張九梅

政府財政審計，顧名思義就是針對政府財政開展的審計監(jiān)督與考核評價。作為支撐社會公共服務事務及完善社會治理的核心力量之一，政府財政審計監(jiān)督機制很大程度上影響著深化經(jīng)濟體制改革的品質與效能。不僅如此，作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，政府財政審計監(jiān)督機制也是深化審計管理體制改革的重中之重。然而，受到傳統(tǒng)管理思想和陳舊實踐模式的制約，個別政府財政審計監(jiān)督機制與快速發(fā)展的經(jīng)濟及社會大環(huán)境格格不入，無論結構還是布局越來越難以適應客觀要求。新的歷史時期中，無論是為加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制還是從健全黨和國家監(jiān)督體系的角度考量，加快政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化都已迫在眉睫。這也是新形勢下政府財政管理體系全面提質增效、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

政府財政審計監(jiān)督機制主要內(nèi)涵

政府財政審計監(jiān)督機制是極其龐大且繁復的專業(yè)體系。簡而言之，這一系統(tǒng)通常涉及政府財政收支執(zhí)行情況、專項資金管理、政府財政管理實踐情況、各類財政預算（決算）的方案編制、實施等。通常情況下，政府財政審計按年度、部門或批次等關鍵要素進行監(jiān)督管理。監(jiān)督審核的重點主要包括被審計單位或對象在各項財政資金分配、使用等環(huán)節(jié)是否合法合規(guī)、是否客觀真實、是否全面可靠。在此基礎上，審計機構還需向上級主管單位及時提交審計監(jiān)督報告，如實反饋審計監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的各種違法、違規(guī)、違紀等問題，且在反映問題的同時提出可供參考的改進意見及建議等。

政府財政審計監(jiān)督機制的重要意義

一、防范潛在風險，提高財政資金使用安全性

政府財政審計監(jiān)督機制構建最直接、最顯性的重要價值就是防范潛在風險，提高財政資金使用安全性。從中央到地方，針對各級政府財政資金的審計監(jiān)督首先聚集在其合法性、真實性層面。這一根本特點充分說明一切違法、違規(guī)、違紀操作都是對政府財政資金的潛在威脅，是對財政資金安全性的損害。而審計監(jiān)督的核心職能、根本使命之一，就是通過專業(yè)化、系統(tǒng)性的審核、監(jiān)督、考察最大限度地降低風險、化解危害。

二、促進資金合理使用，提升資源配置品質與效率

為滿足人民群眾日益增長的物質、精神文化生活需要，中央到地方政府必然需要持續(xù)增加財政性資金的投入。然而，公共服務與社會治理工作千頭萬緒，任務或項目多如牛毛，而政府財政資金則相對有限。只有將有限的資金與資源投入最重要、最緊迫、最關鍵的環(huán)節(jié)，政府財政資金的分配與使用才能實現(xiàn)主次分明、輕重有序。這既是實現(xiàn)財政資金投入價值最大化的根本途徑，也是實現(xiàn)科學治理、優(yōu)質服務的前提與關鍵。而政府財政審計監(jiān)督機制的又一重要意義就是促進資金合理使用，提升資源配置品質與效率。特別是在不斷完善信息化管理的過程中，越來越多的政府財政審計監(jiān)督實現(xiàn)了實時化、實效化，這對進一步改善政府財政資金分配狀態(tài)、提升分配和使用效能，更具有促進價值和推動作用。

政府財政審計監(jiān)督機制的常見問題

一、局部性、片面化

受到傳統(tǒng)管理思想局限，個別政府財政審計監(jiān)督長期存在局部性和片面化問題，追根溯源，是在制度設計的源頭存在短板。比如，僅在年度末開展一次例行審計，但對年初、年中等其他時段缺少監(jiān)督。又如，只關注重大或關鍵項目或任務的審計，而對相對次要或非重點的其他環(huán)節(jié)有所疏忽等。

二、簡單化、表面化

除了局部與片面的問題，個別政府財政審計監(jiān)督機制還存在簡單化、表面化問題。即審計監(jiān)督停留在是否有編制、是否足夠合理規(guī)劃等淺層。至于編制或規(guī)劃具體執(zhí)行情況、實施狀態(tài)、反饋結果等則有不同程度的盲區(qū)或空白。

政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化路徑

一、完善頂層設計，強化制度供給

政府財政審計監(jiān)督既需要多種專業(yè)技術手段充分應用，也離不開全面、系統(tǒng)和規(guī)范的制度規(guī)范與指引。且制度建設更是決定審計監(jiān)督實踐品質與效能的前提和本源。政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化首先需要的就是完善頂層設計、強化制度供給。

