黃洪凱

（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，重慶401120）

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎(chǔ)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在夯實基層?；鶎又卫硎侵沃袊厣鐣髁x現(xiàn)代國家治理體系的根基，而減輕基層政府負(fù)擔(dān)，讓基層干部輕裝上陣是提升基層治理效能的關(guān)鍵核心。自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層政府的治理成效，強調(diào)進一步減輕基層政府公務(wù)人員的壓力負(fù)擔(dān)，消除形式主義、官僚主義的弊端。近年來，中共中央為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，數(shù)次發(fā)文為基層減負(fù)指明方向，強調(diào)推進治理重心下移，向基層政府放權(quán)賦能，要“堅決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時間和精力抓落實”［1］。作為基層政府，其核心職責(zé)是提升基層治理能力以實現(xiàn)良善治理和社會長治久安?；鶎诱皇恰叭苷?，基層公務(wù)人員不是“超人”。因此，政府必須明晰職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，制定責(zé)任清單，規(guī)范“屬地管理”，厘清上級和下級政府之間、不同職能部門之間、部門和屬地之間的關(guān)系，避免壓力層層加碼、責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁，最大限度地為基層政府減負(fù)松綁。

一、小馬難以拉大車：基層政府負(fù)荷運轉(zhuǎn)的外在表現(xiàn)

（一）基層政府負(fù)擔(dān)積累莫返之害

針對基層政府負(fù)擔(dān)重、行政效率低下等問題，中央數(shù)次發(fā)文要求加以整頓，但其結(jié)果是基層負(fù)擔(dān)不減反增，即上級政府不斷為基層減負(fù)減壓，基層政府卻又在不斷增負(fù)增壓。在基層治理實踐中，上級政府在層層傳遞任務(wù)的同時，壓力也在層層加碼，處于行政體系最末端的基層治理主體壓力負(fù)擔(dān)最大，故而最末端的基層政府所掌握權(quán)力、資源的最低化與其肩負(fù)上級眾多任務(wù)間形成巨大的沖突。

雖然各級政府為全力解決困擾基層的形式主義、官僚主義問題，最大程度地為基層賦權(quán)減負(fù)，確保基層干部輕裝上陣，在賦權(quán)減負(fù)工作方面取得明顯的成效，但是部分地區(qū)仍然存在領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀的錯位、上級考核評估體系無差異的“一刀切”、簡單的終身問責(zé)、形式主義的調(diào)研蹲點、“本位政策”、“空中政策”等現(xiàn)象，致使基層政府因不堪重負(fù)難以及時應(yīng)對，進而產(chǎn)生和助長行政執(zhí)行中的形式主義、官僚主義，成為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)及提升基層治理效能的攔路虎和絆腳石。究其根本原因，就在于政府權(quán)力運行中基本機制結(jié)構(gòu)的不健全。

（二）材料論英雄下的痕跡主義

基層政府行政活動中的各種文字材料、音頻材料等是上級政府巡視檢查、了解基層政府日常工作和考核評估的重要依據(jù)，也是基層政府為后期治理提供經(jīng)驗教訓(xùn)的寶貴財富?；鶎又卫碇辛艉哿艨兊某踔允峭ㄟ^有效的行政治理材料，推動基層政府治理效能提升，以便為促進基層工作產(chǎn)生事半功倍之效。然而，一些基層政府著眼自身利益，成為“歪嘴和尚”，將上級的精神形式化、工作材料套路化、簡單問題復(fù)雜化，將幾段話能說清楚的問題寫成長篇大論，造成材料“長、空、舊、虛”等嚴(yán)重問題。

基層政府為了取得上級政府認(rèn)可，獲得考核高分，在上級政府面前想盡辦法展示自身的工作政績，部分基層干部將大量時間用在材料撰寫上，匯報材料為求面面俱到而絞盡腦汁地遣詞造句、不惜筆墨地添油加醋?；鶎又卫碇小爸睾鄄恢乜?，留績不留心”［2］的現(xiàn)象比較普遍。基層干部“5+2”“白+黑”地寫材料，很難抽出時間再去基層實地認(rèn)真調(diào)研，因而上報的材料很難提出以本地區(qū)實際為導(dǎo)向的、具有針對性的措施。材料論英雄下的痕跡主義之風(fēng)普遍存在于基層政府中，不僅消耗了基層干部大量的時間精力，而且也未能取得工作實效，有可能進一步惡化干群關(guān)系。

