●姜愛華 熊 婕

全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，對于提高財政資金使用效率具有重大意義。2022年3月25日，財政部發(fā)布了《關(guān)于做好2022年政府購買服務(wù)改革重點工作的通知》（財綜〔2022〕51號 ），明確提出了加強政府購買服務(wù)項目事中監(jiān)控，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，處理好項目績效評價與履約驗收的關(guān)系。然而，從目前政府購買服務(wù)績效評價的實際情況來看，績效評價結(jié)果應(yīng)用尚處于整個績效管理過程的薄弱環(huán)節(jié)。因此，政府購買服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用的難點及對策建議是一個值得研究的問題。政府購買服務(wù)包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)，其績效評價也分為項目、單位和部門三個層次，本文的研究范疇界定在政府購買公共服務(wù)項目層面績效評價結(jié)果應(yīng)用。

一、文獻綜述

目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界針對政府購買公共服務(wù)的績效評價結(jié)果應(yīng)用的研究較少，但在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用方面已經(jīng)開展了較多研究，這些研究的內(nèi)容主要集中在三個方面：績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算決策、建立績效評價結(jié)果問責(zé)機制、績效評價結(jié)果信息披露。

第一，在將績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算決策方面，大部分學(xué)者認為績效評價結(jié)果能夠?qū)︻A(yù)算決策產(chǎn)生正面影響。Gilmour和Lewis（2006a）在美國績效評價數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上驗證了績效評價結(jié)果能夠為預(yù)算決策提供有效指導(dǎo)。Mao（2019）認為加強預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用有利于資金使用效率低、支出結(jié)構(gòu)不合理等財政問題的解決。趙明亞（2007）、晁毓欣（2016）認為預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理的重要部分，可以降低預(yù)算決策的不確定程度，增強預(yù)算的科學(xué)性。部分學(xué)者對績效評價結(jié)果在預(yù)算決策中的應(yīng)用持懷疑態(tài)度，Heinrich（2012）認為雖然預(yù)算決策在預(yù)算績效評價結(jié)果下能夠更清晰明了，但是績效信息并不能指揮驅(qū)動預(yù)算決策。Kalgin（2014）、王璐等（2020）認為績效評價的結(jié)果并未對預(yù)算決策起到有利的指導(dǎo)作用，甚至可能引發(fā)資金使用部門的戰(zhàn)略博弈、扭曲報告和欺詐。

第二，在建立績效評價問責(zé)機制方面，一部分學(xué)者認為建立健全績效評價問責(zé)機制能有效約束預(yù)算資金的不合理使用，提高財政資金的使用效益。Putra等（2011）認為，以績效評價結(jié)果為根據(jù)開展問責(zé)能在一定程度上約束地方政府的支出行為。Dubnick（2005）認為績效評價問責(zé)機制能促使資金使用部門按照政府對資金使用績效作出的政策規(guī)劃執(zhí)行，從而推動政策安排落到實處。孫欣（2018）認為建立績效評價結(jié)果與問責(zé)機制之間的聯(lián)系能使得預(yù)算部門責(zé)任意識增強、資金使用效益提高。一部分學(xué)者認為問責(zé)機制與資金使用效益的提高之間并沒有明確的聯(lián)系，或者是由于目前問責(zé)機制不健全，又或者是因為績效評價結(jié)果并沒有廣泛應(yīng)用到問責(zé)機制。Chan和Gao（2009）通過案例分析發(fā)現(xiàn)政府不但不會因問責(zé)機制提高預(yù)算資金使用效益，反而會由于在問責(zé)上投入過多精力而導(dǎo)致長期建設(shè)停滯。Angelat和Dwight（2017）認為由于問責(zé)機制體系的復(fù)雜性，一些繁瑣的不恰當?shù)膯栘?zé)會使部門相關(guān)人員產(chǎn)生排斥情緒，反而會不利于預(yù)算資金的分配決策并降低資金使用效率。張平和茍燕楠（2021）發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)預(yù)算績效評價結(jié)果在問責(zé)機制當中應(yīng)用不足，二者之間的聯(lián)系有待加強。

第三，在績效評價結(jié)果信息披露方面，大部分學(xué)者都認為對預(yù)算績效評價結(jié)果及時披露是社會監(jiān)督的有效保障，能促使政府行政效率提高。Miller和Evers（2002）認為將社會公眾的監(jiān)督納入績效管理體系可以有效增強政府官員的責(zé)任感，間接促使他們作出更合理的預(yù)算決策。王澤彩（2016）、陳志勇等（2019）認為媒體和公眾對于績效評價結(jié)果的監(jiān)督和反饋能使得政府部門更清晰地掌握政策執(zhí)行效果并針對問題進行督促整改。還有一部分學(xué)者對績效評價結(jié)果信息披露的內(nèi)容和制度規(guī)定進行了研究。馬海濤（2014）提出績效信息披露的內(nèi)容應(yīng)拓寬到政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、部門、單位在提供公共服務(wù)中明確職責(zé)、財政收支基礎(chǔ)、財政收入預(yù)測以及財政支出預(yù)測。李春根和徐樂（2019）認為可以通過建立宏觀制度、制定配套實施辦法以及建立監(jiān)督懲戒機制來使績效評價結(jié)果的公開、反饋、問責(zé)、報告更好地與預(yù)算安排結(jié)合。

