●劉 佐 段志清

五、中國(guó)房地產(chǎn)稅的內(nèi)外統(tǒng)一

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的逐步發(fā)展，對(duì)內(nèi)對(duì)外實(shí)行兩套房地產(chǎn)稅制度的矛盾日益突出，即稅種重復(fù)設(shè)置導(dǎo)致稅制復(fù)雜，中外納稅人稅負(fù)不同不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，許多規(guī)定逐漸過(guò)時(shí)需要調(diào)整，等等。 因此，實(shí)行統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅制勢(shì)在必行。

1988 年 7 月 2 日，時(shí)任國(guó)家稅務(wù)局局長(zhǎng)金鑫在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上談到稅制改革問(wèn)題時(shí)提出：要研究將涉外企業(yè)實(shí)行的城市房地產(chǎn)稅與國(guó)內(nèi)企業(yè)實(shí)行的房產(chǎn)稅統(tǒng)一起來(lái)。

1989 年秋， 國(guó)家稅務(wù)局提出了《關(guān)于今后十年間工商稅制改革的總體設(shè)想》。 設(shè)想中提出：在1992 年以前，取消對(duì)外資企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一實(shí)行房產(chǎn)稅。

1992 年7 月國(guó)家稅務(wù)局召開(kāi)的全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議討論了該局起草的 《關(guān)于近期稅制改革的基本思路（討論稿）》。 這一文件提出：取消對(duì)外資企業(yè)和外籍人員征收的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一實(shí)行房產(chǎn)稅，1993 年完成。

為了配合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善稅收制度和建立分稅制財(cái)政管理體制，1993年8 月下旬至9 月上旬， 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中共中央政治局常委會(huì)議先后審議并通過(guò)了國(guó)家稅務(wù)總局（1993 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以后，國(guó)家稅務(wù)局升格為國(guó)家稅務(wù)總局）起草的《關(guān)于稅制改革的實(shí)施方案（要點(diǎn)）》。 方案（要點(diǎn)）中提出：取消對(duì)外資企業(yè)和外籍人員征收的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一實(shí)行房產(chǎn)稅。

同年12 月25 日， 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家稅務(wù)總局報(bào)送的《工商稅制改革實(shí)施方案》。 方案中提出： 取消對(duì)外資企業(yè)和外籍人員征收的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一實(shí)行房產(chǎn)稅。 令人遺憾的是，由于這次稅制改革時(shí)間緊、任務(wù)重，為了保證主要改革措施的順利出臺(tái)，適當(dāng)減少震動(dòng)面，房產(chǎn)稅改革方案沒(méi)有能夠出臺(tái)。

此后， 在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第九個(gè)五年計(jì)劃期間、 第十個(gè)五年計(jì)劃期間和進(jìn)入第十一個(gè)五年規(guī)劃期間，中共中央、全國(guó)人民代表大會(huì)、 國(guó)務(wù)院和國(guó)家稅務(wù)總局在許多重要文件中提出了包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的地方稅改革的要求，例如：

1996 年3 月17 日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 中提出健全地方稅收體系，2001 年3 月15 日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出完善地方稅稅制，其中都應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)稅改革的內(nèi)容。

1996 年7 月 3 日，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《全國(guó)稅收發(fā)展 “九五” 計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中明確提出要修訂房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，這也是國(guó)務(wù)院提出的要求。

2003 年 10 月 14 日， 中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò) 《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。決定中提出：實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅 （筆者注：應(yīng)當(dāng)為房地產(chǎn)稅，下同），相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。

2005 年 10 月 11 日， 中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò) 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中提出穩(wěn)步推行物業(yè)稅。

2006 年3 月14 日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn) 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。綱要中提出：改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。

同年12 月31 日， 國(guó)務(wù)院公布 《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例〉的決定》和修改以后的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，自2007 年1 月1 日起施行。此條例修改的主要內(nèi)容， 一是擴(kuò)大了納稅人的范圍，即開(kāi)始對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)征稅；二是大幅度提高了稅率 （如每平方米應(yīng)稅土地的最高稅額標(biāo)準(zhǔn)從每年10 元提高到30 元，最低稅額標(biāo)準(zhǔn)從每年0.2 元提高到0.6 元）。