（三）形式主義風(fēng)氣下的文山會海

貫徹落實上級指示，集中力量解決人民訴求，召開會議、分發(fā)文件是基層政府為部署和推動工作而采取的常規(guī)必要手段，然而會議頻繁、文件泛濫必然會造成基層政府行政效率低下，形式主義、官僚主義之風(fēng)盛行。

毛澤東就曾多次強調(diào)，開會要事先通知，讓大家知道要討論什么問題，解決什么問題，并且早作準(zhǔn)備，必須反對形式主義的會議，“每次會議要有充分準(zhǔn)備，要有中心內(nèi)容，要切切實實討論工作中存在的為人民所關(guān)心的問題”［3］?，F(xiàn)階段各級政府為表示對上級政府任務(wù)的重視，或為了“甩鍋”避責(zé)，通常會采用以會議落實會議、以文件貫徹文件的方式，造成基層干部奔波于大小會議之中，每日抓會議、抓文件而不抓落實和成效，常被文山會海所累，既浪費時間精力，又沒有落實工作，難以取得實際政績讓人民群眾滿意。

二、小馬因何拉大車：基層政府負(fù)荷運轉(zhuǎn)的生成理路

（一）雙重秩序下基層政府負(fù)荷運轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯

1.壓力體制秩序下的基層政府

在壓力體制秩序下，基層政府總是處于被安排、被考核的地位，在縱向職責(zé)同構(gòu)的單一路線設(shè)計下，上級政府多根據(jù)自身需要將任務(wù)發(fā)包，層層傳遞給基層政府。上級政府在任務(wù)發(fā)包的同時，將考核指標(biāo)公式化并一同經(jīng)由文件傳遞給基層政府，要求在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)。基層政府為了完成上級交辦的任務(wù)以避免問責(zé)懲戒，其職責(zé)被不斷非制度性“擴大化”，管了許多不該管也難以管好的公共事務(wù)，這樣任務(wù)負(fù)擔(dān)從中央到基層地方呈現(xiàn)漸進上升態(tài)勢，“上面千根線，下面一根針”的困境仍然存在，從而導(dǎo)致政策嵌入的無效性與政策執(zhí)行的低效率。掌握公權(quán)力的政府部門基于“理性人”逐利動機的驅(qū)使，為實現(xiàn)自身政治晉升以獲得權(quán)力和地位的最大化，在實際運行中呈現(xiàn)出市場化的唯利主義特征。

上級政府無視基層的實際需求而強制性地將責(zé)任、任務(wù)通過行政體制層層下放到基層，處于行政體制末端的基層政府，憑借自身的資源和權(quán)力難以有效地承接來自上級層層加碼下放的各種任務(wù)，因而在與現(xiàn)實相遇碰撞時必然誘發(fā)矛盾，即上級政府層層加碼傳遞的任務(wù)與基層政府有限資源和有限承接力之間的矛盾。

2.功績晉升秩序下的基層政府

在功績晉升秩序中，基層政府工作人員尤其是一線公務(wù)人員晉升渠道單一，多是以任務(wù)完成為政績導(dǎo)向，從而誘使基層政府壓力愈加繁重，對各種任務(wù)慣于大包大攬，既當(dāng)“吹哨人”“裁判員”又當(dāng)“掌舵人”“運動員”，以應(yīng)對壓力型行政體制下的層層監(jiān)管［4］。監(jiān)督領(lǐng)域縱橫交叉且權(quán)責(zé)不明，存在設(shè)計缺陷，致使針對特定公共事務(wù)的監(jiān)督職責(zé)難以明晰劃分，為執(zhí)行與監(jiān)督部門之間的推諉扯皮埋下了隱患［5］。

基層一線工作人員身兼數(shù)職，疲于應(yīng)付各種考核評估而難以分清主次事務(wù)，無法集中精力和時間認(rèn)真完成某一具體事務(wù)，事無巨細(xì)、面面俱到的結(jié)果是政策執(zhí)行中的走馬觀花、蜻蜓點水，不僅使原歸屬本部門的日常事務(wù)未能高效地完成，同時，為了完成所承接的超于自身能力資源的“重點任務(wù)”致使職責(zé)越位、錯位，最終陷入沒有計劃、不分輕重緩急的事務(wù)主義的陷阱，忙而無果，事倍功半。

