確含義做任何規(guī)定。[21]參見陳禾：《淺論中國國籍立法之修正與完善》，西南財經(jīng)大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文，第30頁。怎樣才算定居中國？有觀點認為，定居中國即是要滿足外國人在中國獲得永久居留權(quán)，即認為外籍運動員只有先獲得我國俗稱的“綠卡”，方能申請加入中國國籍。[22]參見黃鑫、胡錦光：《論我國歸化外籍運動員的法律困境及出路》，載《武漢體育學(xué)院學(xué)報》2016年第3期，第58頁。但是，亦有觀點指出，永久居留權(quán)是指外國人在中國居留期限不受限制，與取得國籍是兩種不同的制度，前者不附屬后者，也并非取得后者的前置程序。[23]參見黃世席、李杰：《職業(yè)運動員國籍轉(zhuǎn)換的特點與規(guī)制——對2022年北京冬奧會的思考》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報》2021年第2期，第163頁。事實上，若以“獲得永久居留權(quán)”為衡量標準，由于中國綠卡的“高門檻”條件，外籍運動員近乎不可能達到。根據(jù)《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第6條，[24]《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第6條：申請在中國永久居留的外國人應(yīng)當遵守中國法律，身體健康，無犯罪記錄，并符合下列條件之一：（一）在中國直接投資、連續(xù)3年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好的；（二）在中國擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿4年、4年內(nèi)在中國居留累計不少于3年且納稅記錄良好的；（三）對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的；（四）本款第一項、第二項、第三項所指人員的配偶及其未滿18周歲的未婚子女；（五）中國公民或者在中國獲得永久居留資格的外國人的配偶，婚姻關(guān)系存續(xù)滿5年、已在中國連續(xù)居留滿5年、每年在中國居留不少于9個月且有穩(wěn)定生活保障和住所的；（六）未滿18周歲未婚子女投靠父母的；（七）在境外無直系親屬，投靠境內(nèi)直系親屬，且年滿60周歲、已在中國連續(xù)居留滿5年、每年在中國居留不少于9個月并有穩(wěn)定生活保障和住所的。外籍運動員唯一可操作的條件就是“對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的”。但是實踐中，行政機關(guān)會傾向于認定為中國做出突出貢獻的專家學(xué)者，如諾貝爾獎獲得者，體育領(lǐng)域目前有據(jù)可查的僅有著名籃球運動員馬布里，對于很多有意歸化的外籍運動員來說，在尚未代表國家隊取得成績的情況下，相比其他領(lǐng)域，“重大、突出貢獻”“特別需要”分量明顯不足。[25]參見徐偉康、陳晨、鄭芳：《困境與選擇：中國足球歸化外籍球員的法律分析》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報》2019年第2期，第122頁。最后，何為“正當理由”亦缺乏明確的解釋。哪些理由屬于“正當”？哪些理由屬于不正當？對于理由的正當與否，是由公安部門來判定，還是由其他的部門來判定都缺乏規(guī)范依據(jù)。[26]參見秦鵬：《對國籍法關(guān)于申請入籍條件之規(guī)定的認識和意見》，載《新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》1993年第3期，第28頁。在目前我國歸化運動員實踐中，相關(guān)部門多方協(xié)調(diào)，特事特辦，為歸化運動員提供了便利，但從長遠來看，此種“綠色通道”有違規(guī)范化、法治化。

