開封市委編辦課題組
機構(gòu)編制資源是重要政治資源、執(zhí)政資源。在中央編委第一次會議上,習(xí)近平總書記對機構(gòu)編制使用提出了堅持瘦身與健身相結(jié)合的基本原則,要求“創(chuàng)新管理思路和方法,把規(guī)模控制在合理可持續(xù)的范圍內(nèi),不斷提升機構(gòu)和編制資源使用效益”。實際工作中,編制資源固化、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題以及“無編可用”與“有編不用”并存等矛盾不同程度制約著編制資源支撐保障作用的充分發(fā)揮。落實上級部署要求、解決現(xiàn)實問題都需要創(chuàng)新思路方法,提升編制資源使用效益?;诖?,2021年3月起,開封市分重點、分行業(yè)領(lǐng)域?qū)θ芯幹婆鋫涫褂们闆r進行了深入摸底,針對部分領(lǐng)域編制管理使用中面臨的實際矛盾,認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗做法,探索建立了“編制周轉(zhuǎn)池制度”,在嚴(yán)控總量的前提下,就編制周轉(zhuǎn)池的來源、使用、管理等進行探索,走出了一條編制資源周轉(zhuǎn)循環(huán)使用的新路子。
開封市對近三年來全市機關(guān)事業(yè)單位人員編制基本情況,特別是市直教育、醫(yī)療等重點領(lǐng)域行業(yè)人員編制配備使用情況進行了全面摸底調(diào)研,就人員編制管理中面臨的實際問題進行了梳理分析。按行業(yè)性質(zhì)區(qū)分,情況如下。
2018年—2020年,市直機關(guān)自然減員(含退休、死亡、調(diào)出、辭職、開除等)年均約180人,補充人員用編年均約150名;綜合考慮自然減員和公務(wù)員招錄、政策性人員安置、遴選選調(diào)等因素,2018年—2020年,年均可使用空編約100名,平均到市直黨政群60多個單位,每單位平均空編不到2名。
至2021年3月,全市行政機關(guān)總體空編約800名,空編率7.0%。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編約540名,空編率18.8%;市屬區(qū)(含街道)空編約250名,空編率11.5%;縣(含街道)超編約50名;市直黨政群機關(guān)可使用空編約80名,空編率0.23%,平均每個單位空編不足2名。
2018年—2020年,市直事業(yè)單位自然減員(含退休、死亡、調(diào)出、辭職、開除等)年均約780人,補充人員用編年均1300名;綜合考慮自然減員和事業(yè)人員招聘、政策性人員安置等因素,年均空編約3900名,平均到市直400多個事業(yè)單位,每個單位平均空編約9名。考慮到編外用人、政府購買服務(wù)等(約7000人)因素,市直事業(yè)單位同樣存在編制總量不足的問題。
至2021年3月,全市各級各類事業(yè)單位總體空編約9000名,平均每個單位空編約3名。其中,市直空編約3000名,縣區(qū)(含街道)空編約4500名,鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編約1400名。綜合考慮編內(nèi)編外用人情況及事業(yè)發(fā)展需要,編制資源稀缺性進一步凸顯。
1.市屬高校。開封市高校屬事業(yè)單位2個,事業(yè)編制約1600名,實有在編人員約1300人,空編約300名。另有人事代理人員約270人。
2.市局中小學(xué)(含職高)。事業(yè)單位約40個,事業(yè)編制約4700名,實有人數(shù)約4600人,空編約50名。另有人事代理人員約700人。
3.縣區(qū)中小學(xué)。共核定事業(yè)編制約36000名,實有人數(shù)約34500人,總體空編約1700名,近三年每年待入編約1000人、自然減員約700人,年均可使用空編約1400名。按照省編辦、省教育廳、省財政廳、省人社廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》明確的高中、初中、小學(xué)、特殊教育學(xué)校的教職工與學(xué)生比分別為1∶12.5、1∶13.5、1∶19、1∶3的標(biāo)準(zhǔn)測算,縣區(qū)中小學(xué)應(yīng)核定編制約34000名,全市各縣區(qū)實際核定的編制數(shù)與應(yīng)核定基本持平,但實際核定編制總量與應(yīng)核定編制總量在縣區(qū)間分布不均衡。