3.合作對抗秩序下的基層政府

中國的制度優(yōu)勢決定國家治理體系的現(xiàn)代化路徑，而官員問責(zé)制的規(guī)范化和制度化在推進責(zé)任政府建設(shè)的同時也產(chǎn)生了基層政府應(yīng)對性策略行為。當(dāng)將“責(zé)任政府”簡單等同于政府日常性履責(zé)而無視其過程價值時，制度化權(quán)力的官僚政治性色彩凸顯從而吞噬責(zé)任和服務(wù)的內(nèi)生導(dǎo)向，基層政府行政“事上”性導(dǎo)向明顯，壓力隨即增多。

在基層政府應(yīng)對突發(fā)性和復(fù)雜性較高的事務(wù)時，頻率過高、指標(biāo)過細(xì)的考核體系使得上級部門很容易從中挑出問題，基層干部深知難以通過“甩鍋”實現(xiàn)推責(zé)、卸責(zé)，只能“各顯神通”，最大程度地完成上級交辦的各項任務(wù)?；鶎诱诒M力完成上級交辦的任務(wù)時，為規(guī)避潛在的政治問責(zé)風(fēng)險以影響自身政績，通常會采取合作策略實現(xiàn)職責(zé)越位，最大限度地降低被問責(zé)的可能性。處于壓力和功績晉升雙重秩序下的基層政府，為了最大化地利用有限資源，獲得政治福利，通常會選擇“合作”之策以期發(fā)揮力量合力。同時，基層政府必須面對自上而下層層事無巨細(xì)的嚴(yán)格監(jiān)督審查及上級職能部門各種考核評比，大多是被動地應(yīng)付，進而選擇非制度化“合作”的方式運作，通過隱形非正式手段實現(xiàn)資源、職權(quán)的擴張。在單一性合作秩序下，如果社會訴求難以得到回應(yīng)，基層政府就將面臨上級政府更加嚴(yán)厲的問責(zé)。

（二）趨利避責(zé)理念下基層政府的行政邏輯

1.基層干部政績觀的錯誤失衡

以政績考核為依據(jù)的政治晉升途徑，在客觀上倒逼基層干部為民做事，各地基層干部“八仙過海，各顯神通”以期獲得最大政治績效。“事上不顧下”的錯誤理念在基層政府行政中擴散，趨利避責(zé)思想愈加嚴(yán)重。

行政官僚科層制末端的基層政府干部，拘囿于資源有限，晉升渠道窄小，難以僅憑職責(zé)權(quán)力及地位優(yōu)勢實現(xiàn)政治晉升，因而在面對上級眾多任務(wù)下放時，會出現(xiàn)為迎合上級需要而弱化本部門常規(guī)主業(yè)的職責(zé)錯位、越位等現(xiàn)象?；鶎诱鳛樨?zé)任主體在承接壓力負(fù)擔(dān)的同時，其作為治理主體也獲得為處理該事務(wù)所需的資源、權(quán)力及政治激勵等。因此，對于基層政府領(lǐng)導(dǎo)者而言，包攬該事務(wù)是其政治晉升的難得機遇。

上級政府關(guān)注的重大事件、交辦基層政府的任務(wù)因其具有內(nèi)在的激勵機制而逐漸演化為實現(xiàn)基層政府和相關(guān)職能部門實現(xiàn)自身利益訴求的重要資源?；鶎诱畷鲆曌陨韺嶋H能力和現(xiàn)實情況，與同級政府一味地爭奪和包攬能為其帶來最大政治、經(jīng)濟利益的任務(wù)職責(zé)，被動消極甚至放棄執(zhí)行常規(guī)性事務(wù)及難以為自身帶來政績效益的職責(zé)任務(wù)［6］。