另一方面，退籍程序有待規(guī)范。與當前世界上絕大部分國家對雙重國籍持開放和認可態(tài)度不同，[27]有學(xué)者統(tǒng)計，目前有近170個國家和30個地區(qū)允許或一定程度允許雙重國籍，如法國《國籍法》規(guī)定，法國人不論以何種方式取得外國國籍，只要其沒有主動要求退出法國國籍，仍視之為本國公民，其義務(wù)、權(quán)利不變，依受到法國管轄和保護，而且無論在任何情況下，均不會被引渡到法國之外受審和服刑。參見馬肇國、孫侃然：《“歸化”運動員的國際趨勢與中國對策》，載《體育與科學(xué)》2017年第4期，第112頁。根據(jù)《國籍法》第3條，[28]《國籍法》第3條：中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。我國明確不承認雙重國籍，同時《國籍法》第8條規(guī)定[29]《國籍法》第8條：申請加入中國國籍獲得批準的，即取得中國國籍；被批準加入中國國籍的，不得再保留外國國籍。，被批準加入中國國籍的，不得再保留外國國籍，這意味著歸化運動員必須放棄其原有國籍。但實踐操作中并未規(guī)定先放棄外國國籍再予以批準入籍的前置程序，我國法律亦未明確歸化運動員需要在多長的時間內(nèi)放棄原有國籍以及運動員不放棄原有國籍的法律后果。加之，國籍涉及不同國家的法律，以美國法律為例，美國法律既不禁止也沒規(guī)定雙重國籍的問題，如果一個美國籍運動員加入了中國籍，除非他/她主動正式向美國政府要求放棄美國國籍，否則即使他/她加入中國籍并聲明放棄美國籍，他/她將繼續(xù)保有美國國籍，導(dǎo)致事實上可能的雙重國籍存在。

（三）歸化管理尚未健全

雖然中國足球協(xié)會發(fā)布的《暫行規(guī)定》對歸化運動員的管理做出了一些規(guī)定，包括明確要求歸化運動員要學(xué)習(xí)傳統(tǒng)文化，學(xué)唱中國國歌。但目前總體上我國對歸化運動員的管理缺乏明確的制度設(shè)計，處于“讓子彈飛一會兒”的狀態(tài)。歸化運動員雖然在身份已成為法律上的中國人，但在管理上仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)：其一，歸化運動員權(quán)利義務(wù)配置存在爭議。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第33條，“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民……任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”，歸化運動員雖持有中國國籍，但可能長期定居海外，生活重心并不在國內(nèi)，究竟能否與國內(nèi)公民同權(quán)，特別是在選舉權(quán)與被選舉權(quán)等基本權(quán)利享有方面存在較大爭議。在部分國家，對歸化運動員予以區(qū)別對待，如在卡塔爾歸化運動員無權(quán)投票和競選，運動員入籍10年后才有權(quán)獲得公職，入籍5年后才被允許在公共部門工作。[30]參見黃世席、李杰：《職業(yè)運動員國籍轉(zhuǎn)換的特點與規(guī)制——對2022年北京冬奧會的思考》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報》2021年第2期，第161頁。其二，歸化運動員的社會融入存在困難。伴隨著我國歸化模式從“血緣歸化”向“非血緣歸化”的轉(zhuǎn)變，歸化運動員大多被利益吸引而來，以完成某次重大賽事為任務(wù)，國家認同、社會認同、環(huán)境適應(yīng)能力差，甚至缺乏最基本的語言技能，他們是否會與中國社會格格不入，退役之后還能否為中國體育發(fā)光發(fā)熱？是否會參加完一兩屆大賽后就旅居海外，甚至再次轉(zhuǎn)換國籍？這些問題都是我國歸化運動員所面臨的管理挑戰(zhàn)與風(fēng)險。其三，歸化運動員的社會保障難題。目前最為明顯的是工資保障問題，在我國歸化運動員過程中，無論是引進華裔運動員還是非華裔運動員，都不可避免高額薪酬和附加待遇的允諾，例如在中國足球歸化浪潮下，廣州恒大足球俱樂部為了讓運動員高拉特盡快入籍，為其開出了長達5年，每年1300萬歐元的大合同。[31]《高拉特親承回歸恒大：給錢太多我實在無法拒絕》，載騰訊體育2019年5月24日，https://sports.qq.com/a/20190524/005057.htm。但隨著我國職業(yè)聯(lián)賽限薪政策的相繼出臺，歸化運動員從身份上同本土運動員一樣都面臨著薪資限額的問題，若給予歸化運動員以特殊對待，將嚴重影響財務(wù)政策的嚴肅性和職業(yè)聯(lián)賽的穩(wěn)定性，但若一視同仁，又將可能引發(fā)歸化運動員“出走”。此外，在相關(guān)的社會福利、退役安置等方面都缺乏長遠的系統(tǒng)保障來留住歸化運動員，從而增加“短視歸化”造成的資源浪費風(fēng)險。[32]參見張碧昊、郭敏、李衛(wèi)東：《我國足球引進歸化球員的風(fēng)險歸因、辨識與防控——基于全面風(fēng)險管理理論的視角》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2020年第6期，第84頁。