據(jù)稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2007 年全國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅收入為385.5 億元， 比2006 年增長(zhǎng)近1.2倍； 此稅收入占財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)稅收收入的比重為0.8%， 比2006 年提高了0.3 個(gè)百分點(diǎn)。2021 年，此稅收入達(dá)到 2126.3 億元，比 2007 年增長(zhǎng)了4.5 倍； 此稅收入占全國(guó)稅收收入的比重上升到1.2%， 比2007 年提高了0.4 個(gè)百分點(diǎn)。

2008 年 12 月 31 日，國(guó)務(wù)院決定自 2009 年1 月1 日起廢止 《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人征收房產(chǎn)稅。 至此，實(shí)現(xiàn)了房地產(chǎn)稅制度的內(nèi)外統(tǒng)一。

據(jù)稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2009 年，全國(guó)房產(chǎn)稅收入為803.6 億元，比2008 年全國(guó)房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅收入增長(zhǎng)了18.1%； 此稅收入占財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)稅收收入的1.4%， 比2008 年提高了0.1 個(gè)百分點(diǎn)。 2021 年，全國(guó)房產(chǎn)稅收入達(dá)到 3277.6 億元，比 2009 年增長(zhǎng)了 3.1 倍；此稅收入占全國(guó)稅收收入的比重達(dá)到1.8%，比2009 年提高了0.4 個(gè)百分點(diǎn)。

1994 年中國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以后， 房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都被劃為地方稅。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2021 年，全國(guó)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅收入合計(jì)5403.9 億元，占全國(guó)稅收收入的3.1%、 地方稅收入的24.4%和地方政府全部財(cái)政收入的2.8%。

六、近年來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)稅制度改革的走勢(shì)

2010 年 5 月 27 日， 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)報(bào)送的 《關(guān)于2010 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》， 其中提出要逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。

同年9 月30 日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收政策調(diào)整答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：中國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅開(kāi)征于1986 年，基于當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民收入水平普遍較低等情況，《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。 近年來(lái)，隨著住房制度改革深化和居民收入水平提高， 商品房市場(chǎng)日益活躍，改革和完善房產(chǎn)稅制度，對(duì)于個(gè)人所有的住房恢復(fù)征收房產(chǎn)稅是必要的，既有利于調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)富分配， 也有利于健全地方稅體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地節(jié)約集約利用，引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)。 從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和公平、規(guī)范的角度看，房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人所有的住房普遍征收。 考慮到這項(xiàng)改革情況復(fù)雜，擬先在部分城市對(duì)部分個(gè)人擁有的住房進(jìn)行試點(diǎn)，恢復(fù)征收房產(chǎn)稅，積累經(jīng)驗(yàn)以后逐步擴(kuò)大到全國(guó)。

同年10 月18 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中提出研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。 這是一個(gè)比較積極而謹(jǐn)慎的提法， 隨后被2011年3 月14 日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》采納。

2011 年1 月27 日，根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定，上海市、重慶市人民政府分別發(fā)布《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》《重慶市關(guān)于開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》，次日起實(shí)施。

上海市的基本規(guī)定如下：征稅對(duì)象為本市居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購(gòu)的住房； 納稅人為應(yīng)稅住房產(chǎn)權(quán)所有人；計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格，并按照上述價(jià)格的70%計(jì)算；適用稅率為0.6%，上述價(jià)格不超過(guò)本市上年度新建商品住房平均銷(xiāo)售價(jià)格2 倍的，稅率減為0.4%。 本市居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上住房的，合并計(jì)算的家庭全部住房面積（指建筑面積）人均不超過(guò)60 平方米的，新購(gòu)的住房免稅；超過(guò)60 平方米的，新購(gòu)住房超出部分的面積按照上述規(guī)定計(jì)稅。

