張雙慶

中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院生物醫(yī)學(xué)工程研究所 天津

一、教育經(jīng)費(fèi)管理存在的突出問題

近年來，在院校合一管理體制下，北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院以建設(shè)“雙一流”大學(xué)為契機(jī)，以“小規(guī)?！睘檗k學(xué)特色，國(guó)家對(duì)醫(yī)學(xué)教育投入逐年加大，極大地提升了醫(yī)學(xué)院整體硬件條件、科研實(shí)力和辦學(xué)水平。但體制優(yōu)勢(shì)沒有轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)管理優(yōu)勢(shì)，相反給財(cái)務(wù)管理工作帶來諸多問題。長(zhǎng)期以來，管理者更多關(guān)注醫(yī)學(xué)院整體教育教學(xué)資源分布、學(xué)科建設(shè)、科研師資水平、教學(xué)質(zhì)量和成果等方面，而忽視了經(jīng)費(fèi)使用對(duì)教育教學(xué)事業(yè)發(fā)展的支撐和保障作用。

1.教育經(jīng)費(fèi)管理長(zhǎng)期缺乏相關(guān)制度保障

雖然財(cái)政部、教育部都曾對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理發(fā)布過明確規(guī)定，但醫(yī)學(xué)院始終沒有出臺(tái)符合自身體制要求和辦學(xué)特色的教育經(jīng)費(fèi)管理制度，特別是在預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)核算、科研項(xiàng)目績(jī)效管理等方面，相關(guān)制度更是空白，制度的缺失給經(jīng)費(fèi)管理帶來諸多問題。

2.預(yù)算管理責(zé)任劃分不明確

在現(xiàn)行體制下，醫(yī)學(xué)院整體部門預(yù)算由醫(yī)學(xué)院本級(jí)（以下簡(jiǎn)稱“本級(jí)”）自行編制，二級(jí)院所僅參與修繕購(gòu)置項(xiàng)目的編制。而二級(jí)院所的部門預(yù)算中是不包含教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的，但絕大部分教育經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行卻是以經(jīng)費(fèi)下?lián)艿姆绞接啥?jí)院所完成。在這種自上而下的預(yù)算管理方式主導(dǎo)下，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行和管理問題突出。

（1）預(yù)算編制由本級(jí)完成，而預(yù)算執(zhí)行卻由二級(jí)院所完成。本級(jí)與二級(jí)院所在預(yù)算管理中的角色、職責(zé)和權(quán)限長(zhǎng)期不明晰，導(dǎo)致形成“本級(jí)只負(fù)責(zé)撥款、二級(jí)院所只負(fù)責(zé)執(zhí)行”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。同時(shí)，由于二級(jí)院所不掌握部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類的細(xì)化支出，經(jīng)費(fèi)支出的隨意性加大，更容易出現(xiàn)超預(yù)算支出、無預(yù)算支出、違規(guī)支出，甚至改變資金使用性質(zhì)和用途等情況，從而使預(yù)算失去對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的約束作用，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象。

（2）在當(dāng)前的預(yù)算編制方式下，二級(jí)院所對(duì)其教育教學(xué)事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)缺少話語(yǔ)權(quán)，只能被動(dòng)地接受經(jīng)費(fèi)下?lián)?。長(zhǎng)此以往，二級(jí)院所合理表達(dá)經(jīng)費(fèi)需求的途徑如果不暢通，也必然會(huì)對(duì)醫(yī)學(xué)院整體教育教學(xué)事業(yè)發(fā)展帶來極大影響。另外，被動(dòng)接受經(jīng)費(fèi)下?lián)芤步o二級(jí)院所帶來極大的執(zhí)行壓力，經(jīng)費(fèi)下?lián)芡狈η捌谝?guī)劃和論證，更容易出現(xiàn)“為了執(zhí)行而執(zhí)行”的情況。久而久之，資金使用是盲目的，必然出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)，經(jīng)費(fèi)使用的效率和效益也無從談起，績(jī)效完成情況與預(yù)期目標(biāo)也會(huì)相互脫節(jié)。