（四）歸化監(jiān)督有待建立

黨的十九大明確提出了建設(shè)體育強國的戰(zhàn)略目標，歸化運動員是在深化改革背景下的一項創(chuàng)新之舉。但歸化運動員是一項多方參與，充滿利益博弈的過程。國家層面雖然多次表態(tài)要嚴格監(jiān)管、有效推進，[33]參見張碧昊、郭敏、李衛(wèi)東：《我國足球引進歸化球員的風(fēng)險歸因、辨識與防控——基于全面風(fēng)險管理理論的視角》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2020年第6期，第85頁。但是在制度層面上，仍然缺乏一套行之有效的監(jiān)管機制，導(dǎo)致歸化過程中產(chǎn)生諸多“異化”的風(fēng)險。以中國足球歸化為例，中國足球歸化的基本模式是以中國足球協(xié)會主導(dǎo)，俱樂部為載體展開的，根本目的是為國家隊提供高水平的運動員供給。但作為歸化操作核心的中國足球協(xié)會和俱樂部既有委托代理關(guān)系，追求雙方利益的最大化，同時也是自利的經(jīng)濟人，有著各自的利益訴求，會本能做出利己行為。[34]參見任振朋、李利利、劉濤等：《基于“委托代理”理論的國際足聯(lián)腐敗探究》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報》2019年第3期，第264頁。例如中國足球協(xié)會有著國家隊成績的政績壓力，容易產(chǎn)生“重大賽備戰(zhàn)、輕青訓(xùn)儲備”的理念偏差，盲目引進歸化運動員而忽視體育運動發(fā)展的客觀規(guī)律，同時在試點俱樂部選擇、歸化運動員數(shù)量控制等涉及“權(quán)”“錢”“利”的問題上，也可能產(chǎn)生諸多腐敗風(fēng)險。俱樂部因自身生存和發(fā)展壓力，也不會甘愿犧牲自己的經(jīng)濟利益和競技利益“為國養(yǎng)士”，更多的是從自身的利益和角度出發(fā)，借助政策紅利進行歸化操作，忽視歸化運動員的供需耦合，出現(xiàn)歸化運動員有資格以內(nèi)援身份參加職業(yè)聯(lián)賽而無資格代表國家隊參賽，也可能導(dǎo)致歸化合同成本過高，歸化質(zhì)量下降等風(fēng)險的產(chǎn)生。

三、法治建構(gòu)：我國歸化運動員的因應(yīng)對策

（一）規(guī)范歸化對象的選擇

在運動員歸化過程中，明確具體的擬歸化對象是整個過程的核心，這需要綜合考慮潛在歸化對象的信息、歸化的成本收益、歸化的限制性條件等。應(yīng)當成立由國家隊教練、體育行業(yè)協(xié)會成員、俱樂部成員和外部專家組成的聯(lián)合評估小組，針對擬歸化的運動員進行綜合評估，擬歸化運動員至少需要滿足以下要件：一是運動員應(yīng)與我國具有“明晰聯(lián)系”（clear connection）。近年來，國際體育組織普遍愈發(fā)重視“明晰聯(lián)系”，要求運動員必須與新國籍國具有出生、近親屬或最低居住期限要求。[35]參見張鵬：《歸化運動員國際賽事參賽資格法律問題研究》，載《體育科學(xué)》2019年第8期，第85頁。為避免引起身份方面的爭論，世界各國在歸化運動員時也都傾向于選擇有本國血統(tǒng)的運動員，或從小成長在該國的移民后裔，極少選擇既沒有血緣關(guān)系又沒有長時間生活在本國的運動員。故而我國應(yīng)以“明晰聯(lián)系”為門檻，采取“血緣模式”和“聯(lián)賽模式”的方式。二是運動員應(yīng)具有國際體育賽事的參賽資格。需綜合考慮國際體育組織共同的規(guī)則標準和可預(yù)期的發(fā)展趨勢，運動員滿足國際體育組織的限制條件。值得注意的是，目前不少觀點提出“類歸化”的路線，即歸化港澳臺運動員。[36]參見黃鑫、胡錦光：《論我國歸化外籍運動員的法律困境及出路》，載《武漢體育學(xué)院學(xué)報》2016年第3期，第59頁。由于港澳臺運動員在憲法意義上本就屬于中華人民共和國的公民，所以歸化港澳臺運動員的天然好處是沒有入籍的麻煩。在政治意義上，港澳臺運動員代表中國國家隊參賽，也具有維護祖國統(tǒng)一的象征意義。但是由于在國際體育領(lǐng)域還有“體育國籍”（sporting nationality）的概念，港澳臺運動員并不具有代表中國國家隊參加國際體育賽事資格的充分必要條件，如該運動員已代表港澳臺地區(qū)體育聯(lián)合會參加國際賽事，則其參賽資格仍會受到限制。三是運動員應(yīng)具有提升國家隊競技實力的能力。運動員技戰(zhàn)術(shù)特點要適合目前的國家隊，也適合國家隊將來的建隊思路和技術(shù)戰(zhàn)術(shù)打法，重點考慮歸化具有填補位置短板效果的運動員。[37]參見張大為、田勝國、劉兵：《日本足球歸化運動員的歷史演進、運作邏輯與實踐啟示》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2020年第3期，第83頁。四是還應(yīng)當考慮運動員應(yīng)具有在中國長期或永久居住，愿意長時間投身中國體育事業(yè)發(fā)展的意愿。

