劉 允

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否能持續(xù)發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定。本文以河南省許昌市魏都區(qū)為例，探索黨建引領(lǐng)基層治理路徑及經(jīng)驗(yàn)，對(duì)基層黨建和基層治理的發(fā)展創(chuàng)新，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地落實(shí)，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、魏都區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的主要做法

許昌市魏都區(qū)地處中原腹地，全區(qū)面積97 平方公里，人口50.2 萬(wàn)人，轄13 個(gè)街道辦事處，86 個(gè)社區(qū)，是中部地區(qū)典型的城市工作為主的城區(qū)。近年來(lái)，魏都區(qū)充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以“居民公約”為載體，引導(dǎo)居民針對(duì)社區(qū)存在問(wèn)題，充分表達(dá)訴求，集中建立“公約”，通過(guò)社區(qū)“微治理”機(jī)制，探索實(shí)現(xiàn)法治、自治和德治的“三治融合”的新路子。

（一）強(qiáng)化保障，夯實(shí)基層堡壘

一是高標(biāo)準(zhǔn)提升社區(qū)陣地。近年來(lái)，魏都區(qū)通過(guò)新建、改建、規(guī)范提升等方式，以“一有七中心標(biāo)準(zhǔn)”提升社區(qū)陣地。同時(shí)注重發(fā)揮社區(qū)功能站室作用，出臺(tái)《魏都區(qū)社區(qū)功能站室長(zhǎng)效管理辦法》，讓建成的社區(qū)陣地和功能站室“活起來(lái)”“用起來(lái)”。二是建立了“三崗十六級(jí)”社區(qū)干部薪酬體系，并打通社區(qū)干部上升渠道，每年按照一定比例從優(yōu)秀社區(qū)干部中轉(zhuǎn)崗事業(yè)編，有效激發(fā)社區(qū)工作者工作積極性。三是推動(dòng)網(wǎng)格精細(xì)化管理。建立了“一長(zhǎng)兩員”工作隊(duì)伍，堅(jiān)持“六進(jìn)三巡查”和“三級(jí)分類走訪”服務(wù)，加強(qiáng)網(wǎng)格資源配置，把公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)、志愿服務(wù)下沉到網(wǎng)格，精準(zhǔn)投送到千家萬(wàn)戶。在“線下”，將社區(qū)承接的15 大類160 項(xiàng)工作職責(zé)整合為38 項(xiàng)服務(wù)職能，納入綜合服務(wù)大廳6 個(gè)窗口及“一機(jī)一屏一冊(cè)”，群眾在家門口就能辦理25 項(xiàng)審批服務(wù)、15 項(xiàng)便民服務(wù)，初步建成了一刻鐘便民生活圈。在“線上”，成立魏都區(qū)智慧服務(wù)中心，建設(shè)區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級(jí)陣地，形成了“前臺(tái)受理、后臺(tái)辦理”的聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，群眾訴求得到有效解決。

（二）推進(jìn)民生工程，實(shí)現(xiàn)共建共享

一是建立社區(qū)服務(wù)圈。魏都區(qū)把養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、健身等12 個(gè)方面的民生工作，細(xì)化為涉及群眾切身利益的1120項(xiàng)具體事，大力實(shí)施民生“365”工程，讓群眾365 天都有獲得感，365 天都有幸福感，為社區(qū)“微治理”打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，以社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)工作為切入點(diǎn)，積極探索了“399”養(yǎng)老服務(wù)模式，強(qiáng)化長(zhǎng)期托養(yǎng)、日間照料、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、文化大院、老年黨建、民意收集、老年學(xué)校、善孝教育等9 大功能，進(jìn)一步健全了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。二是開(kāi)展“三社聯(lián)動(dòng)”。引入了梓文、荷愛(ài)、馨家苑等10 余家全國(guó)、全省知名的社會(huì)組織，融入社區(qū)，開(kāi)展托老托幼、綠色出行、家政服務(wù)、生鮮配送、教育培訓(xùn)等7 大類專業(yè)服務(wù)。