綜合國內(nèi)外研究成果可以看出，目前學(xué)界對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的研究已較為深入，主要從預(yù)算決策、問責(zé)機制和信息披露三個維度切入?，F(xiàn)有宏觀層面研究極大地推動了預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用理論和實踐的發(fā)展，但是具體到各微觀領(lǐng)域?qū)冃гu價結(jié)果應(yīng)用的探究不夠。國內(nèi)外學(xué)者對政府購買服務(wù)績效評價的研究主要集中于衡量維度、方法論和理論模型這些方面，而較少專注于政府購買服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用。因此，本文聚焦于通過加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，推動政府購買公共服務(wù)績效評價體系的完善，促進政府購買公共服務(wù)的健康發(fā)展。

二、政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用理論分析

政府購買公共服務(wù)績效評價就是對政府購買公共服務(wù)的全過程進行績效分析，根據(jù)其輸出的結(jié)果采取激勵約束措施，從而不斷推動政府購買公共服務(wù)的良性發(fā)展。從基礎(chǔ)理論上看，政府購買公共服務(wù)項目績效評價結(jié)果應(yīng)用主要涉及委托代理理論、激勵約束理論和PDCA循環(huán)理論。一是委托代理理論。政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，政府部門與社會組織、企事業(yè)單位之間就形成了委托代理關(guān)系，這層委托代理關(guān)系的重點就是將委托人政府的績效目標植入代理人的利益中并對其產(chǎn)生激勵約束，進而有效保障社會公眾得到的公共服務(wù)品質(zhì)。二是激勵約束理論。激勵約束理論是以員工目標責(zé)任制為前提、以績效考核制度為手段、以激勵約束制度為核心的一整套激勵約束管理制度。政府購買社會組織或企事業(yè)單位的公共服務(wù)后，通過考核項目績效評價結(jié)果與績效目標之間的偏離情況采取對應(yīng)的激勵約束措施，措施主要體現(xiàn)為政府購買服務(wù)項目合同增減、預(yù)算資金調(diào)增調(diào)減、通報表揚批評等。三是PDCA循環(huán)理論。將PDCA循環(huán)理論引入政府購買公共服務(wù)績效評價可構(gòu)建全過程績效評價體系，包括績效目標管理（Plan）、績效運行監(jiān)控（Do）、績效評價反饋（Check）、績效評價結(jié)果應(yīng)用（Act）四個流程，以此全過程績效評價鏈條為基礎(chǔ)更有助于得出科學(xué)準確的績效評價結(jié)果，從而有效推動后續(xù)的績效評價結(jié)果應(yīng)用。

從績效評價流程看，政府購買公共服務(wù)績效管理體系主要包括事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價以及評價結(jié)果應(yīng)用四個部分，績效評價結(jié)果應(yīng)用是績效管理的落腳點和難點。一般的預(yù)算項目績效評價結(jié)果主要應(yīng)用在預(yù)算決策、問責(zé)機制和信息披露三個方面，而政府購買公共服務(wù)是將原本由自身提供的公共服務(wù)委托給市場履行，所以除了以上三個方面還涉及政府提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)換、績效評價指標體系的調(diào)整等。一是評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算決策。將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤是最主要的評價結(jié)果應(yīng)用之一，在中央和地方各級政府印發(fā)的有關(guān)預(yù)算績效管理的文件中幾乎都明確提出，把績效評價結(jié)果作為年度預(yù)算安排和承接主體選擇的重要依據(jù)，調(diào)減或撤銷績效評價不理想的項目預(yù)算資金，不斷增強績效評價結(jié)果與預(yù)算決策的掛鉤力度。二是評價結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)機制。高效健全的績效問責(zé)機制能在很大程度上提高購買主體政府部門的行政效率和承接主體企事業(yè)單位的服務(wù)供給質(zhì)量，問責(zé)機制主要從問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)情形、問責(zé)方式幾個方面來進行構(gòu)建，能有效規(guī)避資金使用不規(guī)范、承接主體怠工失責(zé)、項目執(zhí)行進度停滯落后、社會受益對象滿意度低等問題。三是評價結(jié)果應(yīng)用于信息披露。預(yù)算部門要將客觀、真實、準確、及時的績效評價結(jié)果予以公開，涵蓋基本情況、存在的問題、評價得分和等級、獎懲措施等內(nèi)容。政府購買公共服務(wù)的直接受益對象是普通社會民眾，因此加大信息公開、增強社會監(jiān)督力量顯得尤為重要且直接與社會公眾滿意度相聯(lián)系。四是評價結(jié)果應(yīng)用于政府提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)換。若政府購買公共服務(wù)與之前由政府向公眾直接提供服務(wù)的形式相較沒有明顯的績效改進，甚至較之前而言績效表現(xiàn)更差了，應(yīng)該結(jié)合實際情況進行政策調(diào)整、轉(zhuǎn)換提供公共服務(wù)的方式。選擇市場承接主體提供公共服務(wù)的必要性要得到體現(xiàn)，不是“為了買而買”，而是要“買得值”。五是評價結(jié)果應(yīng)用于績效評價指標體系的調(diào)整。鑒于政府購買公共服務(wù)的特殊性，政府購買服務(wù)績效評價指標體系要對服務(wù)對象滿意程度賦予較大權(quán)重，使得績效評價結(jié)果能夠更客觀真實地反映服務(wù)項目的實施效果，同時績效評價的結(jié)果也要用于績效評價指標的動態(tài)調(diào)整。