（二）完善歸化的操作程序

一方面是“入籍”的規(guī)范化。在實體要件上，推動出臺《國籍法》第7條的實施細則，對何為“近親屬”，何為“定居”，何為“正當理由”予以解釋，當然可以適當降低運動員入籍難度，如將引進優(yōu)秀或急需的外籍運動員納入《國籍法》第7條“有其他正當理由”中，或?qū)?yōu)秀外籍運動員的定居要件予以適當放寬。在程序要件上，可以設(shè)置一定的考核條件，如參照美國、加拿大等國移民局的入籍考試，內(nèi)容主要涵蓋本國的地理、經(jīng)濟、歷史、政治等方面，運動員只有通過入籍考試方能入籍。這一方面能夠體現(xiàn)擬歸化運動員與所入籍國的聯(lián)系，使之可以得到國際社會的認同；另一方面，也能夠從側(cè)面證明擬歸化運動員是否可以融入到我國社會中，有助于消弭我國民眾的排斥心理，緩解可能出現(xiàn)的認同矛盾。[38]參見黃尚軍、華新、楊秀芳：《民族文化認同視域下對我國歸化球員現(xiàn)象的思考》，載《南京體育學(xué)院學(xué)報》2021年第5期，第31頁。另一方面是“退籍”的有序化。目前諸多觀點呼吁我國應(yīng)順應(yīng)世界發(fā)展趨勢，在某些例外情況下可以對雙重國籍問題采取一些變通的做法。[39]參見萬藝：《從德爾加多入籍看外籍運動員歸化的民族身份認同》，載《體育學(xué)刊》2020年第1期，第44頁。無疑，當下很多國家為了便利全球化背景下的跨國人才流動與外籍人才引進，放松了本國的國籍政策。[40]參見高子平：《我國外籍人才引進與技術(shù)移民制度研究》，上海社會科學(xué)院出版社2011年版，第246頁。但且不說放寬雙重國籍所帶來的修法成本過高，單從理由而言，也站不住腳。一方面，我國不承認雙重國籍有本國歷史淵源和現(xiàn)實考量，為歸化運動員之需要而默示容忍或者承認雙重國籍可能帶來潛在的政治安全隱患。另一方面，從域外歸化實踐經(jīng)驗來看，不承認雙重國籍與妨礙歸化之間沒有直接的因果關(guān)系，部分國家即使不承認雙重國籍，依舊歸化了大批優(yōu)秀運動員入籍，如日本歸化了原巴西籍足球運動員拉莫斯（Ramos）、原美國籍網(wǎng)球運動員大阪娜奧美（Osaka Naomi）等。[41]參見黃世席、李杰：《職業(yè)運動員國籍轉(zhuǎn)換的特點與規(guī)制——對2022年北京冬奧會的思考》，載《天津體育學(xué)院學(xué)報》2021年第2期，第162頁。故而我國在歸化運動員過程中應(yīng)當仍然堅持單一國籍的方針，一個理想的方法是將放棄原有一個或多個外國國籍作為入籍的前置程序，但是考慮到體育的時效性和不同國家退出國籍要求的差異（如需滿18周歲方可退籍），可給予歸化運動員合理的寬限期，在寬限期之后，不得再保留任何外國國籍。

