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如何更好的將政府采購需求管理落到實(shí)處

2022-12-25 13:08:40襲國鳳
中國民商 2022年10期
關(guān)鍵詞:政府制度功能

襲國鳳

濟(jì)南市章丘區(qū)財(cái)政局

一、新制度基本結(jié)構(gòu)

財(cái)政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》對(duì)近年來促進(jìn)采購需求管理的各項(xiàng)政策和管理措施進(jìn)行了系統(tǒng)整理,初步形成了相對(duì)統(tǒng)一的政府采購需求管理體系。管理是中央政府采購改革方案實(shí)施的重要手段和前沿發(fā)展。需求管理屬于正式采購交易前的采購準(zhǔn)備活動(dòng)。加強(qiáng)采購準(zhǔn)備是最新一輪政府采購制度改革交流的重要標(biāo)志。根據(jù)基本趨勢,有兩種采購準(zhǔn)備系統(tǒng):以市場為導(dǎo)向和以采購為導(dǎo)向,以提高采購商的能力。前者的特點(diǎn)是注重有效市場供給和競爭發(fā)展的正式交易準(zhǔn)備體現(xiàn)在采購意向披露制度中,后者的特點(diǎn)是形成對(duì)采購方的準(zhǔn)確需求和贏得市場滿足自己需求的能力。準(zhǔn)備工作體現(xiàn)在外部市場咨詢系統(tǒng)和對(duì)未來采購活動(dòng)的積極規(guī)劃,以及組織的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理。我國目前的采購準(zhǔn)備制度主要是需求管理制度,重點(diǎn)是規(guī)范采購要求,提高采購交易能力,一般可以歸為上述第二類。根據(jù)《政府采購需求管理辦法》,政府采購需求管理體系已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化,其基本結(jié)構(gòu)是形成政府項(xiàng)目需求,滿足需求的采購計(jì)劃、監(jiān)督和管理機(jī)制。核心系統(tǒng)要素及其相互關(guān)系可以表示為:

(一)采購需求的形成

政府采購項(xiàng)目的功能需求是確定采購需求的前提和基礎(chǔ)。項(xiàng)目的功能需求主要包括基本目標(biāo)、功能形式和應(yīng)用場景。這些構(gòu)成了決定項(xiàng)目功能要求的一般制度因素。此外,預(yù)防因素必須有制度安排,因?yàn)樗鼈兛偸切枰从持贫鹊某浞中院头乐共涣夹袨?。不良行為,特別是虛構(gòu)需求、跨界擴(kuò)張需求、虛空需求,包括業(yè)績形象項(xiàng)目、規(guī)避虛報(bào)項(xiàng)目、張冠李戴項(xiàng)目等。因此,需要在現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成和完善識(shí)別、檢查和審查規(guī)則,使預(yù)防體系的要素得到更充分的體現(xiàn),確定項(xiàng)目的功能需求是一個(gè)基本步驟,只有確定了采購對(duì)象,才能形成采購需求的客觀內(nèi)容,例如商品、服務(wù)或工程。功能需求向采購對(duì)象的轉(zhuǎn)換,是在預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)制度等法定制度和標(biāo)準(zhǔn),以及國家、行業(yè)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)技術(shù)、法律標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的框架內(nèi)必須形成的。目前,有一些目標(biāo)和問題需要解決,一是提出更先進(jìn)的技術(shù)要求,根據(jù)項(xiàng)目目的形成特殊采購要求。二是要積累更多特色服務(wù)和項(xiàng)目。這是因?yàn)槟壳暗南嚓P(guān)法規(guī)仍然集中在產(chǎn)品上,預(yù)測和確定市場供應(yīng)能力是確定供應(yīng)和建立供求關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。此鏈接需要解決三個(gè)問題:有限時(shí)間內(nèi)的市場可用性、預(yù)算和可接受的供應(yīng)價(jià)格以及供應(yīng)商合規(guī)表格的確定。由于上述問題的解決取決于對(duì)市場的了解、分析和判斷,因此在系統(tǒng)中定義了市場研究和范圍,超范圍采購還需要市場決策機(jī)制,例如正式的程序、經(jīng)驗(yàn)和基于市場的移動(dòng)決策,并體現(xiàn)了買方對(duì)市場的尊重。

