王虹

廣東中穗會計師事務(wù)所有限公司

全面預(yù)算績效管理工作,是推動我國管理結(jié)構(gòu)和管理水平現(xiàn)代化的有力舉措,是推動國家實現(xiàn)有質(zhì)量發(fā)展的重要手段。二零二一年四月,國務(wù)院辦公廳頒布的《有關(guān)繼續(xù)深入預(yù)算管理制度變革的若干意見》(國發(fā)〔2021〕5號)則已就"加強計劃實施和績效管理工作,提升計劃社會約束力"作出更加詳盡的戰(zhàn)略部署。在此背景下,深刻了解預(yù)算績效管理工作責(zé)任研究情況,并在此基礎(chǔ)上深入研究其機制所產(chǎn)生的問題與成因,將有助于打破預(yù)算績效管理工作責(zé)任追究的困局,并有效完善預(yù)算績效管理工作的獎懲與約束制度,進而完成由"花錢要問效"向"問責(zé)不力"的延伸與推進。

一、預(yù)算中的問責(zé)內(nèi)容和作用機制

(一)預(yù)算績效管理問責(zé)內(nèi)涵

預(yù)算績效管理的問責(zé)制度作為一個激勵約束制度,在整個管理流程中必須回答"誰要問、向誰提問、憑什么問、如何說"這一系列問題,與具體的監(jiān)督檢查內(nèi)容相對應(yīng),與行政監(jiān)督檢查責(zé)任主體、行政監(jiān)督工作問責(zé)主體、行政監(jiān)督工作依據(jù)、行政監(jiān)督工作手段等相對應(yīng)。從狹義上講,預(yù)算績效管理的問責(zé)歸納為:為提升我國國家財政資金使用效果,財政機關(guān)及主管部門按照《預(yù)算法》、《預(yù)算績效管理工作問責(zé)制度》等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件精神,并根據(jù)財政部門計劃績效考核結(jié)果,對下級政府、本級重點預(yù)算單位以及有關(guān)責(zé)任人的計劃績效管理過程實施問責(zé)。伴隨我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和全面預(yù)算績效管理工作的進一步推進,政府預(yù)算績效管理工作責(zé)任追究也有了更新的內(nèi)容。一是政府問責(zé)主體多樣化,按照問責(zé)主體和地方黨政部門的責(zé)任歸屬關(guān)系,分為共同體監(jiān)督檢查的主體與非特異性監(jiān)督檢查的主體,其問責(zé)主體從總體上呈現(xiàn)多問責(zé)主體的特征;其次是問責(zé)對象明確,包含資金使用單位、政府有關(guān)負責(zé)人、資金分配的主管機關(guān)和負責(zé)人;三是政府詢問依據(jù)的豐富,政府詢問立法和政策性文件的依據(jù),除了財政部門和計劃行政部門使用相關(guān)制度的文書之外,還包含政府給與另外多重問責(zé)主體問責(zé)權(quán)利的立法和政策性文件;最后,問責(zé)方式豐富,不僅在種類上、內(nèi)容上得到拓展和豐富,它涉及誡勉問責(zé)、考核評選先進工作、行政管理等,由單純懲罰的手段轉(zhuǎn)向獎勵懲罰并舉,需要提及的是,很多對不能直面進行懲罰的問責(zé)主體,采用審計發(fā)現(xiàn)情況調(diào)查結(jié)果報告機制、對全國人大和社區(qū)的調(diào)查、監(jiān)察制度等方式行為,本身就存在著要求行政問責(zé)對象必須進行解釋回答的屬性,在廣義問責(zé)手段的范疇之內(nèi)。在對廣義與狹義范疇內(nèi)進行比較后可以發(fā)現(xiàn),全面預(yù)算績效管理的大背景正在逐步由"預(yù)算績效問責(zé)"向"全面績效管理問責(zé)"的理念轉(zhuǎn)變。

(二)預(yù)算績效管理問責(zé)的作用機制

從問責(zé)作用機理上講,首先要明確問責(zé)主體和對象,明確雙方的身份和權(quán)責(zé),以實現(xiàn)績效為始終目標,根據(jù)政策文件,績效責(zé)任認定發(fā)生在事前評價、事中運行、事后評價各個環(huán)節(jié)的績效信息,問責(zé)主客體做出任何決定后,問責(zé)決定都需要得到有效落實。整個過程呈現(xiàn)出"明確責(zé)任—產(chǎn)生責(zé)任信息—認定責(zé)任—落實責(zé)任—強化責(zé)任"的良性循環(huán),能夠不斷促進預(yù)算績效的提升。

