臧乃康
(南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,江蘇 南通 226019)
放權(quán)讓利或分權(quán)自主的改革舉措推動(dòng)形成了以沿海地區(qū)迅速崛起、支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的格局,“單一”格局向沿海地區(qū)、中西部地區(qū)多個(gè)增長(zhǎng)極共生格局的轉(zhuǎn)變,衍生出了以城市群、都市圈為核心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展新形態(tài)。這一時(shí)期,政府關(guān)注不同群體、不同地區(qū)間的財(cái)富公平合理分配,建構(gòu)起區(qū)域協(xié)同治理的新型范式。區(qū)域協(xié)同治理是社會(huì)主義公正、平等理念在區(qū)域關(guān)系上的制度化表達(dá)和政策性顯現(xiàn),體現(xiàn)著不同區(qū)域、不同人群平等關(guān)系的訴求;共同富裕則是空間科學(xué)的協(xié)同范疇,其宗旨是區(qū)域的共同發(fā)展和全體社會(huì)成員福利水平的共同提高。
馬克思主義區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要義在于:總體生產(chǎn)力發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ),在生產(chǎn)力合理布局基礎(chǔ)上促進(jìn)生產(chǎn)力均衡布局。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為,在未來社會(huì),生產(chǎn)力要均衡分布,體現(xiàn)著比資本主義更高級(jí)的社會(huì)形態(tài)。在實(shí)現(xiàn)馬克思主義“普遍的公平原則”和“一切人的自由發(fā)展”的過程中,若對(duì)區(qū)域差距放任自流,則會(huì)從根本上違背平等和自由的本義。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是社會(huì)主義發(fā)展的重要原則,更是中國(guó)社會(huì)主義發(fā)展道路的鮮明特色。
改革開放以來,城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及社會(huì)流動(dòng)性、開放性的加大,日益龐大的區(qū)域和城鄉(xiāng)流動(dòng)規(guī)模,使得跨域治理成為新的要求。由于傳統(tǒng)治理的單一、碎片、分割的問題突出,跨域性的公共問題不斷涌現(xiàn),行政界限把完整的自然空間切割為不同單元和權(quán)力主體,跨域治理難以實(shí)現(xiàn)。這里的“域”是自然、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、制度的多維疊加和組合,不是單純行政邊界或地理空間的劃分。跨域治理會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的邏輯關(guān)聯(lián),使得區(qū)域協(xié)同、共同富裕的過程充滿變數(shù)和不確定性。消除貧困是世界各國(guó)努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),在追求富裕的道路上,中國(guó)以可持續(xù)、完備體系為支撐,避免出現(xiàn)其他國(guó)家因政黨輪替、政府更迭而導(dǎo)致減貧困境的頻現(xiàn)。中國(guó)共同富裕的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路,超越了國(guó)外地區(qū)間協(xié)同均衡動(dòng)能不足的局限。除了科層制的集中領(lǐng)導(dǎo)和組織外,國(guó)家的統(tǒng)一取決于各地方主體間的協(xié)同和合作。中國(guó)特色共同富裕的區(qū)域協(xié)同治理,既有執(zhí)政黨的政治聚合力,又有政府的行政動(dòng)員力;既有高尚的道德內(nèi)斂力,又有持續(xù)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力。
早期區(qū)域合作治理的內(nèi)容是物品交換、人才交流。隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,更多表現(xiàn)為資本、技術(shù)、信息等要素跨行政區(qū)的配置、流動(dòng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明,在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)情況下,區(qū)域空間要素會(huì)出現(xiàn)重組,最終走向是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面一體化。新中國(guó)建立以來,中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)域發(fā)展理論和實(shí)踐的傳承與創(chuàng)新,大體上分為四個(gè)歷史階段。
新中國(guó)成立后,針對(duì)生產(chǎn)力水平低且地區(qū)分布不均衡的基本國(guó)情,面臨的是總體生產(chǎn)力極其落后和極不平衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況。中國(guó)共產(chǎn)黨提出并堅(jiān)持區(qū)域均衡發(fā)展思想,舊中國(guó)遺留下來的重沿海輕內(nèi)地的生產(chǎn)力布局得以基本扭轉(zhuǎn),重工業(yè)為基礎(chǔ)、門類齊全的后方基地在內(nèi)地相繼建立,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的狀況得到明顯改觀,促進(jìn)了總體生產(chǎn)力的發(fā)展。
我國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展的實(shí)踐路徑是:沿海與內(nèi)地、“三線建設(shè)”,實(shí)行“均衡布局,重點(diǎn)發(fā)展中西部”,區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)于推動(dòng)生產(chǎn)力均衡布局,縮小東西部間的差距,促進(jìn)中西部及少數(shù)民族地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。毛澤東同志的《論十大關(guān)系》中所涉及問題,多數(shù)與均衡發(fā)展、利益共享、協(xié)同治理相關(guān)聯(lián),要消除經(jīng)濟(jì)與國(guó)防、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、中央與地方、沿海與內(nèi)地、漢族和少數(shù)民族等發(fā)展不均衡的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展要“好好地利用和發(fā)展沿海的工業(yè)老底子,可以使我們更有力量來發(fā)展和支持內(nèi)地工業(yè)”[1]26,國(guó)家的大區(qū)管理、三線建設(shè),為中西部地區(qū)奠定了城市化和工業(yè)化基礎(chǔ)。毛澤東同志提出的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思想,為共同富裕的區(qū)域協(xié)同治理思想的形成,指明了方向、奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的原因,在于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,充分運(yùn)用國(guó)家力量,堅(jiān)持全國(guó)一盤棋,服從區(qū)域生產(chǎn)力平衡發(fā)展的大局。東北和沿海地區(qū)發(fā)揚(yáng)大協(xié)作精神,援助建立了內(nèi)地工業(yè)化基礎(chǔ),迅速改變了我國(guó)生產(chǎn)力空間分布極不平衡的格局,促進(jìn)了生產(chǎn)力的均衡發(fā)展。
