張愛(ài)軍

山東政法學(xué)院 山東 濟(jì)南

一、財(cái)政支持對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性

1.財(cái)政支持對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

（1）從文旅部對(duì)文化事業(yè)的投入力度來(lái)看，文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入在逐年增長(zhǎng)，覆蓋的地區(qū)更加廣泛。根據(jù)文旅部發(fā)布的公報(bào)，文化產(chǎn)業(yè)投入從2011年的40.80億元增長(zhǎng)到2019年的101 億元，雖然出現(xiàn)先增長(zhǎng)后又有所降低的情況，但從整體上看一直保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。

（2）從地域方面看，文化事業(yè)的財(cái)政支持開(kāi)始向基層傾斜，不僅在總量上呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)地域發(fā)展的均衡性。具體表現(xiàn)在，政府開(kāi)始對(duì)縣級(jí)以下的基層文化產(chǎn)業(yè)加大財(cái)政投入力度，并逐步向中西部地區(qū)傾斜，重視挖掘地域的人文資源，并積極推動(dòng)向產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的方向發(fā)展。1995年縣以上的財(cái)政投入占比73.2%，而地域面積更加廣闊的縣以下卻占比25.8%。到2019年，縣以下的文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政占比已經(jīng)接近甚至趕超縣以上。除此之外，文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持地域發(fā)展平衡還表現(xiàn)在東西部方面。1995年，東部地區(qū)占比40.2%，中部地區(qū)占比28.6%，西部地區(qū)占比24.9%，自東向西逐步遞減。但是之后，對(duì)西部、中部文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持逐步提升，漸漸超過(guò)東部地區(qū)。

2.財(cái)政支持政策的影響原理

財(cái)政投入是文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要前提和保障，能夠充分反映一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平，以及對(duì)文化遺產(chǎn)與文化資源的重視程度。通過(guò)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的傳導(dǎo)系統(tǒng)及影響原理進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政府推出的財(cái)政支持政策以調(diào)整財(cái)政收支為工具，改變文化產(chǎn)業(yè)所處的外部環(huán)境，并作用于影響文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)部要素，最后平衡文化產(chǎn)品的供需，從而促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)興盛。而財(cái)政支持政策的影響原理主要體現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

（1）規(guī)避文化公司運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要投入大量資金，而且項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)高，難以預(yù)測(cè)收益率及準(zhǔn)確把握投資與收益平衡。政府使用財(cái)稅支持政策為文化公司提供資金，可使文化產(chǎn)業(yè)面臨的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或化解，降低文化產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）增加文化公司的預(yù)期利潤(rùn)。文化公司嚴(yán)格遵守公司生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，即利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)規(guī)律，且推動(dòng)文化公司持續(xù)創(chuàng)新的核心要素為收入持續(xù)增加。只有在市場(chǎng)認(rèn)可文化公司推出的新型產(chǎn)品且公司經(jīng)濟(jì)效益可觀時(shí)，公司才會(huì)增加投入以拓展生產(chǎn)范疇。財(cái)政支持政策對(duì)公司經(jīng)濟(jì)效益的提升，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，可顯著減少企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，無(wú)論是直接向文化創(chuàng)新項(xiàng)目投入財(cái)政資金，還是為文化公司提供各種稅收優(yōu)惠政策，都有助于降低公司運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，財(cái)政支持政策可有效提高企業(yè)的收入。政府可通過(guò)財(cái)稅政策調(diào)低文化產(chǎn)品的收入稅率，或直接實(shí)施針對(duì)文化企業(yè)的稅收減免政策，使市場(chǎng)主體的預(yù)期收益增加。

（3）增加社會(huì)對(duì)文化產(chǎn)品的需求。政府采購(gòu)具有顯著的引導(dǎo)與示范效應(yīng)，政府可通過(guò)財(cái)政監(jiān)督下的采購(gòu)制度促進(jìn)社會(huì)需求增加，利用政府部門(mén)需求形成的文化市場(chǎng)，帶動(dòng)社會(huì)其他群體對(duì)文化產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)。此外，對(duì)文化公司而言，與政府簽訂采購(gòu)合同，可使公司進(jìn)入低風(fēng)險(xiǎn)的平穩(wěn)市場(chǎng)，將更多的精力集中于文化產(chǎn)品創(chuàng)新方面。

