郭靜蕊，孫強(qiáng)強(qiáng)

（1.中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430079；2.中共河南省委黨校 黨的建設(shè)教研部，河南 鄭州 450000）

中國(guó)鄉(xiāng)村的協(xié)商治理體系和協(xié)商治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持自治為基礎(chǔ)、法治為根本和德治為優(yōu)先的“三治融合”目標(biāo)。2022年中央一號(hào)文件提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在此背景下，由基層黨建引領(lǐng)和群眾廣泛參與的鄉(xiāng)村協(xié)商組織就成為實(shí)現(xiàn)“三治融合”治理目標(biāo)的有效載體。因此，對(duì)于鄉(xiāng)村協(xié)商組織在復(fù)雜性、系統(tǒng)性、多樣性兼具的“三治融合”治理體系中如何發(fā)揮有效的治理作用，提升鄉(xiāng)村治理能力這一重大問(wèn)題，還需要我們從理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)一步深化和拓展中作出回答。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商治理的研究主要有三個(gè)視角。

第一是把協(xié)商作為一種工具，探討通過(guò)鄉(xiāng)村協(xié)商治理以優(yōu)化村民自治。鄉(xiāng)村長(zhǎng)期存在的精英主政模式帶來(lái)了村民自治困境，協(xié)商治理可以作為村民自治轉(zhuǎn)型的路徑選擇［1］；可以將現(xiàn)代協(xié)商治理理念和規(guī)則融入村民小組自治的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐中，形成村民小組“民議、民辦、民管”的協(xié)商格局，以實(shí)現(xiàn)村民小組的有效治理［2］。在鄉(xiāng)村振興背景下，村民多元利益沖突可通過(guò)協(xié)商治理來(lái)搭建利益整合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型［3］。

第二是探索鄉(xiāng)村協(xié)商治理的創(chuàng)新模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。溫嶺“民主懇談會(huì)”、杭州建德“協(xié)商選舉”、余杭“村民小組代表制度”等實(shí)踐，說(shuō)明鄉(xiāng)村協(xié)商治理有助于達(dá)成鄉(xiāng)村利益均衡，對(duì)實(shí)現(xiàn)基層善治具有重大實(shí)踐意義［4］。浙江小古城村“眾人的事情眾人商量”模式的有效運(yùn)行，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了“地方性方案”［5］。象山的“村民說(shuō)事”通過(guò)參與主體多元化、功能系統(tǒng)化、意識(shí)形態(tài)嵌入化，可實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造［6］。此外，浙江臨?！盎鶎用裰鲄f(xié)商議事制度”、河南鄧州“四議兩公開”工作法、成都“村民議事會(huì)”等制度創(chuàng)新均探索了如何依托協(xié)商平臺(tái)來(lái)調(diào)解基層糾紛，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

第三是分析鄉(xiāng)村協(xié)商治理的困境出路以提升鄉(xiāng)村治理水平。人口流動(dòng)背景下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理呈現(xiàn)協(xié)商主體虛置化、協(xié)商渠道堵塞化、協(xié)商會(huì)議形式化、協(xié)商成本高額化、協(xié)商監(jiān)督短缺化，需要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善制度、加強(qiáng)法治、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商和參與文化等方面化解［7］；從黨建引領(lǐng)、多元參與、規(guī)范保障、強(qiáng)化法治等入手，可以發(fā)揮協(xié)商治理在鄉(xiāng)村振興中的作用［8］。多元共治精神缺乏是鄉(xiāng)村協(xié)商治理的最大困境，可以從運(yùn)用信息技術(shù)手段、融合正式制度和非正式制度、增強(qiáng)基層社會(huì)自組織力量等方面來(lái)化解［9］。

以上對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商治理的研究是理性客觀的，既能看到協(xié)商治理在鄉(xiāng)村善治中的關(guān)鍵作用、指出協(xié)商治理存在的問(wèn)題，又能意識(shí)到協(xié)商治理經(jīng)驗(yàn)的地方性和因地制宜，避免實(shí)踐的盲目跟風(fēng)。但已有研究也有可以提升的空間，比如目前鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系的研究更多局限于自治框架內(nèi)，尚未在“三治融合”框架內(nèi)進(jìn)行突破研究；比如如何通過(guò)構(gòu)建機(jī)制解決鄉(xiāng)村協(xié)商的“泛協(xié)商化”困境；比如如何通過(guò)“三治融合”實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商的治理價(jià)值和民主價(jià)值的統(tǒng)一。

本文選取作為全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)之一的A省T市為研究對(duì)象，以其實(shí)施的“建立黨建引領(lǐng)、多方參與、協(xié)商共治的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制”中的協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”組織運(yùn)行架構(gòu)為基礎(chǔ)，將鄉(xiāng)村協(xié)商治理的運(yùn)行置入自治、法治、德治“三治融合”的框架內(nèi)探討并回應(yīng)以下問(wèn)題：鄉(xiāng)村協(xié)商治理平臺(tái)如何通過(guò)機(jī)制建立來(lái)實(shí)現(xiàn)“三治融合”的鄉(xiāng)村善治？如何確保鄉(xiāng)村協(xié)商委員會(huì)破解“泛協(xié)商化”困境，降低協(xié)商平臺(tái)運(yùn)行負(fù)擔(dān)？如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商委員會(huì)的治理價(jià)值和民主價(jià)值融合？同時(shí)總結(jié)T市協(xié)商委員會(huì)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題及在“三治融合”中的發(fā)展進(jìn)路。