在西方國(guó)家封鎖和社會(huì)主義陣營(yíng)孤立的特定歷史背景下,為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)資源的平衡,通過強(qiáng)制實(shí)行社會(huì)資源的均等共享,抑制個(gè)人或地方利益的合理增長(zhǎng),致使平均主義盛行,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展也付出了沉重的代價(jià)。
改革開放以來,實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。鄧小平提出,沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放,使這個(gè)地帶較快地先發(fā)展起來,從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展,“內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過來,發(fā)展到一定的時(shí)候,又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展,這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”[2]277-278。改革開放初期,沿海地區(qū)是重點(diǎn)區(qū)域,國(guó)家實(shí)施政策傾斜,扶持其優(yōu)先快速發(fā)展;沿海地區(qū)先富起來之后,國(guó)家政策則向落后地區(qū)傾斜。這一蘊(yùn)含著效率優(yōu)先、兼顧公平的政策,一方面使沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展,另一方面助力我國(guó)形成立體交叉的開放格局,為我國(guó)融入全球化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明:區(qū)域經(jīng)濟(jì)總是要經(jīng)過非均衡增長(zhǎng),才能逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平等。區(qū)域非均衡發(fā)展實(shí)踐過程中“先富帶動(dòng)后富”和“兩個(gè)大局”等共識(shí)和路徑,為中國(guó)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn),找到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕的中國(guó)道路。鄧小平說,“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來,一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn),先發(fā)展起來的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū),最終達(dá)到共同富裕?!盵2]374有重點(diǎn)的非均衡發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)共同富裕和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必經(jīng)之路。
鄧小平在視察南方談話中,第一次從共同富裕的角度來認(rèn)識(shí)社會(huì)主義本質(zhì),把共同富裕提升到本質(zhì)高度。發(fā)展生產(chǎn)力和人民生活水平相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng),彰顯社會(huì)主義的優(yōu)越性和生命力。在社會(huì)主義初級(jí)階段,東中西部間差距仍然存在,區(qū)域非均衡發(fā)展繼續(xù)存在。沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行路徑,最終為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕創(chuàng)造重要條件。
差序發(fā)展模式帶來沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí),實(shí)現(xiàn)先富帶動(dòng)后富的問題日漸凸顯、更為迫切。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)下,實(shí)施西部大開發(fā),東西部地區(qū)呈現(xiàn)出并駕齊驅(qū)的發(fā)展格局。[3]24伴隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入,區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展提上議事日程,區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展格局逐步形成。黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo),進(jìn)一步深化了共同富裕的理論認(rèn)知和實(shí)踐進(jìn)程。事實(shí)表明,西部大開發(fā)納入全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程,有效地促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,對(duì)共同富裕起到積極推動(dòng)作用。
進(jìn)入新世紀(jì),發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題較為突出,特別是區(qū)域間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大,人們要求更加公平地分享發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕。黨的十七大報(bào)告指出,我國(guó)的東部、中部、西部和東北地區(qū)都實(shí)現(xiàn)不同程度增速發(fā)展,西部地區(qū)增長(zhǎng)最快,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、人民生活水平都獲取了均衡協(xié)調(diào)的效果,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成就顯著。[4]24-25
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要遵循市場(chǎng)法則,鼓勵(lì)市場(chǎng)要素充分流動(dòng),市場(chǎng)要素流向各區(qū)域能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的價(jià)值目標(biāo),意味著所有發(fā)展的落腳點(diǎn)是人民群眾能夠感受得到的美好生活。因此,基本公共服務(wù)和生活水平大體均衡是考量區(qū)域協(xié)同治理的標(biāo)準(zhǔn),也是市場(chǎng)有效、政府有為的重要考量。
黨的十八大以來,以習(xí)近平為核心的黨中央提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,支持西部大開發(fā)、全面振興東北地區(qū)、推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”戰(zhàn)略等,促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和共同發(fā)展。習(xí)近平指出,“不平衡是普遍的,要在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡?!盵5]271新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,區(qū)域發(fā)展不平衡是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要表現(xiàn),必須遵循區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,著力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。社會(huì)主義制度超越了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性和盲目性,自覺地將區(qū)域協(xié)調(diào)作為發(fā)展目標(biāo),解決發(fā)展不平衡不充分問題。新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段,區(qū)域經(jīng)濟(jì)也相應(yīng)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的階段。[6]區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)鍵是通過有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的區(qū)域共同發(fā)展、繁榮富裕。