二、預(yù)算績效管理問責(zé)機制中存在的問題

(一)問責(zé)主體力量不均,主體間協(xié)同乏力

預(yù)算績效問責(zé)主體問題就是"誰來問責(zé)",通過對當(dāng)前責(zé)任機制現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行績效問責(zé)的主體能力不均,也導(dǎo)致實際技術(shù)操作中存在較大問題,無法將問責(zé)機制的價值充分發(fā)揮出來。同體問責(zé)是政府職能的重要實現(xiàn)機制,是國家行政機關(guān)負責(zé)自我監(jiān)管能力和行為的集中體現(xiàn),但在政府預(yù)算績效管理同體監(jiān)督檢查主體中,法律規(guī)定中行政問責(zé)主體為人民政府和主管部門,其自身身處黨政層級體系,直接參與預(yù)算績效管理工作,其"問責(zé)主體與被問責(zé)對象"身份交叉的現(xiàn)象也時有發(fā)生;例如,政府財政等有關(guān)機構(gòu)必須對項目績效實施監(jiān)控考核,并同時進行責(zé)任追究,也可能產(chǎn)生由于項目績效控制機構(gòu)運行中出現(xiàn)問題,引起責(zé)任追究。各部門在長期的投資管理、撥付和使用過程中存在利益關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象較為普遍,對績效問責(zé)的客觀性也有一些限制,因此審計、檢察等政府機關(guān),在預(yù)算績效監(jiān)管問責(zé)中的參與度也將逐步提高;例如,過去,審計機關(guān)對計劃執(zhí)行情況和其他財務(wù)收支的審計基本沒有項目績效的要求,財政依賴關(guān)系使其利用會計揭示問題、挖掘問題根源的作用有限,往往無法起到向責(zé)任追究提出依據(jù)的職能作用。近年來,異體問責(zé)受到重視,但異體問責(zé)長期失語缺位,如部分地區(qū)人大、政府在對國家預(yù)算績效監(jiān)督與問責(zé)領(lǐng)域的介入程度不足,形式感強,專門針對地方政府及部門預(yù)算績效問題而進行研究咨詢、質(zhì)詢的案例不夠廣泛,對績效持續(xù)跟蹤監(jiān)督不力,第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)不齊等,其獨立性不高、專業(yè)化不夠,監(jiān)督問責(zé)作用發(fā)揮不出來。

目前,多元績效問責(zé)主體的有序參與、協(xié)調(diào)配套存在困難。每個問責(zé)主體之間各有自身的問責(zé)制度依據(jù)和問責(zé)評價機制,但之間缺少有效的整合與連接,從而導(dǎo)致問責(zé)秩序混亂,問責(zé)缺位、重復(fù)追責(zé)的情形時有發(fā)生,政府問責(zé)資源的長期閑置。多元問責(zé)主體之間缺乏細致入微的輕重緩急和協(xié)調(diào)配合機制,導(dǎo)致協(xié)同乏力。

(二)問責(zé)客體不清,責(zé)任意識淡薄

預(yù)算目標的問責(zé)內(nèi)容范疇劃分與責(zé)任厘清至關(guān)重要,近年來，預(yù)算與績效管理體系改革在推行過程中，問責(zé)對象范圍不斷擴大,暴露出了更多問題。一是在預(yù)算績效控制部分的職責(zé)界定不清,比如牽涉多個部門工作的項目,事前沒有嚴密的權(quán)責(zé)界定機制,發(fā)生問題時會橫向部門間、上下級間互相推諉。二是部門與個人權(quán)責(zé)、機關(guān)主管與普通員工權(quán)責(zé)難以清晰界定,各地在"問責(zé)情形、方式"部分都列出了對預(yù)算單位觸發(fā)的績效監(jiān)督工作的情況和具體監(jiān)督檢查工作方法,而僅有在河北省和借鑒河北省的杭縣,分別列舉了對責(zé)任人監(jiān)督的情況和方法,很多其他地方政府無法清楚區(qū)分和界定政府機關(guān)責(zé)任與個人權(quán)責(zé),使得背鍋式的政府問責(zé)、躺槍式問責(zé)時有發(fā)生。

預(yù)算績效管理機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員習(xí)慣圍繞工作努力的考評模式,難以接受政府圍繞"滿足公共利益"對公共服務(wù)和社會效益考評,習(xí)慣于以行政失誤問責(zé),難以接受"懲惡、治庸、罰劣"的績效問責(zé),缺乏對提高政府預(yù)算業(yè)績的熱情與主動性,因責(zé)任不清等原因造成自身利益受損,對預(yù)算績效管理問責(zé)機制產(chǎn)生抵觸情緒。