重慶市的基本規(guī)定如下：試點(diǎn)區(qū)域?yàn)橛逯袇^(qū)等9 個(gè)區(qū)；征收對(duì)象為個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅，個(gè)人新購(gòu)的高檔住房，在重慶市同時(shí)無(wú)戶籍、無(wú)企業(yè)、無(wú)工作的個(gè)人新購(gòu)的第二套（含第二套）及以上普通住房；納稅人為上述住房產(chǎn)權(quán)所有人；計(jì)稅依據(jù)為房產(chǎn)交易價(jià)。 獨(dú)棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價(jià)在上兩年上述地區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)不足 3 倍的， 稅率為 0.5%；3 倍以上不足 4 倍的，稅率為 1%；4 倍以上的，稅率為 1.2%。 在重慶市同時(shí)無(wú)戶籍、無(wú)企業(yè)、無(wú)工作的個(gè)人新購(gòu)的第二套（含第二套）以上普通住房，稅率為0.5%。

同日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人就上海、重慶個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，一是有利于合理調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平； 二是有利于引導(dǎo)居民合理住房消費(fèi)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。 鑒于歷史原因和現(xiàn)實(shí)情況， 目前中國(guó)對(duì)個(gè)人住房普遍征稅的條件尚不成熟。 對(duì)個(gè)人住房征稅需要在制度設(shè)計(jì)和管理機(jī)制等方面進(jìn)行充分研究論證并在實(shí)踐中逐步探索。為不斷積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房產(chǎn)稅改革， 有必要在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。 為了充分體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的政策目標(biāo)， 改革試點(diǎn)征收的收入將用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設(shè)等，以解決低收入家庭住房困難等民生問(wèn)題。 在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 將適時(shí)研究提出逐步在全國(guó)推開(kāi)的改革方案。條件成熟時(shí)，在統(tǒng)籌考慮對(duì)基本需求居住面積免稅等因素的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍對(duì)個(gè)人擁有的住房征收房產(chǎn)稅。

從上述兩個(gè)直轄市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)12 年來(lái)的情況看，運(yùn)行比較平穩(wěn)。后來(lái)有關(guān)方面曾經(jīng)多次提出推進(jìn)此項(xiàng)改革， 如2011 年12 月中共中央、 國(guó)務(wù)院召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2012 年要推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)；2012 年12 月時(shí)任國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)肖捷在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上的講話中提出， 做好擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)準(zhǔn)備工作；2013 年5 月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委報(bào)送的《關(guān)于2013 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出，擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。但是，未見(jiàn)有關(guān)方面公布推進(jìn)此項(xiàng)改革的具體要求， 也未見(jiàn)其他地區(qū)跟進(jìn)此項(xiàng)改革。

2011 年 4 月 29 日，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《“十二五”時(shí)期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要中提出：要立足于合理配置稅權(quán)和完善地方稅體系， 以研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革、 完善資源環(huán)境稅費(fèi)制度為重點(diǎn)，健全財(cái)產(chǎn)行為稅制。

同年8 月24 日，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的要求，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)財(cái)政部門(mén)依法行政依法理財(cái)?shù)囊庖?jiàn)》，其中提出要加快修訂《房產(chǎn)稅暫行條例》。

2012 年11 月8 日，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上所作的題為 《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告中提出構(gòu)建地方稅體系。 房地產(chǎn)稅改革應(yīng)當(dāng)屬于這項(xiàng)工作中的一個(gè)重要內(nèi)容。

2013 年 11 月 12 日， 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò) 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。決定中提出：加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革。 房地產(chǎn)稅立法工作從此得到進(jìn)一步重視。 2015 年和2018 年， 房地產(chǎn)稅法先后列入第十二屆、第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃， 并曾經(jīng)多次列入全國(guó)人大常委會(huì)的年度立法工作計(jì)劃。

2016 年3 月16 日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn) 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》。綱要中提出：完善地方稅體系，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。 由此可見(jiàn)， 房地產(chǎn)稅立法已經(jīng)成為完善地方稅體系的主要內(nèi)容。

2017 年 10 月 18 日， 中共中央總書(shū)記習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上所作的題為《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告中提出：深化稅收制度改革，健全地方稅體系。

同年12 月20 日， 時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章《加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度》，其中提出按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。

2020 年 5 月 11 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》， 其中提出穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，由此可見(jiàn)決策層對(duì)房地產(chǎn)稅立法的慎重態(tài)度。