4.市屬公立醫(yī)院。事業(yè)單位10個,事業(yè)編制約5300名,實有人數(shù)約3600人,空編約1700名。另有自主招聘的人事代理人員約5300人,2015年至2020年期間平均每年增加約320人。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院事業(yè)單位約90個,事業(yè)編制約4200名,實有人數(shù)約3100人,空編約1100名。
可以看出,開封市醫(yī)療行業(yè)存在空編較多與編外人員較多并存的現(xiàn)象,教育行業(yè)存在部分編外用人的現(xiàn)象。如,市直10所公立醫(yī)院在空編約1700名的情況下,使用人事代理人員近5300人;市屬高校和市直中小學(xué)分別使用人事代理人員約270人、700人。經(jīng)深入了解發(fā)現(xiàn),公立醫(yī)院使用編外人事代理人員是全國共性問題,已被廣泛接受,編外人員在養(yǎng)老保險、職業(yè)年金上與在編人員雖有區(qū)別,在職稱評定方面則同崗?fù)I,不受編制限制,并且根據(jù)開封市人才引進政策,具有副高職稱以上或碩士研究生學(xué)歷以上人員均可按人才引進渠道入編,此種做法已在醫(yī)療系統(tǒng)形成較為穩(wěn)定的編制周轉(zhuǎn)循環(huán)使用模式,大多數(shù)人事代理醫(yī)護人員均有通過職稱晉升入編的可能。另外,隨著醫(yī)療體制改革的推進,上級還會對醫(yī)療系統(tǒng)的機構(gòu)編制管理政策進一步明確,由此引發(fā)的編制供需矛盾并不突出,可暫維持現(xiàn)狀。同時,近年來開封市直中小學(xué)通過年度招聘的辦法解決了部分編外人員入編問題,學(xué)校也已停止招收編外人員,目前存在的人事代理人員可逐步消化。綜上,以上矛盾并不突出。
但實際運行中,還存在幾個方面的突出矛盾:一是市直行政機構(gòu)總體滿編運行,部門間編制供求存在局部失衡問題。從掌握的情況看,市人大、政協(xié)機關(guān)連年超編,有些安排到市人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)干部提出了入編要求,編制需求問題較為突出。二是市直部分單位存在編制供求失衡,個別領(lǐng)域供需緊張。市委、市政府重點工作,急難險重任務(wù)等階段性任務(wù)增加,事務(wù)性工作繁重,所需人員有時無法及時補充,無法滿足工作需要。三是縣區(qū)中小學(xué)教職工編制總體空編,但存在區(qū)域性供需不平衡問題。10個縣區(qū)核定的中小學(xué)編制總量基本能夠滿足需求,但以各縣區(qū)中小學(xué)在校生數(shù)為基準(zhǔn),按照上級文件明確的標(biāo)準(zhǔn)測算,部分縣區(qū)中小學(xué)編制核定存在區(qū)域性失衡現(xiàn)象,如有的縣區(qū)實核中小學(xué)編制數(shù)高于標(biāo)準(zhǔn),有的縣區(qū)核定的編制數(shù)低于標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致個別縣區(qū)中小學(xué)用編緊張,需求強烈。按照《關(guān)于進一步挖潛創(chuàng)新加強教職工管理的意見》提出的“加強市域調(diào)劑”“通過周轉(zhuǎn)使用、跨層級跨縣(市、區(qū))調(diào)劑等措施, 妥善解決各地中小學(xué)教職工編制需求”的方法,此問題可通過縣區(qū)間動態(tài)調(diào)整逐步加以解決,但解決需要一定的過渡緩沖,過渡期間個別縣區(qū)的學(xué)校急需編制問題需要統(tǒng)籌考慮。
為學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗,開封市成立專項調(diào)研組,由市委編辦主任帶隊赴安徽實地考察,重點就安徽省“編制周轉(zhuǎn)池制度”的建設(shè)背景、思路做法、主要成效等進行交流。同時,對山西,湖南省直、湘潭,浙江桐鄉(xiāng)、舟山,山東淄博,遼寧鞍山等地的主要做法進行了匯總,并就其對開封的實際指導(dǎo)意義進行了分析。
