畢學(xué)進(jìn)

北洋政府時(shí)期是地方割據(jù)紛爭(zhēng)的時(shí)代，中央權(quán)威日失、地方實(shí)力派坐強(qiáng)，這是學(xué)界的共識(shí)。此前關(guān)于北洋政府與地方關(guān)系的演變，多從政治史視角切入(1)代表性研究主要有：李國忠：《民國時(shí)期中央與地方關(guān)系》，天津：天津人民出版社，2004年；陳征平：《民國政治結(jié)構(gòu)變動(dòng)中的云南地方與中央關(guān)系研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012年；鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，北京：東方出版社，2013年；Philip J.etal.“Chinese Warlord Armies 1911-1930.” Oxford:Osprey Publishing, 2010; Osterhammel J.“Arming the Chinese: The Western Armament Trade in Warlord China 1920–1928.By Anthony B.Chan.” China Quarterly 2009 (98): 180; MacKinnon S R.“The Peiyang Army, Yüan Shih-k’ai and the Origins of Modern Chinese Warlordism.” The Journal of Asian Studies 1973 (3): 405-423.，雖客觀呈現(xiàn)了央地政局的離散過程，但難以窺見演變之全景。實(shí)際上，這一時(shí)期中央與地方的財(cái)政關(guān)系變化，也反映了央地政局的演變過程。

本文擬從政府內(nèi)債發(fā)借這一新的視角，以學(xué)術(shù)界較少關(guān)注的邊疆省份但又是地方實(shí)力派的典型代表云南省為中心，從另一新的維度分析這一時(shí)期央地政局關(guān)系的演變邏輯。

一、北洋政府時(shí)期云南省內(nèi)債的基本圖景

目前學(xué)界關(guān)于近代地方內(nèi)債研究多集中于中央(1)代表性論著有潘國旗：《晚清、民國北京政府時(shí)期的國內(nèi)公債論略》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2008年第5期；潘國旗：《民國北京政府時(shí)期國內(nèi)公債總額及其作用評(píng)析》，《近代史研究》2007年第1期；劉曉泉：《北洋政府內(nèi)國公債發(fā)行研究》，博士學(xué)位論文，湖南師范大學(xué)，2008年；Reinhart C M, Rogoff K S.“The forgotten history of domestic debt”.The Economic Journal, 2011, 121 (552): 319-350；等。、江浙滬等發(fā)達(dá)省份(2)代表性研究主要有潘國旗：《近代中國地方公債研究——以皖川閩粵為中心的考察》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年；吳景平：《上海錢業(yè)公會(huì)與南京國民政府成立前后的若干內(nèi)債——對(duì)已刊未刊檔案史料的比照閱讀》，《近代史研究》2004年第6期；馬金華等：《近代浙江地方政府債務(wù)及啟示》，《地方財(cái)政研究》2015年第2期，等等。，對(duì)云南省內(nèi)債鮮有探及，其發(fā)行數(shù)額也僅見于《云南省志·財(cái)政志》的粗略統(tǒng)計(jì)。據(jù)其載述，北洋政府時(shí)期云南省公開發(fā)行的內(nèi)債有1912年愛國公債10萬元、1916年護(hù)國公債1 000萬元、1917年靖國公債24萬元、1926年定期省庫券120萬元、1926年整理金融錫稅公債250萬元、1926年整理金融隨糧公債140萬元。(3)云南省地方志編纂委員會(huì)纂：《云南省志·財(cái)政志》，昆明：云南人民出版社，1994年，第189頁。

此項(xiàng)記述或有進(jìn)一步討論空間。（1）愛國公債是否應(yīng)歸為云南省政府內(nèi)債？《云南省志·財(cái)政志》描述1912年云南省發(fā)行愛國公債10萬元，但據(jù)檔案記載，“此項(xiàng)愛國公債，滇省承購無多”。(4)《財(cái)政部關(guān)于飭各督軍派員出席愛國公債還本抽簽儀式的發(fā)電》（1917年1月29日），檔案號(hào)：1106-004-01811-015云南省檔案館藏。似示云南省為購債方，而非發(fā)債方。進(jìn)一步考述，愛國公債，“系前清季年發(fā)行，民國成立，承認(rèn)有效”。(5)《為愛國公債付息事致天津總商會(huì)的函》（1917年1月31日），檔案號(hào)：401206800-J0128-2-002636-015，天津市檔案館藏。即此項(xiàng)愛國公債為清末發(fā)行之債，是時(shí)擬募總額3 000萬元，利息為周年6厘，期限9年。(6)《愛國公債章程》（宣統(tǒng)三年十月二十九日），檔案號(hào)：06-01-001-000736-0163，中國第一歷史檔案館藏。此項(xiàng)公債尚未募集完畢，清廷即已覆亡。民國初立，“財(cái)政困難，中央既無捐滴之收入借款，又有種種之請(qǐng)求，各處軍需告急”。(7)《熊總長電商國民公債》，《新聞報(bào)》1912年5月30日，第3版。乃繼之發(fā)行。天津(8)《為查愛國公債章程事給商務(wù)總會(huì)的訓(xùn)令》（1917年2月10日），檔案號(hào)：401206800-J0128-2-002636-014，天津市檔案館藏。、北京(9)《漢口中國銀行與京行有關(guān)代理愛國公債、撥款、匯款人員調(diào)動(dòng)等問題的來往函》（1918年6月），檔案號(hào)：J031-001-00418，北京市檔案館藏。等諸省皆有認(rèn)購，云南省亦有勸募(10)曾業(yè)英：《蔡鍔集》，長沙：湖南人民版社，2008年，第655—656頁。，獲款10萬元。中央政府以抽簽之法多次償還公債。這表明，愛國公債還本付息主體為中央政府，而非云南省，不應(yīng)歸入云南省政府內(nèi)債統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)。（2）關(guān)于《云南省志·財(cái)政志》中的隨糧公債漏記，據(jù)檔案記載，“休納縣知事王延直詳報(bào)，征獲癸丑年分隨糧公債并批解開支各數(shù)目造具清冊(cè)請(qǐng)查核”。(11)《云南省財(cái)政廳關(guān)于查核休納縣民國三年十二月至民國四年六月份征收隨公債清冊(cè)情形給云南巡按使的詳》（1915年10月3日），檔案號(hào)：1077-001-01176-025，云南省檔案館藏。癸丑年（1913年），云南省已有隨糧公債。另據(jù)《思茅地區(qū)金融志》載，民國二年（1913年），鎮(zhèn)沅縣、景東縣在縣境內(nèi)都募集過隨糧公債。(1)《思茅地區(qū)金融志》，昆明：云南民族出版社，1998年，第130頁。這是云南省政府發(fā)行的公債，沒有記入財(cái)政志。（3）關(guān)于靖國公債發(fā)行時(shí)間，《云南省志·財(cái)政志》說發(fā)行于1917年，而檔案記載，“查民國七年內(nèi)募集靖國公債”(2)《云南省財(cái)政司關(guān)于委任富滇銀行承募靖國公債各情給云南省長的呈》（1923年3月10日），檔案號(hào)：1106-004-01818-020，云南省檔案館藏。，“本省募集靖國公債……系自民國七年十月起至八年二月底止”(3)《云南省長公署關(guān)于查辦結(jié)束募集靖國公債事給財(cái)政廳的訓(xùn)令》（1921年5月3日），檔案號(hào)：1106-004-01779-001，云南省檔案館藏。，表明靖國公債發(fā)行日期為1918年而非1917年?！对颇鲜≈尽へ?cái)政志》記載的1917年靖國公債24萬元應(yīng)為實(shí)募額，而非發(fā)行額。據(jù)檔案資料，“本省募集靖國公債……其募集總額系二百萬元，……延至九年底止，僅募獲債款二十余萬元……”(4)《云南省長公署關(guān)于查辦結(jié)束募集靖國公債事給財(cái)政廳的訓(xùn)令》（1921年5月3日），檔案號(hào)：1106-004-01779-001， 云南省檔案館藏。靖國公債發(fā)行額應(yīng)為200萬元。