（三）開(kāi)展“微治理”，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制

魏都區(qū)充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以“居民公約”為載體，集中民智建立“公約”，建立社區(qū)“微治理”機(jī)制。一是強(qiáng)化培訓(xùn)。魏都區(qū)與華中師范大學(xué)陳偉東教授建立了戰(zhàn)略合作協(xié)議，2018 年、2019 年對(duì)相關(guān)職能部門和社區(qū)工作者開(kāi)展了6 期社區(qū)事務(wù)能力訓(xùn)練，組織社區(qū)干部赴廈門、武漢等地觀摩學(xué)習(xí)，建立社區(qū)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的工作模式，轉(zhuǎn)管理理念為治理理念，提高社區(qū)工作者引導(dǎo)居民、發(fā)動(dòng)居民的能力，有力推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作。二是建立“公約”，實(shí)現(xiàn)“微治理”。社區(qū)黨組織引導(dǎo)居民自我協(xié)商制定公約，成立行動(dòng)團(tuán)隊(duì)，破解“樓道雜物堆放”“公共空間使用”“電動(dòng)車上樓”等政府行政治理效果不佳的問(wèn)題，變“代民做主”為“由民做主”，釋放居民自治活力。目前，魏都區(qū)實(shí)現(xiàn)了居民公約在全區(qū)48 個(gè)城市社區(qū)的全覆蓋，共建立公約157 個(gè)，組建社區(qū)公約團(tuán)隊(duì)45 個(gè)。三是創(chuàng)投社區(qū)公益項(xiàng)目。依托公約團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)投社區(qū)公益項(xiàng)目。通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作，搭建居民參與社區(qū)治理的平臺(tái)。目前，魏都區(qū)共創(chuàng)投庭院自治、志愿服務(wù)、殘疾人幫扶和公益眾籌等社區(qū)公益項(xiàng)目96 個(gè)。

二、魏都區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，魏都區(qū)委、區(qū)政府整合了政府治理資源，優(yōu)化了政府治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了政府治理能力，各級(jí)黨組織對(duì)社會(huì)治理都非常重視并取得了一定的成效，但在實(shí)踐層面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，與基層黨建工作的新要求和人民對(duì)美好生活的新期待尚有差距。

（一）黨建引領(lǐng)力不強(qiáng)：政治生活質(zhì)量不高

習(xí)近平指出：“要把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好?！薄皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)特征就是以黨建為引領(lǐng)、以人民為中心，推進(jìn)自治、法治、德治相融合，提升基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，集中體現(xiàn)了基層治理的中國(guó)方式和中國(guó)方案。①然而走訪中發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)黨支部書(shū)記對(duì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大關(guān)于加強(qiáng)基層治理的新要求不了解、不熟悉，把服務(wù)群眾看作是黨的基層組織的唯一功能定位，卻忽視了政治領(lǐng)導(dǎo)方面的功能，在政治功能和服務(wù)功能的結(jié)合上還存在很大差距。有的社區(qū)黨組織“第一責(zé)任人”，對(duì)黨的惠民政策比較熟悉，但在涉及黨的群眾基礎(chǔ)、組織力、輿論陣地等方面，缺乏應(yīng)有的政治敏銳性。有的社區(qū)黨組織“第一責(zé)任人”的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，不了解或認(rèn)識(shí)不到“抓好黨建就是最大的政績(jī)”的重要性，在黨建方面下的功夫不夠，考慮問(wèn)題不多，投入精力不足。表現(xiàn)在思想認(rèn)識(shí)上，認(rèn)為“政治”是虛的，只是空口號(hào)。抓黨建時(shí)，只看到促發(fā)展、搞服務(wù)的一面，把黨建與其他工作混為一談，忽視黨建的政治功能。