三、政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用難的表現(xiàn)及原因分析

（一）政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用難的表現(xiàn)

1、績效評價結(jié)果應(yīng)用流于形式，與預(yù)算安排掛鉤力度不夠。雖然政府部門一直強調(diào)要加強政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用，但是目前大多停留在績效評價結(jié)果公開、績效反饋、監(jiān)督問責(zé)、健全制度體系這些建設(shè)性層面，很多時候只是走一遍流程并沒有真正產(chǎn)生績效，沒有深層次融入財政管理，將其與預(yù)算決策掛鉤，從而無法發(fā)揮績效管理的優(yōu)勢。在政府購買服務(wù)第三方績效評價工作第一批試點的10個省市中大多都公布了績效結(jié)果應(yīng)用的辦法，如《浙江省深化政府購買服務(wù)第三方績效評價工作試點實施方案》（浙財綜〔2019〕19號）、《上海市政府購買服務(wù)管理辦法》（滬財發(fā)〔2021〕3號）、《四川省政府購買服務(wù)辦法》（川財規(guī)〔2021〕15號）等都明確提出要將績效評價結(jié)果作為預(yù)算資金安排、合同資金支付和承接主體選擇的重要參考依據(jù)。而就目前實際應(yīng)用情況來看，績效評價結(jié)果與預(yù)算決策之間的掛鉤力度有待加強，二者之間的聯(lián)動機制也有待健全完善。調(diào)查資料顯示，多個地區(qū)都著重強調(diào)要進一步將評價結(jié)果與部門預(yù)算安排適當掛鉤，由此可見，加強績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤力度是績效評價結(jié)果應(yīng)用的一大難點，二者的有機聯(lián)動有待深化。

2、事后責(zé)任追究落實難，激勵約束機制效力低。在傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)的模式中，政府是唯一的問責(zé)對象，但由于在政府購買公共服務(wù)模式中私人部門與政府部門共同參與公共服務(wù)的供給，使得傳統(tǒng)的問責(zé)體系變得不再適用。因此，為有效保障公共服務(wù)受益對象的服務(wù)質(zhì)量、提高社會公眾的滿意度，購買主體和承接主體都應(yīng)被包括在事后責(zé)任追究對象中。不少省市公布的政府購買服務(wù)相關(guān)政策文件中對于購買主體問責(zé)情形、問責(zé)方式以及承接主體事后責(zé)任追究都沒有作出明確具體的規(guī)定。目前政府購買公共服務(wù)對購買主體的績效問責(zé)主要參照預(yù)算績效管理中的問責(zé)機制和激勵約束機制，問責(zé)情形主要為項目執(zhí)行與績效目標發(fā)生偏離、未履行績效管理職責(zé)、績效評價結(jié)果不理想等，問責(zé)方式主要為通報批評、減設(shè)項目、調(diào)減下一年度預(yù)算資金等，但在實踐過程中，由于問責(zé)機制不健全、問責(zé)主客體界定不清晰、監(jiān)督力度不夠、信息公開透明程度不夠、問責(zé)意識淡薄等原因，績效問責(zé)難以起到應(yīng)有的激勵約束作用。從各級政府門戶網(wǎng)站公開的有關(guān)政府購買服務(wù)信息來看，很少有因績效評價結(jié)果表現(xiàn)不佳而被問責(zé)的購買主體或政府官員，一些購買需求不合規(guī)、購買程序不規(guī)范、項目監(jiān)管不到位的購買主體并未受到實質(zhì)性的有威懾力的處罰。以績效評價結(jié)果為依據(jù)對承接主體的責(zé)任追究也尚未充分嵌入政府購買服務(wù)活動，一些績效評價結(jié)果不佳的承接主體仍然可以正常參與政府購買服務(wù)活動，在采購方式實施的評審環(huán)節(jié)、打分環(huán)節(jié)，多數(shù)情況下也未考慮績效評價結(jié)果的應(yīng)用。 在中國政府采購網(wǎng)監(jiān)督檢查專欄中，被列為嚴重違法失信行為記錄名單中的企業(yè)都是由于“提供虛假材料謀取成交”或是“中標后無正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同”， 被列在監(jiān)督處罰欄公告中的企業(yè)也多是由于委托代理協(xié)議簽署不規(guī)范、檔案資料保存不完整、內(nèi)部管理不規(guī)范等問題， 幾乎沒有公布任何以績效評價結(jié)果為依據(jù)的獎懲公告，僅僅是“責(zé)令整改”而不體現(xiàn)在政府購買合同上， 會使得責(zé)任追究更加難以落到實處。

