魏 涵

【內(nèi)容提要】傳統(tǒng)觀點認為軍人更加傾向于使用武力解決國際爭端，而另有研究認為文官更加好戰(zhàn)。受復雜的國內(nèi)國際情勢影響，很難用一個普遍性的答案解決上述爭論。跳脫出以往對軍政關系的“二分法”分類，根據(jù)文官控制實現(xiàn)的主要路徑和強弱程度，軍政關系可分為全面型強文官控制、外部型弱文官控制、外部型強文官控制和內(nèi)部型強文官控制。這四種類型分別主導了1961年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰(zhàn)爭、1971年印巴戰(zhàn)爭和1999年卡吉爾戰(zhàn)爭。軍政關系主要影響了印度對外戰(zhàn)爭的開戰(zhàn)決策、作戰(zhàn)指揮和停戰(zhàn)決策。通過過程追蹤發(fā)現(xiàn)：文官控制越強，印度對外開戰(zhàn)的傾向越強；內(nèi)部型文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于外部型文官控制，弱文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于強文官控制，總體由文官控制強度決定；停戰(zhàn)傾向也和軍政關系類型存在聯(lián)系，但具體影響需要視不同情形而定。本文從軍政關系角度解釋印度對外戰(zhàn)爭行為的國內(nèi)政治邏輯，試圖通過歷史經(jīng)驗找尋與印度和平相處之道。

國內(nèi)軍政關系對國家間關系有重要影響。傳統(tǒng)觀點認為，軍人更加傾向于采取冒險的對外戰(zhàn)略和政策，更容易引發(fā)國家間的軍事沖突。然而，隨著從國內(nèi)政治角度研究國家對外行為的深入，學者們發(fā)現(xiàn)了一些與傳統(tǒng)觀點相悖的現(xiàn)實情況——和文官相比，軍隊使用武力解決國際爭端的意愿更低。從印度的實踐來看，一方面，印度政府能保持較好的文官控制。作為同從英殖民印度獨立出來的自治領國家，巴基斯坦獨立后多次發(fā)生軍事政變，而印度獨立后未曾有過此情況。但另一方面，印度獨立后，除了1947年至1948年之間與巴基斯坦圍繞海得拉巴、克什米爾和朱納格歸屬問題發(fā)生的領土確權戰(zhàn)爭外，還發(fā)生了1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰(zhàn)爭、1971年印巴戰(zhàn)爭以及1999年印巴卡吉爾戰(zhàn)爭。作為擁有良好文官控制傳統(tǒng)的國家，印度為什么還會多次進行對外戰(zhàn)爭？基于上述背景，本文通過利用相關研究成果、檔案和媒體報道等，梳理印度獨立以來軍政關系的基本形態(tài)和特征，并以印度參與的四次對外戰(zhàn)爭為案例，分析軍政關系如何影響四次戰(zhàn)爭的開戰(zhàn)決策、作戰(zhàn)指揮和停戰(zhàn)決策，并試圖從軍政關系角度解釋印度對外戰(zhàn)爭行為的國內(nèi)政治邏輯，通過歷史經(jīng)驗找尋與印度和平相處之道。

一、文獻回顧：軍政關系與國家對外戰(zhàn)爭

從實踐和研究上來看，軍政關系在縱向歷史和橫向案例上都呈現(xiàn)了豐富的差異和研究旨趣，使得這一議題研究經(jīng)久不衰?；诤诵难芯繂栴}，本文將從兩方面內(nèi)容回顧既有研究：一是軍政關系模型；二是軍政關系對國家對外戰(zhàn)爭行為的影響。

(一)軍政關系模型

塞繆爾·亨廷頓1957年出版的《軍人與國家》奠定了軍政關系研究的理論基礎，提出了“主觀文官控制”(Subjective Civilian Control)和“客觀文官控制”(Objective Civilian Control)模型，隨后世界各國不同學者以此為基礎，不斷延伸相關議題的涉足面，也衍生出了一些新的模型。在亨廷頓的模型中，客觀文官控制指的是較為嚴格的軍政權責劃分，軍隊專門負責軍務，而政府不會干預部隊內(nèi)部事務；主觀文官控制下，文官政府和軍隊有一定分工，但是很多情境下文官會干預軍隊事務。(8)塞繆爾·亨廷頓：《軍人與國家：軍政關系的理論與政治》，李晟譯，中國政法大學出版社，2017版。

其它學者在亨廷頓研究的基礎上，也提出了各自的分類。克勞德·威爾士(Claude Welch)將軍政關系按照軍隊介入政治的難度分為三大類：(1)軍方控制型，即軍隊絕對控制，不受文人影響；(2)軍政合作型，即軍隊和文官共享權力；(3)文官控制型，即軍隊聽從文官指揮。(9)Claude Emerson Welch,Arthur K.Smith，Military Role and Rule:Perspectives on Civil-Military Relations，North Scituate：Duxbury Press,1974.邁克爾·德施(Michael C.Desch)提出了“可滲透層面”(Thin Permeable Layer)模型，認為軍隊和文官政府之間可以實現(xiàn)一定程度的重疊和滲透，軍隊雖然在軍事、技術和行動領域上獨立，但是在政治和大戰(zhàn)略上要服從政府的安排。(10)Michael C.Desch，“Obama and His General:Should McChrystal Solute and Obey”Foreign Affairs，October 27，2009.他還認為，當軍政官員之間的偏好產(chǎn)生沖突時，文官如有優(yōu)勢會有較好的互動結果。(11)Michael C.Desch，Civilian Control of the Military:The Changing Security Environment，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2001，pp.4-5.著名政治理論家莫里斯·賈諾維茨(Morris Janowitz)提出了“聯(lián)合與一致”(Fusionism and Concordance)模型，他認為軍官和文官所處理的事務邊界模糊，二者應當共同擔當責任，但是軍隊應當要認同文官價值觀，要具備強烈的自尊和道德價值感。(12)D.Reveron,Judith Hicks Stiehm，Inside Defense:Understanding the U.S.Military in the 21st Century，New York：Palgrave Macmillan,2013，pp.179-180.瑞貝卡·希夫(Rebecca Schiff)提出了“一致性模型”(Concordance)，認為軍政可以通過對話和共享價值觀實現(xiàn)合作，軍人的底線就是不得干政。(13)Rebecca Schiff，“The Indian Military and Nation Building:Institutional and Cultural Concordance，”in David E.Albright and John P.Lovell eds.，To Sheathe the Sword:Civil-Military Relations in the Quest for Democracy，Westport：Greenwood Publishing Group,1997.彼得·費維爾(Peter Feaver)的“委托—代理”(Principal-Agent)模型關注日常的軍政互動，認為真實的軍政互動并不如傳統(tǒng)理論描述得那樣單一、靜態(tài)，而是充滿要價、控制和戰(zhàn)略盤算。軍隊決策者會在沖突中尋找文官委托人的弱點來加以利用，而不是通過軍事政變或唱對臺戲的形式；文官會通過衡量軍官們的成本收益，找到軍隊的軟肋來說服。最佳的軍政關系，是即使文官對國家安全形勢判斷有誤，武官也會堅決服從。(14)Peter D.Feaver，Armed Servants:Agency,Oversight,and Civil-Military Relations，Cambridge：Harvard University Press,2005，pp.282-285.伊利諾特·庫恩(Eliot Cohen)提出了更加精細的軍政關系模型。他通過分析林肯、克萊門梭、丘吉爾和本·古里安四位戰(zhàn)時領導人的戰(zhàn)爭決策過程，認為文官在軍政互動中通過哄騙、威嚇、質(zhì)詢和調(diào)查等方式控制軍隊。他還特別指出了軍隊和文官在制定國防政策之中的互動關系，強調(diào)軍方的軍事專業(yè)知識一定要傳遞到政策之中。(15)Eliot A.Cohen，Supreme Command:Soldiers,Statesmen,and Leadership in Wartime，New York:Free Press，2002.

亨廷頓的研究奠定了軍政關系理論化的基礎，但遺憾的是，之后的學者對于文官控制類型的劃分并沒有跳脫出亨廷頓的劃分方法：以文武官員的權限重疊面積來區(qū)分文官控制強度及軍政關系類型。這一標準的實際運用度較低，因為文武官員在具體工作和協(xié)調(diào)過程中總會不可避免地形成工作交叉，而且文官是否算得上“干預軍事”。這種判斷標準又比較受限于學者自身對不同政體的認知理解和價值判斷。因此，亨廷頓以及后來的學者對文官控制類型的劃分，很難說他們建構出了一種立體、具備普遍解釋力的理論模型。

(二)軍政關系對國家對外戰(zhàn)爭行為的影響

軍政關系對國家對外戰(zhàn)爭行為的影響，既有研究主要從兩個角度探討：一是天然屬性視角；二是官僚行為視角。天然屬性視角從軍政天然的組織文化差異入手，分析文官政府和軍隊對待戰(zhàn)爭手段的偏好差異；官僚行為視角從軍政在官僚政治中的互動關系入手，分析文官和軍官在決策過程中的角色對比變化所帶來的政策結果差異。

1.天然屬性視角

在天然屬性視角方面，傳統(tǒng)觀點認為軍人更加好戰(zhàn)，而文官政府是軍隊戰(zhàn)爭沖動的制衡者。理查德·霍克(Richard D.Hooker)全面分析了軍政之間的矛盾，指出學界所認為的軍政關系問題本質(zhì)上是由軍政之間的理念差異導致——軍隊偏好保守主義，文官政府更偏向自由主義。(16)Richard D.Hooker Jr.，“Soldiers of the State:Reconsidering American Civil-Military Relations，”Parameters，Vol.33，No.4，2003.軍隊的價值文化和組織利益使得軍隊更加傾向于通過武力手段解決國際爭端，軍隊更占話語權的國家更容易發(fā)動對外戰(zhàn)爭。(17)Morris Janowitz，The Professional Soldier:A Social and Political Portrait，New York：Free Press，2017.在軍人們的共同價值觀中，國際關系的本質(zhì)是軍事實力的競爭，政治領導人的言行和意圖的作用是有限的，因此，戰(zhàn)爭是解決國際爭端的天然且合法的途徑之一。(18)塞繆爾·亨廷頓：《軍人與國家：軍政關系的理論與政治》，第54-65頁。組織利益也是影響軍隊行為的重要因素，軍隊對組織影響力和獨立性的需求是其行為的重要驅(qū)動力。為了驅(qū)使政治領導人為軍隊分配更多的資源，軍隊會有意抬高軍事議題在國家事務中的地位，通過放大國家安全威脅來獲取更多的資源分配。(19)Samuel Finer，The Man on Horseback:The Role of the Military in Politics，London：Routledge,2017.除了資源分配的需求外，增強組織獨立性、減少外部干預所帶來的不確定性是軍隊的另一組織目標。(20)Graham Allison,Philip Zelikow，Essence of Decision:Explaining the Cuban Missile Crisis，New York:Pearson PTR，1999.在這一特性驅(qū)動下，軍隊在處理對外關系時更加傾向于采取進攻型軍事戰(zhàn)略，而不是防御型的軍事戰(zhàn)略，以減少與他國安全關系中的不確定性和被動性。(21)Jack Snyder，The Ideology of the Offensive:Military Decision Making and the Disasters of 1914，Ithaca：Cornell University Press,2013.組織行為特征的差異導致軍隊和文官在看待國際問題時有清晰的態(tài)度分野，(22)Peter D.Feaver,Christopher Gelpi，Choosing Your Battles:American Civil-Military Relations and the Use of Force，Princeton：Princeton University Press,2011.即與文官相比，軍隊在處理對外安全關系時，會更加傾向于通過使用武力來解決國家間爭端。