（二）“頭雁”作用發(fā)揮不夠：黨員素質(zhì)參差不齊

在基層社會(huì)治理中，一些社區(qū)干部的綜合素質(zhì)難以適應(yīng)新時(shí)代的新要求，普遍的表現(xiàn)是：文化素質(zhì)不高、思想觀念陳舊、政策水平偏低、法治觀念淡薄、工作方法單一、組織協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)、不會(huì)做群眾工作等，距“四優(yōu)四帶”標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距。究其原因：一是黨性不強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)缺失。有的黨組織成員對(duì)現(xiàn)代科學(xué)文化知識(shí)和新時(shí)代黨的方針政策缺乏學(xué)習(xí)，應(yīng)付了事；有的黨組織成員宗旨意識(shí)、組織觀念淡薄，缺少領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)能力，威信不高，根本發(fā)揮不了“領(lǐng)頭雁”作用。二是缺乏戰(zhàn)略眼光，后備力量?jī)?chǔ)備空虛。一方面黨員隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，其中60 歲以上的老黨員較多，因年齡偏大、體弱多病和長(zhǎng)期外出而不能正常參加組織活動(dòng)的黨員占比顯著增加。另一方面黨員年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了青黃不接的現(xiàn)象，近年來(lái)雖然大學(xué)畢業(yè)的黨員大學(xué)生（研究生）其組織關(guān)系留社區(qū)，但大多數(shù)人長(zhǎng)期在外地工作生活，無(wú)法參與所在社區(qū)治理的活動(dòng)和工作，個(gè)別社區(qū)的黨支部書(shū)記和支委會(huì)成員選配出現(xiàn)困難，黨組織的引領(lǐng)力、凝聚力、戰(zhàn)斗力大打折扣。

（三）群眾組織力亟待提升：公約沒(méi)有發(fā)揮治理效力

人民擁護(hù)和支持是黨執(zhí)政的最牢根基，增強(qiáng)群眾組織力是新時(shí)代推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和力量源泉。然而在實(shí)際工作中，一些黨支部實(shí)際上并沒(méi)有形成“核心”地位。在治理方面，協(xié)調(diào)平衡能力、引領(lǐng)力、凝聚力和號(hào)召力等方面明顯能力不足。長(zhǎng)期以來(lái)魏都區(qū)試圖依靠居民公約調(diào)動(dòng)居民參與熱情，規(guī)范居民自治行為，推動(dòng)基層有效治理。但是現(xiàn)有的居民公約治理效力發(fā)揮不充分。具體而言：一是部分居民參與公約制定意愿不強(qiáng)?，F(xiàn)有的居民公約大多是政府自上而下統(tǒng)一制定的，公約制定缺乏透明規(guī)范的流程，居民參與熱情不高。二是公約內(nèi)容千篇一律，缺乏針對(duì)性。很多居民公約大同小異，內(nèi)容流于表面，未能與居民的實(shí)際需求和社區(qū)存在的實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合，居民無(wú)所適從。三是缺乏公約執(zhí)行平臺(tái)，公約難以落地實(shí)施。居民公約缺乏執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，難以把居民有效組織起來(lái)參與公共事務(wù)；同時(shí)，居民也缺乏參與公約執(zhí)行的手段，難以形成持續(xù)互動(dòng)的參與網(wǎng)絡(luò)。四是缺乏公約執(zhí)行激勵(lì)措施，居民參與動(dòng)力不強(qiáng)。發(fā)動(dòng)居民常常只靠打“感情牌”，總體上缺乏一套激勵(lì)居民主動(dòng)參與的常態(tài)機(jī)制，因而居民無(wú)法獲得參與回報(bào)，參與動(dòng)力不強(qiáng)，公約難以持久運(yùn)行。五是缺乏公約運(yùn)行保障措施，治理效益難以持續(xù)。社區(qū)黨員干部專業(yè)能力欠缺，無(wú)法有效引導(dǎo)居民自覺(jué)踐行居民公約；同時(shí)，政府資源有限，社區(qū)社會(huì)資源又未能得到有效開(kāi)發(fā)和利用，公約運(yùn)行缺乏資源支撐。

三、黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的有效路徑

當(dāng)前中國(guó)處于改革的深水區(qū)，人民群眾各項(xiàng)矛盾仍然突出，基層治理情況依舊復(fù)雜，難度更大。這就迫切要求基層黨組織堅(jiān)持不斷創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的路徑，夯實(shí)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的群眾和陣地基礎(chǔ)，確保通過(guò)強(qiáng)有力的政治引領(lǐng)，逐步化解不利因素，確?；鶎由鐣?huì)治理沿著正確方向有序推進(jìn)。