二、財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足之處

1.財(cái)政支持的力度不足，政策宣傳針對(duì)性差

盡管與往年相比，各地均通過(guò)財(cái)政支持政策加大了對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的支持力度，但整體而言，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障及就業(yè)等其他領(lǐng)域的財(cái)政投入，遠(yuǎn)高于對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的投入。通過(guò)對(duì)比各級(jí)政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入情況發(fā)現(xiàn)，大型國(guó)有企業(yè)是財(cái)政資金支持的主要對(duì)象，導(dǎo)致中小微文化公司的發(fā)展資金需求大多被忽視。此外，市級(jí)財(cái)政普遍存在對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的投入資金偏少、支持中心模糊等問(wèn)題。國(guó)家對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支出主要圍繞國(guó)有企業(yè)，對(duì)民營(yíng)文化企業(yè)的扶持較為欠缺，這對(duì)實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的多樣性有所制約，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

在財(cái)政支持政策宣傳方面還存在一些不足，只有與政府關(guān)系密切的文化企業(yè)能夠及時(shí)獲得財(cái)政支持，而中小微文化企業(yè)獲取支持政策信息的途徑偏少，無(wú)法及時(shí)了解各級(jí)財(cái)政支持的要求、對(duì)象及形式，進(jìn)而難以及時(shí)跟上政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，失去發(fā)展的黃金時(shí)機(jī)。盡管部分地區(qū)建立了有關(guān)財(cái)政支持的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與微信公眾號(hào)，并在公共場(chǎng)合投放公益廣告，但針對(duì)性的重點(diǎn)宣傳仍較為匱乏。

2.財(cái)政支持缺乏信息互通及有效的考核機(jī)制

利用財(cái)政政策助力文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，主要由文化部門(mén)負(fù)責(zé)挑選需要財(cái)政支持的文化項(xiàng)目。文化部門(mén)在制定與實(shí)施地方文化產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，極易出現(xiàn)政策形式化、創(chuàng)新程度低、機(jī)械式模仿等問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的支持項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)情況嚴(yán)重。重復(fù)建設(shè)情況出現(xiàn)的根本原因，除受文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)前所處發(fā)展階段影響外，還受財(cái)政資金配置不當(dāng)?shù)挠绊?，?cái)政部門(mén)無(wú)法及時(shí)獲知文化公司或相關(guān)項(xiàng)目的完整資料。盡管目前文化公司依賴財(cái)政支持，但在財(cái)政資金申請(qǐng)的過(guò)程中嚴(yán)重缺乏對(duì)相關(guān)信息的溝通與確認(rèn)。

此外，尚未建成完善的、針對(duì)獲得財(cái)政支持的文化項(xiàng)目的考核系統(tǒng)。一方面，當(dāng)前的考核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛?？己苏叽蠖酁橘Y金扶持項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，導(dǎo)致考核指標(biāo)與考核評(píng)價(jià)表具有極強(qiáng)的主觀性，各項(xiàng)指標(biāo)的比重分?jǐn)?shù)無(wú)法真實(shí)體現(xiàn)財(cái)政支持資金的運(yùn)用效果。另一方面，部分地區(qū)雖將評(píng)測(cè)程序轉(zhuǎn)交至中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但由于中介機(jī)構(gòu)具備的評(píng)價(jià)權(quán)限及所能查閱的項(xiàng)目資料偏少，因而無(wú)法獲知項(xiàng)目整體狀況，降低了考核機(jī)制的嚴(yán)謹(jǐn)度與專業(yè)水準(zhǔn)。

3.配套的稅收優(yōu)惠政策缺失，稅收風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大

稅收風(fēng)險(xiǎn)普遍存在于各行各業(yè)中，但由于每個(gè)行業(yè)所處的發(fā)展階段不同、行業(yè)特點(diǎn)不一，其所面臨的稅收風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。文化產(chǎn)業(yè)的稅收風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為文化公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中違反稅收規(guī)定，不按時(shí)繳納稅款。具體包括因公司偷稅漏稅被發(fā)現(xiàn)后繳納稅金與罰款的虧損，以及由于公司納稅規(guī)劃錯(cuò)誤或稅務(wù)人員能力過(guò)低致使公司收益虧損。