加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究目的在于各區(qū)域更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),通過有效的治理,在分工合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整個(gè)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展。[7]262從馬克思主義的生產(chǎn)力平衡布局的思想,到新中國(guó)成立后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展的嬗變,都是一脈相承、與時(shí)俱進(jìn)的區(qū)域發(fā)展理論,都是以人民共同富裕和人的全面發(fā)展為最終目標(biāo)。總體上說,市場(chǎng)在解決區(qū)域發(fā)展不均衡上無能為力。西方區(qū)域發(fā)展理論遠(yuǎn)離社會(huì)制度,主張“地理決定論”;以不平衡求突破,缺少整體思維。中國(guó)共產(chǎn)黨制定了一系列區(qū)域發(fā)展的扶持政策,強(qiáng)調(diào)政策引導(dǎo)對(duì)于區(qū)域均衡發(fā)展的重要作用,為共同富裕提供了充分條件。
許多國(guó)家和地區(qū)都采取措施改善落后地區(qū)發(fā)展條件,力圖促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡增長(zhǎng)和追求公平目標(biāo),以實(shí)現(xiàn)地區(qū)共同富裕。中國(guó)共產(chǎn)黨推動(dòng)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展在于縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距及收入差距,提升發(fā)展的均衡性、協(xié)同性、包容性,以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)共同富裕。習(xí)近平總書記說,“要建設(shè)彰顯優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系,實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、陸海統(tǒng)籌整體優(yōu)化、培育和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局?!盵5]241在不同的歷史階段,面臨的戰(zhàn)略重點(diǎn)并不一樣。非均衡發(fā)展與均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展在表述上有所差別,但終極價(jià)值仍然是鼓勵(lì)部分地區(qū)先富起來,先富帶動(dòng)后富,最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。從增長(zhǎng)到均衡的戰(zhàn)略調(diào)整,既需要后進(jìn)地區(qū)的均衡發(fā)展,也需要先進(jìn)地區(qū)的創(chuàng)新推動(dòng),協(xié)同構(gòu)成共同富裕的“兩個(gè)車輪”。
新時(shí)代協(xié)同發(fā)展既與均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展同源,又是對(duì)其的超越,是更高境界的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。新時(shí)代的區(qū)域協(xié)同治理,共同富裕的內(nèi)涵界定,應(yīng)特別關(guān)注人的全面發(fā)展的核心意蘊(yùn)。共同富裕是全體人民的共同富裕,要允許和鼓勵(lì)各類要素高效集聚與合理流動(dòng)。尊重區(qū)域本身的比較優(yōu)勢(shì),通過流動(dòng)性來彌補(bǔ)或減少區(qū)域間的差距,建立養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌,要素市場(chǎng)統(tǒng)一開放,基本公共服務(wù)均等化,優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共建共享。注重協(xié)調(diào)各要素對(duì)總體目標(biāo)的服從和貢獻(xiàn),形成趨同和同一的系統(tǒng)。協(xié)同注重要素之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作,協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)要素之間的共贏與互惠,內(nèi)蘊(yùn)著公平、協(xié)調(diào)、開放、共享等發(fā)展理念,公平和共享是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇和結(jié)果公平、發(fā)展成果惠及區(qū)域內(nèi)所有公眾。
公平正義是西方傳統(tǒng)文化的重要價(jià)值主張,荷馬時(shí)代就萌芽著“正義”觀念,既含有社會(huì)公平的價(jià)值,也包含共享和分享的意蘊(yùn)。古希臘城邦公民對(duì)城邦公共政治生活的參與廣泛,是浸潤(rùn)著自由、民主、共享觀念的價(jià)值行動(dòng)。中國(guó)傳統(tǒng)文化中家國(guó)一體、天下大同的共享情懷,最終體現(xiàn)著公眾認(rèn)同的共享觀,如儒家的仁愛萬物、道家的物無貴賤、墨家的兼愛思想等,不以血緣關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近和社會(huì)地位的高低貴賤來區(qū)分個(gè)體,都有主張“共同、兼?zhèn)洹敝狻?/p>
托馬斯·莫爾在《烏托邦》里講述美好的未來社會(huì),是生產(chǎn)資料共有、集體勞動(dòng)、按需分配的理想社會(huì)。托馬斯·康帕內(nèi)拉在《太陽(yáng)城》里描繪了消滅了私有制的大同世界:財(cái)產(chǎn)共享、沒有壓迫、沒有剝削、人人勞動(dòng)、人人平等。巴貝夫譴責(zé)私有財(cái)產(chǎn)制度,主張財(cái)產(chǎn)共有和暴力革命,設(shè)想建立的“共產(chǎn)主義公社”有著很深的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩和平均主義和禁欲主義特點(diǎn)。19 世紀(jì)歐州三大空想社會(huì)主義者圣西門、傅立葉、歐文提出了生產(chǎn)資料公有、人人平等、各盡所能,消滅三大差別、共享公共收入的主張和做法,為科學(xué)社會(huì)主義的創(chuàng)立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,西方國(guó)家福利主義盛行,進(jìn)行企業(yè)股權(quán)改革、改變股份制結(jié)構(gòu),提高基本公共服務(wù)水平,改善國(guó)民的福利待遇,但這僅是緩和階級(jí)矛盾而采取的策略,并不是真正意義上的“共享”,而是極少數(shù)人的“共享”。