1.建設(shè)背景。中央以2012年底統(tǒng)計數(shù)為基數(shù)對地方事業(yè)編制總額實行省級總量控制后,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,安徽省教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的人員編制難以滿足人民群眾對公益服務(wù)的實際需求。整體上,安徽省各級事業(yè)單位零散閑置有幾萬名空編,但因其“碎片化”分布難以發(fā)揮實際作用。為此,安徽省先后進行了“整合編制資源”“編制備案管理”“規(guī)??偭抗芾怼钡忍剿鲊L試,均因難度大、效率低、推行難等因素而效果不彰。為充分盤活閑置的編制資源、保障公益事業(yè)發(fā)展急需,安徽省立足“嚴(yán)控總量、盤活存量和提高編制使用效益”的標(biāo)準(zhǔn)要求,于2016年8月在6所省級高校試點建立了“事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池制度”,此后根據(jù)實際需要拓展到公立醫(yī)院、中小學(xué)等領(lǐng)域。
2.主要做法。安徽省“編制周轉(zhuǎn)池制度”的核心是“兩權(quán)分置、統(tǒng)籌管理、按需配置、定向投放、周轉(zhuǎn)使用、制度保障”。兩權(quán)分置,即借鑒銀行業(yè)“金融存貸”原理,將編制“所有權(quán)”與“使用權(quán)”分離,在不改變各級、各行業(yè)、各單位編制總量數(shù)和“所有權(quán)”前提下,將全省事業(yè)編制按空編總量一定比例集中起來(40%,約6萬名)建立“編制周轉(zhuǎn)池”(相當(dāng)于存款),省級統(tǒng)籌使用(“使用權(quán)”)。統(tǒng)籌管理,即由省編辦會同相關(guān)部門統(tǒng)籌建立“編制周轉(zhuǎn)池”,統(tǒng)籌管理周轉(zhuǎn)池編制的配置、使用、評估、存廢等,各地市、縣區(qū)和部門行業(yè)不能擅自建立使用周轉(zhuǎn)編制。按需配置,即打破層級和地域限制,區(qū)分輕重緩急將周轉(zhuǎn)池編制重點向近年來發(fā)展迅速、社會關(guān)注度高、編制資源缺口大等民生事業(yè)領(lǐng)域行業(yè)轉(zhuǎn)移。定向投放,即結(jié)合實際情況和發(fā)展前景,將周轉(zhuǎn)池編制重點向教育、衛(wèi)生等急需剛需突出的行業(yè)單位定向定量投放(相當(dāng)于貸款),用于保障其正常運轉(zhuǎn)所需和高層次人才需求。周轉(zhuǎn)使用,即周轉(zhuǎn)編制重點發(fā)揮“循環(huán)周轉(zhuǎn)”作用,各單位以自有編制建立“自建池”,“自建池”編制空缺后,周轉(zhuǎn)池人員隨即轉(zhuǎn)入“自建池”,動態(tài)流轉(zhuǎn)、循環(huán)使用。周轉(zhuǎn)期三年,期滿后,省委編辦會同組織、人社、財政、醫(yī)保等部門進行評估,根據(jù)評估結(jié)果確定是否重新核定或逐步收回。制度保障,即通過建立完善的制度體系,加強部門協(xié)同和規(guī)范管理,確?!熬幹浦苻D(zhuǎn)池制度”落地見效、發(fā)揮作用。安徽省通過建立制度體系,明確編制周轉(zhuǎn)池規(guī)模由省編辦會同相關(guān)單位按需配編制數(shù)與實配編制數(shù)差額確定,不計入各級各單位編制總量基數(shù),在人事管理和經(jīng)費來源方面與現(xiàn)有編制同等待遇,人員參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險。各地市行業(yè)使用周轉(zhuǎn)池編制時,必須事先向省委編辦申請,并嚴(yán)格按要求控制適用范圍和數(shù)量。
3.工作成效。安徽省通過建立“編制周轉(zhuǎn)池制度”,在不突破總量的前提下盤活了存量閑置資源,有效緩解了編制只減不增與編制剛性急需之間的矛盾和“空編不用”與“無編可用”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾,滿足了社會公益事業(yè)重點領(lǐng)域行業(yè)發(fā)展急需。特別是在服務(wù)保障省直和合肥市屬高校、公立醫(yī)院和中小學(xué)等優(yōu)質(zhì)資源充足、生員病員集聚、財政保障無虞地區(qū)單位編制急需的同時,兼顧了財政承受能力相對不足、編制相對富足地區(qū)單位的基本利益,在推動編制供給側(cè)改革、服務(wù)保障公益事業(yè)發(fā)展方面進行了大膽探索,走在了前列。