然而，一些研究卻反對上述傳統(tǒng)觀點，認為軍隊實際上并不那么熱衷于使用武力解決問題，反而是文官更加偏好使用武力手段。在民選國家內(nèi)，文官領導人因為有支持率的考慮和下臺的風險，加上對國家威脅的認知視角不同，因此可能更傾向于使用戰(zhàn)爭手段解決沖突。(23)Michael C.Desch，“Soldiers,States,and Structures:The End of the Cold War and Weakening U.S.Civilian Control，”Armed Forces & Society,Vol.24，No.3，1998，pp.389-405.軍隊是武力沖突中的直接犧牲者，有的軍官會更加珍惜士兵們的生命。(24)Naunihal Singh，Seizing Power:The Strategic Logic of Military Coups，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2016.一旦戰(zhàn)敗，除了付出傷亡代價外，軍隊士氣、社會形象和官僚地位都會受到?jīng)_擊。(25)Peter B.White，“Crises and Crisis Generations:The Long-term Impact of International Crises on Military Political Participation，”Security Studies，Vol.26，No.4，2017，pp.575-605.彼得·費維爾和戈爾比(Christopher Gelpi)也認為，盡管軍人們奉行更加現(xiàn)實主義、進攻型的世界觀，但是他們采取軍事手段解決問題的可能性反而更低。(26)Peter D.Feaver,Christopher Gelpi，Choosing Your Battles:American Civil-Military Relations and the Use of Force.更具體地觀察，軍隊內(nèi)部不同群體對待戰(zhàn)爭的態(tài)度也存在差異。理查德·貝茲(Richards Betts)在研究了冷戰(zhàn)期間若干軍事危機之后發(fā)現(xiàn)，軍隊高層會更加傾向于采取和平手段解決國際爭端，但是較為下層的軍官們則會更加傾向于以武力手段解決問題。(27)Richard Betts，Soldiers,Statesmen,and Cold War Crises，New York:Columbia University Press,1991.此外，邁克爾·霍諾威茲(Michael Horowitz)和阿蘭·斯塔姆(Allan Stam)研究后發(fā)現(xiàn)，退伍軍人更加反戰(zhàn)，而現(xiàn)役軍人會更加傾向于使用武力手段。(28)Michael C.Horowitz and Allan C.Stam，“How Prior Military Experience Influences the Future Militarized Behavior of Leaders，”International Organization,Vol.68，No.3，2014，pp.527-559.

2.官僚行為視角

官僚行為視角關注文武官員在決策過程中的互動角色及其對決策結果的影響。一些歐美學者認為，軍隊和文官部門存在固有的官僚性矛盾：軍隊希望執(zhí)行的是謹慎的非黨派政策，而文官希望的是對軍隊的有力控制，因此軍隊和文官政府的高層領導之間本存在著固有的內(nèi)在張力。文官對軍隊的控制力強度的變化，會導向不同的決策結果。對于在決策過程中應當遵循何種程度的文官控制力度，當前存在兩個主要派別：一派認為要執(zhí)行絕對的文官控制，被稱為“文官至上主義”(Civilian Supremacist)；另一派反對過度的文官控制，被稱為“麥克馬斯特主義”(McMasterism)或“專業(yè)至上主義”(Professional Supremacist)。

文官至上主義者堅持文官要實現(xiàn)對軍隊的絕對控制，軍隊沒有表達否定的權力，持這一觀點的主要集中在政府部門人員。美國的官方文件里重申了軍官要服從合法上任的文官的命令，即使內(nèi)心不同意。(29)U.S.Department of Defense，The Armed Forces Officer:2007 Edition，Washington,D.C.：Potomac Books，2007，p.38.“麥克馬斯特主義”或“專業(yè)至上主義”堅持以下看法：(1)文官天然傾向于壓制武官；(2)在軍事領域，軍隊的意見是正確的，至少比文官的要正確；(3)武官們不僅要保證自己的意見被聽到，也要保證自己的意見被采納。(30)Peter D.Feaver，“The Right to Be Right Civil-Military Relations and the Iraq Surge Decision，”International Security，Vol.35，No.4，2011，pp.87-125.費維爾和理查德·科恩(Richard H.Kohn)認為，絕對的文官控制會引發(fā)諸多決策弊端，軍隊對文官的失望比地方民眾對文官的失望還要多，這是軍政矛盾深層次的認知來源。(31)Peter D.Feaver,Richard H.Kohn，Soldiers and Civilians:The Civil-Military Gap and American National Security，Cambridge：The MIT Press，2001.阿爾伯特·希舒曼(Albert Hirschman)認為軍政之間適度的分歧有助于決策。(32)Albert O.Hirschman，Exit,Voice,and Loyalty:Responses to Decline in Firms,Organizations and States，Cambridge：Harvard University Press,1970.

絕對文官控制或者放任軍權影響都容易滋生畸形的軍政關系，會對國家的對外戰(zhàn)爭行為產(chǎn)生不良的影響。首先，過度的文官控制會容易導致決策失誤，文官更容易發(fā)動對外戰(zhàn)爭。在越南戰(zhàn)爭時期，美國的文武官員圍繞如何使用武力產(chǎn)生了矛盾，文官實際上是越南戰(zhàn)爭的主要推動者，當時軍隊對使用地面和空中部隊開戰(zhàn)持保留意見，甚至在1967年夏準備集體辭職。(33)Michael C.Desch，“Bush and the Generals，”Foreign Affairs，May 1，2007.越南戰(zhàn)爭后美國國內(nèi)出現(xiàn)了很多反思，認為越戰(zhàn)失敗的重要原因之一就是武官對文官太過于服從，軍隊在決策中的沉默會致使國家陷入戰(zhàn)略錯誤。(34)David Halberstam，The Best and the Brightest，New York:Ballantine Books,1993.伊拉克戰(zhàn)爭中也有類似的場景，由于戰(zhàn)爭決策中的文官比武官話語權要大，導致決策過程中忽視了一些專業(yè)性的軍事意見，決策走向沒有達到小布什的預期。(35)Peter D.Feaver，“The Right to Be Right Civil-Military Relations and the Iraq Surge Decision，”pp.87-25.此外，絕對的文官控制還會影響到軍隊戰(zhàn)斗力的發(fā)揮，限制軍隊的自主裁量空間。(36)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue:Politicians,Bureaucrats,and the Military in India，New York:Oxford University Press,2019.還有學者認為畸形的軍政關系會導致較大的戰(zhàn)略黑洞，致使美國一直缺乏軍事戰(zhàn)略目標。(37)Richard H.Kohn，“Tarnished Brass:Is the U.S.Military Profession in Decline?”World Affairs，2009,Vol.171，No.4，pp.73-83.

通過細致的案例考察，天然屬性視角和官僚行為視角落腳于軍政之間的差異來觀察軍政關系對國家對外戰(zhàn)爭的影響，從組織文化或者決策過程等微觀層面考察軍政官員對戰(zhàn)爭的態(tài)度及其在開戰(zhàn)決策過程中的角色，常常有顛覆傳統(tǒng)認知的效果。但另一方面，這類研究所使用的單一案例方法限制了結論外部效度的拓展：軍政關系類型的劃分簡單，雖然增強了結論的普遍性，但難以描述復雜場景的特點；使用的單一案例特殊性較強，難以有延伸性的結論；國家對外戰(zhàn)爭行為的解構簡單，通常關注開戰(zhàn)決策，少數(shù)關注戰(zhàn)爭過程中的協(xié)調(diào)指揮，還需要進一步延伸關注戰(zhàn)爭行為的其他方面。

二、印度的文官控制與軍政關系類型

文官控制是塑造軍政關系的核心要素。在文官控制措施方面，本文將文官控制措施分為力量平衡、官僚強制、規(guī)范內(nèi)化和威脅感知四類。前兩類為外部型措施，后兩類為內(nèi)部型措施。根據(jù)文官控制保障力量的主要來源及強度，本文將軍政關系的類型分為全面型強文官控制、外部型弱文官控制、內(nèi)部型強文官控制和外部型強文官控制。各不同類型的軍政關系均能在印度歷屆政府中找到典型代表。

(一)印度的文官控制措施

本文將文官控制措施分為力量平衡、官僚強制、規(guī)范內(nèi)化和威脅感知四類：

力量平衡指的是文官政府為了增強文官系統(tǒng)相對實力、限制軍隊實力膨脹而可能造成的威脅所采取的一系列措施，軍隊的規(guī)模、裝備、作戰(zhàn)能力越受限，對沖部隊(38)對沖部隊指的是獨立于軍隊的準軍事化武裝部隊，通常用來維護國內(nèi)安全穩(wěn)定，也可用于平衡軍隊實力。在印度，對沖部隊包括邊境安全部隊(Border Security Force)、中央工業(yè)安全部隊(Central Industrial Security Force)、中央預備警察部隊(Central Reserve Police Force)、印度—西藏邊境警察(Indo-Tibetan Border Police)、國家安全護衛(wèi)部隊(National Security Guard)和武裝邊防部隊(Sashastra Seema Bal)。實力越強，那么文官控制的能力越強。官僚強制指的是文官政府利用官僚系統(tǒng)內(nèi)部的等級關系壓制軍官個人影響力的一系列行為。軍官的官僚等級排序越低，高級軍官任免提拔的自主性越低，那么文官控制的能力越強。規(guī)范內(nèi)化指的是文官政府將文官控制的規(guī)范在軍隊內(nèi)化的過程，使之成為軍人們默認的行為準則。文官控制規(guī)范的傳播越廣、越深入，那么文官控制的能力越強。威脅感知指的是文官領導人針對國內(nèi)外安全威脅水平的評估，尤其是針對影響國家安全的外部威脅因素的感知，政府對外部威脅的感知越不靈敏、越?jīng)]有危機感，軍隊在整體國家戰(zhàn)略中的地位會相對降低，文官控制水平越高。在繼承英印政府政治遺產(chǎn)的基礎上，尼赫魯政府設計出了文官控制的基本框架，往后的政府在原有框架內(nèi)均有不同水平的變化。