區(qū)域協(xié)同治理是多元主體以追求公共利益為目的共同治理公共事務(wù)的過程,具有跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的特點(diǎn)。新時(shí)代的區(qū)域協(xié)同治理努力縮小貧富差距,將共同富裕作為價(jià)值目標(biāo),實(shí)現(xiàn)全體民眾的共享共富??臻g意義上的共同富裕,意蘊(yùn)著各個(gè)區(qū)域的共同發(fā)展和全體社會(huì)成員福利水平的共同提高,包括地區(qū)和社會(huì)成員的共同富裕。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明,在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)情況下,區(qū)域空間的各要素會(huì)出現(xiàn)重組,最終走向是經(jīng)濟(jì)全面一體化。共同富裕是對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)的堅(jiān)守,鄧小平把公有制占主體和共同富裕作為社會(huì)主義的根本原則。在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中,共同富裕不僅是收入與財(cái)務(wù)的公平合理分配,而且還包括保障權(quán)利和自由,圍繞權(quán)利、機(jī)會(huì)以及規(guī)則公平,構(gòu)建分配正義的制度體系,讓人民群眾充分共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,同步提高自身素質(zhì)以及生活品質(zhì)。
中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大特點(diǎn)在于黨的領(lǐng)導(dǎo)[8]。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政歷史證明,堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)既是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和制度保障,又是應(yīng)對(duì)復(fù)雜局勢(shì)、化解重大風(fēng)險(xiǎn)、保障人民利益的必然選擇。在共同富裕價(jià)值指引下,黨帶領(lǐng)人民以區(qū)域?yàn)榭臻g載體,解決困擾中國(guó)的絕對(duì)貧困問題,創(chuàng)造了人類文明史上的奇跡。
進(jìn)入21 世紀(jì)以來,現(xiàn)代信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)并獲得了廣泛發(fā)展,全球化進(jìn)程中,環(huán)境污染、生態(tài)失衡、資源短缺、貧富分化等問題漸進(jìn)突出,世界發(fā)展的不平衡不可持續(xù),不僅加劇了不同國(guó)家之間,在資金、技術(shù)、市場(chǎng)和資源的爭(zhēng)奪和競(jìng)爭(zhēng),而且擴(kuò)大了國(guó)家內(nèi)部的貧富差距。失衡的發(fā)展使得人類的現(xiàn)代化進(jìn)程陷入多重困境,如何推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展和共同繁榮?中國(guó)共產(chǎn)黨以建設(shè)人類命運(yùn)共同體、主張“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的治理理念,這是不同以往以零和博弈思維壟斷發(fā)展優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代化新道路,讓發(fā)展機(jī)會(huì)均等共享、讓發(fā)展成果普惠分享。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ),推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系,實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動(dòng),塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。[5]241共享新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,豐富了共享發(fā)展的內(nèi)涵,共享發(fā)展的制度設(shè)計(jì)有了更廣闊的空間?!巴苿?dòng)西部大開發(fā)形成新格局,推動(dòng)?xùn)|北振興得新突破,促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起,鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化”[9]24,因此,“十四五”時(shí)期應(yīng)構(gòu)建利益共享機(jī)制,最大限度激發(fā)區(qū)域共同富裕的動(dòng)力。為實(shí)現(xiàn)共同富裕價(jià)值目標(biāo),我國(guó)加強(qiáng)區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付,提高財(cái)政政策的精準(zhǔn)性和高效性,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;綜合運(yùn)用財(cái)稅政策支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,釋放落后地區(qū)發(fā)展?jié)摿?。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)區(qū)域一體化條件最好的區(qū)域,位于滬蘇浙交界處的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)備受關(guān)注,這也是滬蘇浙打破省域合作的“藩籬”。
走向共同富裕,需要深化市場(chǎng)改革,完善一次分配格局。深化政府改革,優(yōu)化二次分配政策,重點(diǎn)和難點(diǎn)是教育、住房、醫(yī)療改革等政策。中國(guó)現(xiàn)階段,收入差距、分配不公問題比較突出,城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距較大。在共享改革發(fā)展成果上,在實(shí)際情況和制度設(shè)計(jì)上都存在不完善的地方[10]200。實(shí)現(xiàn)共同富裕的價(jià)值目標(biāo),在協(xié)同治理上必須著力于以下四個(gè)方面:
一是治理職能協(xié)同。在全球化的背景下,人口、資金、信息、技術(shù)等要素的快速流動(dòng)與陳舊僵硬的體制會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突,打破原有行政體制的架構(gòu)要求更為突出,治理職能協(xié)同的要求更為迫切。要將規(guī)劃、決策、執(zhí)行三者職能協(xié)同整合,形成縱向上下銜接、橫向整體配套的區(qū)域職能體系。舉國(guó)動(dòng)員體制是一種任務(wù)體制,重大任務(wù)的提出和執(zhí)行需要通過完整的政治過程,取決于政治領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略眼光和堅(jiān)定決心。要發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的作用,科學(xué)定位第一、二、三次分配職能,協(xié)同在做大蛋糕與分好蛋糕的核心治理職能,縮小區(qū)域差距,推進(jìn)共同富裕。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)是屬于宏觀與微觀間的中觀范疇,完成重大任務(wù)需要設(shè)立由國(guó)家決策層直接領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)任務(wù)結(jié)果直接負(fù)責(zé)的協(xié)同機(jī)構(gòu),優(yōu)化配置區(qū)域治理職能,發(fā)揮財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、稅收、人才、社保等多項(xiàng)職能的整體效應(yīng),以集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來保障各項(xiàng)工作運(yùn)行的有效性。我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展千差萬別,應(yīng)該從區(qū)情出發(fā),因地制宜、協(xié)同發(fā)展,促進(jìn)各區(qū)域都走上共同富裕的道路。