近年來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度快，產(chǎn)業(yè)鏈逐漸完善。稅收作為宏觀調(diào)控的重要工具，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要影響。但我國(guó)尚未健全文化產(chǎn)業(yè)稅收制度，相關(guān)稅收政策及稅收環(huán)境需要完善。盡管部分省市已相繼推出文化產(chǎn)業(yè)方面的稅收減免政策，但在實(shí)際操作時(shí)出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。部分文化企業(yè)受稅收減免政策吸引在當(dāng)?shù)亟⑵髽I(yè)，但實(shí)際并未在該地運(yùn)營(yíng)，未參與該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致較多的“空殼公司”形成。此類公司將文化產(chǎn)品的制作成本，在缺少稅收優(yōu)惠政策的實(shí)際辦公地點(diǎn)核算，但在享有稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)進(jìn)行收益核算，以逃避繳納個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅。

三、財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的改進(jìn)建議

1.擴(kuò)大財(cái)政支持規(guī)模，加強(qiáng)財(cái)政支持宣傳力度

由于文化產(chǎn)品市場(chǎng)無(wú)法完全依靠自身實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)品的供需平衡，極易產(chǎn)生市場(chǎng)失靈問(wèn)題，因此應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)。在保證市場(chǎng)占據(jù)率的情況下，財(cái)政需要主動(dòng)擔(dān)起支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任，加大財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)的力度。政府不僅應(yīng)保證現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持資金不變，同時(shí)需要持續(xù)拓展財(cái)政資金供給渠道。對(duì)此，我國(guó)財(cái)政可借鑒歐美國(guó)家相關(guān)案例，將彩票收入、特種稅收入等納入文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持資金來(lái)源。還可以借鑒其他國(guó)家的“政府陪同資助”方式，為增加文化產(chǎn)業(yè)投資，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)投資引導(dǎo)責(zé)任，當(dāng)公司確定投入資金后，政府應(yīng)與公司一同投資相同產(chǎn)業(yè)的相同項(xiàng)目，以吸引更多的資金投入。從我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)角度分析，除了應(yīng)維持中央及省級(jí)財(cái)政支持外，還要依據(jù)實(shí)際情況提高市級(jí)財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)的資金額度，完善政府引導(dǎo)下的文化產(chǎn)業(yè)投資與退出機(jī)制。

各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)實(shí)行生產(chǎn)性扶持政策，在推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的同時(shí)，需要注意為文化消費(fèi)者提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠補(bǔ)貼，從而推動(dòng)文化產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展。隨著文化產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，相關(guān)消費(fèi)將不斷增加，推動(dòng)各類社會(huì)資源主動(dòng)聚集到文化產(chǎn)業(yè)中，文化產(chǎn)業(yè)中新公司數(shù)量將顯著上升，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各部門(mén)不斷向外擴(kuò)張，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)范圍進(jìn)一步拓寬。因此，應(yīng)積極完善消費(fèi)補(bǔ)貼政策體系，推進(jìn)其與文化產(chǎn)業(yè)、財(cái)政支持間的良性互動(dòng)，建設(shè)優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)體系。

以政府信息公開(kāi)條例為依據(jù)，各級(jí)財(cái)政網(wǎng)站均及時(shí)公示了本區(qū)域內(nèi)適用的財(cái)政支持政策、支持對(duì)象及支持標(biāo)準(zhǔn)等信息，但財(cái)政支持政策宣傳應(yīng)增加更多的渠道。例如，市政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，收集并分析、解讀有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持政策。各級(jí)政府應(yīng)借鑒傳統(tǒng)媒體、新興媒體與自媒體在傳播信息方面的經(jīng)驗(yàn)，與媒體建立良好的合作關(guān)系，宣傳方式應(yīng)由單向模式轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)模式。

首先，各類媒體應(yīng)有計(jì)劃地前往文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與模范點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)宣傳，通過(guò)拍攝播放宣傳影片、開(kāi)展座談會(huì)等方式向文化企業(yè)傳播相關(guān)財(cái)政政策措施。