3.教育經(jīng)費(fèi)核算長(zhǎng)期處于混亂

教育經(jīng)費(fèi)下?lián)芎?，一方面，本?jí)以撥款數(shù)列支，但經(jīng)費(fèi)是否真實(shí)執(zhí)行，本級(jí)已不得而知。經(jīng)費(fèi)下?lián)茉斐少Y金游離在財(cái)政監(jiān)管范圍之外，表面上已經(jīng)執(zhí)行完畢，但大量財(cái)政資金長(zhǎng)期沉淀在二級(jí)院所基本賬戶中，導(dǎo)致大規(guī)模的存量資金無法盤活。另一方面，針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的核算問題，二級(jí)院所之間長(zhǎng)期不能達(dá)成一致。由于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒有納入二級(jí)院所部門預(yù)算中，部分院所將其列入“其他應(yīng)付款”，以往來款科目進(jìn)行核算，而其他院所對(duì)教育經(jīng)費(fèi)則以收入支出的方式進(jìn)行核算。在實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度后，這種核算矛盾也越發(fā)突出。

審計(jì)署在對(duì)醫(yī)學(xué)院整體教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)中，也曾多次針對(duì)“本級(jí)教育經(jīng)費(fèi)支出不實(shí)，二級(jí)院所核算方式有待改進(jìn)”提出審計(jì)整改要求。但落實(shí)審計(jì)整改要求，改進(jìn)本級(jí)和二級(jí)院所整體經(jīng)費(fèi)核算方式，卻因管理體制原因而舉步維艱。

4.科研項(xiàng)目績(jī)效管理不到位

由于預(yù)算編制與執(zhí)行的矛盾，醫(yī)學(xué)院針對(duì)科研項(xiàng)目始終無法真正有效實(shí)施績(jī)效管理，以致績(jī)效管理主體責(zé)任長(zhǎng)期得不到落實(shí)和強(qiáng)化。特別是在績(jī)效設(shè)定、監(jiān)控和評(píng)價(jià)的過程中，管理責(zé)任、實(shí)施流程等方面細(xì)節(jié)依舊沒有得到明確。例如，在本級(jí)層面，科研項(xiàng)目績(jī)效如何設(shè)定、設(shè)定的依據(jù)是什么，如何按照下?lián)芙?jīng)費(fèi)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行合理拆分以便對(duì)二級(jí)院所的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行形成管理約束，本級(jí)如何使用二級(jí)院所的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以形成科研項(xiàng)目的整體績(jī)效評(píng)價(jià)；在二級(jí)院所層面，如何圍繞拆分后的績(jī)效目標(biāo)有序推動(dòng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行，開展績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)的方式、效果，以及對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用與反饋等。

因此，在缺乏有效的績(jī)效管理制度的情況下，醫(yī)學(xué)院對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效管理往往流于形式，從而容易影響預(yù)算精細(xì)化、科學(xué)化和約束力，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益和資源配置的引導(dǎo)作用無法充分發(fā)揮。

5.教育經(jīng)費(fèi)管理缺少一體化財(cái)務(wù)信息管理手段

由于教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)管理制度的缺失，二級(jí)院所只能依據(jù)各自的經(jīng)費(fèi)管理制度來規(guī)范教育經(jīng)費(fèi)的使用，進(jìn)而會(huì)以現(xiàn)有管理制度為框架，設(shè)計(jì)開發(fā)管理流程和財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)。一方面會(huì)引起本級(jí)無法通過與二級(jí)院所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)有效對(duì)接，從而對(duì)經(jīng)費(fèi)延伸管理；另一方面，各二級(jí)院所財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)也存在設(shè)計(jì)和管理理念差異，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)一體化管理。由此可見，本級(jí)與二級(jí)院所和各二級(jí)院所之間不僅完全成為“信息孤島”，財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)還普遍存在不能相互兼容的問題，也給經(jīng)費(fèi)管理帶來難題。