二是治理體系協(xié)同。整體性和網(wǎng)絡(luò)化是兩大治理形態(tài),治理體系協(xié)同需要將整體性和網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)合起來。整體性治理偏重于政府主導(dǎo)下的協(xié)調(diào)和整合,通過治理層級(jí)、治理功能、治理機(jī)構(gòu)的三者整合,以整體型服務(wù)解決地方治理碎片化問題。協(xié)調(diào)與整合是整體性治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),整體性治理的實(shí)質(zhì)是構(gòu)建各種治理要素和治理主體有效整合的治理體系。
網(wǎng)絡(luò)化治理以多主體參與、多主體協(xié)商來構(gòu)建合作治理體系,在政府主導(dǎo)下,非政府組織、企業(yè)、公眾等多種主體形成平等、多元的主體協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò),共同參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給。社會(huì)組織在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、提供優(yōu)質(zhì)共享基本公共服務(wù)、區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。應(yīng)從國(guó)家、省層面推動(dòng)設(shè)立區(qū)域一體化的常設(shè)機(jī)構(gòu),并組織以各類專委會(huì)、聯(lián)盟或行業(yè)、企業(yè)家聯(lián)盟為核心的市場(chǎng)主體或社會(huì)組織等參與區(qū)域協(xié)同治理,從而形成扁平化、網(wǎng)絡(luò)化治理體系。
地方政府需要突破行政邊界,在更為復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境中實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。借助區(qū)域性公共管理機(jī)構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò),形成包括政府、企業(yè)、非政府組織和公民個(gè)人在內(nèi)的社會(huì)協(xié)同多元治理體系。浙江以社會(huì)組織推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設(shè)與政策試點(diǎn),為全國(guó)共同富裕積累經(jīng)驗(yàn)和拓展空間。在新機(jī)制實(shí)施的背景下,結(jié)合功能分層和利益格局,正確認(rèn)識(shí)和把握區(qū)域治理體系現(xiàn)代化對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕至關(guān)重要。
三是治理機(jī)制協(xié)同。面對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)一系列新特征:我國(guó)主要依靠要素投入、外需拉動(dòng)、規(guī)模擴(kuò)張的原有增長(zhǎng)模式,受到明顯的約束和限制。由注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)總量,轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣駷橹行?、人的全面發(fā)展等。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換動(dòng)力機(jī)制,促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展,是區(qū)域健康、可持續(xù)發(fā)展的主旋律。共享發(fā)展涵蓋包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、統(tǒng)一市場(chǎng)、均衡協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)、公平正義、全球治理等內(nèi)涵,新時(shí)代的區(qū)域協(xié)同治理應(yīng)落實(shí)于服務(wù)、人才等體制機(jī)制上。通過打造治理共同體、構(gòu)建基層治理新格局、區(qū)域治理體系現(xiàn)代化、治理工具數(shù)字化等路徑和方法,以區(qū)域高質(zhì)量協(xié)同治理,實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的共同富裕。
共享發(fā)展理念歸根到底是一切為了人民,使全體人民在共建共享中有更多的獲得感和幸福感?!包h的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)?!盵11]50新時(shí)代要解決好廣大人民最關(guān)切的公共安全、權(quán)益保障、公平正義等問題,集中力量做好區(qū)域的基礎(chǔ)性、普惠性民生工作,不斷提高區(qū)域公共服務(wù)能力。我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理要以地方政府的自主協(xié)作為主要形式,縱向鏈接不同層級(jí)政府、社會(huì)組織的積極參與,通過橫向協(xié)作與縱向嵌入的有機(jī)結(jié)合,綜合權(quán)衡治理機(jī)制本身的成本與區(qū)域?qū)嶋H需求,增強(qiáng)區(qū)域治理合作、規(guī)避區(qū)域治理風(fēng)險(xiǎn),以協(xié)同治理創(chuàng)新推進(jìn)和破解共同富裕的復(fù)雜進(jìn)程。以現(xiàn)代信息技術(shù)回應(yīng)區(qū)域治理中“官僚制”“碎片化”缺陷,通過治理機(jī)制創(chuàng)新協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙供給。
四是治理時(shí)空協(xié)同。逐步建構(gòu)以標(biāo)準(zhǔn)一體、城鄉(xiāng)一體、區(qū)域一體為導(dǎo)向的區(qū)域共同體、發(fā)展共同體、命運(yùn)共同體和文明共同體。人類步入后工業(yè)化時(shí)代,探索治理模式的未來轉(zhuǎn)型。在對(duì)中心-邊緣模型認(rèn)同下,相鄰的城市之間形成不同的地域空間組織形式,在地理空間上低等級(jí)城市的核心與高等級(jí)城市的邊緣相鄰,兩地的距離較近產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的同城化現(xiàn)象,諸如上海與江蘇昆山、上海與浙江嘉興、南京與安徽馬鞍山等,成為社會(huì)流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)建設(shè)的典型案例和行為范式。
從區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的角度看,在產(chǎn)業(yè)承接地實(shí)現(xiàn)超大城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸。從超大城市為周邊城市引入創(chuàng)新資源和要素,拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從區(qū)域共同富裕的視角看,要積極推動(dòng)上海和近滬區(qū)域同城化,實(shí)現(xiàn)超大城市與周邊城市空間意義上的共同富裕的關(guān)鍵在于建立高質(zhì)量、均等化、一體化的區(qū)域公共服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)超大城市與周邊城市共同發(fā)展、協(xié)同治理、共享成果。振興蘇北、皖北是長(zhǎng)三角一體化、探索區(qū)域協(xié)同治理、動(dòng)態(tài)平衡的重要舉措,蘇北、皖北應(yīng)積極承接較發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,在各類政策支持下,釋放長(zhǎng)三角區(qū)域共同富裕的新動(dòng)能。