1.湖南湘潭。著眼于保障全市人才行動計劃順利實施,2018年出臺意見,從基本原則、專戶設(shè)立和使用范圍、條件、程序以及日常管理等方面,對建立“市直事業(yè)單位人才周轉(zhuǎn)編制管理專戶”工作進行規(guī)范。采取挖潛、盤活的辦法,從市直調(diào)劑部分事業(yè)編制建立市直事業(yè)單位人才周轉(zhuǎn)編制管理專戶,專門用于引進高層次人才和急需短缺人才。
2.遼寧鞍山。著眼于保障全市人才行動計劃順利實施,2018年出臺意見,從周轉(zhuǎn)編制的建立、管理、辦理等方面,對建立事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池工作進行規(guī)范。明確周轉(zhuǎn)編制主要用于高等院校、公辦高中、公立醫(yī)院和科研院所等單位引進急需緊缺人才。
3.浙江桐鄉(xiāng)。著眼于有效盤活編制資源,提高事業(yè)編制使用績效,破解編制總量控制和剛性需求矛盾,2019年制定管理辦法,從編制來源、使用范圍、日常管理和部門聯(lián)動等方面,就建立實施“總量控制、動態(tài)調(diào)整、周轉(zhuǎn)使用”的編制管理模式進行規(guī)范。明確周轉(zhuǎn)編制從優(yōu)化整合事業(yè)單位收回的空余編制中解決,用于招聘高層次人才和“雙一流”高校畢業(yè)生。
1.特點。一是背景目的基本一致。都是立足編制總量控制前提,緩解各地編制供需之間的實際矛盾,盤活現(xiàn)有編制資源,服務(wù)保障本地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。二是性質(zhì)用途基本一致。除湖南省直建立使用行政編制周轉(zhuǎn)池外,其余絕大部分地區(qū)均建立實施事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池,主要用于引進高層次人才和黨委、政府重點工作,重大任務(wù)人力資源急需。三是保障措施基本一致。使用周轉(zhuǎn)編制人員為在編人員,納入機構(gòu)編制系統(tǒng)進行實名制管理,周轉(zhuǎn)編制不納入各單位編制基數(shù),分別納入事業(yè)單位崗位設(shè)置、職稱評定、養(yǎng)老醫(yī)保、財政保證基數(shù),確保與其他事業(yè)人員同等待遇。四是管理手段基本一致。通過完備的制度建設(shè),對編制周轉(zhuǎn)池建立、編制來源、使用范圍和對象、使用條件和程序、使用期限和跟蹤評估等進行了全鏈條規(guī)范。通過建立組織、編制、財政、人社、醫(yī)保等部門間管理聯(lián)動機制,確保周轉(zhuǎn)編制管理使用保障各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域有序銜接,周轉(zhuǎn)編制由編委統(tǒng)籌管理、單列統(tǒng)計,各單位依據(jù)工作需要申請使用,周轉(zhuǎn)期滿后進行考核評估并確定其“存廢進退”。
2.不同之處。主要是使用的層級、領(lǐng)域和對象有所差異。安徽省事業(yè)周轉(zhuǎn)編制覆蓋省、市、縣各級,主要保障因公共服務(wù)資源優(yōu)質(zhì)富集、公益事業(yè)發(fā)展快速導(dǎo)致的編制和人力資源不足的地區(qū)和行業(yè),既用于引進高層次人才,也用于保證正常的醫(yī)療、教育所需,解決公立醫(yī)院、中小學(xué)等單位因快速發(fā)展導(dǎo)致的人力資源不足問題。其他如山西等地的周轉(zhuǎn)編制層級單一,主要任務(wù)是為引進高層次緊缺人才提供保障,部分地區(qū)(浙江舟山、山東淄博)周轉(zhuǎn)編制適用范圍拓展到為黨委、政府重大工作提供支持。