（1）無法及時(shí)掌握下?lián)芙?jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況。教育經(jīng)費(fèi)下?lián)芎螅捎跓o法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)的延伸管理，本級(jí)不能及時(shí)獲取下?lián)芙?jīng)費(fèi)的真實(shí)執(zhí)行情況、資金使用的安全性與合規(guī)性、存量資金的形成和規(guī)模等關(guān)鍵信息，只能依賴于二級(jí)院所相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)表的報(bào)送。而這種手工數(shù)據(jù)填報(bào)方式的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性更多會(huì)受到人為因素影響，同時(shí)也缺乏客觀性。

（2）無法實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目的有效管理。在科研項(xiàng)目管理方面，由于缺少一體化管理手段，使得本級(jí)對(duì)科研項(xiàng)目管理僅停留在組織申報(bào)、開展評(píng)審和項(xiàng)目批復(fù)環(huán)節(jié)上，而無法真正實(shí)現(xiàn)從設(shè)立申報(bào)、評(píng)審論證、批復(fù)立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、績(jī)效考核、財(cái)務(wù)驗(yàn)收到成果展示的全過程管理。另外，在缺少標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、統(tǒng)一的項(xiàng)目管理系統(tǒng)的情況下，科研項(xiàng)目管理難點(diǎn)主要表現(xiàn)在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)與管理滯后，科研項(xiàng)目?jī)?chǔ)備明顯不足；預(yù)算編制較為隨意，且缺少充分的測(cè)算依據(jù)和細(xì)化支出作為支撐；預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的約束力有限，預(yù)算調(diào)整缺少必要的管控，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行監(jiān)控滯后或存在管理空白；績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理、可行性不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高或流于形式。

二、教育經(jīng)費(fèi)管理的優(yōu)化措施

在現(xiàn)行管理體制下，分散的經(jīng)費(fèi)管理方式的弊端已日益顯現(xiàn)。與其他高校經(jīng)費(fèi)管理模式相比，醫(yī)學(xué)院應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身體制特點(diǎn)、辦學(xué)特色及校區(qū)分布的實(shí)際狀況，不斷推動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理向集中型管理方式轉(zhuǎn)變。要打破本級(jí)與二級(jí)院所的管理界限，在統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)管理制度框架下構(gòu)建統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，將本級(jí)與二級(jí)院所全部納入教育經(jīng)費(fèi)一體化管理之中，用“制度+財(cái)務(wù)管理平臺(tái)”的一體化管理方式解決教育經(jīng)費(fèi)管理難題。

1.建立統(tǒng)一的教育經(jīng)費(fèi)管理制度

建立統(tǒng)一的教育經(jīng)費(fèi)管理制度，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的經(jīng)費(fèi)管理模式，進(jìn)一步明確本級(jí)與二級(jí)院所在經(jīng)費(fèi)管理中的責(zé)任，尤其是預(yù)算編制與執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)核算、會(huì)計(jì)檔案保管、科研項(xiàng)目績(jī)效管理等方面的責(zé)任。

（1）建立上下聯(lián)動(dòng)的預(yù)算編制與執(zhí)行方式。預(yù)算編制以本級(jí)和二級(jí)院所聯(lián)合編報(bào)方式實(shí)施，全部教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算仍然不納入二級(jí)院所的部門預(yù)算。而預(yù)算執(zhí)行將取消經(jīng)費(fèi)下?lián)?，以類似?cái)政直接支付的方式，由本級(jí)和二級(jí)院所共同完成。