共同富裕和共享發(fā)展是既相互關(guān)聯(lián)又區(qū)別明顯的兩個(gè)概念。共同富裕是建立在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)展基礎(chǔ)上的終極價(jià)值目標(biāo),共享發(fā)展則可以呈現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任何階段和過程。我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段,發(fā)展不均衡不充分,共享發(fā)展要體現(xiàn)在發(fā)展的全過程,才能最終實(shí)現(xiàn)時(shí)空意義上的共同富裕。習(xí)近平總書記說,“共享理念實(shí)質(zhì)就是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,體現(xiàn)的是逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的要求”[10]214。全員性、開放性、參與性是共享經(jīng)濟(jì)的特征,人們借助網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共贏,激發(fā)人民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情,共享發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的同時(shí),要盡可能協(xié)調(diào)和包容區(qū)域各主體的利益,讓更多地區(qū)、更多人有獲得感、安全感、幸福感,實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展。盡管,共享經(jīng)濟(jì)為共享發(fā)展提供了平臺(tái),但共享經(jīng)濟(jì)追求利益最大化,實(shí)現(xiàn)資本的融合,市場(chǎng)主體參差不齊,缺乏有效的監(jiān)督和引導(dǎo)。這表明,共享發(fā)展要構(gòu)建推動(dòng)共同富裕的制度體系,發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)成果,應(yīng)更注重社會(huì)的公平正義和全面發(fā)展。
改革開放以來,中國(guó)獲取了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡。這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以共同富裕為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),形成了持續(xù)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,國(guó)家有充盈的財(cái)政投入到公共服務(wù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施,創(chuàng)設(shè)了共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件。
協(xié)同意義上區(qū)域合作的形態(tài):一是制度性和約束性協(xié)同機(jī)制。諸如,歐盟的區(qū)域協(xié)同機(jī)制,是超越國(guó)家之上的權(quán)威組織,對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào);二是自愿組合而成的非正式協(xié)同機(jī)制。這是通過協(xié)商談判而建立的松散型合作機(jī)制。從功能而言,區(qū)域性公共管理機(jī)構(gòu)應(yīng)作為跨域的地方政府總代表,消除或減少區(qū)域內(nèi)不合作意愿,發(fā)揮其超越地域的影響力。區(qū)域性管理協(xié)同機(jī)構(gòu)作為上層政府和下層政府矛盾和沖突解決機(jī)制的平臺(tái),應(yīng)向上級(jí)政府反映區(qū)域內(nèi)下級(jí)政府的愿望、要求和建議,釋放宏觀政策與微觀政策之間的張力,破解“上有政策、下有對(duì)策”的執(zhí)行難題或困境。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中,政策指向是大多數(shù)群體的利益需求,市場(chǎng)更青睞帶來經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)或群體。在政府和市場(chǎng)雙失靈的情況下,需要構(gòu)建社會(huì)組織與政府、企業(yè)的跨部門協(xié)同機(jī)制,社會(huì)組織是有效推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和共同富裕的有效載體。中國(guó)現(xiàn)階段,大量資源配置權(quán)掌握在政府手中,不斷創(chuàng)新體制機(jī)制,成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)作為包含眾多子系統(tǒng)的復(fù)雜巨系統(tǒng),其整體效益取決于各子系統(tǒng)的運(yùn)行效率及子系統(tǒng)間的要素分配與利用效率,滿足對(duì)象復(fù)雜性、目標(biāo)統(tǒng)一性、內(nèi)部關(guān)聯(lián)性、運(yùn)行合作性的協(xié)同要求,形成涉及政府內(nèi)外多元主體的治理網(wǎng)絡(luò),能夠協(xié)調(diào)利益差異,融合多元資源,形成治理合力。當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要戰(zhàn)略提出重大任務(wù)時(shí),需要設(shè)立得到授權(quán)的協(xié)同機(jī)構(gòu),直接負(fù)責(zé)實(shí)施和完成項(xiàng)目任務(wù)。承擔(dān)和完成跨域任務(wù)需要逾越現(xiàn)有體制的邊界,在更大范圍內(nèi)動(dòng)員和協(xié)調(diào)各方面資源,建立職能和資源集成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此,執(zhí)行跨域跨界任務(wù)的責(zé)任鏈條必須清晰直接,突破體制的限定。
比較優(yōu)勢(shì)是區(qū)域合作的前提與考量,能否將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為合作動(dòng)力,將區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢(shì),需要有政府的辨識(shí)、認(rèn)同和推動(dòng)?;诒容^優(yōu)勢(shì)和比較利益,區(qū)域協(xié)同應(yīng)以產(chǎn)業(yè)合作為契機(jī),利用開發(fā)各方資源,形成合理的產(chǎn)業(yè)鏈,避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。打破行政區(qū)劃的約束,通過協(xié)同利益分配,實(shí)現(xiàn)共建共享、互利共贏。在實(shí)踐中發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)輸出工業(yè)項(xiàng)目,向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移工業(yè)產(chǎn)業(yè),而欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資源、供應(yīng)低價(jià)和充足的土地資源、人力資源,兩地共享利稅。深圳與汕尾合建的“深汕合作區(qū)”、南京與滁州跨省合作區(qū)都是其中案例。區(qū)域合作并非單一市場(chǎng)行為,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、民族、宗教、環(huán)境、生態(tài)等多重元素的影響,會(huì)有矛盾和沖突的不斷生成,應(yīng)本著求同存異的原則,建立穩(wěn)健有效的合作機(jī)制,減少合作主體間的摩擦,以法律保證區(qū)域合作組織和政策工具的合法性,為共同富裕、共建共享提供有效支持。