3.可借鑒之處。一是用銀行業(yè)“金融存貸”原理管理編制的理念可以借鑒。此種模式可以在不突破編制總量和不改變編制“所有權(quán)”的情況下,通過“使用權(quán)”重置盤活分散于各部門單位的存量編制資源,增加編制的流動性和使用率,提升整體效能。二是著眼緩解本地編制供需突出矛盾、服務(wù)保障工作急需的導(dǎo)向可以借鑒。編制資源作為重要的行政資源,必須服從于全面堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這個大局,必須為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供保障。可借鑒各地“站位全局、服務(wù)大局、保障重點”的基本理念及探索編制資源服務(wù)保障“人才引進”“三大攻堅”“五個重大”“督查督導(dǎo)”和教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域工作的有效途徑,因地制宜、對癥下藥、分類施策,以“盤活存量,統(tǒng)籌使用,靶向投放”等手段緩解市委、市政府重點工作人員急需,服務(wù)保障全市發(fā)展大局。三是系統(tǒng)化、制度化、全鏈條的管理方法可以借鑒。建立實施編制周轉(zhuǎn)池制度是統(tǒng)籌使用編制資源、服務(wù)發(fā)展大局的重大創(chuàng)新,只有在黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下,通過組織、編制、財政、人社、醫(yī)保等部門有效協(xié)同和各相關(guān)單位密切配合,才能有效發(fā)揮作用。可借鑒外地系統(tǒng)化設(shè)計、制度性規(guī)范、全流程管理、分領(lǐng)域推進的有效做法,將建立實施編制周轉(zhuǎn)池制度納入機構(gòu)編制工作全局,通過制度設(shè)計和機制建設(shè),將編制周轉(zhuǎn)池制度建設(shè)與機構(gòu)編制、組織人社、財政支持等工作融合謀劃、協(xié)同推進,以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域行業(yè)急需。
著眼于解決好周轉(zhuǎn)編制資源從哪里來、往哪里投,效益怎么提,機制怎么建等實際問題,真正實現(xiàn)編制資源的持續(xù)周轉(zhuǎn)、循環(huán)使用,開封市重點在以下幾個方面展開了探索。
開封市近三年的情況顯示,雖然每年空編的單位不同、每個單位空編情況在持續(xù)動態(tài)變化、空編分布零散不均,但年均空編總數(shù)大體相當(dāng)、較為穩(wěn)定,如事業(yè)編年平均空編量持續(xù)保持在3000名左右。這些穩(wěn)定的閑置空編就是可再利用的編制資源。在不突破編制總量的前提下,開封市依托機構(gòu)編制實名制數(shù)據(jù)庫,運用大數(shù)據(jù)手段將零散的空余編制“云整合”串聯(lián),然后以全市近三年年均空編量為基數(shù),采取基數(shù)不變、存量統(tǒng)籌的方法,讓“碎片化”空余閑置的編制聚合“活化”,從而形成了全市存量編制資源庫,為各類編制周轉(zhuǎn)池的建立蓄積起了“源頭活水”。
運用金融存貸原理,開封市從存量編制資源庫中拿出部分比例的編制作為“本金”,探索開設(shè)了“編制銀行”,分重點打造編制周轉(zhuǎn)池,把空余編制資源“二次分配”,定向投放到供需矛盾集中領(lǐng)域,實現(xiàn)了空余閑置編制的“二次發(fā)力”。一是為解決安排到人大、政協(xié)任職的領(lǐng)導(dǎo)干部入編問題,探索為人大、政協(xié)設(shè)立了一定數(shù)量的過渡性周轉(zhuǎn)編。在行政編制總量范圍內(nèi),從市直單位尚未使用的空余行政編制總量中拿出一定比例的編制作為過渡性周轉(zhuǎn)編制,用于轉(zhuǎn)崗到市人大、政協(xié)各委員會任職的縣級領(lǐng)導(dǎo)干部過渡性使用。明確周轉(zhuǎn)編制和用編人員實行“專編管理、總量控制、周轉(zhuǎn)使用”的原則,劃定了部門分工,對人員使用編制和回收編制的條件、方法等做出了規(guī)定。二是為解決市委、市政府重點工作、急難險重工作及人才引進的用編需求問題,探索建立了市直事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池。首批從市直事業(yè)單位已分配尚未使用的空余編制中拿出一定的比例數(shù),建立市直事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池,其中部分用于保障市委、市政府重點工作和急難險重等工作急需,部分用于保障人才引進急需。