3、績效評價公正公開程度不夠，社會監(jiān)督力量較弱。政府購買公共服務(wù)績效評價的過程需要做到公正公開，接受社會公眾的監(jiān)督，一方面是由于社會監(jiān)督力量能在很大程度上提高行政效率，另一方面社會公眾作為政府購買公共服務(wù)的直接受益對象，理應(yīng)對其績效評價過程進行監(jiān)督從而最大化社會公眾滿意度，也充分體現(xiàn)了政府購買公共服務(wù)提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和財政資金使用效率的初衷。從當前各省市政府門戶網(wǎng)站公開的信息來看，有部分省市公開了預(yù)算績效自評報告或抽檢通報，如江蘇省財政廳 《2020 年省級部門整體支出績效自評價》①、浙江省財政廳《關(guān)于2020 年省級部門項目支出績效自評及抽選情況的通報》（浙財監(jiān)督〔2020〕13 號）都詳細地列明績效評價相關(guān)一級指標下二級指標的權(quán)重和得分， 但績效自評多會摻雜主觀因素，從而降低績效評價結(jié)果的客觀公正性，只有很小一部分政府部門公開了預(yù)算績效整體評價報告，如北京市2021 年度市級部門決算公開的主要內(nèi)容②中就包括市級各部門的整體績效評價報告、項目支出績效評價報告和項目支出績效自評表，省級和市級政府幾乎沒有專門針對政府購買公共服務(wù)項目績效評價結(jié)果的公開，只有一些縣級市公布了個別公共服務(wù)項目的績效評價結(jié)果報告，如《彭州市水務(wù)局2020 年政府購買服務(wù)績效評價報告》③詳細公開了成都市彭州農(nóng)村供水項目可研、方案設(shè)計、工程勘察和管網(wǎng)普查服務(wù)采購項目的績效評價結(jié)果。 如果績效評價做不到公正公開，第三方評價機構(gòu)參與程度和績效信息公開程度低，就無法起到績效管理應(yīng)有的監(jiān)督制約作用，政府購買公共服務(wù)的社會滿意度會大打折扣。

4、 績效評價結(jié)果無法及時應(yīng)用于公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)換。將市場機制引入公共服務(wù)是對政府直接提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式的補充拓展，構(gòu)建以政府部門與私人部門良性合作為基礎(chǔ)的公共服務(wù)提供模式是保障公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的重要條件。 但是在公共服務(wù)市場化改革的實踐過程中，部分領(lǐng)域由公共服務(wù)市場化導(dǎo)致的弊病不斷顯露出來，績效評價結(jié)果較之前傳統(tǒng)的直接提供模式?jīng)]有明顯改進甚至更差。據(jù)中國醫(yī)療保險雜志公開顯示，宿遷在本世紀初將所有公立醫(yī)院都轉(zhuǎn)為民營醫(yī)院之后錯過國家各級財政給公立醫(yī)院的撥款多達六七億元， 在2014 年宿遷市醫(yī)?；鹑笨谝欢冗_1.4 億元， 需要嚴格控制醫(yī)保費用總量和藥費才能有效約束民營醫(yī)院， 宿遷市人民政府發(fā)布的《2021年宿遷市民生實事項目實施意見》④中明確提出要堅持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)公益屬性，補齊公立醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系“缺環(huán)”“缺項”，但公立醫(yī)院的建成和運營遭遇了極大的困難，在政府對醫(yī)?；鸷歪t(yī)?？傤~度予以傾斜的大力扶持下情況才有所好轉(zhuǎn)。公共服務(wù)市場化應(yīng)堅持公共性的本質(zhì)屬性，在公共服務(wù)中引入市場競爭機制本意是提高績效、改善服務(wù)質(zhì)量，若達不到預(yù)期績效甚至導(dǎo)致公共服務(wù)秩序惡化則應(yīng)及時調(diào)整公共服務(wù)提供模式，但目前在公共服務(wù)提供方式轉(zhuǎn)換方面政府預(yù)案準備工作不充分，機制尚不健全，使得績效評價結(jié)果不理想也無法及時轉(zhuǎn)換政府提供公共服務(wù)的方式。

5、績效評價結(jié)果客觀科學(xué)性不足，無法全面體現(xiàn)項目實施效果。科學(xué)的績效評價體系是推動政府購買公共服務(wù)績效管理健康規(guī)范發(fā)展的重要條件，也是加強績效評價結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)。 我國自21 世紀初期預(yù)算績效管理改革以來，經(jīng)過各地的不斷實踐與發(fā)展完善，政府購買服務(wù)全過程績效評價取得了一定的成就，但是在衡量維度、評價程序、評價模式等方面有待改進。 在衡量維度上，大多政府購買服務(wù)項目的績效評價指標都是由機構(gòu)制度建設(shè)、受益群眾滿意度、服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量、成本效益分析等共性指標構(gòu)成，但受益群眾滿意度指標所占比重不夠大，且針對具體服務(wù)項目特點設(shè)定的個性指標較少，所以一些績效評價結(jié)果并不能很好地體現(xiàn)項目實施效果；在評價程序上，由于績效管理不可避免地會受到行政權(quán)力的掣肘，這就使得績效評價容易流于形式，無法真正發(fā)揮績效管理的優(yōu)勢；在評價模式方面，基于購買主體政府部門和承接主體企事業(yè)單位之間的委托代理關(guān)系，若只由政府部門組織開展績效評價或企事業(yè)單位開展績效自評，則評價主體很可能為了自己的利益不會展開客觀準確的評價，使得績效評價結(jié)果客觀科學(xué)性不足，而引入第三方評價機構(gòu)更有利于得出客觀公正的績效評價結(jié)果，但缺乏有效監(jiān)督管理的第三方評價機構(gòu)可能會與承接主體存在共謀或敵對現(xiàn)象，從而使得績效評價結(jié)果失真，購買主體、承接主體和第三方評價機構(gòu)之間的良性互動尚需探索完善。