1.力量平衡

文官政府面對軍隊天然地存在一種矛盾心理：既要防止軍隊實力增長過快而威脅文官統(tǒng)治，又要同時維持軍隊的作戰(zhàn)能力。這種矛盾心理的強弱變化可以通過文官政府的不同的力量平衡政策來體現(xiàn)。印度的力量平衡措施基本上繼承于英國殖民時期的政策，即在軍隊高層削弱印度籍官員的權力，在基層單位實行分離管理的策略。這使得印度軍隊在很長一段時間內(nèi)都缺乏足夠的戰(zhàn)斗力和影響力，但同時客觀上增強了文官統(tǒng)治。印度獨立后主要的力量平衡措施包括協(xié)調(diào)種族結構，平衡各級軍事部隊單位族群構成比例，避免單一族群勢力過大；平衡身份結構，避免內(nèi)部形成各類小集團，如軍校校友認同等；強化文官政府的精英構成，增強政府的集權能力；擴充準軍事組織的規(guī)模，對沖軍隊的影響力等。

軍隊內(nèi)種族結構管理基本原則是避免單一族群影響力過大。過去英國人以族群身份來組建混合型軍隊，(39)為了防范印度軍隊內(nèi)部可能發(fā)生的反殖民運動，英印政府設計出了一套管理軍隊的分離策略：一是向?qū)τ⒂≌又倚牡膮^(qū)域傾斜性征兵；二是按族群身份組建混合型部隊；三是以英國人部隊和廓爾喀人部隊對沖印度本土部隊。希望以此既能發(fā)揮出軍隊穩(wěn)固殖民秩序的作用，又能消解軍隊內(nèi)部的反殖民情緒的威脅。當時的英印政府以宗教、地區(qū)和民族等不同屬性的組合，將印度人分為旁遮普穆斯林、旁遮普錫克人、印度教拉吉普特人(Hindu Rajputs)、印度教賈特人(Hindu Jat)、加赫瓦里斯人(Garhwalis)、潘塔人(Pantha)、多格拉人(Dogra)和馬赫拉塔人(Mahratta)。來自尼泊爾的廓爾喀人(Gorkha)因其忠誠和突出的作戰(zhàn)能力成為英印政府的重點募兵對象。參見：Chandar S.Sundaram，Indianization,the Officer Corps,and the Indian Army:The Forgotten Debate,1817-1917，Lanham：Lexington Books,2019，p.25.獨立后的印度政府繼承了這種軍隊管理方式，同時也作出了一定修訂。首先，增強軍隊兵源的多樣性。為了防止部隊的族群構成單一化，同時滿足傳統(tǒng)兵源弱勢地區(qū)的應征需求，推行地方比例制征兵法，按照各個邦的“可服役男性人數(shù)”的比例確定各邦實際征兵數(shù)量。(40)Omar Khalidi，“Ethnic Group Recruitment in the Indian Army:The Contrasting Cases of Sikhs,Muslims,Gurkhas and Others，”Pacific Affairs，Vol.74，No.4，2001,pp.528-529.其次，弱化高級軍官基于族群身份認同的影響力。由于很多印度士兵是來自旁遮普的印度教徒或錫克教徒，因此軍隊高層有個“不要旁遮普人”的不成文規(guī)定。(41)1947-1970年之間，很少有旁遮普人擔任軍種參謀長。例外也有，如旁遮普人普朗·納特·塔帕爾(Pran Nath Thapar)。但由于后來軍隊內(nèi)族群逐步固化，這個習慣慢慢被打破。盡管印度沒有明文規(guī)定的歧視性政策，但是獨立后軍隊內(nèi)的穆斯林士兵數(shù)量呈下降趨勢。穆斯林人口占印度總人口的12%，但穆斯林士兵在軍隊中的占比應該不會超過3%。(42)Gautam Navlakha，“Collating Information,or ‘Communalising’ the Army，”Economic and Political Weekly，Vol.41，No.8，2006，p.687.

準軍事部隊也是文官政府對沖軍隊實力的重要途徑。準軍事部隊除了有處理國內(nèi)安全事務的職能外，也是預防軍隊政變的重要對沖力量。(43)K.P.Misra，“Paramilitary Forces in India，”Armed Forces & Society，Vol.6，No.3，1980，pp.371-388.印度的準軍事力量在1961年對華戰(zhàn)爭前只有2.9萬人，十年后增長到20.2萬人，到1980年達到25.8萬人，到1990年超過49.7萬人，維持著占軍隊總人數(shù)的20%左右的比例。(44)Steven I.Wilkinson，Army and Nation:The Military and Indian Democracy Since Independence，Cambridge：Harvard University Press，2015，p.145.印度將主要的準軍事部隊駐扎在德里和其他重要城市附近，用來保護重要的政治領導人，并在發(fā)生政變的時候?qū)⑺麄冏o送到安全的地方。(45)Neville Maxwell，India’s China War，New York:Random House,2000，pp.439-440.但近年來，印度準軍事部隊出現(xiàn)了不少問題。部分準軍事部隊和國內(nèi)的暴亂組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，如地方武裝警察部隊(Provincial Armed Constabularies)就曾發(fā)動過多次暴力叛亂運動。(46)Jerrold F.Elkin,Andrew W.Ritezel，“Military Role Expansion in India，”Armed Forces & Society，Vol.11，No.4，1985,pp.489-504.此外，準軍事部隊受訓水平相對較低，紀律性和作戰(zhàn)能力難以和專業(yè)受訓的軍隊相媲美，實際操作層面恐怕很難和軍隊抗衡。

2.官僚強制

印度的官僚強制措施，主要包括把軍官排除在核心決策圈外、降低軍官在國家官僚體系中的等級地位、縮短高級軍官服役時長、削弱軍人社會影響(如不鼓勵高級軍官發(fā)表公開演說)、降低軍隊高層指揮系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能力、拉攏高級將領并強化對其監(jiān)控能力等。將軍官排除在政府核心決策圈之外是印度獨立以來的傳統(tǒng)，尼赫魯在臨時政府期間就不再讓總司令參與政治決策，在獨立后更是將總司令移除出內(nèi)閣，所有的重要信息和決策都只在國防部內(nèi)的文官之間流通。(47)Lloyd I.Rudolph,Susanne Hoeber Rudolph，“Generals and Politicians in India，”Pacific Affairs，Vol.37，No.1，Pacific Affairs，1964，pp.5-19.在獨立初期，尼赫魯?shù)淖罡邍罌Q策機構是內(nèi)閣國防委員會，隨后就是文官控制的國防委員會。后者的主要成員是副總理、內(nèi)政部長和財政部長，國防部長和財政顧問以及其他軍事長官只能“列席”會議，而不作決策咨詢功能。(48)“Memorandum on Committees Dealing with Matters Affecting the Three Armed Forces,” December 20，1947，F(xiàn)ile 245，Mountbatten Papers，NMML.轉(zhuǎn)引自Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.93.直到現(xiàn)在，印度三軍的長官還是很少被邀請參加核心決策圈的咨詢。(49)“India as a Great Power-Know Your Own Strength，”The Economist，March 30,2013,https://www. economist.com/briefing/2013/03/30/know-your-own-strength,上網(wǎng)時間：2021年11月7日。此外，在印度政府的《優(yōu)先權令》(Warrant of Precedence)中，軍官的級別相對文官的職級普遍較低。(50)印度政府為重要官員制定的優(yōu)先級別清單，用于平時禮儀規(guī)范需要，由總統(tǒng)秘書處制定。印度的高級軍官普遍退休較早，是為了避免高級軍官在事業(yè)盛年之時繼續(xù)累積實力和威望而威脅到文官高層。例如，納圖·辛格(Nathu Singh)中將51歲退休，卡里阿帕元帥53歲退休，K.S.蒂邁雅(Thimayya)上將55歲退休。印度還通過降低軍人福利以減少軍人職業(yè)對社會精英的吸引力。印度獨立后通過的《1948年薪資法案》讓軍人的工資和津貼都降低了很大一部分，1939年之后入伍的軍官工資大概減少了40%。(51)Lorne J.Kavic，India’s Quest for Security:Defence Policies,1947-1965，Berkeley：University of California Press，1967，p.143.

3.規(guī)范內(nèi)化

規(guī)范內(nèi)化措施主要通過印度法律體系、軍事教育和日常軍政互動中的觀念灌輸來實現(xiàn)。軍隊在英殖民時期維持了不干涉政治的原則，尼赫魯執(zhí)政后又鞏固了文官優(yōu)先的規(guī)范。文官政府和立法機關通過制定針對軍事人員的行為規(guī)范和法律，進一步確立了“文官至上”的國家管理準則。1950年5月，議會通過《軍事法案》規(guī)定了印度軍人行為的準則和犯罪情形的認定，明確了軍隊內(nèi)部的下級對上級的服從關系。(52)“The Army Act,1950，” Indian Parliament，May 20，1950.印度憲法規(guī)定總統(tǒng)為全國軍事力量的最高統(tǒng)帥，總理和國防部長協(xié)助總統(tǒng)行使軍事方面的權力。憲法是印度軍事教育的重要學習內(nèi)容，也是軍官晉升考核的重點，使得“所有級別的軍官都會學習并討論印度憲法，這種做法強化了軍官對國家和民選政府的忠誠，而不論任何黨派或是意識形態(tài)?！?53)Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.203.此外， “文官至上”精神在軍政官員的日?；又斜环磸蛷娬{(diào)，并通過官員間的上行下效不斷鞏固。在這一過程中，軍隊逐漸習慣了自己在政治中的從屬地位，并將繼承下來的“非政治精神”(即不參與政治)逐步調(diào)整為一種接受民主和憲法規(guī)范的專業(yè)精神。(54)Stephen P.Cohen，“The Indian Army:Its Contribution to the Development of a Nation，”Berkeley：University of California Press，1971，pp.20-31.在獨立初期，文官政府和軍隊經(jīng)常發(fā)生職能重疊的問題，而以尼赫魯為首的文官政府總會積極提醒軍隊們服從文官指揮，不斷糾正軍隊的越界行為，為往后的軍政互動樹立了范本。但有時候，效仿不足也會導致認知偏差。例如，獨立初，大部分軍人都只知道要服從總理和國防部長，但對國防部秘書等其他重要文官卻選擇性忽視。(55)“General Roy Bucher to Gordon Walker,Secretary of State for Commonwealth Affairs,March 4,1950，”File No.1979-01-87-32,Bucher Papers,National Army Museum,London，轉(zhuǎn)引自Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.107.；H.M.Patel，“The Defense of India，”R.R.Kale Memorial Lecture，Poona：Gokhale Institute of Politics & Economics，1963，p.14.

