☉ 陳平剛

全面推行惠民殯葬政策，為城鄉(xiāng)低收入群眾乃至全體社會(huì)成員身故后提供遺體接運(yùn)、存放、火化、骨灰存放等基本殯葬服務(wù)，是一項(xiàng)重要的民生工程。本文以湖南省岳陽市惠民殯葬政策實(shí)踐為例，探索推進(jìn)殯葬改革、提升殯葬服務(wù)的有效途徑，努力把群眾“身后事”辦成“暖心事”。

本質(zhì)內(nèi)涵與發(fā)展脈絡(luò)

惠民殯葬體現(xiàn)了殯葬事業(yè)發(fā)展的重要特征，是一項(xiàng)具有公益屬性的社會(huì)服務(wù)，是一項(xiàng)具有兜底特征的社會(huì)保障，是一項(xiàng)具有導(dǎo)向功能的社會(huì)福利。其本質(zhì)上是一項(xiàng)公共福利，通過政府“買單”基本殯葬服務(wù)，引導(dǎo)群眾形成科學(xué)、健康、文明、節(jié)儉、環(huán)保的治喪理念。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對殯葬工作多次作出重要指示批示，為做好新時(shí)代殯葬禮俗改革、推進(jìn)移風(fēng)易俗指明了方向，為持續(xù)推進(jìn)殯葬改革提供了根本遵循。2012年民政部頒布《關(guān)于全面推行惠民殯葬政策的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國殯葬公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了從救助性到普惠性的過渡。

近年來，全國各地形成了一批符合實(shí)際、各具特色的殯葬改革模式。山東沂水縣的“惠民禮葬”改革在全國率先實(shí)行殯葬全免費(fèi)政策，實(shí)現(xiàn)了全民惠葬政策、公益性公墓建設(shè)安葬、“追思會(huì)”喪禮服務(wù)“三個(gè)全覆蓋”；貴陽市的“節(jié)地生態(tài)”安葬逐步建成一批節(jié)地生態(tài)安葬設(shè)施和生態(tài)安葬示范區(qū)，累計(jì)逾1.4萬名逝者骨灰通過花壇葬、草坪葬、壁龕葬等方式安葬；湖南津市市的“以城帶鄉(xiāng)”樣本突破了農(nóng)村殯改壁壘，推動(dòng)了傳統(tǒng)墓葬向生態(tài)墓葬轉(zhuǎn)變。這些成功案例為殯葬事業(yè)發(fā)展蹚出了新路子，很具啟發(fā)意義。

岳陽的探索與實(shí)踐

作為湖南省域副中心城市，岳陽市近年來在實(shí)施惠民殯葬政策上進(jìn)行了很多有益探索，先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全市殯葬改革工作的指導(dǎo)意見》等政策文件，加速殯葬服務(wù)回歸公益性進(jìn)程。

堅(jiān)持“逝有所安”與“逝有所尊”并重，大力完善殯葬設(shè)施?！笆濉逼陂g，在實(shí)現(xiàn)縣（市、區(qū)）城區(qū)都建有帶火化設(shè)施殯儀館的基礎(chǔ)上，完成3個(gè)城鎮(zhèn)公益性骨灰安放設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)11個(gè)經(jīng)營性公墓正常運(yùn)營，建成135個(gè)農(nóng)村公益性公墓。如汨羅市武夷山村投入420余萬元建成福壽園公墓，一期免費(fèi)提供9000個(gè)壁葬宮格，600余座土墳全部遷入公墓，成功入選“湖南基層改革探索100例”。

堅(jiān)持“實(shí)行火葬”與“改革土葬”并重，大力推進(jìn)生態(tài)安葬。出臺(tái)《市中心城區(qū)惠民殯葬獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)施細(xì)則》，對實(shí)行火葬的城鄉(xiāng)低保對象、特困供養(yǎng)人員、貧困重點(diǎn)優(yōu)撫對象、民政部門認(rèn)定的特殊困難對象和支出型貧困家庭成員，免除普通殯葬專用車遺體接運(yùn)、三日內(nèi)普通冷藏柜遺體存放等費(fèi)用。2021年全市遺體火化率63%，平均生態(tài)安葬率超過50%。

堅(jiān)持“喪事簡辦”與“祭掃簡約”并重，大力開展移風(fēng)易俗。持續(xù)開展以減輕人民群眾喪葬負(fù)擔(dān)為目的的移風(fēng)易俗，喪事活動(dòng)“人情”負(fù)擔(dān)下降30%。截至2021年，全市喪事簡辦5618起。大力推行文明治喪，制定居（村）民文明治喪公約，持續(xù)強(qiáng)化清明節(jié)和其他重要節(jié)日的文明祭掃工作，公墓內(nèi)采取文明祭掃的群眾超過60%。

堅(jiān)持“行政推動(dòng)”與“宣傳發(fā)動(dòng)”并重，大力深化專項(xiàng)整治。出臺(tái)《違建墓地專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)施方案》，重點(diǎn)開展“三沿六區(qū)”無墳化治理，共摸排重點(diǎn)地區(qū)可視范圍內(nèi)違建墓地13748座，現(xiàn)已基本整治到位，做到了大整治沒有大震蕩，一舉攻破了傳統(tǒng)土墳“不可動(dòng)”的禁錮。

堅(jiān)持“行業(yè)監(jiān)管”與“執(zhí)法監(jiān)督”并重，大力規(guī)范殯葬秩序。市、縣兩級(jí)均成立殯葬改革領(lǐng)導(dǎo)小組或建立殯葬改革聯(lián)席會(huì)議制度，全市設(shè)有8個(gè)專門的殯葬管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，協(xié)同開展殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治。對全市殯葬服務(wù)價(jià)格進(jìn)行再核定，完善政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)的價(jià)格宏觀調(diào)控機(jī)制，殯葬服務(wù)總體價(jià)格持續(xù)降低。