（二）政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用難的原因分析

1、 績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的聯(lián)動機制尚未健全。將績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排是績效評價結(jié)果應(yīng)用的原則性要求和關(guān)鍵落腳點，在實際工作中，很多時候績效評價結(jié)果并沒有直接影響下一年度政府購買公共服務(wù)預(yù)算資金的走向，這主要是因為績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的聯(lián)動機制尚未健全，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，各級政府對將政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排只作了原則性要求，如調(diào)減預(yù)算、減設(shè)項目等，但是缺乏相配套的項目預(yù)算核減標準，這就加劇了績效評價結(jié)果與預(yù)算安排聯(lián)動的復(fù)雜性，使得二者之間緊密掛鉤的難度加大。 第二，“績效噪聲”的存在降低了績效評價結(jié)果的質(zhì)量，評價主體為了避免由于績效評價結(jié)果不理想引致的問責(zé)，會在評價中融入較多主觀因素，自然條件等“客觀噪聲”的存在進一步加劇了績效評價結(jié)果的不穩(wěn)定性。 第三，政府購買公共服務(wù)項目存在政策剛性，即使在本年度對承接主體提供服務(wù)的績效評價結(jié)果不理想，也無法在下一年度就立馬調(diào)減預(yù)算或終止項目合同。

2、事后責(zé)任追究缺乏政策制度指引。事后責(zé)任追究是加強績效評價結(jié)果應(yīng)用的最強推動力，目前各省市公布的政府購買服務(wù)管理辦法大多都未對事后責(zé)任追究給予詳細闡述說明，對購買主體的績效問責(zé)和對承接主體的責(zé)任追究缺乏政策制度指引，主要表現(xiàn)為績效問責(zé)主客體界定不清晰、問責(zé)情形和方式不明確具體、承接主體責(zé)任追究激勵約束作用未有效發(fā)揮等。對績效問責(zé)主客體缺乏清晰明確的界定，容易導(dǎo)致各政府部門之間出現(xiàn)責(zé)任歸屬不清、相互扯皮推諉的情況，對于問責(zé)情形和方式，即使是參照各級政府有關(guān)預(yù)算績效問責(zé)的管理辦法，也很難得到明確規(guī)定，且不同地區(qū)對此的規(guī)定存在較大差異，如《北京市市級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》（京財績效 〔2017〕2918 號）將問責(zé)情形和方式概括為 “對績效評價結(jié)果較差（級別為一般、差）的被評價部門（單位），財政部門在安排下一年度部門項目預(yù)算時應(yīng)當減量甚至不予安排”?！顿F州省省級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》⑤將問責(zé)情形界定為“預(yù)算部門（單位）內(nèi)部自行在項目與子項目間調(diào)整資金用途超過項目總金額30%的”以及“績效評價確定為差等級的”，問責(zé)方式為調(diào)減預(yù)算資金以及通報批評?？梢钥闯觯延械恼徺I公共服務(wù)相關(guān)政策文件中對于績效問責(zé)主客體界定大多不清晰，問責(zé)情形和方式描述較為籠統(tǒng)， 有些甚至沒有列出績效問責(zé)條款。 在承接主體的責(zé)任追究方面，大部分省市已公布的政府購買服務(wù)管理辦法或?qū)嵤l例中都強調(diào)要將績效評價結(jié)果作為承接主體選擇的重要依據(jù)，但是并沒有建立具體的承接主體事后責(zé)任追究制度，責(zé)任追究的內(nèi)容和形式都沒有得到具體明確的規(guī)定，責(zé)任追究力度輕，容易導(dǎo)致承接主體內(nèi)部管理惰性而降低公共服務(wù)質(zhì)量。 由此可見，購買主體績效問責(zé)和承接主體事后責(zé)任追究制度框架的缺失會對績效評價結(jié)果應(yīng)用產(chǎn)生消極影響。