(三)操作及技術(shù)層面受限制

問責(zé)材料數(shù)量對問責(zé)材料效果的作用也比較直接。在管理層次上,預(yù)算績效管理是預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ),是對預(yù)算績效管理工作問責(zé)的出發(fā)點與歸宿,是直接聯(lián)系問責(zé)主體與對象關(guān)系的工具紐帶;績效目標審計由于審計工作量大、審計時間段長、專業(yè)水平參差不齊等原因,造成審計工作流于表面,從而降低了績效目標審計結(jié)果的可靠性,干擾了后續(xù)事中監(jiān)控和事后評估環(huán)節(jié)結(jié)果的準確性。目前,多數(shù)地方政府與行業(yè)預(yù)算的績效評價指標體系與框架設(shè)計水平差不齊,績效準則也難以統(tǒng)一,部分地方政府在指標數(shù)量選取、界定、量化指標分配、個性指標體系設(shè)定等方面能力不足,嚴重影響了績效責(zé)任研究工作的有效實施。從技術(shù)層面,由于預(yù)算績效管理系統(tǒng)信息化建設(shè)較為落后,進而影響了有效收集預(yù)算績效的信息。

(四)績效問責(zé)方式規(guī)范性差

績效行政問責(zé)方法從模式的簡單逐漸走向了多樣化,導(dǎo)致行政問責(zé)方法在使用上沒有規(guī)范性和靈活性,最終環(huán)節(jié)預(yù)算績效管理制度的行政問責(zé)方法流于形式,無法履行績效責(zé)任。從各地政府的問責(zé)案件中可以看出,懲罰性措施在實際問責(zé)中使用較多,而獎勵措施則使用較少;在預(yù)算調(diào)減上,強力單位的有領(lǐng)導(dǎo)批示的工程項目資金難以削減,薄弱單位的工程經(jīng)常出現(xiàn)資金被壓;選擇問責(zé)方式被認為影響較大,部門主管及一把手的建議對問責(zé)起很大作用。預(yù)算績效的問責(zé)主體層次低、對問責(zé)的運用,約束力并不高、對預(yù)算績效管理問責(zé)的公開程度低、對結(jié)果運用外部監(jiān)督不力等,都是造成問責(zé)機制不健全、不規(guī)范的原因。

三、預(yù)算績效管理問責(zé)機制的優(yōu)化路徑

(一)均衡多元問責(zé)主體力量

首先需要明確的是,由誰來問責(zé),根據(jù)不同的工作開展和資金使用情況來確定相關(guān)責(zé)任人,要求在日常工作開展過程中,責(zé)任人能夠充分承擔(dān)個人的工作職能,對各項工作的開展和資金的使用進行管理,保證各主體間的相對獨立性與力量均衡性。從立法層面賦予除財政部門外的其他經(jīng)濟主體問責(zé)資格,并明確將人大、審計、公眾服務(wù)作為將行政問責(zé)單位列入政府預(yù)算績效管理及行政問責(zé)等有關(guān)管理制度的重要內(nèi)容,以提高政府行政問責(zé)的公信力。其次,調(diào)整完善責(zé)任人員的職責(zé)分配,面對實施同體問責(zé),組織內(nèi)部人員對執(zhí)行主體進行監(jiān)督,通報工作開展的具體進展情況,要求相關(guān)責(zé)任人根據(jù)標準流程,加強對自身工作開展情況的關(guān)注并作出相應(yīng)處理;在異體問責(zé)的執(zhí)行過程中,外部專門監(jiān)督人員對工作開展過程中出現(xiàn)的不當(dāng)現(xiàn)象進行處置,提高工作質(zhì)量的有效性。增強社會責(zé)任行為主體的獨立性與專業(yè)性,增強責(zé)任追究的力量;比如,在立法工作時,部門應(yīng)充分發(fā)揮董事會和執(zhí)行工委的職能作用,建立部門預(yù)算績效評價制度與問責(zé)委員會,也可參考英國的經(jīng)驗,定期抽取部門內(nèi)部人員進行工作小組交流,了解各部門的績效和風(fēng)險狀況,提供幫助建議。