2.基層政府“事上”心態(tài)下的避責(zé)策略

基層政府作為行政科層體系的末端，其日常工作科目繁雜且數(shù)量龐大。基層政府干部常被各種會議、文件等淹沒，不僅在上班時間內(nèi)要完成各項任務(wù)，而且在下班時間仍然需要花費大量精力去做各種上級政府發(fā)包傳遞下來的各項工作，難以集中精神履行本職工作。他們看似很忙，但囿于精力和資源的有限性，通常選擇性地對任務(wù)按照重要性或?qū)嶋H收益性排序，總是將上級政府關(guān)注的重要任務(wù)率先完成以避免被問責(zé)懲戒。因此，基層政府在各種任務(wù)包裹下雖然搭上了大量休息時間，逐漸變成“連軸轉(zhuǎn)”的工作狀態(tài)，然而在忙碌工作的背后多是“向上看”以最大限度地規(guī)避被問責(zé)風(fēng)險，致使工作形式化色彩濃厚，行政效率低下。

在責(zé)任政府體制下，上級政府隨時隨地都在監(jiān)督考評，各種評比層出不窮，基層干部要想實現(xiàn)晉升，就必須將工作做到明面上，讓名次排在前面。同時，基層政府在實際工作中處于不出事與做成事的博弈困境之中。有的任務(wù)只要基層政府認(rèn)真對待，按時完成即可通過考核，但也存在大量“敏感性”事件，如維穩(wěn)、信訪工作等，一旦發(fā)生小概率疏忽，基層政府所有工作就將面對被一票否決的可能，基層干部也會因此前途盡毀。在做成事的同時又不出事，逐漸成為基層政府所關(guān)心的重點。因擔(dān)心被問責(zé)，基層干部總是處于高度緊張的狀態(tài)。經(jīng)常性的檢查成為工作常態(tài)，避責(zé)也成為必要選擇。

3.責(zé)任“甩鍋”下基層政府壓力的層層加碼

基層政府的職責(zé)是提升基層治理能力以實現(xiàn)良善治理和社會長治久安，然而基層政府不是“全能政府”，基層干部不是“超人”，基層政府必須明晰自身的職責(zé)邊界，客觀分析自身實際情況，明確能做什么、不能做什么，厘清不同層級部門之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，制定責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，避免壓力層層加碼、責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁，厘清上級和下級政府之間、不同職能部門之間、部門和屬地之間的關(guān)系。

在基層治理實踐中，上級政府將任務(wù)層層傳遞給基層政府的同時，對下層的壓力也在層層加碼，處于行政體系最末端的治理主體壓力負(fù)擔(dān)最大，故而最末端的基層地方所掌握權(quán)力、資源的最低化與其肩負(fù)上級眾多任務(wù)間便形成矛盾沖突?；鶎诱扔谏霞壊块T不切實際的壓力傳遞，以及基于功利性思維和趨利避責(zé)邏輯而導(dǎo)致負(fù)擔(dān)的變相加重，在面對層層加碼的多維度任務(wù)目標(biāo)時，囿于時間精力和權(quán)力職責(zé)的有限性，通常采取“拼湊應(yīng)對”的消極被動態(tài)度，而非進行深入調(diào)研和主動執(zhí)行。

（三）屬地包干治理下基層政府的協(xié)作策略

1.基層政府任務(wù)承接下的理性選擇

利用屬地任務(wù)化解的技術(shù)性手段化解基層社會矛盾沖突的核心目的，是為了改善傳統(tǒng)基層治理中混亂無序的狀態(tài)，應(yīng)對基層模糊性治理及存在的推諉扯皮、“打太極”和“踢皮球”等問題。屬地責(zé)任包干下的壓力型行政結(jié)構(gòu)決定了在行政過程中，不論是橫向基層政府還是縱向職能部門，通常會采取任務(wù)選擇行為以實現(xiàn)政治利益最大化。

基層政府關(guān)注自身利益。在承接上級部門發(fā)布的政策任務(wù)時，即使上級政府優(yōu)化職能，基于基層政府地方性知識的優(yōu)勢和屬地性管理的實際運作多采用人性化手段讓基層政府根據(jù)實際情況自主選擇，以避免“一刀切”的粗放形式，基層政府更多考慮的仍然是自身利益，多傾向選擇政績最大化的任務(wù)而忽視實際情況。同時，考慮到作為塊塊的基層政府和作為條條的職能部門都能實現(xiàn)利益最大化，為了順利承接自己傾向的任務(wù)，“塊塊”往往與同級地方政府展開競爭，“條條”則盡可能地協(xié)調(diào)以提高承接成功率。由此可見，任務(wù)承接環(huán)節(jié)的條塊協(xié)作在實踐中多表現(xiàn)為對任務(wù)的共同選擇。