（一）深化理論武裝，強(qiáng)化基層治理的黨建責(zé)任

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用，首先要深化理論武裝，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)干部的政治引導(dǎo)。堅(jiān)持用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝頭腦，努力做到活學(xué)活用，把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為做好基層基礎(chǔ)工作的銳利思想武器。其次要旗幟鮮明講政治，無(wú)論是黨的自身建設(shè)，還是社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)，無(wú)論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還是解決民生問(wèn)題，都要站在講政治的高度同黨中央保持高度一致。強(qiáng)化社區(qū)黨組織的黨建責(zé)任，需要建立一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化干部隊(duì)伍，一是拓寬社區(qū)干部的來(lái)源渠道。通過(guò)選任、推薦和公開(kāi)招錄等方式，吸引具有專業(yè)社會(huì)工作背景、并且熱愛(ài)基層工作的持證社工。二是提升社區(qū)干部的專業(yè)素養(yǎng)。定期組織社區(qū)干部開(kāi)展社會(huì)工作知識(shí)、實(shí)務(wù)、技術(shù)等方面的培訓(xùn)，注重社區(qū)干部專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和能力培養(yǎng)，提高社區(qū)干部依法辦事、執(zhí)行政策和服務(wù)居民能力。三是優(yōu)化社區(qū)干部發(fā)展保障。健全社區(qū)黨員干部隊(duì)伍建設(shè)體制機(jī)制，結(jié)合實(shí)際制定社區(qū)干部隊(duì)伍發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和管理辦法，把城鄉(xiāng)基層黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)干部隊(duì)伍統(tǒng)籌管理。

（二）提升“四自能力”，提升基層治理的內(nèi)在活力

不斷提高和增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，是黨永葆強(qiáng)大戰(zhàn)斗力之奧秘所在。“四自能力”是加強(qiáng)基層組織建設(shè)的重要法寶。一要依靠“四自”能力提升社區(qū)黨組織生活質(zhì)量，把黨性原則貫穿于黨組織生活的始終，堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)違背組織原則的自由主義、好人主義，避免搞形式、走過(guò)場(chǎng)，切實(shí)體現(xiàn)黨內(nèi)政治生活的嚴(yán)肅性、政治性、思想性。二要依靠“四自能力”不斷克服社區(qū)黨組織消極腐敗和脫離群眾的危險(xiǎn)，堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使權(quán)力只能用來(lái)為人民群眾謀利益，并緊跟時(shí)代，利用新技術(shù)、新方法拉近干群距離，走好群眾路線。三要依靠“四自能力”團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，以優(yōu)良作風(fēng)和過(guò)硬本領(lǐng)團(tuán)結(jié)群眾，贏得群眾信任，獲得群眾支持，進(jìn)一步建強(qiáng)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘。四要依靠“四自能力”，激發(fā)社區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)活力。嚴(yán)格社區(qū)干部“入口”，拓寬用人渠道，為社區(qū)干部隊(duì)伍注入新鮮血液。疏通社區(qū)干部“出口”，依法依規(guī)對(duì)那些不能勝任社區(qū)工作的予以調(diào)整、辭退或解聘，不斷優(yōu)化兩委干部配置，使之形成“能者上、平者讓、庸者下”的選人用人機(jī)制，保持干部隊(duì)伍整體活力。

（三）堅(jiān)決反對(duì)形式主義，夯實(shí)基層治理的組織基礎(chǔ)