比如，以制度設計的剛性確保審計監(jiān)督機構設置的獨立性。這一點對于個別基層地方政府而言非常重要。這是由于個別基層地方政府財政審計監(jiān)督不到位的根本原因之一正是機構設計缺乏獨立性。這些地方政府在財政審計監(jiān)督環(huán)節(jié)采取的往往是附屬部門、兼職管理的模式，也就是將財政審計作為附屬，使其隸屬于財務、行政或后勤等部門。至于審計人員，則往往由財務或管理人員兼任。顯然，作為附屬機構的審計監(jiān)督部門在根本上缺乏獨立性，而獨立性缺失則意味著不專業(yè)、不權威。這也是這些地方政府在財政審計監(jiān)督管理實踐時常遭遇掣肘、干擾或阻礙的重要原因。

因此，政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化需要從機構設置的獨立性著手，突出審計管理的嚴肅性、神圣性、專業(yè)性、權威性。這不僅是對審計監(jiān)督機制開展的源頭治理，也是通過機構設置的調整，突出審計監(jiān)督重要地位、核心定位的重要舉措。

又如，需在制度設計層面強化和突出事前、事中、事后全過程審計的重要性。早在2015年，中共中央即已出臺《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》。兩個《意見》的出臺，正是專門針對長期以來個別政府財政審計監(jiān)督始終存在局部性、表面化等問題。不僅如此，2019年中央審計委員會辦公室又頒布了《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》。由此可見，中央層面早已注意到部分地方政府財政審計監(jiān)督機制不同程度存在全面性不足、全過程匱乏的瓶頸，因此連續(xù)出臺若干《意見》，其目的正是從制度的源頭強化審計監(jiān)督的全面覆蓋。

不過，宏觀層面的文件更多著眼于戰(zhàn)略視角，即便有若干《意見》先后頒布，負責具體實施的地方政府、機構、單位等也不能照搬照抄，而是需要立足本地實際，充分吸收《意見》精神和精髓，使其能夠充分融入地區(qū)實際，最大限度地發(fā)揮中央層面宏觀戰(zhàn)略決策的核心價值與指導作用。故各地政府財政審計監(jiān)督機制還需實事求是、因地制宜，進一步精細化、精確化《意見》，將戰(zhàn)略性原則細化、分解到每個具體的項目、任務、環(huán)節(jié)、步驟。

換言之，地方政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化需要結合中央政策查漏補缺、揚長避短。對于行之有效、得到實踐驗證有效的傳統(tǒng)機制與方式，充分繼承與弘揚是正確路徑與舉措。相反，對于不再適應新時期、新環(huán)境要求的機制或模式，參照《意見》及時清除、刪減才是科學管理的正確做法。

二、充分利用信息技術提升前瞻性、針對性、可靠性、有效性

信息時代大背景下，信息技術已經(jīng)成為越來越多傳統(tǒng)行業(yè)突破管理瓶頸、彌補缺陷與短板的最強抓手。一方面，強大的算力能夠從根本上解決海量信息與有限工作人員的矛盾沖突，將更多機械、重復性的稽核、計算等工作交由機器完成，而人的時間與精力得以解放，進而投入更多具有創(chuàng)造性的管理工作中。另一方面，信息技術能夠根本性解決人工管理始終存在的主觀錯誤問題。只要原始數(shù)據(jù)足夠完整、準確、客觀、詳盡，由系統(tǒng)核算得到的結論或結果便能夠確保真實性、可靠性、有效性。

傳統(tǒng)模式下，過于依賴人工的政府財政審計監(jiān)督存在不少缺陷與弊端，其中一個重要原因就是人的時間、精力畢竟有限，而需要審計的數(shù)據(jù)卻與日俱增。久而久之，人工模式下的審計監(jiān)督勢必逐漸降低品質、效率，且各種人為錯誤、疏漏也會日積月累。這顯然不利于政府財政審計監(jiān)督機制持續(xù)完善。

隨著技術快速發(fā)展，新時期政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化格外需要充分利用信息技術提升前瞻性、針對性、可靠性、有效性。