4.威脅感知

威脅感知會影響軍事事務在國家議題中的重要性。印度對國際安全環(huán)境的評估有一個明顯轉(zhuǎn)軌的過程。1962年中印邊境武裝沖突之前，印度對安全環(huán)境的認識較為積極，軍事議題在國家事務中的地位不夠突出。1962年之后，印度對安全環(huán)境的威脅認知變得更加謹慎，伴隨著國內(nèi)暴亂事件、恐怖主義行動增多，內(nèi)部安全威脅的比例上升。尼赫魯執(zhí)政后秉持國際主義、不結盟主義與和平主義的外交原則，對安全威脅的低估降低了軍隊在國家事務中的重要性。印度政府在獨立初對印度與巴基斯坦、中國等周邊國家等沒有作出正確的安全形勢判斷和實力評估：尼赫魯認為國家的安全威脅只來自阿富汗或巴基斯坦這樣的 “二流部隊”，(56)“DCC Minutes,”O(jiān)ctober 10,1947,File 245,Mountbatten Papers,NMML，轉(zhuǎn)引自Aqil Shah，Controlling Coercion:The Military and Politics in Pakistan and India，p.107.因此不需要重組軍事部署或增加國防開支；(57)Sardar Patel，“Sardar Patel’s Letter to Prime Minister Jawaharlal Nehru，”November 7,1950,http://www. friendsoftibet.org/sardarpatel.html,上網(wǎng)時間：2021年11月7日。尼赫魯也沒有預測到會與中國發(fā)生戰(zhàn)爭。(58)George K.Tanham，“Indian Strategic Thought:An Interpretive Essay，”Santa Monica：RAND Corporation,December 31，1991，p.71.然而，1962年對華邊境戰(zhàn)爭的失敗沖擊了尼赫魯此前的判斷，印度政府不得不重新評估安全威脅，國防議題的地位上升。再之后，極左型恐怖主義、查謨—克什米爾地區(qū)跨境恐怖主義和東北部民族分裂活動，成為影響印度國內(nèi)安全的三大因素，(59)Annual Report 2019-2020，Ministry of Home Affairs，Government of India，2020,p.5.印度認識到真正的安全威脅來自國內(nèi)的社群暴力，中國和巴基斯坦并不會對印度造成實質(zhì)的安全威脅，印度政府專注于穩(wěn)定國內(nèi)安全秩序。(60)“India Faces Threat from Inside,Not Outside:Former NSA Shivshankar Menon，”The Economic Times,July 13,2018,https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-faces-threat-from-inside-not-outside-former-nsa-shivshankar-menon/articleshow/54831916.cms,上網(wǎng)時間：2021年11月7日。然而，出于國內(nèi)選舉政治需要，以及對外大國戰(zhàn)略目標的調(diào)整，印度政府仍舊有塑造外部威脅并擴充軍備的動力，這也進一步強化了印度軍隊的政治化傾向。

(二)印度軍政關系的類型

根據(jù)文官控制實現(xiàn)的主要路徑和強弱程度，軍政關系可以有不同的分類。文官控制實現(xiàn)的主要路徑，本文將其分為外部型(包括力量平衡、官僚強制)、內(nèi)部型(包括規(guī)范內(nèi)化和威脅評估)和全面型(內(nèi)、外部型二者兼具)。外部型文官控制指的是通過實力壓制或者各種賞罰手段從外部強化軍隊的服從行為。內(nèi)部型文官控制指的是通過增強規(guī)范化、政治及文化認同等途徑從內(nèi)部強化軍隊對國家與政府的認同感和服從意識。根據(jù)文官控制的水平的程度大小，又可分為強文官控制、弱文官控制。根據(jù)不同維度上的組合，理論上看，一般會有六種組合，即全面型強文官控制、全面型弱文官控制、外部型弱文官控制、外部型強文官控制、內(nèi)部型強文官控制和內(nèi)部型弱文官控制。

但是，內(nèi)部型弱文官控制和全面型弱文官控制不太可能在現(xiàn)實中出現(xiàn)。首先，內(nèi)部型措施是比外部型措施更加高階、有力的手段，文官控制如若能從內(nèi)部手段實現(xiàn)，那么表明軍隊對文官政府已經(jīng)有較強的主動服從意識，外部型措施更多地是符號意義，因此不太可能存在文官控制通過內(nèi)部型措施實現(xiàn)，但仍舊維持弱水平控制的軍政關系。其次，如果政府能同時從外部和內(nèi)部兩個層面實現(xiàn)文官控制，一般來講文官控制水平也會較高，所以也不會出現(xiàn)全面型弱文官控制這一類型。據(jù)此，本文對軍政關系的類型劃分，見表1。

表1 軍政關系類型劃分

從不同政府文官控制措施的變化來看，全面型強文官控制的代表為尼赫魯政府，尼赫魯政府通過外部型和內(nèi)部型措施，雙管齊下對軍隊開展了較強的文官控制。外部型弱文官控制的代表為夏斯特里政府、英迪拉·甘地執(zhí)政初期、拉吉夫·甘地政府和曼莫漢·辛格政府。這些政府在執(zhí)政時期的主要以外部型措施實施文官控制，內(nèi)部型措施稍顯不足，文官控制水平較弱。內(nèi)部型強文官控制的代表為納倫德拉·莫迪政府和阿塔爾·瓦杰帕伊政府。這兩屆政府主要以內(nèi)部型措施實現(xiàn)較強的文官控制。外部型強文官控制的代表為英迪拉·甘地執(zhí)政后期，此階段較強的文官控制水平以外部型措施為主。這些政府所代表的軍政關系類型可以通過圖1坐標系表示，其中不同政府在坐標軸上不同位置相應地體現(xiàn)出了他們外部型和內(nèi)部型措施的偏重情況，以及文官控制強弱的對比情況。

圖1 印度政府軍政關系特征分布圖資料來源：筆者自制

本文的軍政關系分類法是打破之前亨廷頓軍政關系“二分法”的一個嘗試。官僚部門隨著分工細化出現(xiàn)了橫向、縱向的延伸，軍政關系作為官僚協(xié)作關系中的組成部分，在此背景下也需要脫離過往非此即彼的簡單分類。本文嘗試從更加細化的維度，即從文官控制措施的類型和強度來給予軍政關系新的分類，這對于系統(tǒng)性觀察國別軍政關系有著積極意義。需要注意的是，上述圖表方法只能表現(xiàn)出一個國家不同的歷史時期(或者不同的執(zhí)政政府)下的軍政關系特征分布變化，只能體現(xiàn)縱向的歷史變化，而無法在一張圖上呈現(xiàn)不同國家不同執(zhí)政政府之間的軍政關系比較，因為每個國家內(nèi)部的文官控制措施很難橫向比較強弱和類型。

三、實例分析：印度的軍政關系與對外戰(zhàn)爭行為互動

本文選取了印度獨立后四次主要的對外戰(zhàn)爭案例，即1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰(zhàn)爭、1971年印巴戰(zhàn)爭和1999年印巴卡吉爾戰(zhàn)爭。這四次戰(zhàn)爭發(fā)生時期的軍政關系分別對應全面型強文官控制、外部型弱文官控制、外部型強文官控制和內(nèi)部型強文官控制類型。國家對外戰(zhàn)爭行為可以解構為開戰(zhàn)決策、作戰(zhàn)指揮和停戰(zhàn)決定三個環(huán)節(jié)，本部分將從這些環(huán)節(jié)出發(fā)來探討軍政關系與對外戰(zhàn)爭行為的現(xiàn)實和理論聯(lián)系。

(一)全面型強文官控制與1962年中印邊境武裝沖突

印度自獨立以來至中印邊界戰(zhàn)爭期間，所參與的軍事行動主要都是圍繞國家領土確立進行的戰(zhàn)爭，真正意義上的對外實戰(zhàn)并不多。尼赫魯任內(nèi)的軍政關系特征是絕對文官控制，對1962年中印武裝沖突造成了直接或間接的影響。首先，防政變措施限制了印度軍隊的戰(zhàn)斗力發(fā)展，主觀妨礙了軍備發(fā)展和邊防建設。其次，文官對武官的絕對控制導致高層決策時容易忽視軍方的意見，文官建議被過度采納，軍方的決策參與積極性偏弱。此外，文官任用親政府的“政治將軍”，損害了軍隊的作戰(zhàn)專業(yè)性和獨立性，使得軍方后期忽略自身實力現(xiàn)狀，態(tài)度轉(zhuǎn)向冒進。最后，文官在戰(zhàn)爭前夕的決策行為過于強勢，但又在戰(zhàn)爭意外爆發(fā)后，將具體作戰(zhàn)交由軍方并給予絕對的主導權，導致軍方被動性過強，戰(zhàn)斗士氣低落。

1.作戰(zhàn)力水平

獨立之初，印度的國防水平受到主客觀因素的雙重限制。客觀上，英國軍隊的全面退出和印巴分治都對印度軍隊的規(guī)模和實力形成不小的打擊，加上國民經(jīng)濟的支持力度有限，印度的國防發(fā)展落后。主觀上，尼赫魯?shù)摹白杂衫寺髁x”思想使得這一時期的威脅評估失當、國防發(fā)展失衡，(61)Jaswant Singh，Defending India，New Delhi：Macmillan India,1999，p.34；Anit Mukherjee，The Absent Dialogue:Politicians,Bureaucrats,and the Military in India，p.105.政府推行的防政變措施也削弱了軍事效率。例如，為了強化權力集中，尼赫魯在任內(nèi)頻繁替換國防部長，長期擔任實際的“國防部長”。他還縮短了高級軍官的服役年限，浪費了高層軍官長期積累的軍事經(jīng)驗。此外，軍隊的情報功能還被轉(zhuǎn)移到了文官部門，削弱了軍隊的情報能力。(62)當時軍隊設有聯(lián)合情報子委員會(Joint Intelligence Sub-Committee)，但幾乎未發(fā)揮作用，主要的情報收集分析工作還是由文官系統(tǒng)內(nèi)的印度情報局(Civilian Intelligence Bureau)開展。