3、 第三方評價機構(gòu)參與程度和績效信息公開程度低。 政府購買公共服務(wù)績效評價若受限于傳統(tǒng)委托代理模式則容易陷入其行政特征，導(dǎo)致績效管理過程的公正公開程度降低、社會監(jiān)督參與度低進而不利于提高財政資金的使用效益和公共服務(wù)的滿意度。 在《財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財綜〔2018〕42 號）的指導(dǎo)下，不少省市都對加強績效評價社會監(jiān)督力量進行了積極的探索研究，主要體現(xiàn)在擇優(yōu)選擇第三方評價機構(gòu)和加大信息公開上。 如《浙江省深化政府購買服務(wù)第三方績效評價工作試點實施方案》（浙財綜〔2019〕19 號）明確提出，要擇優(yōu)確定符合條件的研究機構(gòu)、高校、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)開展評價工作，確?？冃гu價結(jié)果的專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性，并且推動政府在部門預(yù)算中公開重大服務(wù)項目的績效目標，在部門決算中公開重大服務(wù)項目的績效評價結(jié)果。 《天津市財政局關(guān)于報送政府購買服務(wù)第三方績效評價試點工作總結(jié)情況的函》（津財綜〔2020〕2 號）指出，對于資金數(shù)額和社會影響大的重點項目，可由行業(yè)主管部門、財政部門、第三方機構(gòu)組成綜合評價小組開展評價，并且加大新聞輿論宣傳力度，主動邀請主流媒體及時跟蹤報道天津市購買服務(wù)第三方績效評價進展情況。 但是在目前的實際應(yīng)用中，擇優(yōu)引入第三方評價機構(gòu)和加大績效信息公開力度大多停留在政策規(guī)定層面，落實效果并不理想，政府購買服務(wù)績效評價結(jié)果信息公開數(shù)量較少，政府購買公共服務(wù)績效評價公正公開程度較低。

4、公共服務(wù)提供方式轉(zhuǎn)換機制尚未健全。 財政部發(fā)布的 《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102 號） 明確列出了不得納入政府購買服務(wù)范圍的事項，而對于納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的可以實施政府購買服務(wù)的事項，政府部門也應(yīng)當仔細權(quán)衡政府直接提供和民營代理提供的成本效益、績效比較、社會秩序影響等，特別要著重考慮社會公眾滿意度，必要時可調(diào)整轉(zhuǎn)換公共服務(wù)提供模式。 當前部分地區(qū)的某些領(lǐng)域在推動政府購買服務(wù)時沒有把握好市場化的度，沒有構(gòu)建好政府和市場在公共服務(wù)提供上的良性合作關(guān)系， 致使公共性缺失、不良市場競爭帶來的不公正不公平現(xiàn)象蔓延開來，降低了績效和效益， 社會公眾對公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的需求得不到應(yīng)有的保障。 如湖南耒陽今年8月中旬就經(jīng)歷了公交停運風(fēng)波， 從2002 年后就開始推進公交市場化的耒陽現(xiàn)如今已有8 家公交公司， 民營化后的公交公司在缺失政府補貼的情況下難以憑借帶有公益屬性低廉的票價去覆蓋運營成本⑥致使停運風(fēng)波。 公交停運現(xiàn)象目前在全國多地特別是財力有限的小城市發(fā)生，將公交行業(yè)再度國有化也引發(fā)了社會各界的激烈討論，但由于政府預(yù)案準備工作不充分、轉(zhuǎn)換機制尚未健全使得公交服務(wù)提供方式難以及時調(diào)整。 如何及時轉(zhuǎn)換公共服務(wù)提供方式，構(gòu)建既有利于打破政府壟斷地位又能引進市場機制中良性競爭的公共服務(wù)新秩序需要及時解決。

5、績效評價指標體系科學(xué)性不足。 評價指標體系包括共性指標和個性指標兩類，共性指標是財政部門統(tǒng)一制定，個性指標則是在具體的政府購買服務(wù)項目特點的基礎(chǔ)上制定的，導(dǎo)致績效評價結(jié)果科學(xué)性不足的原因主要體現(xiàn)在指標選取和權(quán)重賦予上。 四類共性指標中受益群眾滿意度、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的權(quán)重都應(yīng)達到40%，而在一些政府購買服務(wù)績效評價中，購買主體和承接主體會基于自身利益的考量扭曲各指標的權(quán)重分配，比如降低受益群眾滿意度所占權(quán)重。 如公開資料顯示，某部門《政府購買服務(wù)績效評價報告》中滿意度僅設(shè)定為10%。 個性指標是最能反映項目特性的核心指標，是績效評價體系的重要組成部分，但是目前在很多政府購買公共服務(wù)項目中其優(yōu)勢都沒有得到充分的發(fā)揮，存在指標選取的主觀隨意性、 數(shù)據(jù)資料可獲得性低、指標內(nèi)容可衡量性低等問題。

四、 進一步完善政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用的建議

（一）健全績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的聯(lián)動機制

首先，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的考核制度，將二者的銜接聯(lián)動納入常態(tài)化監(jiān)管，并定期開展專項檢查，對于將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤落實不到位的情況及時督促整改；其次，提升部門和單位績效評價結(jié)果應(yīng)用意識，領(lǐng)導(dǎo)層要起到關(guān)鍵的帶頭作用，絕不僅僅是為了應(yīng)付政策規(guī)定走一遍績效評價流程，而是要在績效評價結(jié)果的基礎(chǔ)上認真仔細考慮政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算安排，避免倉促不成熟的預(yù)算決策，運用績效理念改善政府購買公共服務(wù)預(yù)算資金使用效益；再次，在調(diào)減預(yù)算等原則性要求上制定相配套的預(yù)算核減標準，結(jié)合不同政府購買公共服務(wù)項目的資金規(guī)模，根據(jù)項目績效評價結(jié)果的等級相應(yīng)設(shè)立不同等級的預(yù)算調(diào)減幅度，降低績效評價結(jié)果與預(yù)算安排聯(lián)動的復(fù)雜性與不確定性；最后，針對不同的政府購買公共服務(wù)項目的特性建立不同的聯(lián)動機制，一次性項目可直接在本年度績效評價結(jié)果的基礎(chǔ)上調(diào)增調(diào)減預(yù)算資金或直接取消下一年度的項目執(zhí)行，經(jīng)常性項目和延續(xù)性項目則可依據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整下一周期的撥款資金，或是在購買主體與承接主體事前簽訂合同時就對績效評價結(jié)果應(yīng)用作出具體明確的規(guī)定，如績效評價結(jié)果很不理想時可直接停止撥款并終止項目執(zhí)行。