(二)采購實(shí)施方案及風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

在需求管理系統(tǒng)中,當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目的需求為基礎(chǔ)時(shí),滿足需求的采購實(shí)施計(jì)劃就成為一個(gè)主觀的系統(tǒng)?!恫少弻?shí)施方案》是采購交易準(zhǔn)備工作的一部分,是塑造買方市場交易能力的系統(tǒng)性準(zhǔn)備計(jì)劃。采購執(zhí)行計(jì)劃以合同為核心,以合同簽訂和合同管理為主要內(nèi)容,但核心議題仍是競爭性合同方的管理。采購實(shí)施方案以市場調(diào)研為基礎(chǔ),但應(yīng)檢驗(yàn)主觀判斷的客觀性。因此,市場風(fēng)險(xiǎn)和主觀決策失誤在所難免,必須加以防范和管理。為此,政府專門制定了風(fēng)險(xiǎn)管理、審查機(jī)制和行政監(jiān)督制度。其中,風(fēng)險(xiǎn)管理是合同管理相關(guān)內(nèi)容的延伸和延伸,重點(diǎn)仍然是內(nèi)部控制和審查機(jī)制。以金融監(jiān)管為基礎(chǔ)的行政監(jiān)管是需求管理制度實(shí)施和運(yùn)行的基本保障。財(cái)務(wù)績效是將需求管理的各個(gè)方面與系統(tǒng)設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)相結(jié)合的基本原則。因此,在解釋和應(yīng)用需求管理系統(tǒng)時(shí),必須以績效為原則,有效克服程序的空性,有效實(shí)施采購結(jié)果導(dǎo)向。在績效原則的約束下,合理運(yùn)用市場競爭機(jī)制,以績效達(dá)到的程度作為選擇采購方式合規(guī)性的依據(jù)。

二、需求管理的制度基礎(chǔ)

需求管理是解決政府采購內(nèi)在矛盾的重要制度安排。總體而言,政府采購是政府利用市場提高績效的機(jī)制,但政府與市場體制和運(yùn)行機(jī)制的重大差異產(chǎn)生了無法克服的矛盾。政府體制的剛性與政府職能的提升、供應(yīng)商的商業(yè)屬性與市場的靈活性之間存在很大的不對(duì)稱性,特別是政府采購目的的非商業(yè)性與政府采購的經(jīng)濟(jì)影響之間存在很大的不對(duì)稱性。早期的制度安排是將政府作為法人實(shí)體,并承擔(dān)商業(yè)實(shí)體對(duì)另一方的合同責(zé)任。政府采購商交易能力不足造成的業(yè)績下降,由政府自行消化和承擔(dān)。然而,兩個(gè)重要的政策變化,逐漸使最初的制度安排失效。第一個(gè)政策變化是引入了供應(yīng)商平等原則和限制交易活動(dòng)的公共采購政策,這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常商業(yè)的傳統(tǒng)原則和范圍。第二個(gè)政策變化是向政府買家提出性能要求,買方缺乏交易能力和以購買為目的的非營利組織應(yīng)納入履約原則。這兩個(gè)政策變化的實(shí)施,最終將集中在強(qiáng)制競爭合同的實(shí)施上,競爭是以一定數(shù)量的參與者為前提的,所以最初參與競爭的市場范圍會(huì)不斷擴(kuò)大。我國出臺(tái)以競爭合同為核心的政府采購制度的基本背景是國際政府采購市場不斷擴(kuò)大。我國的競爭性合同采購是國際進(jìn)口制度,而不是根據(jù)國內(nèi)需求自發(fā)成長的制度。這一國際體系的目的是促進(jìn)東道國市場向世界開放。制度發(fā)展的歷史表明,早期正式輸入渠道和直接應(yīng)用的原因是使用外國貸款,實(shí)行競爭性采購制度是滿足利用外資的基本條件。但是,實(shí)施這一制度的前提是滿足兩個(gè)基本條件:市場效應(yīng)和法律秩序。否則,將無法實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。從制度上講,國際組織貸款的條款適用于所有接受貸款的國家,但國內(nèi)外供應(yīng)商機(jī)會(huì)均等。但是,競爭性合同制度本身并不意味著在每個(gè)項(xiàng)目或案例中都滿足所有適用條件。最重要的條件是存在有效的、競爭性的政府采購市場,即有參與意愿和一定數(shù)量的供應(yīng)商。如果沒有采購項(xiàng)目的這種市場效率要求,所謂的普遍適用的競爭性合同制度將毫無用處。政府采購的市場競爭不僅是國際概念本土化體系的結(jié)合,而且由于民法、商法、行政法等各個(gè)法律部門的介入,對(duì)法律秩序的要求也非常高。聯(lián)合國《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購示范法》和《立法指南》正確地指出了這一點(diǎn)。在國際概念本土化的過程中,系統(tǒng)的落地和成長是一個(gè)漸進(jìn)的過程,即使有國內(nèi)的需求。如前所述,政府采購與普通商業(yè)交易的區(qū)別在于,有明顯的政府因素和公共利益,在法律上體現(xiàn)了特殊的規(guī)則制度和秩序維護(hù)制度的出現(xiàn),建立和維護(hù)這個(gè)秩序遠(yuǎn)不是一天完成的。上述復(fù)雜的制度演進(jìn)過程需要不斷的政策研究和制度創(chuàng)新,才能化解政府采購的內(nèi)在矛盾。即,非營利性政府采購代理機(jī)構(gòu)適應(yīng)商業(yè)采購交易,滿足預(yù)算績效目標(biāo)。需求管理就是這樣一種制度創(chuàng)新的行為,其主要目標(biāo)是提高政府的購買能力,提高政府對(duì)市場的適應(yīng)能力,彌補(bǔ)競爭性合同的不足。由于對(duì)競爭性合同的盲目依賴,造成了客觀上忽視了競爭性程序優(yōu)勢對(duì)績效影響的問題。對(duì)此,近年來國外進(jìn)行了改革,形成了一系列新的制度。因此,我國政府采購需求管理系統(tǒng)化、統(tǒng)一化的新發(fā)展,正在適應(yīng)國際化規(guī)則的新趨勢。