明確了用編單位申請經(jīng)辦程序,規(guī)定了周轉(zhuǎn)編使用的數(shù)量、期限和各部門全流程協(xié)同管理的分工,重點對周轉(zhuǎn)期滿后回流的方法進行了強調(diào),確?!敖ǖ闷稹⒐艿米?、用得好、收得回”。三是為解決地域供需失衡導(dǎo)致的部分縣區(qū)中小學(xué)編制緊缺問題,探索建立了縣區(qū)中小學(xué)過渡性編制周轉(zhuǎn)池。明確在各縣區(qū)創(chuàng)新挖潛基礎(chǔ)上,在不突破省下達的縣區(qū)中小學(xué)編制總額的前提下,從縣區(qū)中小學(xué)已分配未使用的空余編制中拿出一定比例,建立“縣區(qū)中小學(xué)過渡性編制周轉(zhuǎn)池”,市級統(tǒng)籌,縣區(qū)根據(jù)工作需要向市委編委申請額度。開封市規(guī)定了周轉(zhuǎn)編使用期限和使用期間的管理方法,強調(diào)了使用期滿后回收的方法步驟,提出了各層級部門間加強協(xié)同、全流程用好管好周轉(zhuǎn)編的具體要求。
開封市堅持集中優(yōu)勢資源辦大事的原則,結(jié)合經(jīng)濟社會階段性發(fā)展變化,從“供給側(cè)”“需求側(cè)”兩個角度分析研判編制配置使用情況,在周轉(zhuǎn)編制的“二次分配”上,堅持圍繞重點、精準(zhǔn)投放。一是向因工作任務(wù)量激增出現(xiàn)的用編缺口進行投放。堅持黨管編制原則,首先考慮就是將周轉(zhuǎn)編“二次分配”到市委、市政府重點工作領(lǐng)域、急難險重部位,這些領(lǐng)域人力資源缺口較大,并且工作量隨時間、階段發(fā)展呈周期性變化,契合了周轉(zhuǎn)編靈活機動的使用規(guī)律。二是向因城鄉(xiāng)人口流動出現(xiàn)的行業(yè)性用編缺口進行投放。如對于建立的縣區(qū)中小學(xué)過渡性編制周轉(zhuǎn)池,規(guī)定要結(jié)合現(xiàn)行的市域內(nèi)中小學(xué)教職工編制動態(tài)調(diào)整機制進行使用,過渡期間因區(qū)域人口流動、學(xué)生數(shù)量變化較大,確需大量補充教師的學(xué)校,可申請使用周轉(zhuǎn)編,彌補部分縣區(qū)中小學(xué)當(dāng)前教師編制不足的問題。三是向急需引進入才出現(xiàn)的用編缺口進行投放。落實黨的十九屆四中全會關(guān)于“加快人才制度和政策創(chuàng)新”要求,暢通人才引進綠色通道,加大招才引智力度,在市直事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池中設(shè)立人才專項周轉(zhuǎn)編,明確對于政策性安置人員用編、優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)用編等用編急需,可通過周轉(zhuǎn)編加以補充和保障。
開封市探索實行了“基礎(chǔ)編+周轉(zhuǎn)編”并濟的管理模式,讓周轉(zhuǎn)編能放得出、收得回、轉(zhuǎn)得動,主要探索了三種運行管理模式:一是階段性周轉(zhuǎn)管理模式,主要適用于階段性重點工作。階段性任務(wù)或重點項目建設(shè)工作完成后,對編制資源的需求減少,收回周轉(zhuǎn)編,再次投放到新發(fā)展階段產(chǎn)生的新的重點工作領(lǐng)域,確保周轉(zhuǎn)編制臨時用臨時退,實現(xiàn)循環(huán)使用,順暢周轉(zhuǎn)。二是過渡性周轉(zhuǎn)管理模式,主要適用于在過渡期間臨時使用周轉(zhuǎn)編的情形。如縣區(qū)中小學(xué)過渡性周轉(zhuǎn)編的使用,過渡期結(jié)束后,根據(jù)學(xué)校師生比,確需增加編制的,收回周轉(zhuǎn)編,按需調(diào)劑基礎(chǔ)編;對基礎(chǔ)編核定過剩的,視情況收回一定數(shù)量的基礎(chǔ)編。三是借貸型周轉(zhuǎn)管理模式,主要適用于基本滿編單位因工作急需“借”編運行的情況。一旦所在單位出現(xiàn)空編,編制部門及時收回周轉(zhuǎn)編,從而實現(xiàn)周轉(zhuǎn)編能放能收,循環(huán)周轉(zhuǎn)。