（二）構(gòu)建完善的事后責(zé)任追究制度框架

構(gòu)建完善的政府購買公共服務(wù)事后責(zé)任追究制度框架，首先要適當出臺績效責(zé)任追究相關(guān)管理辦法，對績效問責(zé)主客體、問責(zé)情形、問責(zé)方式進行明確界定，對承接主體責(zé)任追究的內(nèi)容形式進行具體規(guī)定， 從而最大化績效問責(zé)與懲戒的可操作性。具體而言，問責(zé)主體可明確界定為財政部門，或紀檢和審計部門， 又或多主體聯(lián)合參與獎懲問責(zé)，問責(zé)客體則為購買主體。 問責(zé)情形應(yīng)在“績效評價結(jié)果為差等級” 的籠統(tǒng)描述基礎(chǔ)上進行細化量化，60分以下為不合格，60 分以上的以10 分為級差設(shè)置基本合格、合格、良好、優(yōu)秀四個等級，不同的等級適用不同的獎懲措施。在問責(zé)方式上也應(yīng)在調(diào)減預(yù)算、通報批評的宏觀概述上進行更為細致具體的規(guī)定，根據(jù)績效評價結(jié)果等級確定其對應(yīng)的預(yù)算調(diào)整幅度。 對于績效評價結(jié)果較好的項目，還可適當增加項目負責(zé)人的績效工資、獎金分發(fā)等；而對于績效評價結(jié)果不理想的項目， 適當追究項目負責(zé)人、經(jīng)手人員的責(zé)任。承接主體責(zé)任追究的內(nèi)容主要為績效評價結(jié)果， 形式多為調(diào)增調(diào)減合同資金的撥付、支付違約金、終止項目合同、取消今后的合作機會等，還可以建立政府購買公共服務(wù)優(yōu)先權(quán)積分兌換機制， 項目承接主體可以累積項目績效評價得分，最后總得分作為以后年度政府部門選擇承接主體的重要參考，并且在承接主體資格審查和評審環(huán)節(jié)中加大績效評價因素在總分中的比重。 另外，在分析公共服務(wù)項目績效評價結(jié)果時應(yīng)著重分析其主要失分板塊。 如果在項目立項、績效目標、資金投入、資金管理、組織實施等板塊得分率低，則主要對購買主體開展績效問責(zé)工作； 而在服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量、服務(wù)時效、服務(wù)成本、社會滿意度等方面失分較大，則主要對承接主體開展事后責(zé)任追究。

（三）加強第三方評價機構(gòu)的參與和績效評價結(jié)果的公開

《財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財綜〔2018〕42 號）明確提出，要擇優(yōu)確定評價機構(gòu)， 加強信息公開和監(jiān)督管理。加強對第三方評價機構(gòu)的監(jiān)督管理是績效評價結(jié)果客觀公正性的重要保證，將第三方評價機構(gòu)的績效評價過程、信用信息、能力評估考核結(jié)果納入信息化平臺，開通投訴舉報通道，對暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違規(guī)違法行為嚴肅查處，實現(xiàn)政府與第三方機構(gòu)的良性互動，提高績效評價結(jié)果的權(quán)威性、專業(yè)性和獨立性，進而有利于后續(xù)績效評價結(jié)果應(yīng)用。加強績效信息公開透明度可以從兩個方面入手，一方面強化人大、紀檢監(jiān)察和審計部門對績效信息公開的監(jiān)督職能，明確這些部門的監(jiān)督職責(zé)， 加大這些部門對績效評價的巡視跟蹤力度，及時督促購買主體進行績效信息公開并報送績效評價結(jié)果報告，對于一些重大的政府購買公共服務(wù)項目開展專項監(jiān)察和審計， 并將監(jiān)察和審計結(jié)果公開，推動績效評價結(jié)果應(yīng)用；另一方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用信息化平臺建設(shè)，改變先前的事后采集數(shù)據(jù)、人工錄入的半手工模式，實現(xiàn)對財政資金流運動全過程數(shù)據(jù)的準確統(tǒng)計，對政府購買公共服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用的進度信息及時監(jiān)測、 采集、錄入、發(fā)布。