同年5 月14 日，媒體報(bào)道：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在談及 “落實(shí)稅收法定原則”進(jìn)度時(shí)介紹，按照全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的安排， 有關(guān)方面正在研究起草房地產(chǎn)稅法草案，相關(guān)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。

同年10 月29 日， 中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò) 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》， 其中提出了健全地方稅體系的要求。

同年12 月23 日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》，其中再次提出按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。

2021 年3 月11 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn) 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。綱要中提出：推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)。由此凸顯了房地產(chǎn)稅立法對(duì)于健全地方稅體系的重要意義。

同年5 月6 日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制》，其中再次提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革”。

同年5 月11 日，財(cái)政部、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局在北京召開(kāi)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)， 聽(tīng)取部分城市人民政府負(fù)責(zé)同志和部分專(zhuān)家學(xué)者對(duì)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)。 上述部門(mén)首次公開(kāi)提出房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)， 顯然有別于此前“立法先行”的思路。

同年8 月17 日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議， 研究促進(jìn)共同富裕等問(wèn)題。 習(xí)近平在這次會(huì)議上的講話中提出加強(qiáng)高收入的規(guī)范和調(diào)節(jié)， 措施之一就是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作。由此可見(jiàn)，房地產(chǎn)稅立法和改革的新寓意和“試點(diǎn)先行”的新思路應(yīng)該已經(jīng)確定。

七、近期中國(guó)房地產(chǎn)稅制度改革的展望

2021 年 10 月 23 日， 為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革， 引導(dǎo)住房合理消費(fèi)和土地資源節(jié)約集約利用， 促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展， 第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)了 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》， 其主要內(nèi)容如下：

第一， 試點(diǎn)地區(qū)的房地產(chǎn)稅征稅對(duì)象為居住用和非居住用等各類(lèi)房地產(chǎn)， 不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人。 非居住用房地產(chǎn)繼續(xù)按照 《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》執(zhí)行。

第二，國(guó)務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則， 國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)、 試點(diǎn)地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)可行的征收管理模式和程序。

第三，國(guó)務(wù)院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點(diǎn)與統(tǒng)一立法、 促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點(diǎn)地區(qū)， 報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

第四，授權(quán)的試點(diǎn)期限為5 年，自國(guó)務(wù)院試點(diǎn)辦法印發(fā)之日起算。試點(diǎn)過(guò)程中，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)， 在授權(quán)期限屆滿的6 個(gè)月以前向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告試點(diǎn)情況， 需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見(jiàn)，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。 條件成熟時(shí)，及時(shí)制定法律。

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在上述會(huì)議上就此項(xiàng)決定（草案）所作的說(shuō)明中表示：2013 年以來(lái)，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的有關(guān)要求， 全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、 財(cái)政部會(huì)同有關(guān)方面積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作，取得階段性成果。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)全國(guó)差異很大， 實(shí)際情況十分復(fù)雜， 房地產(chǎn)稅立法工作需要循序漸進(jìn)、 穩(wěn)妥推進(jìn)。在總結(jié)上海市、重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢(shì)和新情況，進(jìn)一步深化房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)， 可以發(fā)揮試點(diǎn)對(duì)整體改革的示范、突破和帶動(dòng)作用，強(qiáng)化房地產(chǎn)調(diào)控需求側(cè)管理，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，也為今后全國(guó)統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。 為此，建議先深化地方試點(diǎn)，再?lài)?guó)家統(tǒng)一立法，由全國(guó)人大常委會(huì)依法授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，為穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)提供法律保障。