因此，北洋政府時(shí)期云南省發(fā)行的公債應(yīng)為1913年的隨糧公債（數(shù)額不詳）、1916年發(fā)行的護(hù)國公債1 000萬元、1918年發(fā)行的靖國公債200萬元、1926年發(fā)行的定期省庫券120萬元、1926年發(fā)行的整理金融錫稅公債250萬元、1926年發(fā)行的整理金融隨糧公債140萬元。

在發(fā)行的六支公債中，擬募額較高，而實(shí)募額并不理想。如，靖國公債擬發(fā)行額為200萬元，但實(shí)際募集數(shù)額為24萬元，實(shí)募比僅為12%，整理金融錫稅公債發(fā)行額為250萬元，但實(shí)募數(shù)僅為4.1萬元，實(shí)募比尚不足2%。原因在于災(zāi)患頻繁，民力不支。如1913年發(fā)行的隨糧公債，“各屬頻年災(zāi)歉等情，紛紛請(qǐng)免未收公債”。(5)《云南巡按使署關(guān)于查明昆陽縣六成隨糧公債是否豁免給云南財(cái)政廳的飭》（1915年2月），檔案號(hào)：1077-001-01303-003，云南省檔案館藏。楚雄縣“癸丑年份普被旱災(zāi)……至甲寅年，錢糧征收尤為寥寥”。(6)《云南巡按使署關(guān)于核準(zhǔn)豁免楚雄縣隨糧公債給滇中道的批》（1915年3月），檔案號(hào)：1077-001-01303-004，云南省檔案館藏。1918年靖國公債募集之時(shí)，墨江縣稱“地廣人稀，夙稱貧瘠……再認(rèn)公債，力實(shí)不逮”。(7)《云南省長公署關(guān)于核查云南省鎮(zhèn)源縣知事請(qǐng)將前募獲內(nèi)國公債移作靖國公債事給云南省財(cái)政廳的訓(xùn)令》（1921年5月3日），檔案號(hào)：1106-004-01780-003， 云南省檔案館藏。昆陽縣稱“地方負(fù)擔(dān)已重不堪，本年又遭水患，豆麥霉濫，田畝被淹，衣食缺乏，尚賴政府發(fā)款辦理賑濟(jì)，乃得籍資生活，實(shí)無余力認(rèn)購公債”。(8)《云南省財(cái)政廳關(guān)于云南省昆明、武定、羅次各縣知事呈報(bào)所屬各機(jī)關(guān)職員以及縣民認(rèn)購靖國公債各情的指令》（1918年1月1日），檔案號(hào)：1106-004-01791-001，云南省檔案館藏。江川縣稱“民力凋敝，生計(jì)維艱，……多難措足，懇請(qǐng)核減”。(9)《云南省財(cái)政廳關(guān)于云南省江川縣知事呈報(bào)縣屬各機(jī)關(guān)職員以及縣民認(rèn)購靖國公債各情的指令》（1918年12月12日），檔案號(hào)：1106-004-01791-003，云南省檔案館藏。民力不逮，募集實(shí)難似乎已成常態(tài)。針對(duì)公務(wù)人員特別募集的定期省庫券，因“云南公務(wù)人員向因省庫的收入短少，一般待遇，非常菲薄，歷中央規(guī)定，還不及百分之三十”。(1)張肖梅：《云南經(jīng)濟(jì)》，1942年，第U12頁。募集效果可想而知。針對(duì)錫商的錫稅公債，在礦業(yè)非常低迷的情況下，錫稅公債募集也很困難。因“一般礦業(yè)的經(jīng)營資本，他們是很微弱，很貧乏的，他們向來得不到金融界的扶持”(2)郭垣：《云南省經(jīng)濟(jì)問題》，南京：正中書局，1930年，第145頁。，“個(gè)舊錫廠……市面金融恐慌異常，若不設(shè)法維持，影響實(shí)甚……應(yīng)速酌量情形，放資活動(dòng)”。(3)《云南民政廳長關(guān)于放資個(gè)舊廠務(wù)一案給富滇銀行的飭訓(xùn)令》（1914年1月），檔案號(hào)：1077-001-01435-013，云南省檔案館藏?！拔Ｆ戎?，尤益增甚?！?4)《個(gè)舊商會(huì)擬由香港運(yùn)金幣入口呈》（日期不詳），轉(zhuǎn)引自云南省檔案館等：《云南近代金融檔案史料選編（1908—1949）》（第1輯下冊(cè)），內(nèi)部印刷資料，1992年，第40—41頁。公債的募集遭遇重重困難。