堅(jiān)決反對(duì)形式主義是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。反對(duì)形式主義首先要堅(jiān)持人民立場(chǎng)，以群眾評(píng)價(jià)為最高標(biāo)準(zhǔn)，想問(wèn)題、作決策、辦事情要順應(yīng)人民期待。其次要善于抓關(guān)鍵，重點(diǎn)解決事關(guān)發(fā)展大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、事關(guān)人民福祉的緊要問(wèn)題，從群眾不滿意的地方改起，精準(zhǔn)識(shí)別，反復(fù)考量、謹(jǐn)慎把握。再次要深刻領(lǐng)會(huì)新發(fā)展理念的精神實(shí)質(zhì)，吃透國(guó)情、省情、區(qū)情，把新發(fā)展理念與本地實(shí)際結(jié)合起來(lái)謀發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持獨(dú)立思考，大膽探索。既要“長(zhǎng)打算”，又要“短安排”，繪制一張藍(lán)圖，分步實(shí)施推進(jìn)，在解決實(shí)際問(wèn)題的實(shí)踐中淬煉黨性，純潔組織，增強(qiáng)本領(lǐng)，切實(shí)杜絕形式主義現(xiàn)象的發(fā)生。例如，魏都區(qū)居民自治存在諸多不足，其突出的問(wèn)題是“有公約沒(méi)治理”。針對(duì)社區(qū)“有公約無(wú)治理”的問(wèn)題，魏都區(qū)實(shí)施公約行動(dòng)，探索居民公約治理新機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府治理與居民自治有效銜接。具體而言，根據(jù)具體群體、具體空間、具體事務(wù)和利益相關(guān)方協(xié)商制定不同層次、不同類別的自治公約。以公約為中心，建立公約的制定機(jī)制、落地機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制，讓居民圍繞公約轉(zhuǎn)，公約圍繞團(tuán)隊(duì)轉(zhuǎn)，團(tuán)隊(duì)圍繞項(xiàng)目轉(zhuǎn)，項(xiàng)目圍繞資源轉(zhuǎn)，以此使居民積極有序地參與到社區(qū)事務(wù)中去，讓居民的參與行動(dòng)能夠內(nèi)化于心，外化于行，固化于制，切實(shí)在解決群眾實(shí)踐問(wèn)題中增強(qiáng)黨建引領(lǐng)力。

（四）健全績(jī)效考核機(jī)制，激發(fā)基層治理的內(nèi)在動(dòng)力

習(xí)近平指出：“各類資源配置要向基層和基礎(chǔ)工作領(lǐng)域傾斜，確?；鶎狱h組織和廣大干部有資源、有能力為群眾服務(wù)?！雹跒榱思ぐl(fā)基層黨組織的內(nèi)在動(dòng)力，要切實(shí)解決好“有人管事、有錢辦事，有場(chǎng)所服務(wù)”問(wèn)題。首先有人管事是關(guān)鍵，要完善對(duì)社區(qū)干部的績(jī)效考核機(jī)制，既要關(guān)心和愛(ài)護(hù)廣大基層干部，為他們創(chuàng)造良好工作和成長(zhǎng)條件，又要完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，推進(jìn)問(wèn)責(zé)科學(xué)化、精準(zhǔn)化，明確法定職責(zé)，堅(jiān)持責(zé)權(quán)相宜原則，依據(jù)職責(zé)權(quán)限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，防止問(wèn)責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化傾向，并在機(jī)制上解決責(zé)任甩鍋基層的問(wèn)題，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。其次是有錢辦事是保障，要建立健全社區(qū)黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，加大社區(qū)黨組織辦公經(jīng)費(fèi)、服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)的投入力度，同時(shí)要鼓勵(lì)社區(qū)黨組織自立更生，走有自身特色的發(fā)展之路。最后有場(chǎng)所服務(wù)是抓手，要?jiǎng)?chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制，為服務(wù)群眾提供良好的環(huán)境，暢通黨群渠道，完善考評(píng)方式，把服務(wù)成效作為社區(qū)干部考核、獎(jiǎng)懲、選拔任用的重要依據(jù)，引導(dǎo)黨員干部真正把服務(wù)承諾落到實(shí)處。

[注釋]

①馬衛(wèi)光.堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[J].求是,2018(23).

②以習(xí)近平同志為核心的黨中央抓基層強(qiáng)基礎(chǔ)紀(jì)實(shí)[N].人民日?qǐng)?bào),2017-06-29.

中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民以英勇頑強(qiáng)的奮斗向世界莊嚴(yán)宣告，改革開(kāi)放是決定當(dāng)代中國(guó)前途命運(yùn)的關(guān)鍵一招，中國(guó)特色社會(huì)主義道路是指引中國(guó)發(fā)展繁榮的正確道路，中國(guó)大踏步趕上了時(shí)代。

——摘自《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》2021 年11 月11 日