政治協(xié)同是在復(fù)雜環(huán)境下降低交易成本的機(jī)制。區(qū)域發(fā)展中的政治協(xié)調(diào)既不能采用單純市場(chǎng)手段,因?yàn)閮r(jià)格失真會(huì)誘發(fā)市場(chǎng)失靈;也不能完全依賴行政手段,因?yàn)橥瑢蛹?jí)的地方政府不存在行政隸屬關(guān)系。政治協(xié)同的目標(biāo)是通過調(diào)整交易成本、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),構(gòu)建合作關(guān)系,突破行政區(qū)邊界在合作中的限定和束縛,實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)行為主體的目標(biāo)協(xié)同一致。一方面,上級(jí)政府要減少區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作壁壘,或通過創(chuàng)設(shè)合作政策平臺(tái),降低交易成本。另一方面,明確區(qū)域政府合作治理的主體、客體、職能、規(guī)則等,減少過程中的交易障礙,以合理機(jī)制凝聚協(xié)同來自不同層次、不同領(lǐng)域的利益相關(guān)者,降低交易成本,實(shí)現(xiàn)知識(shí)和信息共享。不容混淆的是,我國(guó)地方主體在政治上的聯(lián)合或結(jié)盟是被禁止的,就此而言,區(qū)域合作主要不是政治層面上的,而是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)意義上的。
區(qū)域內(nèi)外各經(jīng)濟(jì)主體協(xié)同共生,合力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)由無序至有序動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變,形成“互惠共生,合作共贏”的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制,促進(jìn)區(qū)域整體有序的發(fā)展。協(xié)同發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)部各要素間有統(tǒng)一的目標(biāo)和規(guī)劃,府際間有高度的均衡性和整合度,區(qū)域內(nèi)地區(qū)間平等開放,同時(shí)也向外部開放,既有利于內(nèi)部子系統(tǒng)的發(fā)展,又有利于與外部環(huán)境的互動(dòng)。合理配置治理資源,在相互協(xié)作、功能優(yōu)化中實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展,以區(qū)域公共政策促進(jìn)區(qū)域一體化。有效的政治協(xié)同使得區(qū)域間的比較優(yōu)勢(shì),超越地理和行政邊界的經(jīng)濟(jì)融合成為區(qū)域合作的主要形態(tài)。政治協(xié)同對(duì)于區(qū)域治理而言,其指向在于市場(chǎng)統(tǒng)一、合作共贏、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、共同富裕等,含有公共事務(wù)的合作意蘊(yùn)。這樣,推動(dòng)政府與市場(chǎng)形成合力、區(qū)域要素均衡配置,促進(jìn)全體人民的共同富裕。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊保護(hù),本質(zhì)上也是一種實(shí)質(zhì)平等。這種實(shí)質(zhì)平等主要并不存在于個(gè)體之間,而主要在區(qū)域之間。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題,通過統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系,創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制,加快調(diào)整和完善國(guó)家宏觀區(qū)域政策,實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)合作、互利共贏。政治協(xié)同是區(qū)域平等和公正最為便捷的實(shí)現(xiàn)方式,共同富裕為導(dǎo)向的區(qū)域政治協(xié)調(diào)意味著憲法實(shí)質(zhì)平等保護(hù)體系中增加了區(qū)域?qū)嵸|(zhì)平等的內(nèi)涵,通過國(guó)家的積極作為,漸進(jìn)縮小不同地區(qū)間發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展和共同富裕,彰顯社會(huì)主義實(shí)質(zhì)平等的價(jià)值。
區(qū)域空間一體化的基礎(chǔ)是利益格局,這是博弈與合作的內(nèi)生動(dòng)力。區(qū)域間的合作與協(xié)同需要通過利益協(xié)調(diào)、制度保障實(shí)現(xiàn)跨域治理,解決跨區(qū)域公共產(chǎn)品的供應(yīng)以及各類跨界外部性問題。跨域治理受制于:一是區(qū)域內(nèi)部各個(gè)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián),這決定了區(qū)域間合作機(jī)制所帶來的整體利益問題,其變化與市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展有關(guān),取決于所在地區(qū)的資源稟賦。二是地區(qū)間的利益關(guān)系調(diào)整,后者決定了區(qū)域合作的交易成本和成本分?jǐn)偅@在很大程度上與外部制度安排有關(guān)。因此,要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域政策管理機(jī)構(gòu),設(shè)立成本與收益的共擔(dān)共享機(jī)制,按照公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)要素轉(zhuǎn)移并行的要求,統(tǒng)籌研究制定區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展政策,推動(dòng)合作共治取得實(shí)質(zhì)性成果,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)共同富裕。
為保證區(qū)域間合作均衡最終能夠得以實(shí)現(xiàn),區(qū)域合作多個(gè)利益主體相互間進(jìn)行合作的條件:一是合作收益有增大的預(yù)期;二是收益在成員間有效合理分配。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)共享、優(yōu)勢(shì)疊加,激發(fā)區(qū)域潛在的活力,增強(qiáng)社會(huì)財(cái)富的物質(zhì)基礎(chǔ),以完善的利益共享機(jī)制深化區(qū)域共建共享。
平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的利益關(guān)系?;诒Wo(hù)生態(tài)環(huán)境的共識(shí),建立有效的資源類產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制以及資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,加大對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)投入,將產(chǎn)業(yè)發(fā)展引向生態(tài)環(huán)境壓力小的領(lǐng)域;通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化。