三、完善政府采購需求管理的對(duì)策建議

(一)強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)及采購人內(nèi)部控制

1.提高主體責(zé)任意識(shí),加強(qiáng)采購隊(duì)伍建設(shè)

落實(shí)政府采購需求管理,關(guān)鍵在強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。采購人應(yīng)從意識(shí)、人員、制度三個(gè)方面強(qiáng)化主體責(zé)任。采購人要提高責(zé)任意識(shí),充分發(fā)揮主人翁精神,不僅僅把主體責(zé)任作為外部規(guī)則約束,更要從加強(qiáng)政府采購規(guī)范性和績效性出發(fā),將外在規(guī)則內(nèi)化為自覺行動(dòng)。采購人要加強(qiáng)宣傳指引,要將責(zé)任意識(shí)全面覆蓋采購全過程,變“一人之責(zé)”為“眾人之責(zé)”。采購人要充實(shí)采購人員,進(jìn)行合理的分崗分工,關(guān)鍵崗位相互分離、相互監(jiān)督,避免形成真空,保證采購流程持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新,建立一體化內(nèi)部控制體系

采購人要從體制機(jī)制上創(chuàng)新,建立涵蓋預(yù)算、需求、采購的一體化內(nèi)部控制體系,將采購管理維度拉長,全面覆蓋項(xiàng)目論證、需求管理、預(yù)算、采購、履約、驗(yàn)收、績效評(píng)價(jià)全過程,明確需求部門、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購、審計(jì)等部門在采購過程中的職責(zé)與工作流程,強(qiáng)化責(zé)任追究。鼓勵(lì)需求部門結(jié)合自身需要大膽開展需求調(diào)查,調(diào)查越充分,采購結(jié)果就會(huì)越接近實(shí)際需要。