2.基層政府任務(wù)執(zhí)行中的共同化解

基層政府在承接上級任務(wù)后，拘囿于信息不完全、不對稱的上下級委托—代理格局，通常需要制造“行政信號”向上級表明自己的政績，以爭取得到上級政府行政部門的認(rèn)可或嘉獎，在規(guī)避政治懲戒問責(zé)風(fēng)險的同時實現(xiàn)政治晉升。

基層政府在趨利避責(zé)理念誘導(dǎo)下承接上級行政部門的各種任務(wù)。在實際執(zhí)行中，基層政府認(rèn)識到資源和職權(quán)的有限性，處于行政體制最底端深感心有余而力不足，它們一方面擔(dān)心通過一己之力難以滿足上級的要求而導(dǎo)致被問責(zé)的風(fēng)險，另一方面又擔(dān)心一味迎合上級部門各種臨時性要求而忽視屬地常規(guī)事務(wù)的高效完成會引起公眾的不滿情緒，甚至引發(fā)公眾的群體性事件。因而，處于兩難境地的基層政府需要權(quán)衡利弊，通常采取與橫向級政府間和縱向職能部門協(xié)作的方式以共同應(yīng)付和擺平所承接的各種任務(wù)。在屬地包干的基層治理結(jié)構(gòu)下，基層政府在執(zhí)行中憑借屬地知識及地方親緣性優(yōu)勢往往具有更大話語權(quán)，時常透過各種價值認(rèn)同化解基層社會沖突，以期最大程度地降低任務(wù)完成的成本。在壓力型體制和功績晉升的雙重體制結(jié)構(gòu)下，基層政府部門之間只有通過協(xié)作，化解完成上級交辦的事務(wù)中的困境，規(guī)避問責(zé)。

3.基層政府任務(wù)考核中的合作應(yīng)對

考核評估階段是基層政府完成上級交辦任務(wù)的最后環(huán)節(jié)。作為末端環(huán)節(jié)，上級政府對交辦任務(wù)完成情況的考核評估不僅關(guān)系到自身下達任務(wù)命令能否被基層政府重視，更關(guān)系到基層政府的政治福利，及基于此能獲得上級政府信任度的高低，從而成為日后能否能成功獲得任務(wù)順利承接的關(guān)建因素。因此，任務(wù)考核評估的結(jié)果自然便成為基層政府被問責(zé)懲戒或嘉獎晉升的重要依據(jù)。晉升錦標(biāo)賽體制下的考核評估多是以結(jié)果為導(dǎo)向的。因此，為了向上級部門呈現(xiàn)任務(wù)的最優(yōu)完成情景，以及表明任務(wù)在執(zhí)行過程中基層政府手段工具的合法性、合理性、科學(xué)性，基層政府在條塊之間通常彼此“通氣”，在上級部門考核評估前夕協(xié)商，彼此“各司其職”按照考核的量化標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)公式化答案相互配合，提前做好充分準(zhǔn)備以共同應(yīng)對和對抗來自上級行政部門的考核評估。

在實際考核評估階段，基層政府既扮演上級“代理人”，又充當(dāng)與公眾交流的“溝通者”及受上級考核評估的“被監(jiān)督檢查者”。基層政府基于條塊關(guān)系在面對共同任務(wù)時，與職能部門共同應(yīng)付來自上級交辦任務(wù)的考核評估。由此可見，趨利避責(zé)的秩序邏輯誘發(fā)了基層政府條塊事前協(xié)作互通和政府行政實踐的形式化應(yīng)對，基層政府負(fù)擔(dān)愈加嚴(yán)重。

三、好馬方能拉快車：基層政府減壓賦能的治理路徑

（一）數(shù)字賦權(quán)下基層政府的技術(shù)智治

技術(shù)智治是伴隨現(xiàn)代科技的不斷創(chuàng)新發(fā)展而逐漸興起、發(fā)展和成熟的。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的飛速進步深刻沖擊了公眾長期形成的傳統(tǒng)生活方式，逐漸改變了公眾的思維模式，使得人們生活愈加方便，網(wǎng)絡(luò)信息因輕松便捷、技術(shù)智治的屬性特質(zhì)而被廣泛運用于各領(lǐng)域。通過現(xiàn)代科學(xué)的技術(shù)賦能，擁有制度化權(quán)力的基層政府可以借助新科技、新技術(shù)、新產(chǎn)品實現(xiàn)靈活的技術(shù)治理、智能治理。