其次，在對(duì)企業(yè)進(jìn)行宣講時(shí)，媒體可對(duì)企業(yè)采訪調(diào)查，收集企業(yè)對(duì)財(cái)政支持的真實(shí)需求情況，以備后用。

最后，媒體應(yīng)重視后續(xù)的宣傳跟蹤，保證宣傳活動(dòng)的長(zhǎng)期有效性。例如，進(jìn)行宣傳活動(dòng)時(shí)，媒體可分發(fā)宣傳聯(lián)絡(luò)卡片，在卡片上注明財(cái)政支持負(fù)責(zé)人及其聯(lián)絡(luò)方式，以便及時(shí)解決文化公司在財(cái)政支持方面的疑惑與需求。

2.探索多角度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)績(jī)效信息管理系統(tǒng)

與其他行業(yè)相比，文化產(chǎn)業(yè)不僅擁有市場(chǎng)特性，還擁有部分精神特性，同時(shí)橫跨經(jīng)濟(jì)與文化兩大領(lǐng)域。因此，政府在對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政支持時(shí)既要注意經(jīng)濟(jì)效益考核，還要積極構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)，以達(dá)成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益最優(yōu)的目標(biāo)。構(gòu)建社會(huì)效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)將文化產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者等與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)成員的滿意度納入評(píng)估系統(tǒng)。計(jì)算方式則應(yīng)結(jié)合量化打分與定性評(píng)級(jí)兩種，確保評(píng)估成果的公平公正性，完善財(cái)政資金投入流程。

此外，應(yīng)建立市級(jí)財(cái)政扶持文化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完成文化項(xiàng)目審核評(píng)估立項(xiàng)、財(cái)政支持資金績(jī)效考核、項(xiàng)目監(jiān)察等全過(guò)程信息的數(shù)據(jù)化管理。在細(xì)節(jié)方面，平臺(tái)應(yīng)將各級(jí)財(cái)政批復(fù)通過(guò)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃書(shū)與預(yù)算、項(xiàng)目相關(guān)財(cái)政支持資金與答復(fù)、資金發(fā)放的入賬憑證與支付憑證納入其中。政府應(yīng)同時(shí)建立財(cái)政支持文化公司長(zhǎng)期監(jiān)察評(píng)估系統(tǒng)，著重分析大型文化公司納稅額度、中小微型文化公司就業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)上升幅度，并以評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，隨時(shí)調(diào)整財(cái)政支持政策與措施。

3.結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，適當(dāng)調(diào)整稅收優(yōu)惠政策

政府可借助減免稅收等政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)文化公司規(guī)范投資與挑選業(yè)務(wù)領(lǐng)域，調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。政府可對(duì)以電視劇為主要業(yè)務(wù)的文化公司給予所得稅稅收優(yōu)惠政策待遇；對(duì)電視劇收視率符合要求的公司進(jìn)行稅收獎(jiǎng)勵(lì)；適當(dāng)降低廣播產(chǎn)業(yè)電視劇收入的增值稅率，推動(dòng)企業(yè)更多地投資經(jīng)營(yíng)電視劇業(yè)務(wù)，帶動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)向合理化方向發(fā)展。

各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本地現(xiàn)實(shí)需求，加快推出有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的各種制片補(bǔ)助、實(shí)行準(zhǔn)則，并積極打造有利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策環(huán)境。通過(guò)組合財(cái)政專項(xiàng)資金、國(guó)有與社會(huì)資金，幫助地方性文化產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)構(gòu)發(fā)展，借助項(xiàng)目補(bǔ)貼與投融資補(bǔ)助、政府資金與基金支持及政府采購(gòu)等各類方式，幫助建設(shè)重要文化項(xiàng)目，構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)大眾服務(wù)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)新型文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。

同時(shí)，政府不應(yīng)再使用單一的資金直接補(bǔ)助形式，而應(yīng)將資金補(bǔ)助與項(xiàng)目效益、產(chǎn)值、稅收相融合，吸引更多的資本投入。

此外，政府應(yīng)不斷研究有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、柔性注冊(cè)、股權(quán)投資等多種財(cái)政政策扶持方案，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的吸引力與凝聚力，幫助文化公司降低經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，增加資本投入。