為緩解區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾,應(yīng)優(yōu)化和完善承東啟西、連南接北的區(qū)域協(xié)同的利益格局,以區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展助力共同富裕。新時(shí)代應(yīng)著眼于持續(xù)提升城市群人口經(jīng)濟(jì)承載能力,尋求保護(hù)與發(fā)展的平衡點(diǎn),激發(fā)區(qū)域協(xié)同發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力,探索區(qū)域合作、共同富裕的新道路。
區(qū)域協(xié)同發(fā)展、共同富裕需要淡化行政區(qū)劃界限,由“行政區(qū)治理”向“跨政區(qū)公共治理”轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)域市場(chǎng)功能、公共服務(wù)功能、利益均衡與協(xié)同功能。這里要關(guān)注地方政府間的區(qū)域性、公共性要素,“打破區(qū)域邊界與行政分割,弱化生產(chǎn)要素區(qū)域性特征,促進(jìn)其有序自由流動(dòng)”[12],從而縮小落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)間的發(fā)展差距。區(qū)域利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,區(qū)域性經(jīng)濟(jì)的協(xié)同關(guān)系需要本著自愿對(duì)等的原則,發(fā)揮核心成員的引領(lǐng)作用,平衡眾多領(lǐng)域的差異,破解因短期利益沖突而出現(xiàn)“合作失靈”的協(xié)同難題。“加強(qiáng)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,充分利用區(qū)域溢出效應(yīng),從內(nèi)到外,共同創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉,最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)?!盵13]
協(xié)同聯(lián)動(dòng)是深化區(qū)域合作的重要途徑。目前,我國(guó)區(qū)域合作形態(tài)豐富多彩,要按照分類指導(dǎo)原則,通過不同形式的區(qū)域合作,讓我國(guó)的區(qū)域發(fā)展更加均衡、更可持續(xù)、更具活力。
一是以共同發(fā)展政策優(yōu)化區(qū)域空間發(fā)展格局。建設(shè)各類開發(fā)區(qū)和示范區(qū)等功能性平臺(tái),充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用;根據(jù)比較優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)區(qū)域和城市間協(xié)同,實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng);沿江、沿河、沿路等而形成的經(jīng)濟(jì)帶,不斷優(yōu)化共同富裕的空間格局和政策體系。依托長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略,創(chuàng)新區(qū)域合作模式與途徑,鼓勵(lì)和促進(jìn)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移,推動(dòng)?xùn)|中西部的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、整體發(fā)展。
二是以中央政策主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展一體化。區(qū)域均衡發(fā)展必須發(fā)揮中央政府的政策主導(dǎo)作用,在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的基礎(chǔ)上,通過區(qū)域政策協(xié)調(diào)區(qū)際利益,促進(jìn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。通過財(cái)稅政策,增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,持續(xù)、穩(wěn)定支持落后地區(qū)發(fā)展,通過投資稅收減免等優(yōu)惠政策,對(duì)能源資源開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予支持。
三是以城市群政策推動(dòng)區(qū)域發(fā)展一體化。首先,打破城市間的行政壁壘。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、社會(huì)治理、旅游發(fā)展等方面的合作,促進(jìn)要素的自由流動(dòng),構(gòu)建互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)和要素市場(chǎng)體系。其次,推動(dòng)邊界地區(qū)成立合作區(qū)域。在省區(qū)交界地區(qū)成立合作區(qū)域,充分利用區(qū)域之間的比較優(yōu)勢(shì),帶動(dòng)以往被忽略的地帶發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的充分協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。又次,建立“飛地園區(qū)”合作機(jī)制。推動(dòng)政府主導(dǎo)的跨區(qū)域合作園區(qū)建設(shè),探索規(guī)劃共編、園區(qū)共建、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制,通過自主管理或委托管理形式對(duì)合作園區(qū)進(jìn)行管理。
四是讓有效市場(chǎng)與有為政府協(xié)同發(fā)力。要發(fā)揮好市場(chǎng)和政府協(xié)同作用,實(shí)現(xiàn)區(qū)域的共同發(fā)展、共同富裕。首先,構(gòu)建市場(chǎng)一體化的發(fā)展機(jī)制。通過投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策,校正區(qū)域發(fā)展的制度差異,打破要素自由流動(dòng)的區(qū)域壁壘;接軌國(guó)際市場(chǎng),建立統(tǒng)一的企業(yè)服務(wù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)。其次,發(fā)揮政府在共同富裕中的統(tǒng)籌作用。提供城鄉(xiāng)居民均等化的基本公共服務(wù),建立健全政府區(qū)域扶持機(jī)制和支持機(jī)制,增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性、整體性。
在財(cái)政分成和行政分權(quán)背景下,區(qū)域發(fā)展會(huì)出現(xiàn)各種各樣的合作困境。不同地區(qū)有不同的發(fā)展目標(biāo)與利益追求,區(qū)域協(xié)調(diào)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),以共享發(fā)展化解利益沖突,建構(gòu)共同富裕的利益基礎(chǔ)。共同富裕的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索,不是對(duì)世界現(xiàn)有減貧理論的簡(jiǎn)單移植,而是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的中國(guó)創(chuàng)新探索。
南通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2022年5期