在國防建設整體落后的背景下，印度當時的強文官控制及官僚惰性加重了邊防建設問題。1951年，印度國防部成立的北部和東北部邊防委員會提交報告，指出要擴大印度在邊境地區(qū)的行政管轄范圍，并通過增派巡邏等措施加強邊防建設。(63)B.N.Mullik，My Years with Nehru,1948-64:The Chinese Betrayal，Bombay：Allied Publishers，1973，pp.125-127.盡管尼赫魯積極公開響應這些訴求，(64)Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，New Dehli：Palgrave Macmillan，2010，p.243.但并未一應滿足軍隊的需要，加之邊防措施落實不到位，導致印度的邊防條件在1962年前并沒有實質(zhì)性改善。(65)從1961年6月開始這一年間，陸軍給國防部長梅農(nóng)遞交了七封信告知軍隊急缺坦克和大炮，稱無法和中國進行對抗，但梅農(nóng)卻對此充耳不聞。陸軍司令曾向尼赫魯提出訓練山地師，并為軍隊配備高原作戰(zhàn)裝備，以適應喜馬拉雅山的作戰(zhàn)需要，但尼赫魯以經(jīng)費不足為由拒絕此提議。參見：Durga Das，India:From Curzon to Nehru & After，New Delhi：Rupa & Co，2002，p.362；尚勸余：《中印邊界戰(zhàn)爭三題》，《南亞研究季刊》2010年第3期，第14-19頁。此外，在具體安排邊防工作時，文官的權威時常壓過軍方的專業(yè)性。這些措施要么削弱了印度的實際邊防能力，要么激化了邊境安全危機。例如，為了執(zhí)行文官政府的“前進政策”，印度軍隊在麥克馬洪線附近設立了34個軍事哨所，但由于地方兵力短缺，在印度東北前線只有兩個旅的實際兵力部署，因此有的哨所只能部署十余人。(66)S.N.Prasad，et al，History of the Conflict with China 1962，Ministry of Defence，Government of India，1992，pp.69-70；Niranjan Prasad，The Fall of Towang,1962，New Dehli：Palit & Palit，1981，pp.16-18.印度第33軍的參謀長烏姆拉奧·辛格(Umrao Singh)中將將此問題反映至陸軍總部，并要求增派兵力，但陸軍總參謀長T.N.考爾卻以“總理已經(jīng)下命令這么建這些哨所了，我們陸軍總部不能給他的命令拖后腿”回絕。(67)Niranjan Prasad，The Fall of Towang,1962，pp.16-18；D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，London：Hurst Publishers，1991，p.187.1959年朗久沖突后，文官政府要求用軍隊替換邊警和阿薩姆步槍隊在邊境地區(qū)執(zhí)行巡邏任務，但陸軍反對此提議，認為當前局勢還沒緊張到需要使用軍隊，這種做法也會使得中國增派邊防，印方的后勤很難應對由此引發(fā)的戰(zhàn)爭危機。(68)“Minutes of Meeting to Consider the Blue Print Drawn by the Army，”May 20，1959,subject file 79，Subimal Dutt Papers，NMML，轉(zhuǎn)引自Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，p.267；Neville Maxwell，India’s China War，pp.201-202.但文官否定了軍隊的提議，囑咐軍隊避免沖突就行了。(69)“Note for Prime Minister，”May 28，1960，subject file 42，Subimal Dutt Papers，NMML；“Note for Director (North)，”May 29，1950，subject file 43，轉(zhuǎn)引自Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，p.267；Neville Maxwell，India’s China War，p.271.

2.前進政策

雖然1962年中印武裝沖突的爆發(fā)出乎尼赫魯?shù)囊饬?，但也正是文官政府主導的“前進政策”逐步點燃了中印邊境武裝沖突。從決策過程中的官僚互動情況來看，尼赫魯政府的全面型強文官控制是印度實施“前進政策”的重要官僚背景。尼赫魯在戰(zhàn)爭前通過任用親信強化了文官和個人權威。印度陸軍總參謀長蒂邁雅和國防部長克里什那·梅農(nóng)(Krishna Menon)曾在軍官任免、邊界事務等方面有較大矛盾。盡管梅農(nóng)在軍界口碑較差，尼赫魯最后還是偏袒了文官，讓當時印度軍隊高層中資歷最深的蒂邁雅主動辭職，給當時處理軍政矛盾起到了示范效應。在1961年的陸軍總部高層大換血中，尼赫魯任用了一批對文官政府服從性更高的“廷臣士兵”(Courtier Soldier)：P.N.塔帕爾上將成為陸軍總參謀長；被稱為“政治將軍”的B.M.考爾(Kaul)擔任陸軍的首席參謀。這批高層官員也不再輕易指出文官的錯誤，基層指揮官上達的警告和抗議也很難傳到高層文官耳邊。(70)Srinath Raghavan，War and Peace in Modern India，p.267；Neville Maxwell，India’s China War，p.204.

尼赫魯官僚強制措施雖然強化了文官權威，但卻犧牲了軍隊的專業(yè)價值。面對中印兩國的邊界爭端，尼赫魯在文官政府和議會的壓力下，對中國的態(tài)度愈發(fā)強硬，逐步在邊界問題上奉行單邊主義的立場。而相比于文官政府的強硬姿態(tài)，軍隊高層整體起先是猶豫的態(tài)度，但隨后還是和文官們保持了一致。首先，軍方起初認為中印爭議邊界的東段并沒有多少戰(zhàn)略價值，他們也沒有能力在東段邊界抵抗中國。(71)Sarvepalli Gopal，Jawaharlal Nehru:A Biography,Volume 3，London：Vintage/Ebury，1984，p.79.在空喀山?jīng)_突之后，陸軍參謀長蒂邁雅認為印軍還沒有做好充足的準備來應對一場對華戰(zhàn)爭，不贊成對華推行強硬政策。(72)Neville Maxwell，India’s China War，p.232.為了避免與中國開戰(zhàn)，蒂邁雅提議，政府應當接受失去一部分領土的結果，在邊境地區(qū)僅做象征性的抵抗，而在首都等內(nèi)陸地區(qū)做重點部署。(73)C.B.Khanduri，Thimayya:An Amazing Life，New Delhi：Knowledge World，2006，p.227，p.273.隨著蒂邁雅卸任，親文官的陸軍高層官員上臺，軍隊當中很難有人公開質(zhì)疑尼赫魯?shù)任墓俑邔拥挠^點。印方不斷升級兵力部署之后，塔帕爾也開始擔心這些舉動會招致戰(zhàn)爭，但文官卻以強硬的態(tài)度否決這一提議。(74)B.N.Mullik，My Years with Nehru,1948-64:The Chinese Betrayal，p.345.

“前進政策”縱容了印度文武官員的民族主義情緒，不計后果的挑釁思維在文武官員層面蔓延開來，導致印度高層逐步失去對事態(tài)的把控力。國防部調(diào)離了對“前進政策”頗有意見的前線指揮官烏姆拉奧，成立第四軍，并由考爾兼任指揮官?？紶栔笓]邊界部隊后，軍隊在邊境地區(qū)的巡邏更加大膽，隨即于10月9日與中國部隊在克節(jié)郎河谷地區(qū)發(fā)生交火，拉開了中印邊境武裝沖突的大幕。(75)S.N.Prasad，et al，History of the Conflict with China 1962，p.100.

3.作戰(zhàn)指揮

尼赫魯將具體作戰(zhàn)技術性的任務交給了軍隊指揮官，對具體戰(zhàn)爭細節(jié)并不會過多干涉。他對此總結道：“我們的大戰(zhàn)略一定要以政治因素為考慮，但是具體的戰(zhàn)略細節(jié)及策略性問題，應當由軍隊來衡量。”(76)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，London：Hurst Publishers，1991，pp.278-279.例如，在放棄防守達旺城的決定上，尼赫魯給予了軍隊充分的自主裁量權力。當時的陸軍總部都認為應當死守達旺，因為政府不會允許軍方失去任何土地，但指揮官D.K.帕里特卻堅持印軍應從達旺撤離，集中兵力防守色拉山口。帕里特在10月23日向尼赫魯匯報后，尼赫魯表示這個決定應當由陸軍參謀長來決定。(77)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962,p.246.

4.戰(zhàn)爭結束

對華戰(zhàn)爭的失敗給印度文武官員帶來了很大的震撼，印度高層戰(zhàn)后做了全面的反省。調(diào)查小組將這次沖突的失利歸咎于文官干預過多、軍官軟弱且沒有立場，尼赫魯?shù)任墓俑邔右粫r成為眾矢之的。(78)R.D.Pradhan，Debacle to Revival:Y.B.Chavan as Defence Minister，1962-1965，Hyderabad：Orient Blackswan,1999；D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，pp.387-391.印度文官們開始相信，應當給予軍隊一定程度的獨立自主，文官要限制自己的干預行為。(79)P.R.Chari，“Civil-Military Relations in India，”Armed Forces & Society，Vol.4， No.1，1977，pp.3-28.軍隊高層在戰(zhàn)后對尼赫魯?shù)任墓俚男湃味纫灿兴陆怠?963年1月，尼赫魯指示陸軍立刻重回東北邊境駐守，以防范和中國再度發(fā)生戰(zhàn)爭。然而，參謀部認為部署行動會導致不必要的邊境沖突，因此并沒有立即執(zhí)行文官政府的政策，反而給東部戰(zhàn)區(qū)下了不增加調(diào)兵的指令。(80)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，pp.386-387.1963年7月，印度情報局再次報告說中方軍隊在麥克馬洪線北側集中，文官高層要求在邊境增派兵力，但幾位軍方高層都反對再度派兵，并以邊境地區(qū)已調(diào)兵為由搪塞國防部長，直到文官強烈要求后才于1963年底向東北邊境派遣兵力。(81)D.K.Palit，War in High Himalaya:Indian Army in Crisis,1962，pp.411-419.