二、“三治融合”協(xié)商治理模式：A省T市協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”組織運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)

A省T市開展的“黨建引領(lǐng)、多方參與、協(xié)商共治”模式的載體是以“1+N+X”為組織運(yùn)行架構(gòu)的協(xié)商委員會(huì)。協(xié)商委員會(huì)在基層黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)“1+N+X”組織來(lái)吸納更多的公民參與，共同開展鄉(xiāng)村協(xié)商治理，初步實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“三治融合”。

（一）協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”組織概況：架構(gòu)、機(jī)制及保障

1.協(xié)商委員會(huì)的架構(gòu)：從“7+X”到“1+N+X”的自治民主化

村民自治是中國(guó)式民主道路的希望所在，村民自治中出現(xiàn)了宗族勢(shì)力操控民主選舉、混混惡霸管村、精英寡頭治村等偏離鄉(xiāng)村民主建設(shè)的不良現(xiàn)象，需要政府進(jìn)行政策規(guī)范。政府主導(dǎo)推進(jìn)的協(xié)商委員會(huì)在“三治融合”的鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)自治的民主最大化，是其首要責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)“三治融合”的基礎(chǔ)。

T市協(xié)商委員會(huì)不斷探索自治民主化的實(shí)現(xiàn)方式，經(jīng)歷了從“7+X”到“1+N+X”組織模式的轉(zhuǎn)變。“7+X”模式中，“7”指協(xié)商委員會(huì)的7名成員，包括1名主任和6名成員，“X”指協(xié)商事務(wù)中的利益相關(guān)方。協(xié)商結(jié)束后，7名主體協(xié)商委員繼續(xù)保留，作為利益相關(guān)方的“X”自動(dòng)解散。通過(guò)實(shí)行“7+X”模式，T市協(xié)商治理平臺(tái)初步構(gòu)建，將村民的矛盾糾紛和鄉(xiāng)村公共事務(wù)納入?yún)f(xié)商委員會(huì)的協(xié)商中，取得了一定的治理效果，但也出現(xiàn)了“泛協(xié)商化”的困境，即村民事無(wú)巨細(xì)均找協(xié)商委員進(jìn)行調(diào)解，導(dǎo)致協(xié)商效果不佳，降低了村民對(duì)協(xié)商委員會(huì)的認(rèn)同感。為此，T市探索出“1+N+X”組織模式：“1”是村書記；“N”是除村書記以外的村“兩委”成員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、“兩代表一委員”、村代表、專業(yè)人士等7類人員，根據(jù)協(xié)商事項(xiàng)，選擇性選取參加人員；“X”是利益相關(guān)方。每開展一次協(xié)商，組建一個(gè)協(xié)商委員會(huì)，每一次協(xié)商結(jié)束后，協(xié)商委員會(huì)自動(dòng)解散。該模式有效規(guī)避了“7+X”組織的缺陷：一方面擴(kuò)大了協(xié)商參與人數(shù)，N不限于7人，更注重具有協(xié)商知識(shí)的專業(yè)人士參與，通過(guò)協(xié)商引導(dǎo)村民形成較高的協(xié)商意識(shí)；另一方面協(xié)商委員會(huì)隨時(shí)解散，分解了基層工作人員的工作壓力，提高了其協(xié)商專注度和責(zé)任心。

T市協(xié)商委員會(huì)由“7+X”向“1+N+X”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)的不僅是協(xié)商委員會(huì)人數(shù)的變化，更重要的是自治理念的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了村民自治的權(quán)威引導(dǎo)向村民自治的民主引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了基層協(xié)商自治的合法性，提升了基層協(xié)商自治的民主性，激發(fā)了利益相關(guān)村民的參與，平衡了協(xié)商委員會(huì)內(nèi)部均勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)“三治融合”的鄉(xiāng)村治理打下了基礎(chǔ)。

2.協(xié)商委員會(huì)的機(jī)制：“11355”協(xié)商共治機(jī)制的法治標(biāo)準(zhǔn)化

法治是實(shí)現(xiàn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理的內(nèi)核，鄉(xiāng)村治理法治化是保證鄉(xiāng)村穩(wěn)定和基層發(fā)展的關(guān)鍵。在鄉(xiāng)村協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)中，要進(jìn)行法治標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，用標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)制規(guī)范協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行，用標(biāo)準(zhǔn)化的制度約束村民的不良行為。