在全國(guó)人大常委會(huì)的上述決定和財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆的說(shuō)明中，下列要點(diǎn)值得關(guān)注：第一，房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)先行，試點(diǎn)期限長(zhǎng)達(dá)5 年，而且需要繼續(xù)授權(quán)時(shí)可以提出相關(guān)意見(jiàn)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)決定，待條件成熟時(shí)制定法律，不急于求成， 體現(xiàn)了中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)對(duì)房地產(chǎn)稅立法和改革的積極而穩(wěn)妥的策略， 這是近期中國(guó)房地產(chǎn)稅立法和改革的新起點(diǎn)。第二，此項(xiàng)試點(diǎn)工作由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院辦理， 不同于2011 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)個(gè)別城市人民政府試點(diǎn)的做法，權(quán)限適當(dāng)上收，充分體現(xiàn)了稅收法定的原則。第三，試點(diǎn)地區(qū)房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象和納稅人將超越現(xiàn)行房產(chǎn)稅、 城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅對(duì)象、納稅人的范圍，與目前外國(guó)通行的房地產(chǎn)稅大體一致， 這將是中國(guó)改革開(kāi)放以后房地產(chǎn)稅制度改革的又一次重大突破。第四，此項(xiàng)試點(diǎn)的具體辦法及實(shí)施細(xì)則、 房地產(chǎn)稅的征收管理模式和程序分別由有關(guān)方面確定， 責(zé)權(quán)比較分明，配置也比較合理，有利于試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展。第五，此項(xiàng)改革試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)實(shí)施啟動(dòng)時(shí)間由國(guó)務(wù)院確定，既體現(xiàn)了稅收法定的原則，也有利于國(guó)務(wù)院的具體操作。

全國(guó)人大常委會(huì)的上述決定公布以后，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受新華社記者采訪時(shí)表示： 財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局將依照全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)起草房地產(chǎn)稅試點(diǎn)辦法（草案），按照規(guī)定程序做好此項(xiàng)試點(diǎn)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

但是，2022 年 3 月 5 日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》和財(cái)政部受?chē)?guó)務(wù)院委托提請(qǐng)上述會(huì)議審查的《關(guān)于2021 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，都沒(méi)有提及房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

同年3 月16 日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受新華社記者采訪時(shí)表示， 房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)依照全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)進(jìn)行， 一些城市開(kāi)展了調(diào)查摸底和初步研究， 但是綜合考慮各方面的情況， 今年不具備擴(kuò)大此項(xiàng)改革試點(diǎn)城市的條件。此后國(guó)務(wù)院公布的2022 年立法工作計(jì)劃中， 也沒(méi)有關(guān)于此項(xiàng)改革試點(diǎn)的內(nèi)容。 由此可見(jiàn)，此項(xiàng)改革試點(diǎn)應(yīng)該是選擇一些城市先行，再作出進(jìn)一步的部署。

雖然中國(guó)房地產(chǎn)稅的改革任重道遠(yuǎn)， 但是改革的總體目標(biāo)和基本思路已經(jīng)越來(lái)越清晰，即促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展， 合理開(kāi)發(fā)和利用房地產(chǎn)資源，引導(dǎo)住房合理消費(fèi)，保障民生， 符合財(cái)政管理體制改革和稅制改革特別是完善財(cái)產(chǎn)稅制度和地方稅體系的要求， 規(guī)范相關(guān)稅費(fèi)關(guān)系， 兼顧國(guó)家、 納稅人的利益和中央、地方的利益；主要措施應(yīng)當(dāng)包括簡(jiǎn)化稅制、擴(kuò)大稅基、合理設(shè)計(jì)稅率、適當(dāng)下放稅權(quán)、逐步推進(jìn)和加強(qiáng)征收管理等內(nèi)容。

（一）簡(jiǎn)化稅制

可以考慮逐步合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、 城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)，建立城市和農(nóng)村統(tǒng)一、房產(chǎn)和土地統(tǒng)一、用于經(jīng)營(yíng)的房地產(chǎn)和住宅統(tǒng)一、 與其他國(guó)家普遍開(kāi)征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅，將城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅和土地增值稅并入增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅， 取消房地產(chǎn)方面不合理的政府收費(fèi)。通過(guò)上述簡(jiǎn)化措施，不僅可以減少與房地產(chǎn)有關(guān)的稅費(fèi)，減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改善納稅人和政府的關(guān)系， 而且可以在減少或者不增加納稅人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上優(yōu)化稅費(fèi)結(jié)構(gòu)和稅負(fù)結(jié)構(gòu)， 即減少房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和出租環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，增加房地產(chǎn)持有和使用環(huán)節(jié)的稅收。

（二）擴(kuò)大稅基

可以考慮將房地產(chǎn)稅的征稅范圍逐步擴(kuò)大到個(gè)人住宅和農(nóng)村地區(qū)， 并按照房地產(chǎn)的評(píng)估值征收。同時(shí)，通過(guò)規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴?xiàng)目和免征額（價(jià)值或者面積，或者同時(shí)規(guī)定價(jià)值和面積標(biāo)準(zhǔn)）的方法，適當(dāng)照顧中低收入階層房主。