（四）根據(jù)績效評價結(jié)果做好公共服務(wù)提供方式及時轉(zhuǎn)換

公共服務(wù)的供應(yīng)，既不能單純依靠政府部門直接提供，也不能完全依賴民營代理提供。 前者由于具有較大的壟斷性而容易導(dǎo)致低效率，后者由于寬松放任的市場化模式而容易導(dǎo)致價格虛高、供給不足等，根據(jù)績效評價結(jié)果做好公共服務(wù)提供方式及時轉(zhuǎn)換需要做好以下幾個方面的工作：首先，科學(xué)界定政府購買公共服務(wù)的邊界，清晰描述列舉政府購買公共服務(wù)“紅綠榜單”，省級以下的各級政府可結(jié)合地區(qū)公共服務(wù)供應(yīng)實際情況制定具體的執(zhí)行目錄；其次，對于納入政府購買公共服務(wù)邊界內(nèi)的事項，分類分層級劃分相適應(yīng)的市場化程度，將一些市場化程度難以把控、市場化運營存在較大風(fēng)險的項目列入重點觀察對象，加強對這些項目績效管理的監(jiān)督檢查，對績效評價結(jié)果不理想的項目及時督促整改并定期開展專項檢查和適當抽查，如出現(xiàn)績效評價結(jié)果與績效目標相距甚遠的情形，要及時轉(zhuǎn)換公共服務(wù)提供方式；最后，充分做好政府提供公共服務(wù)方式及時轉(zhuǎn)換的預(yù)案，尤其是對于風(fēng)險性項目要在事前就明確轉(zhuǎn)換流程、 建立健全轉(zhuǎn)換機制，將績效評價結(jié)果很不理想，特別是服務(wù)對象滿意度很低的公共服務(wù)項目承接主體列入“黑名單”，按照預(yù)案切換回政府直接提供公共服務(wù)模式，有效避免市場主體績效不佳而政府又暫時無力承接的困局。

（五）根據(jù)績效評價結(jié)果科學(xué)調(diào)整績效評價指標體系

績效評價指標體系要能夠科學(xué)準確地反映出政府購買公共服務(wù)的績效全貌，指標內(nèi)涵應(yīng)覆蓋績效管理全過程并且定量優(yōu)先，共性指標中服務(wù)對象滿意度應(yīng)當賦予較大權(quán)重，原則上不低于40%。 而個性指標是結(jié)合具體的政府購買公共服務(wù)項目而設(shè)定的分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的項目特性指標，最能體現(xiàn)出項目的核心效益，指標設(shè)定時還要充分考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性、指標的可衡量性，以便后續(xù)的績效評價結(jié)果應(yīng)用。 與此同時，還可以綜合運用多種科學(xué)的績效評價方法， 如成本效益分析法、公眾評判法、比較法、因素分析法等，使績效評價體系更科學(xué)合理，如對于直接受益對象是普通社會公眾的醫(yī)療衛(wèi)生類的補助資金， 最適合采用公眾評判法。目前部分省市政府購買公共服務(wù)績效評價工作取得了一定的成績， 科學(xué)設(shè)置了績效評價指標體系，并將其結(jié)果應(yīng)用于資金安排和完善政策。 如天津市財政局《關(guān)于報送政府購買服務(wù)第三方績效評價試點工作總結(jié)情況的函》（津財綜 〔2020〕2 號）公開顯示，2018 年天津市環(huán)境保護局購買農(nóng)用地土壤樣品采集及流轉(zhuǎn)檢測服務(wù)項目，擇優(yōu)選擇公益二類事業(yè)單位天津市環(huán)境保護科學(xué)研究院為第三方評價機構(gòu)，在進行了調(diào)研訪談、材料分析和數(shù)據(jù)采集比對等一系列工作后，從機構(gòu)制度建設(shè)、服務(wù)滿意度、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、成本效益分析四個方面進行評價，其中服務(wù)滿意度、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量分數(shù)權(quán)重均為40%， 機構(gòu)制度建設(shè)和成本效益分析各占10%，最終評價結(jié)果為95.5 分，略有失分主要是由于樣品采集、制備、流轉(zhuǎn)與保存和分析測試管理制度不完善，績效評價結(jié)果被應(yīng)用于樣品采集流轉(zhuǎn)管理制度的健全完善，以有序推進后續(xù)土壤采樣的工作進度。

注釋：

①江蘇省財政廳，《2020 年省級部門整體支出績效自評價》，http://czt.jiangsu.gov.cn/art/2021/9/2/art_51148_9997778.html。

②北京市財政局，《首次公開部門整體績效評價報告北京市市級部門集中“曬賬本”》，http://czj.beijing.gov.cn/zwxx/czyw/202209/t20220908_2811642.html。

③《彭州市水務(wù)局2020 年政府購買服務(wù)績效評價報告》，http://sccbh.pengzhou.gov.cn/pzs/c114250/2021-09/17/a92f6c285ff44dd082ae8448b67457f4/files/161635d86bee4664a0fdca01e515ecbb.pdf。

④ 宿遷市人民政府，《2021 年宿遷市民生實事項目實施意見》，http://www.suqian.gov.cn//cnsq/xwfbh/202101/5106f5c553c8444fa6528c178a22fe35.shtml。

⑤貴州省財政廳，《貴州省省級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》，http://czt.guizhou.gov.cn/ztzl/czzcwjk/202101/t20210125_66423776.html。

⑥界面新聞，《小城市公交之困： 虧損嚴重面臨停運、 民營公司無力經(jīng)營》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1742190826191211144&wfr=spider&for=pc。