此種情形下，云南省政府遂另辟他徑，向富滇銀行借款。省政府第一次向富滇銀行借款是在1916年，是年護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，為籌軍需，政府曾向富滇銀行借款80萬余元。向銀行借款顯然較為方便，一方面，富滇銀行資本豐厚，“開辦之初……準(zhǔn)備充足，信用鞏固……且存有較多之準(zhǔn)備金，隨時(shí)兌換皆可，兌現(xiàn)毫無留難”。(5)云南省志編纂委員會(huì)辦公室：《續(xù)云南通志長編（中）》，云南省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，1986年，第697頁。直接借款，避免了公開發(fā)行內(nèi)債的募集之困。另一方面，富滇銀行完全受省政府掌控，由“官”出資、由“官”經(jīng)營(6)《云南軍政部鑒鑒司民國元年二月初四日為富滇銀行成立開張的告示文》（1912年2月），參見中國人民銀行云南省分行金融研究所編：《云南近代貨幣史資料匯編》，內(nèi)部印刷資料（年份不詳），第105頁。，為了使富滇銀行借款成為政府可持續(xù)的財(cái)政來源，1917年富滇銀行修改了章程：“得依云南政府之命令，籌付款項(xiàng)，以供財(cái)政上之需用。但政府應(yīng)即籌備的款隨時(shí)歸還，總期財(cái)政金融互相維持。俾達(dá)省立銀行之目的”。(7)李珪：《云南近代經(jīng)濟(jì)史》，昆明：云南民族出版社，1995年，第364頁。此舉表明，富滇銀行已經(jīng)在組織章程上認(rèn)可了借款于政府的合法性。1922—1925年，省政府通過貨幣超發(fā)的方式大量向富滇銀行借款，“照得滇居邊瘠……辛亥以還，協(xié)餉斷絕，收不敷支，已成慣例，加以護(hù)靖興師以一省而負(fù)國家重任，軍需浩繁，益形拮據(jù)……富滇銀行發(fā)行紙幣，不免逾出定額”。(8)《云南省政府關(guān)于發(fā)行整理金融公債一事的布告》（1928年12月），檔案號(hào)：1077-001-01940-059，云南省檔案館藏。

據(jù)張肖梅統(tǒng)計(jì)，1912—1922年，云南省政府內(nèi)債舉借額大約占銀行紙幣發(fā)行額的30%左右，但是1923年政府借用數(shù)額呈倍數(shù)增長。1923—1926年，云南省政府累計(jì)舉借內(nèi)債額達(dá)到7 190萬元，而同期省政府財(cái)政收入總額才3 000萬元左右，政府舉借的內(nèi)債總額，大約是政府歲入總數(shù)的1倍多。1926年富滇銀行發(fā)行紙幣3 860萬元，政府借用額達(dá)到2 940萬元，76%的發(fā)行紙幣都被政府借用(9)張肖梅：《云南經(jīng)濟(jì)》，1942年，第T3—T4頁。，而當(dāng)年的財(cái)政收入僅1 000萬余元，政府借用債額竟超過收入額近3倍之多。省政府的財(cái)政已瀕臨破產(chǎn)，舉借內(nèi)債成為彌補(bǔ)財(cái)政虧空的“救命稻草”。對(duì)此，張肖梅評(píng)價(jià)說，“民國十四年，政府的借款……為一千九百八十萬元，十五年借欠數(shù)又增至二千九百四十萬元，一年內(nèi)增加一千萬元……就其負(fù)擔(dān)數(shù)額來說，是驚人的。當(dāng)時(shí)富滇銀行已無所謂發(fā)行準(zhǔn)備，唯視政府之需要如何，即大量發(fā)行”。(1)張肖梅：《云南經(jīng)濟(jì)》，1942年，第 T4頁。然而，云南財(cái)政本已困難，對(duì)于舉借的債務(wù)，“只以庫帑支拙，商業(yè)凋零，未能如期償還”。(2)《云南財(cái)政廳富滇銀行整理金融意見書》（1920年5月13日），檔案號(hào)：1077-001-01726-006，云南省檔案館藏。一遇財(cái)政不敷，“積之既久，虧欠銀行之款愈多，……循環(huán)不已”。(3)《整理云南財(cái)政金融建議書》，《金融研究號(hào)》1926年，第1頁。富滇銀行儼然成為云南省政府的“提款機(jī)”。

二、北洋政府對(duì)地方舉債的控制與云南地方借債的演化

北洋政府吸取晚清地方督撫掌財(cái)權(quán)進(jìn)而削弱中央政府財(cái)政調(diào)動(dòng)能力的教訓(xùn)，在肇基初始，中央政府嚴(yán)厲限制地方舉債，擬通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)度全國財(cái)政，以控制全國政局。中央政府規(guī)定，地方舉借債務(wù)，需經(jīng)中央允認(rèn)后方為有效。如，惠潮鐵路修建之時(shí)，面臨資金困難，曾有商業(yè)機(jī)構(gòu)愿借貸巨款，但“是此項(xiàng)借款殊無承借之理由，且按照定章，借款須由中央政府主持，各省斷不能自由訂借也”。(4)《粵路傷心史》，《申報(bào)》1913年10月21日，第6版。這表明中央嚴(yán)厲控制地方的自由借款權(quán)。