（三）合理設(shè)計(jì)稅率

房地產(chǎn)稅的稅率可以考慮根據(jù)不同地區(qū)、不同類(lèi)型的房地產(chǎn)分別設(shè)計(jì)， 由各地在稅法規(guī)定的幅度以?xún)?nèi)掌握， 如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低， 大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高； 普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低， 高檔住宅和經(jīng)營(yíng)用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高； 豪華住宅和高爾夫球場(chǎng)之類(lèi)的場(chǎng)所可以再適當(dāng)提高稅率，或者加成征稅。

在設(shè)計(jì)稅基和稅率的時(shí)候， 應(yīng)當(dāng)兼顧納稅人的負(fù)擔(dān)能力和財(cái)政收支的需要、 中央政府與地方政府的財(cái)政收支，并參考其他國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家和周邊國(guó)家同類(lèi)稅收的做法。

（四）適當(dāng)下放稅權(quán)

可以考慮將房地產(chǎn)稅作為中國(guó)地方稅的主體稅種加以精心培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步成為市（縣）政府稅收收入的主要來(lái)源，并且在全國(guó)統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方政府較大的管理權(quán)限（包括征稅對(duì)象、納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅率、減免稅、納稅期限和納稅地點(diǎn)等稅制基本要素的適當(dāng)調(diào)整），以適應(yīng)國(guó)家之大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的實(shí)際情況，促使地方因地制宜地通過(guò)此稅適當(dāng)增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

（五）逐步推進(jìn)

房地產(chǎn)稅改革不僅涉及大量企業(yè)、 其他單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益， 而且涉及政府相關(guān)稅費(fèi)制度的改革，房地產(chǎn)登記、價(jià)值評(píng)估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立和完善也需要一個(gè)過(guò)程，所以，此項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，逐步推進(jìn)。 可以先從大城市起步，取得經(jīng)驗(yàn)以后在中等城市、小城市和農(nóng)村逐步推廣；也可以選擇一些大城市、中等城市、小城市和農(nóng)村同時(shí)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)以后在同類(lèi)地區(qū)逐步推廣。同時(shí)，此項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)與中國(guó)的地方稅體系建設(shè)、整體稅制改革、財(cái)政管理體制改革和其他相關(guān)改革緊密結(jié)合起來(lái)，以便減少改革的阻力，降低改革的成本，取得更好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（六）加強(qiáng)征收管理

為了加強(qiáng)房地產(chǎn)稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失， 稅務(wù)機(jī)關(guān)要加快完善有關(guān)管理制度和信息化建設(shè)的步伐， 加強(qiáng)與地方政府及其房地產(chǎn)等管理部門(mén)的工作配合， 并積極利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu) （如合格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)） 的力量。

通過(guò)上述措施， 可以進(jìn)一步完善中國(guó)的房地產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅制度，加強(qiáng)房地產(chǎn)稅管理，從而適當(dāng)擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收入的規(guī)模， 提高房地產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅收入占地方稅收收入和全國(guó)稅收收入的比重，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的職能作用。

最后， 似乎有必要在此再次強(qiáng)調(diào)一下房地產(chǎn)稅的基本定位：即根據(jù)此稅的財(cái)產(chǎn)稅、地方稅性質(zhì)，外國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)實(shí)踐，此稅的稅基不是很大，收入也不會(huì)很多，而且地域差異明顯，其主要功能是適當(dāng)籌集地方財(cái)政收入， 用于地方建設(shè)。此稅應(yīng)當(dāng)可以構(gòu)成地方稅的主要來(lái)源，但是不會(huì)成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源， 地方財(cái)政收入通常主要來(lái)自中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。 此稅的調(diào)控功能也比較弱，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)、房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展和個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)調(diào)節(jié)的直接影響比較小，國(guó)家宏觀調(diào)控的稅收政策應(yīng)當(dāng)主要依靠增值稅、 消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等主體稅種的調(diào)整實(shí)現(xiàn)。