為了擺脫基層政府趨利避責(zé)的困境，減輕基層政府一線人員的工作負(fù)擔(dān)，改變治理理念，創(chuàng)新治理工具與手段，以技術(shù)智能為引領(lǐng)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息治理的便捷優(yōu)勢，利用人工智能和大數(shù)據(jù)的信息平臺實現(xiàn)基層治理數(shù)據(jù)的共享整合便成為重要選擇。技術(shù)智治不僅是一種形式，更是提升基層治理效能的重要機制，是避免基層行政效率低下、減輕基層政府負(fù)擔(dān)壓力的保障機制。不同于治理技術(shù)的工具邏輯，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為手段的硬技術(shù)治理，以技術(shù)為治理機制的技術(shù)智治，更貼近一種軟性治理，它側(cè)重于組織式行為性層面的技術(shù)創(chuàng)新，從而提升基層政府的行政專業(yè)化水平和治理效能。治理機制技術(shù)化代替了傳統(tǒng)行政的價值場域，而機制維度下的技術(shù)智治注重治理機制和理念方式的創(chuàng)新變革?；鶎诱谕瓿缮霞壗晦k的各類任務(wù)和本部門常規(guī)任務(wù)時，其行政技術(shù)、治理工具手段愈加技術(shù)化、智能化。應(yīng)努力通過治理機制創(chuàng)新同技術(shù)融合實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)，將外在技術(shù)同內(nèi)在機制的適應(yīng)性耦合，提升治理效能，減輕基層政府負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)有序、便利和高效的治理。

（二）條塊互嵌下基層政府的策略之治

基層政府治理實踐中的條塊互嵌是相對于傳統(tǒng)條塊間的簡單關(guān)系，即條塊對抗、分割而言的。傳統(tǒng)基層治理模型屬于簡單粗放型的硬性管控?！皸l條”是針對特定公共事務(wù)的主要調(diào)控主體，憑借權(quán)力和資源自下而上的集中，通過相對優(yōu)勢對基層事務(wù)實施全面嚴(yán)格的管控。條強塊弱的關(guān)系憑借權(quán)力和資源的集中以化解基層事務(wù)矛盾，雖然在短期內(nèi)達到了治理目標(biāo)，然而長此以往形成的簡單粗放式自上而下的剛性管控，難以化解高度復(fù)雜和不確定的復(fù)雜事務(wù)。

根治基層治理中條塊矛盾的難題不能僅僅片面地糾治條和塊本身，因為這種治標(biāo)不治本的治理方法僅僅能化解顯性突出的問題，卻難以解決基層社會深層次矛盾，而且容易滋生新的治理難題，產(chǎn)生新的矛盾。因而，簡單依靠“問題沖擊—回應(yīng)”的機械方式對基層公共事務(wù)進行單向度管控，已難以適應(yīng)新時代基層社會治理的實際需要，亟需尋求新的治理思路，即化解基層條塊矛盾的互嵌治理路徑。

條塊互嵌的治理模型是以基層屬地政府同各級行政職能部門等作為治理主體，彼此相互溝通，相互交流，各自持平等自主的基本理念，采取合作協(xié)同理性交流的雙向度多維、非強制性方式，以共同回應(yīng)基層社會所需，真正向上級反映現(xiàn)實情況，認(rèn)真履職盡責(zé)。與條塊趨利避責(zé)秩序相比，條塊互嵌旨在構(gòu)建部門職責(zé)明晰、基層政府協(xié)同合作的非沖突治理形態(tài)。在該形態(tài)下，條塊單一向度的兩極化色彩逐漸淡化，彼此合作的身份日益顯現(xiàn)，彰顯新時代實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興基層治理的行動邏輯，契合時代的內(nèi)在需求。