但由于地方財(cái)政奇絀萬分，而中央根本無款協(xié)濟(jì)，地方不得不屢籌借內(nèi)債挹注財(cái)政。“各省舉債宜嚴(yán)加限制也，舉債本出于萬不得已，年來政局屢變，財(cái)政枯竭達(dá)于極點(diǎn)，其瘠苦省分無論矣，即向稱財(cái)賦之區(qū)，亦或以收不敷支舉借債款以救一時(shí)……本部前曾迭電各省不準(zhǔn)自由訂借債款，惟自上年滇黔起義以后，各省需款迫切，間有自借債款之舉，勢(shì)難一律限制?！?5)《整理各省債款之實(shí)行》，《申報(bào)》1917年4月4日，第6版。此種情勢(shì)下，中央政府曾于1913年3月，“取銷前禁借款部令，準(zhǔn)其自由借債”。但是，“以防范濫借之弊害”，規(guī)定“借款條件及抵押品須先報(bào)告中央核辦”。(6)《財(cái)政部之自由借債條件》，《申報(bào)》1913年3月7日，第3版?！渡陥?bào)》探知，“各該省無論內(nèi)債外債，均不得自行舉辦，其有特別為難情形，非借債不可者，亦應(yīng)據(jù)實(shí)呈報(bào)財(cái)政部核準(zhǔn)方可訂借”。(7)《整理各省債款之實(shí)行》，《申報(bào)》1917年4月4日，第6版。說明中央對(duì)地方的借款依然有所控制。

雖然中央三令五申，嚴(yán)禁地方未經(jīng)中央允許私自舉借債務(wù)，但多數(shù)地方財(cái)政十分困難，而中央財(cái)政亦左支右絀，面對(duì)各省沓來紛至的請(qǐng)求撥款之電，也無能為力。(8)《各省財(cái)政的窮狀》（1926年7月24日），《現(xiàn)代評(píng)論》第4卷第85期，檔案號(hào)：D2-0-1780-102，上海市檔案館藏。報(bào)界探知，“北京政府之窮，確已到山窮水盡的境地了”。(9)《中國財(cái)政狀況述評(píng)》（1924年5月），《新建設(shè)》第1卷第6期，檔案號(hào)：D2-0-1379-118，上海市檔案館藏?！案魇　笾醒虢訚?jì)，請(qǐng)款之文告急之電，沓來紛至。積案如山，中央仰息外資，入寡出多，累累積欠……”(10)《財(cái)政部為財(cái)政困難臚陳維持辦法通電》（1913年12月），參見《中華民國史檔案資料匯編·財(cái)政》，第94頁。中央政府無法滿足地方的接濟(jì)請(qǐng)求，地方只能自尋他法，撇開中央自行借款以解財(cái)政困境。根據(jù)賈士毅的統(tǒng)計(jì)，北洋政府時(shí)期地方政府發(fā)行公債數(shù)額高達(dá)近8 000萬元(1)賈士毅：《民國續(xù)財(cái)政史》，上海：商務(wù)印書館，1934年，第185—197頁。。如安徽省，“皖省財(cái)政自民國以來，迭值軍興，所有收入各款，均支付于餉項(xiàng)，現(xiàn)在省庫奇絀，諸款待發(fā)，近聞黃省長擬舉行皖省地方公債，以濟(jì)要需”。(2)《安慶舉行地方公債》，《申報(bào)》1918年1月29日，第7版。就連富裕之地上海，亦“餉糧綦急，企望益深，并祈于五日內(nèi)將此項(xiàng)券款匯繳勸募”。(3)《上海市木材商業(yè)同業(yè)公會(huì)認(rèn)捐的軍警鉑捐款，地方保安捐及認(rèn)購二五庫券公債等有關(guān)文書》（1925年1月），檔案號(hào)：S145-1-78，上海市檔案館藏。這表明，地方層累積虧，日就窮蹙，財(cái)政紊亂之下，紛紛募集公債已成常態(tài)。

此間，云南舉借內(nèi)外債務(wù)，經(jīng)歷了從嚴(yán)格請(qǐng)示到自行其是的過程。云南地處西南，“各屬災(zāi)情薦祲，盜匪遍地，商務(wù)既形凋敝，民生尤為艱窘”。(4)《云南省長公署關(guān)于查辦結(jié)束募集靖國公債事給財(cái)政廳的訓(xùn)令》（1921年5月3日），檔案號(hào)：1106-004-01779-001，云南省檔案館藏。以致“滇病貧極矣……而財(cái)政日竭”。(5)《李鴻祥關(guān)于存款富滇銀行專事實(shí)業(yè)投資各情給滇省都督的電》（1912年3月4日），檔案號(hào)：1106-005-00779-017，云南省檔案館藏。辛亥以來，“協(xié)餉斷絕，收不敷支，已成慣例，加以護(hù)靖興師以一省而負(fù)國家重任，軍需浩繁，益形拮據(jù)”。(6)《云南省政府關(guān)于發(fā)行整理金融公債一事的布告》（1928年12月），檔案號(hào)：1077-001-01940-059，云南省檔案館藏。云南省政府請(qǐng)求中央撥款以緩財(cái)困。1912年，蔡鍔多次電請(qǐng)北京政府撥款以辦滇省實(shí)業(yè)，“茲幸大總統(tǒng)軫念邊疆……如能由中央籌撥巨款，以為提倡實(shí)業(yè)之用……”(7)《滇都督請(qǐng)款興實(shí)業(yè)》，《申報(bào)》1912年9月11日，第6版。然而，“云南在前清時(shí)代，本是受協(xié)之行省也，惟現(xiàn)在……中央自顧不暇，安能旁及地方？”(8)《云南準(zhǔn)借外債二百萬》，《申報(bào)》1913年1月17日，第3版。請(qǐng)款不成，云南省不得不籌借債務(wù)。但在中央嚴(yán)厲管控下，地方借款需報(bào)請(qǐng)中央。1912年，蔡鍔便電請(qǐng)中央請(qǐng)借法款，并派代表入京全力周旋，“全為滇南財(cái)政竭蹶，要求政府協(xié)濟(jì)，日來蔡都督亦有電來京，痛陳滇中經(jīng)濟(jì)狀況，非有外來之款項(xiàng)補(bǔ)助，今年即不足以支持。袁總統(tǒng)當(dāng)將此事交國務(wù)院會(huì)議，初十日會(huì)議之結(jié)果，……趙總理周總長再四協(xié)商后，只有聽蔡都督借一二百萬元之外債，日后由應(yīng)解中央之款項(xiàng)償還”。(9)《云南準(zhǔn)借外債二百萬》，《申報(bào)》1913年1月17日，第3版。最終獲準(zhǔn)籌借外債200萬元。除請(qǐng)借外債，云南省還電請(qǐng)中央發(fā)行內(nèi)債。1917年，歷經(jīng)護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)等役，“諸役頻年，為國用兵，軍費(fèi)浩繁”。(10)《蘇正熙關(guān)于收到整理金融借款監(jiān)征條例及遵辦情形鑒核由給云南唐省長的呈》（1926年9月2日），檔案號(hào)：1106-004-01108-023，云南省檔案館藏。不得不發(fā)行公債以濟(jì)時(shí)需，“迫不得已，現(xiàn)經(jīng)公眾議決，擬就滇募集公債二百萬元，暫濟(jì)急用一俟”。(11)《云南通信：募集公債二百萬》，《申報(bào)》1918年11月12日，第7版。而后報(bào)請(qǐng)中央，“其發(fā)行滇省公債二百余萬”。(12)《北京電》，《申報(bào)》1917年3月2日，第3版。獲準(zhǔn)后方始發(fā)行。這表明是時(shí)公債發(fā)行，請(qǐng)示了中央。