比如，借助信息化手段助力政府財政審計監(jiān)督充分前置，實現(xiàn)全過程、全方位的全面審計。首先，建立健全全面覆蓋各項財政資金使用環(huán)節(jié)、項目、任務的信息化管理平臺，使政府財政資金分配、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)信息數(shù)據(jù)均能為平臺自動捕獲。其次，結合歷史經(jīng)驗及未來目標，審計機構針對事前、事中、事后審計分別設計后臺程序，由系統(tǒng)自動匯總數(shù)據(jù)并核算分析，并向包括審計機構、主管單位在內(nèi)的相關部門等實時提交分析報告。這些報告中既可以涉及被審計單位各項違法、違規(guī)或違紀問題，也可以針對各類風險隱患提出警示。最后，系統(tǒng)針對發(fā)現(xiàn)的問題提出改進意見或建議，一并提交相關部門與人員作為改進未來工作的參考等。

需要注意的是，在利用信息技術、構建信息化管理平臺的過程中，數(shù)據(jù)的完整性、真實性至關重要。換言之，政府財政審計監(jiān)督機制的優(yōu)化重點之一就在于破除信息壁壘。這是由于信息化管理的先決條件之一就是所有數(shù)據(jù)傳輸與獲取暢通無阻。一旦任何環(huán)節(jié)或端口存在客觀或主觀層面的數(shù)據(jù)壁壘問題，則系統(tǒng)最終得到的結果便有不同程度失真或失實風險。這既是政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化格外需要關注的重點環(huán)節(jié)，也是基于信息技術支撐提升審計監(jiān)督機制系統(tǒng)性與規(guī)范化的先決條件。

三、重視人才教育與培訓，夯實復合型人才隊伍基礎

無論是實踐審計監(jiān)督管理還是優(yōu)化政府財政審計監(jiān)督機制，人的因素都是決定最終成敗的關鍵。而個別地方政府財政審計監(jiān)督低質低效的根本原因之一在于缺少足夠數(shù)量的高水平專業(yè)人才。故新時期政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化還需要重視人才教育與培訓，夯實復合型人才隊伍基礎。

一方面，嚴格執(zhí)行職業(yè)資格準入標準至關重要。即選擇或委任審計人員時務必要求其具備相應的職業(yè)資格證書，或有足以證明其執(zhí)業(yè)能力的資質證明。這是實現(xiàn)源頭治理的重要措施之一。從人的角度強化審計監(jiān)督的專業(yè)性也是從根本上確保政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化的起點更高、基礎更牢。另一方面，立足時代發(fā)展根本趨勢，加快培養(yǎng)更多專業(yè)化、復合型審計人才。所謂專業(yè)化，是指既有審計專業(yè)理論知識又有足夠實踐經(jīng)驗積累的從業(yè)者。所謂復合型，則是在專業(yè)化基礎上具備跨界意識與能力，尤其具有足夠信息化知識和技能的全面發(fā)展的高素質人才。實踐過程中，個別政府財政審計監(jiān)督工作長期存在缺陷與不足，人員素質問題是根本問題。特別是缺少復合型專業(yè)人才是這些機構、單位在優(yōu)化政府財政審計監(jiān)督機制中最突出的短板之一。

政府財政審計是具有相當專業(yè)性要求的技術工作。因此，更多先進理論知識與實踐技術的應用對于優(yōu)化政府財政審計監(jiān)督機制至關重要。然而，相較于技術手段層面的優(yōu)化，審計監(jiān)督更是關乎制度設計、結構布局的系統(tǒng)性工作。而這就需要更加科學、完善、規(guī)范的管理意識、工作理念加以指引和先導。但是一些政府財政審計監(jiān)督機制之所以長期存在缺陷或弊端，并非缺少足夠先進的技術或技巧應用，而是在觀念、理念層面出現(xiàn)了故步自封、閉門造車的局限性。因此，新時期政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化必須堅持制度完善與思想進步兩個維度。只有兩手抓兩手都要硬，政府財政審計監(jiān)督機制才能從根本上提質增效。在充分利用包括網(wǎng)絡與信息技術在內(nèi)的多種前沿科技時，對于人的宣傳、教育、培訓同樣不可或缺。一方面，加強專業(yè)人才教育、夯實復合型人才隊伍基礎不容忽視。這是最直接、最有效提升審計可靠性、監(jiān)督有效性的重要手段。另一方面，持之以恒的宣傳引導、全面覆蓋的教育體系構建也需齊頭并進。只有堅持不懈地開展思想教育、克服各種成見與偏見，政府財政審計監(jiān)督工作才能營造更為健康、健全的管理生態(tài)。這不僅是政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化的前提與根本，也是新時期深化審計管理體系改革、推動政府財政審計監(jiān)督工作全局轉型升級的核心舉措與科學路徑。（作者單位：范縣審計局）