(二)完善問責(zé)客體責(zé)任認定,提高預(yù)算績效責(zé)任意識

在當(dāng)前的發(fā)展過程中,需要明確預(yù)算績效問責(zé)對象,將責(zé)任明確落實到個人或團體,讓個人充分了解在實際工作開展過程中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任,切實提高工作的效率和質(zhì)量,促進當(dāng)前部門的發(fā)展。組織部涉及的工作內(nèi)容和相關(guān)人員較多,在工作開展中,必然需要明確對象自身的責(zé)任,資金使用必須規(guī)范管理,申請使用部門資金的申請,由領(lǐng)導(dǎo)審批,確保資金使用的正確性。為推進責(zé)任還可參考國外經(jīng)驗,采用績效協(xié)議體系層層明確各單位和個人的職責(zé),同時采用項目業(yè)績改進機制,根據(jù)業(yè)績?nèi)蝿?wù)確定項目負責(zé)人,并以協(xié)議形式明確項目進行審議,理清客體責(zé)任,追根溯源。

良好的行政文化氛圍、以及績效文化中的社會責(zé)任,對于改善的績效責(zé)任意識都有很大影響,如國家組建國家績效評價委員會,制定的《建立顧客服務(wù)標準》等文件明確政府執(zhí)行的"顧客至上"理念,將問責(zé)制度采取試驗示范的形式逐步實施,推進政府內(nèi)部績效氛圍與社會責(zé)任意識的提升,將有效提升政府部門對預(yù)算績效與行政問責(zé)的接受度。

(三)加強績效管理操作和技術(shù)

總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗發(fā)現(xiàn),要想提高績效問責(zé)依據(jù)的質(zhì)量,就必須強化績效管理運行水平,提升信息化應(yīng)用水平。制定預(yù)算績效目標，將制定的戰(zhàn)略規(guī)劃遞交相關(guān)管理與計劃辦公室,并把任務(wù)計劃轉(zhuǎn)變?yōu)樵露葮I(yè)績目標;各部門在制訂戰(zhàn)略規(guī)劃時,進行深入的探討,并與其他部門開展多方面的協(xié)作和交流,確保戰(zhàn)略目標的科學(xué)性。為此,應(yīng)將加強年度預(yù)算績效計劃與國民經(jīng)濟的五年計劃和中期財力計劃的有機整合,使績效目標更趨完善,更趨理性。預(yù)算績效評價基礎(chǔ)環(huán)境,促進支出標準和項目管理庫建立,為業(yè)績工作目標和預(yù)算績效管理工作提供基礎(chǔ),完善地方分行業(yè)、各部門績效指標體系,提高部門制定發(fā)展目標的水平。加快預(yù)算績效信息化,可以在山西、云南等試點經(jīng)驗上進行加減,引入大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù),實現(xiàn)各部門在績效管理流程、管理銜接、信息標準、數(shù)據(jù)整合,甚至國家的管理信息匯總制度等領(lǐng)域的集成。

(四)規(guī)范績效問責(zé)方式應(yīng)用

首先,在立法方面,建立執(zhí)行績效控制責(zé)任研究的法律體系,進一步明確多元問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)依據(jù)、情形等內(nèi)容,為地方統(tǒng)一開展政府預(yù)算績效管理責(zé)任研究提供法制保障,為出臺地方條例和措施提供政策指引。其次,健全國家預(yù)算績效問責(zé)公開制度,加強政府問責(zé)監(jiān)管,既要推進政府績效目標公布、計劃制定公布、預(yù)算執(zhí)行公開、政府績效評價公布,也要將績效問責(zé)辦法公開、結(jié)果公開、執(zhí)行公開。具體而言,各地可先在預(yù)算部門門戶網(wǎng)站開設(shè)專欄,公布項目問責(zé)的實際情況,問責(zé)后可逐步公開通報批評的部門和項目名單。最后,政府給公眾設(shè)置績效問責(zé)反映渠道,對于問責(zé)結(jié)果中的疑問可與有關(guān)監(jiān)管部門進行交流,以保證結(jié)論的準確。

四、結(jié)束語

綜上所述,預(yù)算績效管理工作問責(zé)對增強政府預(yù)算績效管理工作的激勵與制約,對提高預(yù)算績效管理工作品質(zhì)不可或缺,同時也反映了國家治理能力和水平。當(dāng)前,中國的績效監(jiān)管問責(zé)剛剛開始,實施的難點在于問責(zé)主體、對象、依據(jù)和方式,同時相關(guān)法律和制度還不完善,問題也比較多。因此,加強項目目標的責(zé)任研究,要深入了解當(dāng)前我國經(jīng)濟管理體制現(xiàn)代化的推進情況以及預(yù)算績效管理制度變革與發(fā)展所處于的新階段,在運用現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上,通過深化改革全面激勵約束制度,充分發(fā)揮預(yù)算績效管理制度責(zé)任追究的力量。