然而，到了北洋政府中后期，一來各地自由發(fā)行公債驟然成風(fēng)，舉債早已繞開中央政令，“各省長自由借款，政府疊次發(fā)電，嚴(yán)禁無如”。(1)《地方自借外債》，《申報(bào)》1919年1月27日，第6版。各省自由舉借內(nèi)債外債已成常態(tài)。二來云南財(cái)政層累積虧，中央難以協(xié)濟(jì)，“滇省財(cái)政拮據(jù)已達(dá)極點(diǎn)，不獨(dú)經(jīng)常軍政兩費(fèi)待支無著，即善后各款，迄今亦未蒙中央撥到”。(2)《再催中央撥款》，《申報(bào)》1917年1月13日，第6版。隨著唐繼堯東征西討，軍政兩費(fèi)開支巨大，在各地公債自由舉借情形下，云南省亦步亦趨，到北洋中后期，云南省各項(xiàng)債務(wù)舉借發(fā)行，便不再請(qǐng)示中央，開始自行其是。公開發(fā)行的內(nèi)債上，1926年云南省發(fā)行了120萬元定期省庫券、1926年發(fā)行了250萬整理金融錫稅公債、1926年發(fā)行了140萬元整理金融隨糧公債。至于非公開發(fā)行的銀行借款，更是肆無忌憚，“政府當(dāng)局視銀行為軍需庫，財(cái)政機(jī)關(guān)以銀行為外府”。(3)郭垣：《云南省經(jīng)濟(jì)問題》，南京：正中書局，1930年，第172頁。巨額債務(wù)舉借完全繞開中央。尤其是1923年以后向富滇銀行舉借的巨額債務(wù)，省政府更是直接提借。以上表明，北洋中后期，自中央權(quán)威日漸喪失之時(shí)，云南省的地方借款已經(jīng)完全突破“地方借款必須秉命于中央”的政令。

三、云南地方內(nèi)債發(fā)借與央地關(guān)系的演變邏輯

面對(duì)地方各行其是的債務(wù)舉借，中央政府認(rèn)識(shí)到，如果地方債務(wù)舉借過多，中央大權(quán)恐或旁落。1918年中央政府嚴(yán)厲申明，“地方借款必須秉命于中央”。報(bào)界擔(dān)憂，“以自由借款之權(quán)，旁落于各省督軍，恐不出數(shù)月……此中央政府自殺之政策也”。(4)《北京特別通信》，《申報(bào)》1918年7月5日，第3版。是時(shí)，中央財(cái)力實(shí)有不濟(jì)，“通電各省要求接濟(jì)……各省多無覆電”。(5)《財(cái)政紀(jì)：整理財(cái)政計(jì)劃》，《華僑雜志》1913 年 第2期，第124—125頁。“財(cái)政部近向各省索款，各省復(fù)稱，目下無款可以協(xié)濟(jì)中央政府?！?6)《財(cái)政部近向各省索款各省復(fù)稱目下無款可以協(xié)濟(jì)中央政府》，《時(shí)報(bào)》1914年3月22日，第3版。倘若自由借款權(quán)再旁落地方，地方實(shí)力派將會(huì)迅速壯大，進(jìn)一步挑戰(zhàn)中央權(quán)威。正如中央政府擔(dān)憂的，“地方自由借款，中央失其統(tǒng)馭能力，財(cái)政愈覺擾亂……”。(7)《關(guān)于借款問題》，《申報(bào)》1912年9月7日，第3版。當(dāng)?shù)胤阶杂山杩钔耆皇苤醒牍芸睾?，中央?quán)威更加衰弱。

北洋政府中后期，地方政府舉債各行其是蔚然成風(fēng)，各省政府暫時(shí)擺脫了軍政費(fèi)用不足的困境，進(jìn)而擴(kuò)張地盤，各省之間戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，根本不受中央控制。云南省獲準(zhǔn)募集靖國公債后，以“專備云南靖國軍軍餉之用”。(8)《云南省長公署關(guān)于發(fā)云南靖國公債條例一案給官木建筑工程局的訓(xùn)令》（1918年9月14日），檔案號(hào)：1077-001-01309-016，云南省檔案館藏。為滇軍進(jìn)軍四川提供了后備軍費(fèi)支持。于是“乃先后發(fā)出六靖國軍四混成旅，……統(tǒng)率大軍，由滇出師”。(9)《唐督軍由滇出發(fā)之情形》，《申報(bào)》1917年11月22日，第6版。靖國戰(zhàn)爭(zhēng)以后，唐繼堯軍政開支愈發(fā)增大，不得不大量舉借內(nèi)債以資軍需。根據(jù)張肖梅的統(tǒng)計(jì)，省政府“開支最大的支出是軍費(fèi)，平均在歲出的百分之七十以上”。(1)張肖梅：《云南經(jīng)濟(jì)》，1942年，第 U30頁。表1是1922—1926年云南省政府財(cái)政收入與軍事支出情況。