現(xiàn)實(shí)問題與對策建議

惠民殯葬政策的實(shí)施，有力推動(dòng)了殯葬改革，但仍存在思想觀念轉(zhuǎn)變困難、配套設(shè)施不足、管理體制尚待理順、法律政策亟須完善等待破解的問題。對此提出如下建議：

進(jìn)一步加大惠民殯葬力度。一要“擴(kuò)面”。地方政府要加大資金保障力度，突破行政區(qū)劃壁壘，在減免對象范圍上破除戶籍限制，逐步擴(kuò)大享受救助性殯葬公共服務(wù)的群體覆蓋面。二要“增項(xiàng)”。在現(xiàn)有基本殯葬服務(wù)的基礎(chǔ)上，逐步將普通告別廳的哀樂服務(wù)、能夠循環(huán)使用的花圈和鮮花的無償租用及海葬、深埋等節(jié)地生態(tài)葬方式列入基本殯葬服務(wù)，減輕群眾喪葬負(fù)擔(dān)。三要“提標(biāo)”。鼓勵(lì)各地出臺(tái)推行火化、集中文明治喪、節(jié)地生態(tài)安葬等促進(jìn)殯葬改革的獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高惠民殯葬標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對履行基本殯葬服務(wù)職能的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)，落實(shí)政府投入和稅費(fèi)減免配套優(yōu)惠政策，確保持續(xù)穩(wěn)定提供基本殯葬服務(wù)。

進(jìn)一步健全殯葬基礎(chǔ)設(shè)施。圍繞一縣一殯儀館（帶火化功能）、一縣一城市公益性公墓（骨灰樓）、一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一農(nóng)村公益性公墓目標(biāo)，打造以農(nóng)村公益性公墓為基礎(chǔ)、以城市公益性公墓（骨灰安放設(shè)施）為主體、以經(jīng)營性公墓為補(bǔ)充的安葬服務(wù)格局。充分利用鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）閑置設(shè)施或場地改造建設(shè)一批集中治喪場所，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)集中治喪活動(dòng)。適當(dāng)降低經(jīng)營性公墓收益的相關(guān)稅率，使個(gè)性化安葬服務(wù)收費(fèi)保持在群眾可承受的合理區(qū)間。強(qiáng)化日常監(jiān)管，對存在不規(guī)范行為、公眾滿意度差的經(jīng)營性公墓，建立違約賠償和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)的優(yōu)勢互補(bǔ)。

進(jìn)一步完善殯葬公共服務(wù)。制定和完善殯葬設(shè)施數(shù)量、布局規(guī)劃，重點(diǎn)完善設(shè)施空白地區(qū)規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化基礎(chǔ)薄弱或服務(wù)飽和地區(qū)殯葬資源結(jié)構(gòu)，確保殯葬設(shè)施種類、數(shù)量、規(guī)模與群眾殯葬服務(wù)需求相匹配。鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與，創(chuàng)新殯葬服務(wù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合發(fā)展新模式，推動(dòng)殯葬服務(wù)供給主體和供給方式多元化，為群眾提供更加方便快捷透明的殯葬服務(wù)。

進(jìn)一步穩(wěn)妥推進(jìn)殯葬改革。統(tǒng)籌推進(jìn)火葬土葬改革。明確火葬區(qū)與土葬改革區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確具體范圍和調(diào)整周期。實(shí)行火葬的地區(qū)要堅(jiān)持遺體火化與骨灰處理兩手抓，著力鞏固提升火化率，大力推進(jìn)節(jié)地生態(tài)安葬；土葬改革區(qū)要引導(dǎo)群眾實(shí)行集中安葬，倡導(dǎo)遺體深埋、不留墳頭或以樹代碑，嚴(yán)禁建造豪華墓、宗族墓地。大力推行節(jié)地生態(tài)安葬。加大城鄉(xiāng)公益性節(jié)地生態(tài)安葬設(shè)施建設(shè)，因地制宜提供樹葬、撒散、骨灰存放等節(jié)地生態(tài)安葬方式。對經(jīng)營性公墓，提高節(jié)地生態(tài)安葬比例。積極推進(jìn)殯葬移風(fēng)易俗。深化喪葬習(xí)俗改革，把殯葬移風(fēng)易俗納入文明村鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之中。開展老墓生態(tài)化改造，在“三沿六區(qū)”逐步實(shí)現(xiàn)見山見水不見墳、見林見綠不見墓。發(fā)揮村（居）委會(huì)、紅白理事會(huì)等基層組織作用，引導(dǎo)樹立厚養(yǎng)薄葬、節(jié)地生態(tài)、文明節(jié)儉殯葬新風(fēng)尚。

進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)執(zhí)法監(jiān)管。強(qiáng)化制度供給，加強(qiáng)有關(guān)殯葬執(zhí)法改革的法律規(guī)范建設(shè)，加強(qiáng)對經(jīng)營性殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)行政執(zhí)法部門之間的協(xié)同和殯葬管理部門與第三方部門間的協(xié)同，解決職責(zé)不清等問題。推動(dòng)重心下移。探索逐步將違法從事殯葬經(jīng)營服務(wù)、亂埋亂葬等現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)和初步證據(jù)收集等相關(guān)執(zhí)法事務(wù)性工作委托給街鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一與事權(quán)匹配，縮短執(zhí)法半徑，提高管理效率。