(二)外部型弱文官控制與1965年印巴戰(zhàn)爭

1965年印巴戰(zhàn)爭發(fā)生時期，印度政府由拉爾·夏斯特里執(zhí)政，當時的軍政關系呈現(xiàn)外部型弱文官控制的特征。夏斯特里的執(zhí)政風格不如尼赫魯強勢，也沒有形成較強的個人權威，一定程度上弱化了文官部門對軍隊的文官控制。作為中印邊界戰(zhàn)爭之后首位長期執(zhí)政的印度總理，夏斯特里吸取了此前的經(jīng)驗教訓，謹慎處理軍政關系。得益于其個人謙遜溫和的性格、開明包容的執(zhí)政風格和人事任用，夏斯特里與軍隊總體上保持著良好的互動關系，并給予軍隊較大的自主權利。軍政之間的良性互動促成了印度在1965年印巴戰(zhàn)爭中的勝利，但由于夏斯特里過度強調(diào)軍隊自主權，導致文官們忽略了他們該盡的戰(zhàn)略責任，給這時期的軍政關系添上了一些瑕疵。

1.開戰(zhàn)決策

印巴這次邊境武裝沖突是逐步升級的，印度沒有立刻以戰(zhàn)爭反擊，最后還是軍隊主動要求作出適當?shù)姆佬l(wèi)，才拉開戰(zhàn)爭的大幕。1965年2月起，印巴就邊境線上庫奇蘭恩的歸屬問題產(chǎn)生了分歧，兩國4月開始開始發(fā)生武裝沖突，在英國調(diào)停下于7月實現(xiàn)?；穑突固狗钦?guī)軍8月又開始滲透到印控克什米爾地區(qū)。隨著巴基斯坦武裝人員數(shù)目不斷上漲，陸軍總參謀長開始要求夏斯特里做出適當?shù)能娛路佬l(wèi)，防止巴方軍人進一步滲透。(82)Srinath Raghavan，“Civil-Military Relations in India:The China Crisis and After，”pp.149-175.鑒于局勢的嚴重性，總理同意了軍隊的請求，雖然知道這可能導致印巴之間發(fā)生戰(zhàn)爭，但還是把具體行動安排工作交給了軍方。

印軍本計劃秘密從旁遮普邦越過印巴實控線進軍巴基斯坦領土，只有少數(shù)軍政高層了解這一情報，就連印度總統(tǒng)和印度駐聯(lián)合國大使也不了解這一行動。在旁遮普進攻行動的前一天，一名記者卻通過軍方渠道報道了這個消息。國防部對此感到震驚，排查后發(fā)現(xiàn)正是當時的陸軍參謀長喬杜里將軍走漏了秘密。但最后只有國防部部長因此而受批評，喬杜里本人沒有受到任何責罰。査萬對此表示：“自1962年戰(zhàn)敗以來，軍方領導的權力已經(jīng)大大增強，公眾已經(jīng)強烈反對軍政關系的不平衡了?！?83)Srinath Raghavan，“The Civil-Military Divide，”Economic and Political Weekly，Vol.47，No.19，2012，pp.12-15.

2.作戰(zhàn)指揮

受1962年戰(zhàn)敗教訓影響，夏斯特里政府給予了軍隊更多的自主空間，但同時也引發(fā)了其它問題。當時文官領導基本都會同意軍隊提出的作戰(zhàn)計劃，文官僅承擔政治批準的角色，(84)P.V.R.Rao，India’s Defence Policy and Organizations Since Independence，New Dehli：United Services Institute，1977，p.15，p.19，p.21.這種做法雖然有助于發(fā)揮了軍隊的專業(yè)性，但文官角色的缺位卻加劇了聯(lián)合作戰(zhàn)混亂、戰(zhàn)略能力欠缺等問題。尤其是當時印軍沒有設置三軍指揮長的職位，加上軍隊內(nèi)部天然的軍種競爭生態(tài)，文官沒有做出必要的協(xié)調(diào)，放大了軍種協(xié)調(diào)失能的問題。印軍起初并沒有啟用印度空軍的計劃，導致印軍在戰(zhàn)爭初期失利較多。而當印度空軍開始支援陸軍時，又頻頻摧毀己方的軍力。(85)P.V.R.Rao，India’s Defence Policy and Organizations Since Independence，pp.16-17；B.C.Chakravorty，History of the Indo-Pakistan War,1965，Ministry of Defence，Government of India，1992，pp.247-248.此外，文官在這次戰(zhàn)爭中沒有將軍事行動和國家戰(zhàn)略聯(lián)系起來，沒有為軍隊制定靈活積極的作戰(zhàn)目標?，F(xiàn)在很多聲音認為，1965年印巴戰(zhàn)爭是一場作戰(zhàn)目標不明確的消耗戰(zhàn)，文官沒有關注軍事行動的具體進展，沒有及時作出戰(zhàn)略調(diào)整。夏斯特里為軍隊設定的目標是擊退巴基斯坦的進攻，但當印軍實力占優(yōu)時，有人認為可以借機解決克什米爾問題，但文官政府又沒有及時調(diào)整作戰(zhàn)目標，這讓一些人無所適從。印度官方歷史對這場戰(zhàn)爭的目標做了一些消極評價：在這場戰(zhàn)爭中，“既沒有戰(zhàn)略規(guī)劃，也沒有戰(zhàn)略努力，甚至都沒有制定出任何戰(zhàn)略決策……戰(zhàn)地指揮官們并不清楚他們的目標到底是什么……喬杜里將軍在戰(zhàn)爭后期哀嘆這場戰(zhàn)爭就是一個消耗戰(zhàn)?！?86)B.C.Chakravorty，History of the Indo-Pakistan War,1965，p.334.

3.停戰(zhàn)決定

印軍高層在停戰(zhàn)決策上發(fā)揮了決定性的作用。由于印軍越過實控線的消息走漏較早，對巴基斯坦持續(xù)了兩周的武裝進攻后，印度文官政府的國際輿論壓力越來越大。査萬多次讓喬杜里評估作戰(zhàn)形勢，喬杜里堅稱印方的戰(zhàn)爭目標都達到了，“我們現(xiàn)在處在形勢最有利的地位，陸軍支持現(xiàn)在?；?。”在當天晚上的另外一個高層會議中，總理詢問道，如果戰(zhàn)爭再多持續(xù)幾天，印軍是否還會保持作戰(zhàn)優(yōu)勢；如果能保持優(yōu)勢，印度政府可以在聯(lián)合國多拖延一陣。對此，喬杜里建議立刻?；?，并稱軍隊現(xiàn)在彈藥都已經(jīng)快要用完了，軍隊已經(jīng)損失了大量的坦克。于是，夏斯特里決定接受聯(lián)合國的調(diào)停。(87)R.D.Pradhan，1965 War:The Inside Story，New Delhi：Atlantic Publishers and Distributors，2017，p.292.但實際上，印軍的作戰(zhàn)實力并沒有喬杜里描述的這么不堪，當時印度前線的彈藥庫只使用了14%，而且印度當時所擁有的坦克數(shù)量是巴基斯坦的兩倍。(88)B.C.Chakravorty，History of the Indo-Pakistan War,1965，p.427.在喬杜里提出?；鸾ㄗh后，文官領導人對此并沒有多做調(diào)查核實數(shù)據(jù)，最后做出了停戰(zhàn)的指令。

總體來看，印度的文武官員對這場戰(zhàn)爭的反應是被動的，他們當時不愿意被卷入這次戰(zhàn)爭。在1962年戰(zhàn)敗陰影下，印度政府需要一次新機會來證明軍隊實力和國家能力，重建一次國家信心。盡管印度在這次戰(zhàn)爭中有較大的軍事優(yōu)勢，但受1962年失利的影響，印度的文武官員整體作戰(zhàn)士氣并不高漲，只為這場戰(zhàn)爭制定了一個最低標準的勝利。喬杜里等軍隊高層雖然是停戰(zhàn)的直接推手，但是夏斯特里本身對這場戰(zhàn)爭缺乏足夠的積極性和耐心，軍隊的建議也只是他們盡快結束戰(zhàn)爭的一個抓手。

(三)外部型強文官控制與1971年印巴戰(zhàn)爭

外部型強文官控制主要以包括高強度的力量平衡和外部強制手段為實現(xiàn)路徑，但內(nèi)部型措施的強度不及外部型措施，文官政府在這一類型的軍政關系中對軍隊實現(xiàn)了較強的控制。英迪拉·甘地執(zhí)政中后期的軍政關系呈現(xiàn)了外部型強文官控制的特點。即使在反對聲高漲的緊急狀態(tài)期間，英迪拉任內(nèi)還是未發(fā)生任何政變事件，顯示了來源于外部的強大統(tǒng)治力量。1971年印巴戰(zhàn)爭期間的軍政關系達到了印度獨立以來最有效率的狀態(tài)，軍隊領導向文官政府提供了堅決而謹慎的軍事建議，使得印方在戰(zhàn)前做足了準備；(89)Srinath Raghavan，“Soldiers,Statesmen,and India’s Security Policy，”India Review，Vol.11，No.2， 2012，pp.116-133.文官也為軍隊設定了靈活的政治目標，給予了軍隊高層較為充分的行動自由，提高了三軍聯(lián)合作戰(zhàn)的水平。(90)Kapil Kak，“India’s Grand Strategy for the 1971 War，”CLAWS Journal，Summer,2012，pp.88-102.總體來看，軍政雙方雖然在戰(zhàn)略問題上并沒有過多的分歧，但還是存在一些協(xié)調(diào)問題，印度的軍事優(yōu)勢為軍政協(xié)調(diào)問題提供了較大的容錯空間。

1.開戰(zhàn)決策

有關1971年印巴戰(zhàn)爭的開戰(zhàn)問題，文武官員各有分工，配合到位。在開戰(zhàn)前，文武官員關注的問題主要有三個：一是是否要將印巴邊境危機升級成一場戰(zhàn)爭；二是這場戰(zhàn)爭的戰(zhàn)爭目標是什么；三是什么時候正式開戰(zhàn)。文官內(nèi)部對于前兩個問題給予了充分討論并作了最終決定，而軍隊則對第三個問題扮演著決定性角色。英迪拉政府在處理前兩個問題時，主要依賴的咨詢建議來自文官內(nèi)部，面對的壓力來自國內(nèi)反對派、地方政府和民間輿論，軍隊的參與性較弱。文武官員在第三個問題上達成了一次巧妙的合作。1971年4月，英迪拉就希望公開軍事干涉東巴基斯坦問題，但被當時的陸軍參謀長馬內(nèi)克肖以軍隊準備不充分等理由強硬制止。(91)Depinder Singh，F(xiàn)ield Marshal Sam Manekshaw:Soldiering with Dignity，Dehradun：Natraj Publishers，2003，p.129；Jack Jacob，Surrender at Dacca:Birth of a Nation，New Delhi：Manohar Publishers and Distributors，1997，pp.25-36.隨后，文武官員決定推遲戰(zhàn)爭時間，并實施有限干涉策略，即秘密為孟加拉國獨立武裝運動提供武器支持，幫助解放力量訓練游擊隊作戰(zhàn)，為之后的公開武裝干涉爭取時間。盡管有限干涉政策遭到了激烈的批評，但英迪拉政府不得不繼續(xù)為軍事計劃保密，馬內(nèi)克肖與英迪拉站在同一戰(zhàn)線共同應對政府外的批評聲。(92)P.N.Dhar，Indira Gandhi,the “Emergency”,and Indian Democracy，New York：Oxford University Press,2000，p.157.英迪拉政府最后決定于12月4日公開進攻東巴基斯坦，(93)Depinder Singh，F(xiàn)ield Marshal Sam Manekshaw:Soldiering with Dignity，p.157.但令印度驚喜的是，巴基斯坦在12月3日從印巴西部邊境進攻，提前拉開了印巴戰(zhàn)爭的帷幕。盡管1971年印巴戰(zhàn)爭是由巴基斯坦的襲擊正式觸發(fā)，但正是印度在東巴基斯坦的一連串干預行動激化了印巴矛盾。(94)Henry A.Kissinger，White House Year，Boston：Little,Brown and Company,1979，p.880.