表1 1922—1926年云南省財(cái)政收入與軍事支出

1922—1925年，云南省軍事支出占財(cái)政預(yù)算年均支出比竟高達(dá)73%，說明大部分政府預(yù)算支出都集中在軍費(fèi)上。除了公開發(fā)行內(nèi)債，省政府還通過貨幣超發(fā)的方式大量向富滇銀行借款，“協(xié)餉斷絕，收不敷支，已成慣例，加以護(hù)靖興師以一省而負(fù)國家重任，軍需浩繁，益形拮據(jù)……富滇銀行發(fā)行紙幣，不免逾出定額”。(2)《云南省政府關(guān)于發(fā)行整理金融公債一事的布告》（1928年12月），檔案號(hào)：1077-001-01940-059，云南省檔案館藏。債務(wù)規(guī)模愈發(fā)增長。

正是通過內(nèi)債的發(fā)借，云南地方有了足夠的軍費(fèi)保障，可以肆意擴(kuò)張，中央無力管控?！懊恳淮纬霰瑒?dòng)需銀款百數(shù)十萬。去年第一軍去黔，第二軍出桂，開拔之費(fèi)，自不能不向銀行借用。”(3)張肖梅：《云南經(jīng)濟(jì)》，1942年，第U31頁。在舉債補(bǔ)充軍需的情形下，云南省在北洋時(shí)期先后經(jīng)歷了靖國之戰(zhàn)、二次唐顧之戰(zhàn)、復(fù)入黔川之戰(zhàn)、滇桂之戰(zhàn)等，內(nèi)債成為唐繼堯?yàn)槭椎牡嵯祵?shí)力派擴(kuò)張地盤的“取款機(jī)”，也成為中央和地方政局關(guān)系的“分離器”。

內(nèi)債加劇了中央與地方關(guān)系的離散，連年舉借的巨額債務(wù)成為滇軍持續(xù)擴(kuò)張的財(cái)力基礎(chǔ)。史料顯示，在北洋初期，云南省軍備較為單薄，“滇省兵備，當(dāng)光復(fù)之后，不過三個(gè)衛(wèi)戊區(qū)師而已，因嘗未不足保衛(wèi)地方，防御盜匪也”。(4)《云南政聞：歷年兵額之概數(shù)財(cái)政之困難現(xiàn)在補(bǔ)救之方針》，《四民報(bào)》1921 年 10 月 29 日，第7版。1917年前后，因護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，云南省通過海外募捐、公債發(fā)借方式獲得一定軍資，“四處招募，以厚實(shí)力……當(dāng)此之時(shí)，正是成軍先后開赴川粵兩省之滇軍，有八軍之眾……即每軍以一師而論，其數(shù)已在十四十五師之?dāng)?shù)矣”。(5)《云南政聞：歷年兵額之概數(shù)財(cái)政之困難現(xiàn)在補(bǔ)救之方針》，《四民報(bào)》1921 年 10 月 29 日，第7版。護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)后，唐繼堯又通過發(fā)行靖國公債、向富滇銀行借款，“招兵買馬，兵力復(fù)增……唐（繼堯）氏野心勃勃，思握武力之牛耳，故不惜窮兵黷武，厚集實(shí)力……兵力愈厚……”(6)《云南政聞：歷年兵額之概數(shù)財(cái)政之困難現(xiàn)在補(bǔ)救之方針》，《四民報(bào)》1921 年 10 月 29 日，第7版。到1924年前后，云南省政府累計(jì)向富滇銀行借款超3 000萬元，滇軍規(guī)模迅速擴(kuò)張到15個(gè)軍，另有4個(gè)飛軍部隊(duì)，軍隊(duì)規(guī)模大幅增加。(7)云南省地方志編纂委員會(huì)編纂：《云南省志·軍事志》，昆明：云南人民出版社，1997年，第85頁。軍隊(duì)規(guī)模迅速增加，餉糧愈巨，但以云南省的財(cái)政實(shí)力，無法擔(dān)負(fù)巨額的養(yǎng)兵之費(fèi)。唐繼堯個(gè)人坦言，巨大軍費(fèi)開支惟有向銀行借用一法?！坝嘧杂汕氐岷螅吭萝娰M(fèi)不過二十八萬余元，后因國家多故，增兩混成團(tuán)，亦不過三十余萬元。護(hù)國軍興，湘、粵、 川三路出兵，自然不能不加重人民苦痛，然當(dāng)時(shí)均就軍隊(duì)所駐地籌餉，亦不過月支四十萬余元。后因靖國軍興，雖盡量收縮，亦不能裁減軍費(fèi)。直至內(nèi)部政變以后，軍費(fèi)驟增至一百一十余萬元；加以由民國四年起至民國十一年止，在外軍隊(duì)欠餉，以檔案不全，無從計(jì)算，……且兵士多年勞苦，發(fā)給恩餉三關(guān)，為數(shù)亦頗不貲。……隊(duì)伍回滇以后，欠餉恩餉獎(jiǎng)金又需數(shù)百萬元……惟有向銀行借用之一法?！?1)張肖梅：《云南經(jīng)濟(jì)》，1942年，第U31頁。某種程度而言，巨額內(nèi)債驅(qū)動(dòng)了滇軍規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。