（三）健全歸化的管理機制

從國際上歸化運動員的經(jīng)驗來看，對于歸化，一方面要營造良好的制度土壤，秉持審慎的態(tài)度，減少強制干預(yù)，另一方面需要完善管理機制，對歸化運動員的風(fēng)險效應(yīng)進行有效且適度的事前防范和事中控制。[42]參見徐偉康、鄭芳：《中國足球歸化的理論證成與未來路徑》，載《體育學(xué)研究》2019年第3期，第80頁。歸化運動員的入籍及后續(xù)管理涉及體育、公安、外交、民政、財政等多部門，應(yīng)由國務(wù)院統(tǒng)籌，建立歸化運動員工作協(xié)調(diào)機制，組織制定《歸化運動員管理辦法》。《歸化運動員管理辦法》秉承“法治和自治”“國際和國內(nèi)”相銜接的原則，在目標層面上，明確以“提升競技實力，帶動項目發(fā)展”為宗旨；在操作層面上，明確以“全國性單項體育協(xié)會負責(zé)，聯(lián)賽和俱樂部為依托”展開；在具體內(nèi)容層面上：

一是聚焦運動員的入籍控制。實行歸化運動員配額，針對特定時間內(nèi)歸化運動員的總體數(shù)量、結(jié)構(gòu)、類型等進行限制，借此達到以下目的：一是通過數(shù)量控制，降低歸化運動員與本土運動員之間的競爭，防止出現(xiàn)歸化運動員對本土運動員的過度替代；[43]參見劉聰、黃暉：《中國歸化外籍運動員的現(xiàn)狀、障礙與制度突圍》，載《福建體育科技》2021年第1期，第20頁。二是通過結(jié)構(gòu)控制，保證歸化運動員的素質(zhì)、能力、類型符合我國競技體育發(fā)展的實際需要。

二是聚焦運動員的行為規(guī)范控制。一方面是強化歸化運動員的身份認同。著名歷史學(xué)家霍布斯鮑姆曾言“體育是最全球化的也是最國家性的”[44]參見[英]艾瑞克·霍布斯鮑姆：《斷裂的年代：20世紀的文化與社會》，林華譯，中信出版社2014年版，第35頁。。體育賽事是最容易激發(fā)民族自豪感的場合之一，當體育被冠以國家隊的形式出現(xiàn)時，體育就超越了運動的本身，成為了國家和民族榮譽的載體。為消弭歸化運動員身份認同和國家歸屬的爭議，[45]參見倪京帥、王家宏：《世界足壇歸化球員的規(guī)則演變、理性認知及中國策略》，載《體育學(xué)刊》2020年第2期，第30頁。應(yīng)當將傳統(tǒng)文化教育和愛國主義教育貫穿歸化運動員的訓(xùn)練和比賽過程中，如定期組織相關(guān)培訓(xùn)和考核。另一方面是強化歸化運動員的行為管理。歸化運動員往往由特殊身份轉(zhuǎn)變而來，實踐中對歸化運動員行為規(guī)范相對松散，導(dǎo)致不守紀律、消極怠工、甚至違約歸國等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。[46]參見錢思雯：《論我國入籍運動員的權(quán)利與義務(wù)——以足球領(lǐng)域入籍運動員為切入點》，載《武漢體育學(xué)院學(xué)報》2020年第1期，第63頁。應(yīng)當明確歸化運動員需要嚴格遵循中國法律法規(guī)以及相關(guān)體育協(xié)會關(guān)于訓(xùn)練、選拔和比賽的規(guī)章制度，在日常管理中對歸化運動員和本土運動員采取統(tǒng)一的標準。