2.作戰(zhàn)指揮

在作戰(zhàn)指揮過程中，文官們由于軍事專業(yè)水平有限僅負責制定政治目標，具體行動由軍隊自主計劃和執(zhí)行。軍政之間的整體協(xié)作較為良好，突出體現(xiàn)在文官政府能夠根據(jù)軍隊的作戰(zhàn)情況靈活地調(diào)整戰(zhàn)爭目標。文官和軍隊高層在制定作戰(zhàn)計劃時，確認只需奪取一部分東巴基斯坦領土，不需要奪取達卡。當時軍隊的部分作戰(zhàn)部隊指揮官反對不攻占達卡的決定，但都被馬內(nèi)克肖以作戰(zhàn)難度大等理由否定。(95)Jack Jacob，Surrender at Dacca:Birth of a Nation，pp.66-67；H.S.Sodhi，“Operation Windfall”：Emergence of Bangladesh，New Delhi：Allied Publishers，1980，p.11.印軍在實際作戰(zhàn)過程中取得節(jié)節(jié)勝利，印度第四軍指揮官在沒有明確得到上級命令的情況下，于12月11日帶領部隊強行渡過梅克納河向達卡進軍。(96)S.N.Prasad，Official History of the 1971 India Pakistan War，Ministry of Defence，Government of India，1992，pp.566-567.當印軍逐漸逼近達卡時，英迪拉政府開始重新審視是否占領達卡的問題，并在12月11日當天頒布書面指令，指示印軍要解放孟加拉國全境，而放棄此前通過占領關鍵地區(qū)來促成解放的保守計劃。文官政府能及時依據(jù)軍隊作戰(zhàn)情況調(diào)整作戰(zhàn)目標，體現(xiàn)了軍政某種程度的良好協(xié)作狀態(tài)，但這也暴露了當時印度軍政關系的一些問題：印度軍政協(xié)調(diào)狀態(tài)僅局限在文官和軍隊高層之間，基層指揮官在實際作戰(zhàn)過程中并不會嚴格執(zhí)行上級命令。此外，在作戰(zhàn)指揮過程中，印軍內(nèi)還經(jīng)常發(fā)生擅自修改上級作戰(zhàn)命令的情況，三軍聯(lián)合作戰(zhàn)還存在諸多問題。在實力明顯占優(yōu)的情況下，印軍取得了最后的勝利，這些隱患也慢慢淹滅在勝利的歡呼中。

3.停戰(zhàn)決策

英迪拉政府對這場戰(zhàn)爭謀劃縝密、準備充足，印軍也在戰(zhàn)場上節(jié)節(jié)勝利，當時影響停戰(zhàn)時間的確定主要有兩個因素。一是印軍擊潰巴基斯坦軍隊的速度；二是國際輿論的壓力程度。印度的文武官員對此兩頭合作，互相支持：軍隊主攻作戰(zhàn)事宜，文官則在國際上周旋爭取更多時間。由于東巴基斯坦防御薄弱，印度備戰(zhàn)充分，印度對東巴基斯坦的進攻長驅(qū)直入，并沒有費多少周章。印度于12月4日正式對巴基斯坦宣戰(zhàn)。印軍在12月11日抵達東巴基斯坦首府達卡。文官方面，英迪拉政府需要和國際社會周旋，為印軍爭取作戰(zhàn)時間和輿論空間。英迪拉在戰(zhàn)前就曾出訪多個國家尋求國際援助，除了渲染東巴基斯坦的人道主義問題及印度的難民危機，還積極與英、美、蘇等國斡旋以減緩大國的軍事干預。隨著戰(zhàn)事推進，美蘇對英迪拉政府的壓力逐步增加，(97)Srinath Raghavan，1971:A Global History of the Creation of Bangladesh，Cambridge：Harvard University Press，2013，p.275；S.M.Nanda，The Man Who Bombed Karachi:A Memoir，New Delhi：Harper Collins Publishers，2004，p.239.印度不得不加快在東巴基斯坦的軍事行動，并敦促東巴基斯坦軍隊指揮官法曼·阿里(Farman Ali)盡快投降。在巨大的戰(zhàn)勢差距下，東巴基斯坦軍隊在12月16日投降，印度隨即在西線戰(zhàn)區(qū)?；稹?/p>

(四)內(nèi)部型強文官控制與1999年卡吉爾戰(zhàn)爭

內(nèi)部型文官控制是外部型文官控制更高一階的文官控制路徑，主要以包括規(guī)范內(nèi)化和威脅評估在內(nèi)的內(nèi)部型文官控制手段為塑造路徑。一般來看，文官政府主要通過強化民族、國家等認同觀念來塑造強文官控制，輔以外部型文官控制措施，能從總體上實現(xiàn)對軍隊較強的控制。阿塔爾·瓦杰帕伊在任期間塑造了內(nèi)部型強文官控制的軍政關系，軍政官員在不同領域保持著明確的分工，軍方在諸多國家安全事務領域被剝奪了知情權。1999年卡吉爾戰(zhàn)爭是一場被文官政府政治化了的軍事行動，文官政府在整個作戰(zhàn)過程起到了絕對控制的角色。

1.被動應戰(zhàn)

卡吉爾戰(zhàn)爭被廣泛認為是巴基斯坦率先挑起的武裝沖突，情報能力的遲滯導致印度戰(zhàn)爭前夕頻頻失利，其中軍隊情報功能的缺失是重要因素之一。印度政府此前出于防政變的需求，獨立后并沒有賦予軍隊實質(zhì)性的情報收集功能。1962年在中印武裝沖突中失利后，印度政府成立了調(diào)查分析局(Research and Analysis Wing)來負責軍事情報，但由于制度設計和官僚競爭等因素，軍隊的情報職能并沒有實質(zhì)性增強。此外，盡管印度政府為了協(xié)調(diào)軍政的聯(lián)合情報工作而成立了聯(lián)合情報委員會(Joint Intelligence Committee)，但因委員會沒有設立有影響力的主席，部門競爭導致鮮有橫向的情報分享，(98)Satbir Singh，“Restructuring the Intelligence Apparatus in India，”Strategic Analysis，Vol.23，No.9，1999，pp.1601-1603.軍隊難以通過此機構獲得重要情報。根據(jù)時任陸軍總參謀長馬利克回憶，印度軍方在1999年戰(zhàn)爭期間“被孤立于政策規(guī)劃和決策過程之外，增加了國防部文職官員和軍人之間的猜疑和摩擦”。(99)V.P.Malik，India’s Military Conflicts and Diplomacy:An Inside View of Decision Making，New Delhi：Harper Collins，2013，p.258.例如，印度和巴基斯坦政府在1999年2月發(fā)表《拉合爾宣言》后，兩國領導人通過新聞記者和外交官秘密溝通，巴基斯坦總統(tǒng)謝里夫曾通過該秘密渠道告知印方他已無法控制軍隊，但印度政府并沒有將此消息透露給軍隊，乃至軍隊無法提前為可能的戰(zhàn)爭做好準備。(100)V.P.Malik，India’s Military Conflicts and Diplomacy:An Inside View of Decision Making，p.258.在上述背景下，印度情報部門對巴基斯坦軍事行動的情報評估出現(xiàn)了偏差。在巴基斯坦開始針對印度的軍事行動后，印度在相當一段時間誤認為是恐怖分子在克什米爾地區(qū)發(fā)動的武裝行動，故遲遲沒有啟動特別的軍事行動。直到5月下旬，印方確定恐怖分子實際上是巴基斯坦派遣過來的軍人，才開始有所行動。(101)V.P.Malik，Kargil：From Surprise to Victory，New Delhi：Harper Collins，2020.