在預(yù)算編制過程中，二級(jí)院所根據(jù)當(dāng)年教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出情況和下年度支出總體規(guī)劃，向本級(jí)提出經(jīng)費(fèi)需求申請(qǐng)，并對(duì)經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模、支出內(nèi)容、測(cè)算依據(jù)、專家論證結(jié)果、支出經(jīng)濟(jì)分類等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)說明。匯總資金需求后，本級(jí)將綜合考慮醫(yī)學(xué)院整體教育教學(xué)事業(yè)發(fā)展，結(jié)合專家對(duì)經(jīng)費(fèi)需求的二次論證結(jié)果，根據(jù)“一下”預(yù)算控制數(shù)對(duì)整體教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行合理細(xì)化。最終，根據(jù)年度預(yù)算批復(fù)，本級(jí)給各二級(jí)院所下達(dá)年度預(yù)算支持總額。二級(jí)院所就可以按照年度總體支出規(guī)劃，合理統(tǒng)籌安排下一年教育經(jīng)費(fèi)支出，從而有利于提高經(jīng)費(fèi)使用效益，減少支出的隨意性，并能夠積極有效推動(dòng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，按照統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度，二級(jí)院所負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算、報(bào)銷內(nèi)容、票據(jù)合法性、報(bào)銷資料完整性等內(nèi)容進(jìn)行審核。經(jīng)審核后，二級(jí)院所利用財(cái)務(wù)管理平臺(tái)向本級(jí)推送經(jīng)費(fèi)報(bào)銷原始憑證電子數(shù)據(jù)，并要求本級(jí)予以付款，本級(jí)在完成二次審核后將經(jīng)費(fèi)直接支付給供應(yīng)商或個(gè)人。預(yù)算執(zhí)行實(shí)行本級(jí)與二級(jí)院所共管的方式，可以強(qiáng)化各自在經(jīng)費(fèi)支出和資金支付中的主體責(zé)任，有力確保資金使用的安全性與合規(guī)性。

（2）經(jīng)費(fèi)集中統(tǒng)一核算，會(huì)計(jì)檔案協(xié)同保管。在理順預(yù)算編制與執(zhí)行方式以后，經(jīng)費(fèi)核算的問題自然迎刃而解。取消經(jīng)費(fèi)下?lián)芎?，二?jí)院所不再對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。本級(jí)根據(jù)收入實(shí)現(xiàn)情況、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷電子數(shù)據(jù)和其他經(jīng)費(fèi)支出，自行完成全部教育經(jīng)費(fèi)的會(huì)計(jì)核算工作。

與此同時(shí)，會(huì)計(jì)檔案保管也采用本級(jí)與二級(jí)院所共管的方式。二級(jí)院所將財(cái)務(wù)管理平臺(tái)生成的記賬憑證和紙質(zhì)原始憑證作為會(huì)計(jì)檔案保管，而本級(jí)則將記賬憑證和原始憑證電子數(shù)據(jù)作為會(huì)計(jì)檔案保管，實(shí)行統(tǒng)一編號(hào)、分別保管、統(tǒng)一調(diào)閱、互為補(bǔ)充。

（3）健全和完善科研項(xiàng)目績(jī)效管理?？蒲许?xiàng)目績(jī)效管理由二級(jí)院所承擔(dān)績(jī)效設(shè)定、執(zhí)行監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任，由本級(jí)承擔(dān)復(fù)核論證與匯總編報(bào)責(zé)任。

在項(xiàng)目績(jī)效設(shè)定階段，二級(jí)院所在項(xiàng)目論證過程中要對(duì)中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)、年度績(jī)效目標(biāo)和具體績(jī)效指標(biāo)給予充分指導(dǎo)，確?？?jī)效目標(biāo)設(shè)置合理可行。上報(bào)本級(jí)后，本級(jí)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成二次復(fù)核論證后，匯總編報(bào)科研項(xiàng)目整體績(jī)效。根據(jù)科研項(xiàng)目績(jī)效批復(fù)和具體實(shí)施進(jìn)度，二級(jí)院所應(yīng)完成對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的執(zhí)行監(jiān)控，并對(duì)績(jī)效指標(biāo)實(shí)際完成和可能出現(xiàn)的執(zhí)行偏差等情況進(jìn)行充分預(yù)測(cè)。

根據(jù)年度績(jī)效實(shí)際完成情況，二級(jí)院所主導(dǎo)實(shí)施科研項(xiàng)目年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作，必要時(shí)可以引入第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。本級(jí)則需要組織專家對(duì)二級(jí)院所上報(bào)的年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行再次論證，并最終匯總形成科研項(xiàng)目的整體績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.構(gòu)建統(tǒng)一的教育經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理平臺(tái)