迅速膨脹的債務(wù)規(guī)模暫時(shí)解決了地方軍政所需，地方軍事實(shí)力壯大成為與中央分庭抗禮的重要資本。正如《申報(bào)》評(píng)論，“中央極希望整理財(cái)政……近來督軍跋扈……財(cái)廳種種紊亂，地方財(cái)政余亦痛恨，但現(xiàn)中央能力薄弱，無可諱言”。(2)《閩代表與周自齊談話》，《申報(bào)》1920年12月18日，第6版?！爸荡硕杰姲响?，武力橫行之時(shí)，中央又焉有為？”(3)《旅京鄂人之排王運(yùn)動(dòng)》，《申報(bào)》1921年3月16日，第6版。地方甚有評(píng)論，“若干省區(qū)，只管名義上受北京的任命，而實(shí)際上卻是一毫不睬的”。(4)《各省財(cái)政的窮狀》（1926年7月24日），《現(xiàn)代評(píng)論》第4卷第85期，檔案號(hào)：D2-0-1780-102，上海市檔案館藏。由此，中央權(quán)威更趨下滑，中央越孱弱，其“地方借款必須秉命于中央”更成一紙空文，這反過來又導(dǎo)致地方政府借款愈發(fā)自由自主。地方財(cái)政實(shí)力進(jìn)一步擴(kuò)張，中央權(quán)威又愈發(fā)下降，在如此循環(huán)往復(fù)的環(huán)圈下，央地政局便如此循環(huán)演變，成為北洋政府時(shí)期枝強(qiáng)干弱的重要驅(qū)動(dòng)力。

四、余 論

云南或非個(gè)案。時(shí)人普遍認(rèn)為，“軍需公債，乃萬國之通例”(5)《上?？h民政署、總商會(huì)等關(guān)于發(fā)行軍需公債、內(nèi)國公債、江蘇公債的通知以及軍政府滬軍都督照會(huì)珠玉商業(yè)同業(yè)公會(huì)業(yè)董陳養(yǎng)泉擔(dān)任國民自助會(huì)募餉及該會(huì)簡(jiǎn)章》（1912年10月），檔案號(hào)：S185-1-57，上海市檔案館藏。，且“公債辦法在各國已成善舉，即本國亦有成規(guī)，自應(yīng)仿效”(6)《關(guān)于山東國庫善后公債局于三月十六日成立的訓(xùn)令》（1926年4月19日），檔案號(hào)：B0032-001-00366-0045，青島市檔案館藏。，由是之故，“近年來潮流所趨，各省市之發(fā)行公債以資彌補(bǔ)軍政建設(shè)經(jīng)費(fèi)者，風(fēng)起云涌，實(shí)繁有徒”。(7)李權(quán)時(shí)：《財(cái)政學(xué)原理》，上海：商務(wù)印書館，1935年，第644頁。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江西、浙江、直隸、河南、安徽、北京、江蘇等多達(dá)17個(gè)?。▍^(qū)、市）累計(jì)發(fā)行內(nèi)債高達(dá)1.46億元。(8)潘國旗：《北京政府時(shí)期的地方公債探析》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期。江西省先后主政的李純、陳光遠(yuǎn)等，因擴(kuò)張軍備，在地方財(cái)力不足情形下，借債度日，累計(jì)發(fā)行17支共計(jì)約2 668萬元公債。浙江省自民國肇始，軍政兩費(fèi)劇增無度，財(cái)政日趨虧空，發(fā)行8種共計(jì)1 960萬元內(nèi)債。直隸地方內(nèi)債額亦高達(dá)1 900萬元之多。各省公債多數(shù)用于軍需，如直隸“大軍遠(yuǎn)出，……待支尤形緊迫，……各行商應(yīng)購此項(xiàng)債款，以濟(jì)軍用”(1)《為軍需緊急善后短期公債亟待募集事與天津總商會(huì)的往來函》（1927年1月24日），檔案號(hào)：401206800-J0128-3-005992-009，天津市檔案館藏。。山東“財(cái)政困難已近極點(diǎn)，況軍事善后在在需款，……唯有通盤籌畫，較害取輕，舍舉辦公債更無他法”。(2)《關(guān)于山東國庫善后公債局于三月十六日成立的訓(xùn)令》（1926年4月19日），檔案號(hào)：B0032-001-00366-0045，青島市檔案館藏。四川“援鄂軍急于出發(fā)，需款孔多，……發(fā)行公債三百萬元”。(3)《川省最近要聞》， 《時(shí)報(bào)》1921 年 11 月 15 日，第5版。地方如此，中央有管控之心，而缺乏管控之力。

中央和地方關(guān)于內(nèi)債發(fā)借控制權(quán)的爭(zhēng)奪，實(shí)際上還是中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的爭(zhēng)奪。北洋時(shí)期，各省財(cái)力不敷，庫空如洗，而軍事、建設(shè)、治安處處需款，尤其是“海陸軍餉需，急如星火”。(4)《關(guān)于準(zhǔn)予同合鐵廠等減交承購公債的公函》（1926年12月），檔案號(hào)：B0038-001-00417-0072，青島市檔案館藏。不得不向中央請(qǐng)款以應(yīng)財(cái)困。中央政府自身財(cái)力支絀，難以應(yīng)對(duì)地方紛至沓來的請(qǐng)款電文。為此，各地開始大量發(fā)借公債，這雖然一定程度上緩解了財(cái)政困難，但地方又將巨額債務(wù)投入非生產(chǎn)性的軍政開支，不僅未能在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的融資作用，還成為地方割據(jù)勢(shì)力的財(cái)政支柱，進(jìn)一步加劇政治上的分裂。(5)劉?。骸段鲗W(xué)中用：熊希齡財(cái)政思想與實(shí)踐研究》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第1期。