2.作戰(zhàn)指揮

卡吉爾戰(zhàn)爭的作戰(zhàn)過程中，軍政互動有以下特征：盡管以更大的犧牲為代價，但軍隊還是嚴格執(zhí)行了文官政府設定的作戰(zhàn)要求；卡吉爾戰(zhàn)爭發(fā)生時臨近印度大選，選舉政治過度干擾了作戰(zhàn)過程；文官政府還是未能優(yōu)化軍種之間的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。出于政治考量，文官政府為軍隊的作戰(zhàn)制定了一個嚴格的原則，即不得越過印巴實際控制線。印度軍隊嚴格執(zhí)行了此規(guī)定，但卻使得軍隊蒙受了更多的損失，(102)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue:Politicians,Bureaucrats,and the Military in India，p.188.這也是印軍開局不利的重要原因之一。(103)P.R.Chari,et al.，F(xiàn)our Crises and a Peace Process:American Engagement in South Asia，Washington,D.C.：Brookings Institution Press，2007，p.131.戰(zhàn)地指揮官對文官政府的這一政策多有批評，直到印軍占領圖圖嶺使得戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向有利于印方的局面，軍方才減少了對此政策的批評。戰(zhàn)后的事實表明，文官政府謹慎的政策有充分的政治考慮，軍隊對此政策的配合給文官政府帶來了更大的聲譽。受印度大選驅(qū)動，印度執(zhí)政黨和反對黨各有心思，將卡吉爾戰(zhàn)爭引向政治化的新階段。執(zhí)政黨希望利用戰(zhàn)爭擴大支持率，便對全國轉(zhuǎn)播戰(zhàn)爭進程，還在大量媒體陪同下看望傷員等，過度的媒體曝光會給軍隊作戰(zhàn)增加壓力，帶來更多的輿論干擾。而對反對黨來說，攻訐政府的作戰(zhàn)政策成了他們主要的反對武器。例如，1999年6月，陸軍總部以“指揮失能”為由撤銷了陸軍121步兵旅指揮官的職位，但印度反對黨公開反對此任免決定，除了為指揮官在軍事法庭上辯護，還將包含部分作戰(zhàn)機密信息的文件公之于媒體以獲取輿論支持。(104)Ajay Sura，“Sacked after War,Brig Surinder Singh Fights in Court，”The Times of India，July 27，2019,https://timesofindia.indiatimes.com/city/chandigarh/brig-surinder-singhonly-officer-to-be-sacked-fighting-a-legal-battle-for-17-years/articleshow/70403763.cms，上網(wǎng)時間：11月7日；“Wronged Kargil hero gets his due，”NDTV，May 27，2010，https://www.ndtv.com/india-news/wronged-kargil-hero-gets-his-due-419123.上網(wǎng)時間：11月7日。反對黨公開干擾軍隊內(nèi)部的提拔任免，這在印度以前的戰(zhàn)爭中從未出現(xiàn)過，無疑會容易影響軍隊的作戰(zhàn)過程。此外，雖然歷經(jīng)了之前幾場對外戰(zhàn)爭的教訓，印軍的聯(lián)合作戰(zhàn)能力還是沒有實質(zhì)性的提高，并在戰(zhàn)爭過程中暴露出了致命性的問題。

3.停戰(zhàn)決策

國際調(diào)停背景下，印度文官政府是停戰(zhàn)決定的主導者，軍隊給予的專業(yè)意見則是影響停戰(zhàn)時間的重要因素。在這過程中，盡管軍隊一開始并不同意直接撤軍，但最后還是服從了文官的要求。印軍在戰(zhàn)爭中后期的作戰(zhàn)形勢越來越好，在形勢越發(fā)對巴基斯坦不利的情況下，巴方領導人納瓦茲·謝里夫同意了美國的調(diào)停，并與印度領導人于7月4日在華盛頓簽署停戰(zhàn)協(xié)議。面對美國的調(diào)停，7月8日，瓦杰帕伊政府和軍隊共同商議了調(diào)停的時機。陸軍參謀長馬利克的第一反應是不同意這么輕易地撤軍，因為印軍因為這場沖突已經(jīng)蒙受了很多傷亡，而現(xiàn)在形勢又有利于印度，不應該讓敵人這么輕易地結束戰(zhàn)爭。在參加完參謀長聯(lián)席會后，瓦杰帕伊告訴馬利克，他們必須在選舉前完成停戰(zhàn)，馬利克隨后與同僚制定了耗時三周的撤軍方案。(105)V.P.Malik，Kargil：From Surprise to Victory，New Dehli：Harper Collins，2020.7月11日，巴基斯坦軍隊逐步從卡吉爾地區(qū)撤軍，而印度則在第二天停止了對該地區(qū)的空襲。7月26日，隨著最后一批巴基斯坦武裝滲透者撤離卡吉爾地區(qū)，歷時70余天的印巴戰(zhàn)爭才算真正徹底地結束。

四、案例總結：軍政關系和對外戰(zhàn)爭行為的理論聯(lián)系

通過分析上述案例細節(jié)，本文發(fā)現(xiàn)：(1)印度的這幾次戰(zhàn)爭基本上都是文官政府挑起的，強文官控制下的印度政府似乎更容易陷入戰(zhàn)爭；(2)強文官控制會限制軍隊專業(yè)性的發(fā)揮，但軍官擺脫文官政府的控制又會有其他政治風險；(3)印度文官政府和軍隊在戰(zhàn)爭之中的分工逐步明確，即文官負責制定戰(zhàn)爭的政治目標，軍隊負責具體的作戰(zhàn)目標執(zhí)行及行動指揮，但在具體實踐過程中偶爾會發(fā)生職能交錯不分的問題；(4)在停戰(zhàn)問題上，政治考慮往往是決定性因素，但卻是以軍隊作戰(zhàn)能力為基礎；(5)盡管軍政關系是影響本國作戰(zhàn)表現(xiàn)的重要因素，但是戰(zhàn)爭發(fā)動后，兩國的軍事實力和作戰(zhàn)能力對比才是真正決定勝負的因素。

從圖2可以看出，印度軍政關系影響其對外戰(zhàn)爭行為的邏輯關系可以從三個角度觀察，即印度軍政關系的不同類型會分別影響其開戰(zhàn)傾向、作戰(zhàn)指揮能力和停戰(zhàn)傾向的強度。在觀察這些關系之前，需要首先厘清一個前提：在其它條件一定的情況下，四種軍政關系類型的文官控制強度排序為：全面型強文官控制>內(nèi)部型強文官控制>外部型強文官控制>外部型弱文官控制，而內(nèi)部型的文官控制手段要比外部型的文官控制手段更有效果。

圖2 印度軍政關系影響其對外戰(zhàn)爭行為趨勢圖資料來源：筆者自制

因此，有關印度軍政關系如何影響其對外戰(zhàn)爭行為的問題，具體來看，在其它條件一定的情況下，有以下邏輯關系。第一，印度的文官控制越強，則印度對外開戰(zhàn)的傾向越強?；仡欀疤峒暗挠《人拇螌ν鈶?zhàn)爭，可以發(fā)現(xiàn)，在印度高層商議是否要將武裝沖突發(fā)展成戰(zhàn)爭時，印度的文官部門比武官部門更加冒進，更易采用戰(zhàn)爭手段解決國際爭端。這是因為，當時印度文官部門的軍事專業(yè)性較弱且政治考慮較多，在預估戰(zhàn)爭代價上要比武官更加樂觀，利用戰(zhàn)爭解決國內(nèi)矛盾的意愿更加強烈。在此背景下，印度的文官控制越強，武官的決策影響力會越弱，繼而促使文官主導開戰(zhàn)的決定。

第二，內(nèi)部型文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于外部型文官控制，弱文官控制的作戰(zhàn)指揮效果優(yōu)于強文官控制，但總體由文官控制強度決定。文官控制越弱，軍隊作戰(zhàn)時受政治干擾情形越少，軍隊作戰(zhàn)自主權較高，作戰(zhàn)指揮的實際效果可能會更好。另一方面，外部型文官控制措施主要立足于力量平衡、官僚控制，以限制軍隊實力的過度膨脹，且內(nèi)部型文官控制表明軍政雙方的關系凝聚力較強。因此其他條件一定的話，內(nèi)部型的文官控制下的軍事作戰(zhàn)效果會優(yōu)于外部型文官控制。據(jù)此，全面型強文官控制，因其強文官控制水平，從內(nèi)外兩方面限制了軍隊的作戰(zhàn)發(fā)揮，因此作戰(zhàn)指揮能力在四種類型中排名最弱。而外部型強文官控制和外部型弱文官控制因其外部型控制措施較強，故排在全面型強文官控制后。而內(nèi)部型強文官控制，由于其外部型措施相對較弱、內(nèi)部型向心力較強，因此作戰(zhàn)指揮效果可能最好。

第三，停戰(zhàn)傾向也和軍政關系類型存在邏輯聯(lián)系，但具體影響關系需要視不同情形而定。當作戰(zhàn)優(yōu)勢大時，文官控制越強，停戰(zhàn)的難度越??；當作戰(zhàn)優(yōu)勢小時，文官控制越強，停戰(zhàn)的難度越大。這是因為，在作戰(zhàn)優(yōu)勢大時，軍隊為了擴大勝利成果有更強的作戰(zhàn)欲望，而文官政府在停戰(zhàn)問題上需要考慮更多的政治因素，因此軍政在此問題上容易發(fā)生矛盾。而在作戰(zhàn)優(yōu)勢小時，軍隊的士氣低下，停戰(zhàn)的欲望更加強烈，文官政府出于政治考慮在一段時間內(nèi)難以接受軍隊停戰(zhàn)的請求。

此模型從一定程度上可以回答印度軍政關系如何影響其對外戰(zhàn)爭行為的問題，但這一理論模型在現(xiàn)實情形的運用或許還存在一定限制。因為上述不同情形下的結論，是基于其它變量的恒定情況，然而在現(xiàn)實里，這些變量控制的情形很難出現(xiàn)。盡管存在此缺陷，但此模型還是具有一定的現(xiàn)實意義，即可以從更加理論化的角度理解印度的軍政關系形態(tài)及其對國家對外戰(zhàn)爭行為的影響概況。

五、結論

社會經(jīng)濟環(huán)境的變化給新時期的印度軍政關系帶來了更復雜的影響，傳統(tǒng)文官控制的紐帶被打破。軍政部門的拓展使得文官控制出現(xiàn)多層化的趨勢：文官政府通常以提拔任免等形式拉攏高級軍官，能在軍隊高層保持著較好的文官控制；但是在軍隊中低層，尤其是三軍總部以外的駐地部隊，文官控制相對較弱。這種現(xiàn)象的原因是多方面的，一是因為軍隊的規(guī)模逐步擴大，管理難度增大；二是因為軍隊的宗教、民族和文化等組成要素多元，對區(qū)別化管理的要求更高；三是因為現(xiàn)代化、精細化的軍事管理使得印度收緊了過去粗放的軍隊福利管理，損害了一部分軍人的利益；四是印度軍隊在半個多世紀以來的發(fā)展后，逐步形成了既定的利益集團，近年來頻繁的軍事改革觸及了這些人的利益。

印度的軍政關系是影響印度外交關系的重要國內(nèi)政治因素，一般會從兩方面影響印度解決國際爭端的行為：一是有意識地干預文官政府，例如印度軍隊曾強硬阻止印度政府與巴基斯坦簽署錫亞琴冰川撤軍協(xié)定；二是無意識的影響文官政府處理對外關系的方式，多體現(xiàn)在印度和周邊國家的軍事危機中，例如前言當中提到的1987年的印巴邊界危機。印度軍隊在具體軍事行動中享有較高的獨立性，文官一般很少干預軍隊諸如軍事演習等行動，印軍的軍事行動容易缺乏有效的政治考量。