構(gòu)建統(tǒng)一的教育經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，將相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理制度、控制流程、經(jīng)費(fèi)核算規(guī)則、科研項(xiàng)目過程化管理等內(nèi)容，通過信息化手段嵌入財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)與財(cái)務(wù)信息化建設(shè)同步。

（1）設(shè)置預(yù)算與執(zhí)行管理模塊。根據(jù)上下聯(lián)動(dòng)的預(yù)算編制與執(zhí)行方式，在財(cái)務(wù)管理平臺(tái)中相應(yīng)地設(shè)置預(yù)算與執(zhí)行管理模塊，并下設(shè)預(yù)算申報(bào)、預(yù)算批復(fù)和預(yù)算執(zhí)行子系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)本級(jí)和二級(jí)院所一體化預(yù)算管理目標(biāo)。

二級(jí)院所根據(jù)年度支出總體規(guī)劃，在申報(bào)系統(tǒng)中完成基本支出和項(xiàng)目支出資金需求申報(bào)，并對(duì)應(yīng)上報(bào)經(jīng)費(fèi)用途、資金測(cè)算、論證結(jié)果、支出明細(xì)、支出計(jì)劃等內(nèi)容，同時(shí)針對(duì)支出類別還應(yīng)完善相關(guān)政府采購(gòu)預(yù)算。本級(jí)收集二級(jí)院所預(yù)算后，按照“一下”預(yù)算控制數(shù)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)完成細(xì)化分配，最終根據(jù)年度預(yù)算批復(fù)，在批復(fù)系統(tǒng)中向二級(jí)院所下達(dá)年度預(yù)算支持總額，還有年度預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化支出。在執(zhí)行系統(tǒng)中，根據(jù)年度支出計(jì)劃和預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化支出，二級(jí)院所發(fā)起經(jīng)費(fèi)執(zhí)行流程并完成前置審核，然后將報(bào)銷數(shù)據(jù)推送給本級(jí)，本級(jí)完成二次審核后予以付款。

（2）設(shè)置科研項(xiàng)目管理模塊。設(shè)置科研項(xiàng)目管理模塊，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審論證、批復(fù)立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、績(jī)效考核、財(cái)務(wù)驗(yàn)收到成果展示的全過程化管理。統(tǒng)一規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)和預(yù)算編制內(nèi)容，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目必須填報(bào)立項(xiàng)依據(jù)、研究意義、實(shí)施計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)算、細(xì)化支出、績(jī)效目標(biāo)等內(nèi)容，并經(jīng)過專家嚴(yán)格審核與論證。按照項(xiàng)目批復(fù)給予立項(xiàng)，加強(qiáng)預(yù)算對(duì)執(zhí)行的約束作用，并按照項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃對(duì)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)行定期考核，及時(shí)對(duì)科研項(xiàng)目開展執(zhí)行監(jiān)控，對(duì)執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差要仔細(xì)分析，并采取有效措施確保項(xiàng)目順利完成。開展年度績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)考核，采取項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自評(píng)與第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，并將績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為下一年度資金安排的重要依據(jù)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為有效解決醫(yī)學(xué)院教育經(jīng)費(fèi)管理難題，一方面要建立統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)管理制度，在制度規(guī)范的框架下有效落實(shí)預(yù)算與執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)核算、科研項(xiàng)目績(jī)效等方面的管理責(zé)任；另一方面，構(gòu)建統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，推進(jìn)制度建設(shè)與財(cái)務(wù)信息化建設(shè)同步，將本級(jí)和二級(jí)院所完全納入一體化管理。當(dāng)然，以上解決思路只是初步的架構(gòu)，還存在很大的局限和不足。建立科學(xué)、精細(xì)、有效的教育經(jīng)費(fèi)管理模式還需要借助信息化管理手段，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理與學(xué)生管理、人員薪酬管理、資產(chǎn)物資管理、合同管理、內(nèi)控管理、協(xié)同辦公等不斷融合，從而形成既適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展形勢(shì)，又滿足現(xiàn)代高校管理要求的經(jīng)費(fèi)管理模式。