三是聚焦運動員的社會支持。一方面，給予歸化運動員完整公民權(quán)的對待。部分國家對于歸化運動員予以區(qū)別待遇，事實上將導(dǎo)致歸化運動員更多的停留在“雇傭軍”的屬性，難以真正發(fā)揮歸化帶動競技實力提升之效能。歸化運動員既已入籍，應(yīng)當予以平等和非歧視的對待。另一方面是輔以完善的社會福利和保障體系。歸化運動員的成功不僅僅局限于運動員在大賽中為我國爭金奪銀，更為重要的是這些歸化運動員在賽后，甚至退役后還能繼續(xù)傳承經(jīng)驗，為我國體育事業(yè)發(fā)展添磚獻瓦。但誠如我國近年來大力引進外國人才中遇到的困境，引人容易留人難。賽事結(jié)束后，歸化運動員能否留在中國具有很大的不確定性，亟需完善社會福利和保障體系。如對在中國生活達到一定年限的歸化運動員給予一定資金或者其他方面的獎勵，對歸化運動員在中國的商業(yè)利益開發(fā)實行一定的優(yōu)惠政策，為其家屬工作、子女入學(xué)提供便利條件。[47]參見徐偉康、鄭芳：《中國足球歸化的理論證成與未來路徑》，載《體育學(xué)研究》2019年第3期，第81頁。對歸化運動員退役后的就業(yè)安排提供充分的選擇，既可通過有關(guān)組織給予政策性安置，也可通過給予貨幣補償、再教育、就業(yè)培訓(xùn)等方式進行市場化安排，從而使得歸化運動員真正融入中國，融入中國體育。

（四）建立歸化的監(jiān)督機制

鑒于歸化運動員是一項多方利益協(xié)調(diào)的過程，在運動員選擇、合同簽訂和后期保障過程中面臨著諸多風(fēng)險，有效的監(jiān)督機制必不可少。[48]參見繆律、史國生、呂季東：《我國足球歸化外籍球員的本質(zhì)特征、邏輯基點與實施策略》，載《體育學(xué)研究》2019年第5期，第68頁。一方面，建立內(nèi)部監(jiān)督機制。我國現(xiàn)行《中華人民共和國體育法》第4條規(guī)定，“國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)管理體育工作?？h級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權(quán)的機構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作”。對歸化運動員操作過程的監(jiān)督檢查也是一項重要的體育工作，應(yīng)當充分發(fā)揮體育行政部門的職能，協(xié)同紀檢監(jiān)察、審計、稅務(wù)等多部門力量。對運動員歸化過程中的相關(guān)利益主體予以有效監(jiān)管，及時跟進歸化運動員的合同管理、資金使用、效果評估等方面的情況，并落實問責(zé)機制，將歸化運動員的監(jiān)督結(jié)果落實在問責(zé)制度之上，如規(guī)定體育協(xié)會怠于履行審查職責(zé)，造成歸化運動員不具備國家隊參賽資格，歸化運動員競技水平難達國家隊要求的無效歸化行為，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。[49]參見張碧昊、郭敏、李衛(wèi)東：《我國足球引進歸化球員的風(fēng)險歸因、辨識與防控——基于全面風(fēng)險管理理論的視角》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2020年第6期，第85頁。另一方面，充分發(fā)揮外部監(jiān)督力量。加強歸化運動員過程中的信息透明度，如可以要求建立歸化信息披露制度，對“歸化誰”“如何歸化”予以公開，充分保障公眾監(jiān)督權(quán)利，尤其是廣大體育迷的監(jiān)督權(quán)利，防范歸化的過程性風(fēng)險。

結(jié) 語

作為體育全球化發(fā)展的重要產(chǎn)物，歸化運動員已成為世界體育發(fā)展進程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，[50]參見李征：《論“歸化球員”》，載《沈陽體育學(xué)院學(xué)報》2010年第3期，第120-121頁。并且在我國體育事業(yè)中逐漸扮演著不可或缺的角色。但是應(yīng)當看到，歸化運動員既有善假于物的積極面向，也有飲鴆止渴的異化風(fēng)險。在歸化已成為常態(tài)化的背景下，有必要從“歸化”走向“規(guī)劃”，根據(jù)我國法律要求和國際體育規(guī)則，規(guī)范歸化對象的選擇，完善歸化的操作程序，健全歸化的管理機制，建立歸化的監(jiān)督機制，在法治的框架下探索出一條符合我國國情又相對有效的歸化路徑，從而達致補齊競技體育結(jié)構(gòu)性短板，推動體育強國建設(shè)的功能預(yù)期。