（三）基層治理空間重構(gòu)及治理機制創(chuàng)新

雖然中國現(xiàn)行行政體制為國家治理提供了充足的行動空間，但是理論同實踐間的張力一味地試圖突破治理的有效性限度［7］。為實現(xiàn)基層政府實質(zhì)性的減壓賦能，基層政府行政活動所構(gòu)建的嵌入式自主性的政府與社會關(guān)系協(xié)同互動的治理共同體模式，若僅以行政強制手段進行工具化治理，只能使政府凌駕于社會之上，造成政府與社會的隔離，這就需要積極吸納社會力量參與到治理活動中，打破傳統(tǒng)政府單一主導(dǎo)下的基礎(chǔ)治理空間格局。

基層政府在吸納社會力量以便更好地同社會一起化解矛盾沖突時，必須保持自身的獨立自主性，具有實現(xiàn)政府自身的目標(biāo)意志，追求善治良政而獨立于社會的政府主體性。此時，基層政府是獨立于社會的掌握和行使公權(quán)力的國家代理人，具有作為公權(quán)力主體所特有的偏好和目標(biāo)利益。同時，在基層治理的政府場域中，基層政府擁有實現(xiàn)其意志和目標(biāo)的自主性空間和行動能力，并能在與社會的互動協(xié)作中，汲取行動資源、整合制度、執(zhí)行政策，從而產(chǎn)生聚合效力與制度化的合作能力。

不同于傳統(tǒng)基層政府單一主導(dǎo)下的治理空間，嵌入式自主性的基層治理共同體模式下的社會嵌入是針對基層政府治理場域中政府負(fù)荷運轉(zhuǎn)壓力沉重、治理資源匱乏的治理機制的創(chuàng)新路徑，它不僅使基層治理活動不再是僅僅依靠政府行政權(quán)力的強制手段和行政技巧進行對象化治理和矛盾化解的過程，而且有助于提高基層治理效能，降低治理的社會成本，從而減輕基層干部的負(fù)擔(dān)壓力。

四、余論

“九層之臺，起于壘土”。基層治理關(guān)系國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。習(xí)近平總書記始終心系基層，關(guān)心基層干部，多次表示“要傾聽基層干部心聲，讓敢擔(dān)當(dāng)有作為的干部有干勁、有奔頭”。在黨中央明確將2019年確定為“基層減負(fù)年”后，各級部門和地方政府紛紛出臺相應(yīng)措施，持之以恒抓減負(fù)，狠剎形式主義、官僚主義之風(fēng)，最大限度地為基層政府減負(fù)松綁并取得了顯著成效。然而與黨中央要求的“向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)”的原則相比，具體實踐仍有一定差距，“四風(fēng)”頑疾仍存抬頭隱患。在地方政府權(quán)力實際運行中，基本機制結(jié)構(gòu)的不完善使得中央宏觀政策難以有效落地，基層政府長期負(fù)荷運轉(zhuǎn)的根本原因并未根除。基層政府多做事不一定能及時獲得認(rèn)可，然而一旦出現(xiàn)錯誤則會被立刻問責(zé)，尤其當(dāng)涉及社會穩(wěn)定、突發(fā)事件時，一件事處理不當(dāng)就可能會被全盤否定。因此，為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險，基層干部都會事事留痕、處處留意，加班加點逐漸成為基層工作常態(tài)?；鶎痈刹繌姆e極邀功轉(zhuǎn)向消極避責(zé)，在“不出事”與“做成事”選擇間不斷徘徊。當(dāng)基層干部“想做事”理念同上級政府任務(wù)層層加碼發(fā)生碰撞時，為了取得政績考核的好成績，實現(xiàn)政治晉升，他們通常會采取協(xié)作策略以共同應(yīng)對?；鶎訌妱t國家強，一味地向基層施壓而不顧及實際情況是違背客觀規(guī)律的。一方面，上級政府要捋清職責(zé)關(guān)系，打破條塊分割的碎片化樣態(tài)，通過技術(shù)手段推動社會治理重心向基層下移，同時要及時配套相應(yīng)的物質(zhì)資源、權(quán)力資源和政治資源；另一方面，基層干部自身要不斷學(xué)習(xí)，增強政治能力、調(diào)查能力、決策能力、應(yīng)急能力等，提升專業(yè)知識，確保對上級的賦權(quán)接得住、用得好。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升治理效能以減輕基層政府負(fù)擔(dān)，將基層干部從無效忙碌中解放出來，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必要之舉。