開封市及時建立健全配套制度,同時探索建立了編制周轉(zhuǎn)池制度與編制評估制度的有機銜接機制,實現(xiàn)了周轉(zhuǎn)編閉環(huán)周轉(zhuǎn)、循環(huán)使用模式的穩(wěn)定運行。一是嚴(yán)格落實總量控制的制度安排。把嚴(yán)控總量作為統(tǒng)籌使用編制資源的首要前提和實行編制周轉(zhuǎn)使用的底線、紅線,確保全市編制總量始終不超限額、實有在編人員始終不超編制的“雙不超”。二是完善周轉(zhuǎn)編正常運轉(zhuǎn)的配套制度。對周轉(zhuǎn)編制實行全鏈條管理,明確周轉(zhuǎn)編與核定基礎(chǔ)編同等待遇,統(tǒng)籌建立使用周轉(zhuǎn)編制人員在人事管理、崗位設(shè)置、財政供給、社會保障、醫(yī)療保險等方面的制度保障體系。三是探索編制周轉(zhuǎn)制度與評估制度的有機銜接。將科學(xué)配置編制資源的事前評估與執(zhí)行情況的事后評估合二為一,通過2~3年周轉(zhuǎn)期的實實在在運轉(zhuǎn),更加科學(xué)準(zhǔn)確地評估和測算所在單位對編制的需求量,根據(jù)實際需求增加或者核減基礎(chǔ)編,收回周轉(zhuǎn)編,形成了周轉(zhuǎn)編與基礎(chǔ)編雙向轉(zhuǎn)化的閉環(huán)運轉(zhuǎn)體系,既解決了機構(gòu)編制管理評估難的問題,又解決了編制資源使用效益提升問題。
開封市建立實施編制周轉(zhuǎn)池制度是提升編制資源使用效益的一次深入嘗試,但編制資源使用效益的提升是一項長期系統(tǒng)的復(fù)合工程,單一的編制周轉(zhuǎn)池制度雖然能夠取得一定成效,卻很難取得整體效果。只有著眼當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會政治發(fā)展所需,綜合采取深化改革、優(yōu)化管理、完善制度建設(shè)、加強工作協(xié)同等多種手段,從供給側(cè)、需求側(cè)雙向發(fā)力,才可能在提升編制資源使用效益方面取得明顯進展。一是圍繞建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系,持續(xù)深化黨政機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革,有效廓清行政機構(gòu)、事業(yè)單位職責(zé)任務(wù)邊界,全面理清各類編制資源的使用范圍、領(lǐng)域和重點部門單位,各部門單位行政事業(yè)單位一體考量,協(xié)同配置其機構(gòu)編制事項,既真正實現(xiàn)政事分開、事企分開、管辦分離,切實做到政歸政、事歸事、企歸企,又在確保單位部門工作整體高效運行的基礎(chǔ)上,做好改革后半篇文章,確保改革真正發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”,推動有限的編制資源用得其所、“好鋼用在刀刃上”。二是圍繞促進新時代公益事業(yè)平衡充分高質(zhì)量發(fā)展,持續(xù)創(chuàng)新機構(gòu)編制日常管理,在有效發(fā)揮機構(gòu)編制資源保整體、?;?、保重點的同時,綜合運用統(tǒng)籌使用、內(nèi)部挖潛、精細(xì)化管理、加強“事前事中事后”跟蹤評估和動態(tài)優(yōu)化調(diào)整、以技換編、購買服務(wù)等手段,多措并舉緩解編制不足帶來的壓力,有效破解以往一有工作就要編制的“靠編吃飯、靠編辦事”工作局面,切實把有限的編制資源向經(jīng)濟社會政治基礎(chǔ)領(lǐng)域、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵部位傾斜,實現(xiàn)編制資源使用得當(dāng),真正發(fā)揮作用。三是圍繞機構(gòu)編制法治化加強制度機制建設(shè)和工作協(xié)同,把實名制管理、動態(tài)調(diào)劑、統(tǒng)籌使用、增減平衡、內(nèi)部挖潛、以技換編、購買服務(wù)等行之有效的經(jīng)驗做法上升為政策制度,為提升編制資源使用效益保駕護航。要在理清壓實機構(gòu)編制、組織、財政、人社和各編制使用部門單位職責(zé)任務(wù)分工的基礎(chǔ)上,建立健全部門單位機構(gòu)編制工作協(xié)同機制,切實推動把提升編制資源使用效益的政策手段落實落細(xì),實現(xiàn)編制資源用得其所,發(fā)揮最大效用。