公債發(fā)行或系央地分離之一端。時(shí)論指出，“近幾年來各省釀成混戰(zhàn)的局面，因此軍費(fèi)大為膨脹，于是本有盈余的省份，現(xiàn)在也變虧了，沒有盈余的省份，受虧之大，更加不必說，不得已乃截留中央稅收，然而截留中央稅收還是不夠已抵支出之用，于是向地方上或是向外借款，預(yù)征田賦，濫發(fā)鈔票，債券，無所不有的稅捐也都增加了”。(6)《各省財(cái)政的窮狀》（1926年7月24日），《現(xiàn)代評(píng)論》第4卷第85期，檔案號(hào)：D2-0-1783-127，上海市檔案館藏。甚至有地方“更有私種煙苗，包開私賭，縱容軍隊(duì)苛待平民”。(7)《粵局政權(quán)之分》，《大公報(bào)天津版》1920年2月27日， 第6版。時(shí)人認(rèn)為，“地方為挾持中央政權(quán)，……截留國稅，擅發(fā)紙幣，無所不為，蓋所謂財(cái)政，早已變成大小軍閥窮兵黷武之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。(8)張一凡：《民元以來之地方財(cái)政》，上海：銀行周報(bào)社，1948年，第171頁。以至“民國成立以來，九年三亂，……自湖南建義破走北軍，光復(fù)舊壤，而四川亦擊走滇黔，自固疆圉”。(9)《章炳麟之離奇建議》，《大公報(bào)天津版》1920年11月12日，第6版。地方利用債務(wù)、苛捐、濫發(fā)鈔票等手段擴(kuò)充軍需，擴(kuò)張地盤，進(jìn)一步控制了財(cái)權(quán)、軍權(quán)與事權(quán)，地方與中央離散或是必然趨勢(shì)。

及至南京國民政府時(shí)期，中央基本完成了名義上的國家統(tǒng)一后，開始嚴(yán)控地方舉債，“省地方收支及特別市收支、遇有新設(shè)稅目、增加支出、或募集公債時(shí)、均應(yīng)由國民政府財(cái)政部核準(zhǔn)后施行之”。(10)《國民政府財(cái)政部監(jiān)督地方財(cái)政條例》（1928年7月），全國財(cái)政會(huì)議秘書處：《全國財(cái)政會(huì)議匯編》，1928年，第43頁。其核準(zhǔn)程式頗為復(fù)雜，如，1929年南京市擬發(fā)市政公債，經(jīng)由財(cái)政部審核，立法院審議，國民政府命令公布后方始發(fā)行。(1)《準(zhǔn)財(cái)政部函知南京市公債條例已呈轉(zhuǎn)交立法院核議仰知照》（1929年9月28日），檔案號(hào)：10010020250（00）0027，南京市檔案館藏。后該市擬修發(fā)行條例，“旋因增高利息，變更基金，提早償期，必須修正條例復(fù)請(qǐng)重新命令公布。嗣奉國民政府發(fā)交立法院審議，立法院于十月五日第五十二次會(huì)議議決”。(2)《呈請(qǐng)為立法院修改市公債條例將償期展延有礙發(fā)行擬請(qǐng)依據(jù)第六條規(guī)定仍請(qǐng)?zhí)崆白员灸甑组_始還本祈轉(zhuǎn)呈國民政府備案示遵》（1929年10月18日），檔案號(hào)：10010020250（00）0029，南京市檔案館藏。方可施行。此間，山西(3)《關(guān)于奉令發(fā)一九三七年山西省公債條例的訓(xùn)令》（1936年12月21日），檔案號(hào)：10010070008（00）0010，南京市檔案館藏。、四川(4)《為修正上海市市政公債條例公布致總理陵園管理委員會(huì)訓(xùn)令》（1931年3月31日），檔案號(hào)：10050010003（00）0022，南京市檔案館藏。、上海(5)《關(guān)于民國二十四年四川善后公債條例的訓(xùn)令》（1935年7月12日），檔案號(hào)：10010070008（00）0015，南京市檔案館藏。、浙江(6)《為制定一九三一年浙江省清理舊欠公債條例致總理陵園管理委員會(huì)的訓(xùn)令》（1931年6月30日），檔案號(hào)：10050010006（00）0028，南京市檔案館藏。等多省欲發(fā)行公債，皆由中央核準(zhǔn)，“業(yè)經(jīng)制定，明令公布，……通飭施行”(7)《關(guān)于奉令發(fā)一九三七年山西省公債條例的訓(xùn)令》（1936年12月21日），檔案號(hào)：10010070008（00）0010，南京市檔案館藏。，可見公債發(fā)行，已難各行其是。國民政府對(duì)地方公債以及財(cái)稅的嚴(yán)格控制，在一定程度上抑制了央地離散。當(dāng)然，公債并非央地離散的唯一動(dòng)因，其間尚受政治環(huán)境與政治體制等多重影響。北洋政府與南京政府雖同樣控制地方內(nèi)債的發(fā)借，而產(chǎn)生不同效果，其因由還在于，南京國民政府通過北伐、中原大戰(zhàn)、東北易幟等一系列活動(dòng)，基本在形式上消滅了北洋時(shí)期地方實(shí)力派，而后推行一系列政治改革措施，原則上劃分了中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)，并對(duì)地方政府的權(quán)力獲取途徑進(jìn)行程式規(guī)范，便于南京國民政府實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)統(tǒng)一。

由此或可窺見，強(qiáng)有力的中央政府是國家能力持續(xù)驅(qū)動(dòng)的主要前提。中央政府的財(cái)政分配控制力直接決定了國家治理能力，強(qiáng)地方和弱中央明顯降低了國家運(yùn)轉(zhuǎn)能力。正是由于北洋時(shí)期中央政府羸弱不堪，對(duì)地方舉債難以控制，導(dǎo)致地方可隨意舉債擴(kuò)充軍備，擴(kuò)張境域，面對(duì)日益壯大的地方力量，中央政府愈發(fā)無力管控，甚至出現(xiàn)地方挑戰(zhàn)中央的行為。中央權(quán)威下滑，控制地方舉債行為便有心無力，反過來又導(dǎo)致地方舉債各謀其是，如此循環(huán)往復(fù)下，央地關(guān)系愈發(fā)離散，國家愈發(fā)動(dòng)蕩不安。(8)劉巍：《北洋政府時(shí)期的財(cái)政分權(quán)與集權(quán)》，《求索》2017年第6期。此間留下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，亦值得今人深思體悟。