(二)強(qiáng)化采購專業(yè)水平建設(shè)及履約驗(yàn)收,提高采購實(shí)施質(zhì)量

1.加強(qiáng)采購專業(yè)培訓(xùn),提高采購從業(yè)人員專業(yè)水平

落實(shí)政府采購需求管理,必須重視提高采購專業(yè)水平。采購人要加強(qiáng)采購專業(yè)培訓(xùn),提高采購從業(yè)人員的專業(yè)水平。采購人員不僅要熟練掌握采購程序,更要成為采購需求管理的行家,要熟悉采購需求編制、需求調(diào)查、采購實(shí)施計(jì)劃編制、審查等各環(huán)節(jié)的工作要求,并了解供給市場,懂得從供給市場獲取有用的需求信息。采購人要根據(jù)本單位實(shí)際情況,有專職機(jī)構(gòu)和人員。通過培訓(xùn)具備專業(yè)能力的,可自行組織完成采購需求管理工作;不具備專職機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員的,為控制風(fēng)險(xiǎn),可以委托采購代理機(jī)構(gòu)或其他第三方機(jī)構(gòu)完成需求調(diào)查、確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃等工作,也可以委托相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查,相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)編入預(yù)算便于實(shí)施,但采購人職責(zé)范圍內(nèi)的審查(審核)工作必須自己完成。

2.嚴(yán)格履約及驗(yàn)收管理,保證采購需求落到實(shí)處

采購人應(yīng)改變“重采購、輕驗(yàn)收”“低價(jià)決定低質(zhì)”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),嚴(yán)格按合同履約,設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪`約處罰條款,強(qiáng)化法律手段,提高供應(yīng)商違約成本;建立供應(yīng)商不良行為記錄名單,加大對(duì)不誠信行為的懲罰力度。采購人要嚴(yán)格按照合同及采購實(shí)施計(jì)劃中的履約驗(yàn)收方案開展履約驗(yàn)收,驗(yàn)收不合格的不予支付,保證采購需求落到實(shí)處。

(三)加強(qiáng)政府采購全過程管理,提高項(xiàng)目績效

1.加強(qiáng)采購全過程管理,進(jìn)行充分的市場調(diào)查

政府采購全過程包括項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、實(shí)施規(guī)劃、采購實(shí)施、合同履行驗(yàn)收、資金籌措、績效評(píng)價(jià)等全過程。采購人必須將整個(gè)政府采購流程作為一個(gè)整體進(jìn)行,實(shí)行部門、專家一體化管理,強(qiáng)化協(xié)同調(diào)試聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)組織協(xié)調(diào),提高采購質(zhì)量和效率。采購流程以采購需求作為項(xiàng)目采購的源頭,進(jìn)入項(xiàng)目可行性驗(yàn)證階段,在確定預(yù)算前深入研究市場,避免成本超支和預(yù)算短缺,阻止需求與市場的脫離,致使采購失敗。

2.提高預(yù)算績效管理專業(yè)水平,嚴(yán)格落實(shí)績效考核

采購人需加強(qiáng)預(yù)算管理人員的培養(yǎng),提高預(yù)算績效管理的專業(yè)水平,并根據(jù)需要聘請專家或第三方進(jìn)行咨詢。在進(jìn)行采購時(shí),利用需求調(diào)查的結(jié)果,規(guī)范采購操作,滿足采購需求,避免資金浪費(fèi)??冃гu(píng)估及項(xiàng)目績效不佳的需求部門和經(jīng)理負(fù)責(zé)任,倒逼需求部門加強(qiáng)采購需求管理,監(jiān)督績效審計(jì),加強(qiáng)問責(zé)制,并進(jìn)行績效評(píng)估。

(四)確保必要功能

1.以采購成本和支付能力為依據(jù)確定必要功能

采購過程是以付出能力為代價(jià)獲取商品和各類服務(wù)的,即必須以付出能力為代價(jià)才能獲取功能。所以,功能的有無需要不但取決于有無需求能力,還取決于是否具有交付能力,又或者是否代價(jià)過高。與其他社會(huì)所有需要相比,如果不是由于稀缺資源的約束和財(cái)政的約束,公共需要也可能是無限的數(shù)量?;蛘咭恍┕δ苌洗_實(shí)也有需要,但由于支出比例過大,構(gòu)成了公共支出中無法忍受的項(xiàng)目,也構(gòu)成了不必要功能。因此,在義務(wù)教育階段普及到何種程度、教育的私人性、準(zhǔn)公開性和純公共性的比重怎樣確定,以及某些特殊區(qū)域行政大樓的建設(shè)和裝飾標(biāo)準(zhǔn)定位等,都應(yīng)該與政府公共財(cái)政能力、國家財(cái)政預(yù)算案的規(guī)劃相關(guān),統(tǒng)一規(guī)劃,綜合考量。

需要考慮成本因素外,還必須考慮獲得功能的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn),以及獲取能力的相對(duì)價(jià)值。雖然需要,也可以承擔(dān),但如果風(fēng)險(xiǎn)過大,或者相對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大,就不一定需要。也因此,在有些地區(qū)盲目實(shí)施照明施工時(shí),在商場、街頭上擺設(shè)巨大的燈籠等擺設(shè),徹夜燈火通明,盡管會(huì)有一些作用,但由于成本代價(jià)過高,還會(huì)耗費(fèi)大量電力、污染環(huán)境,所以實(shí)際上并無必要。

2.以功能的必要程度與相對(duì)價(jià)值為基礎(chǔ),確定必要功能

政府采購的功能需要是多元的,但公用資源卻是有限的。所以,政府在資源有限的情形下,同時(shí)面臨著多個(gè)需要,怎樣判斷什么需要才是最需要的?因此,政府需要把所有需要按照重輕緩急作為順序,安排為第一個(gè)最需要、也應(yīng)該優(yōu)先保證的功能需要,也就是說,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公共秩序管理的功能需要都應(yīng)該最先獲得保證;第二系列次重要、盡可能實(shí)現(xiàn)的功能需要;在第三系列條件許可的前提下,積極爭取政府提供的功能需要;第四系列確實(shí)需要,但并不一定需要公共領(lǐng)域提供的、不可缺少的功能需要。

3.以國家規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ),確定必要功能

一方面,政府購買的服務(wù)對(duì)象和功能要求可能多種多樣,就必須針對(duì)具體的服務(wù)要求進(jìn)行必要功能分析,以明確必要功能的內(nèi)涵和范圍;另外,如果政府部門購買了許許多多的商品和服務(wù)項(xiàng)目,如每一次、每一批購買的都進(jìn)行了必要功能分析,就會(huì)加大工程量,從而減少服務(wù)效率。所以,政府采購機(jī)構(gòu)可通過對(duì)一般通用類商品要求做出統(tǒng)一的功能分析,制定基本的商品功能要求規(guī)范,包括了公務(wù)車輛的運(yùn)輸功能規(guī)范、辦公室裝修功能規(guī)范、辦公用品的功能規(guī)范等。與之相對(duì)應(yīng),建立了具體的價(jià)格控制規(guī)范,采購成本準(zhǔn)則等。但如果對(duì)所有具體的商品功能和業(yè)務(wù)要求都有了基本規(guī)范,在一般通用情形下,價(jià)格需要根據(jù)規(guī)范確定。

國家采用了統(tǒng)一主導(dǎo)、分類管理的財(cái)務(wù)體制,按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督管理方式可以分為不同方面。中央政府還可統(tǒng)籌頒布全國性的政府商品生產(chǎn)服務(wù)的必要功能規(guī)范,標(biāo)準(zhǔn)既可以是限制性的,也可能是參考性的,以保持對(duì)全國范圍的法律約束力與參考性。此外,由于各地的具體情況差異較大,地方各級(jí)人民政府在自身行政管理區(qū)域內(nèi),可頒布與自己具體情況一致的政府商品和服務(wù)必要功能控制規(guī)范。

四、結(jié)束語

綜上所述,基于以上對(duì)政府采購需求管理的分析研究,發(fā)現(xiàn)政府采購需求管理是政府采購體制改革持續(xù)發(fā)展的前提和保障。采購需求管理對(duì)提高政府采購活動(dòng)質(zhì)量和效率有積極促進(jìn)作用,必須對(duì)采購需求進(jìn)行管理,以實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo),確保產(chǎn)品采購結(jié)果的質(zhì)量和有效性。

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