T市建立了協(xié)商委員會(huì)“11355”工作機(jī)制，即一個(gè)主體、一套目錄、三個(gè)層級(jí)、五個(gè)步驟和五個(gè)清單，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)商治理模式。“一個(gè)主體”即組建村級(jí)層面協(xié)商委員會(huì)并制定制度章程和議事流程。“一套目錄”即以村為單位，建立村協(xié)商共治目錄庫(kù)，內(nèi)容設(shè)立圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，分產(chǎn)業(yè)興旺類、生態(tài)宜居類、鄉(xiāng)風(fēng)文明類、社區(qū)治理類、生活服務(wù)類等。“三個(gè)層級(jí)”中，構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和自然村（村民小組）“三級(jí)協(xié)商機(jī)制”?！拔鍌€(gè)步驟和五個(gè)清單”是指：在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，黨群理事會(huì)成員或志愿者收集協(xié)商內(nèi)容，并提煉公共事務(wù)協(xié)商治理議題清單，形成“協(xié)商議題采集單”；由村黨組織牽頭，召開村協(xié)商委員會(huì)會(huì)議，對(duì)采集到的公共事務(wù)協(xié)商治理議題清單進(jìn)行討論，交給不同的主體組織實(shí)施，形成“協(xié)商議題交辦單”；根據(jù)協(xié)商治理內(nèi)容，分級(jí)、分類由村、自然村組織實(shí)施，可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，交由第三方及社會(huì)組織實(shí)施，形成“協(xié)商議題辦理情況單”；由村協(xié)商委員會(huì)對(duì)上報(bào)的協(xié)商治理議題落實(shí)情況進(jìn)行審議和評(píng)估，形成“協(xié)商議題辦理結(jié)果公示單”，接受村民監(jiān)督；通過(guò)微信公眾號(hào)等平臺(tái)，將協(xié)商治理結(jié)果提交全體村民或村民代表評(píng)議，形成“協(xié)商議題辦理結(jié)果評(píng)議單”。

通過(guò)“11355”協(xié)商共治的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，T市協(xié)商委員會(huì)的運(yùn)行有了規(guī)范性機(jī)制。一方面加強(qiáng)了協(xié)商主體責(zé)任建設(shè)，強(qiáng)化了協(xié)商委員會(huì)的工作職責(zé)，創(chuàng)新了雙向協(xié)商制度，激發(fā)了自然村村民參與協(xié)商的熱情；另一方面解決了協(xié)商委員會(huì)工作“泛協(xié)商化”困境，通過(guò)協(xié)商議題采集單的方式將被動(dòng)協(xié)商轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)協(xié)商，并通過(guò)交辦單、情況單、公示單和評(píng)議單等規(guī)范協(xié)商過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化。

3.協(xié)商委員會(huì)的保障：村規(guī)民約形塑的德治內(nèi)生化

德治在“三治融合”的鄉(xiāng)村治理中處于優(yōu)先地位。德治可以保障鄉(xiāng)村自治的穩(wěn)固和法治，是基于鄉(xiāng)村內(nèi)生的非正式制度，其載體是村規(guī)民約，可以使風(fēng)俗傳統(tǒng)轉(zhuǎn)化為禮法規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的道德教化，延續(xù)鄉(xiāng)村的道德認(rèn)同，規(guī)范鄉(xiāng)村運(yùn)行的秩序。在T市協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行中，村規(guī)民約的修訂和實(shí)施形塑了鄉(xiāng)村德治風(fēng)貌，為協(xié)商委員會(huì)工作的開展提供了德治保障。

A省T市為確保協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)的穩(wěn)固，提升村民參與協(xié)商的積極性和規(guī)范性，開展了村規(guī)民約的修訂和實(shí)施工作。一是規(guī)范村規(guī)民約修訂程序，保證修訂由民做主。以前的村規(guī)民約已不適應(yīng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理的要求，表現(xiàn)為：公民參與不夠，知曉度和認(rèn)同度不高；內(nèi)容針對(duì)性和操作性不強(qiáng)；村規(guī)民約不補(bǔ)充不完善不更新；部分規(guī)約違反法律，損害群眾權(quán)益。通過(guò)協(xié)商委員會(huì)的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約修訂的協(xié)商化，村規(guī)民約的修訂真正做到了由民做主。二是規(guī)范村規(guī)民約制定的內(nèi)容，做到基礎(chǔ)內(nèi)容和關(guān)鍵內(nèi)容的統(tǒng)一。修訂的重點(diǎn)圍繞天價(jià)彩禮、薄養(yǎng)厚葬、攀比炫富、鋪張浪費(fèi)等治理難點(diǎn)，提出具體的抵制和約束規(guī)定。通過(guò)規(guī)范村規(guī)民約修訂的內(nèi)容范圍，獎(jiǎng)勵(lì)性措施和懲戒性措施在村規(guī)民約文本中均得到體現(xiàn)，激發(fā)了村民參與的熱情。三是嚴(yán)格規(guī)范村規(guī)民約修訂的程序，加強(qiáng)村規(guī)民約工作落實(shí)情況的督促檢查，將其納入村“兩委”目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，防止流于形式。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約、居民公約遵守情況的監(jiān)督，村“兩委”成員、人民調(diào)解員、村婦聯(lián)執(zhí)委和德高望重、辦事公道的群眾代表共同參與監(jiān)督，充分發(fā)揮村民議事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、紅白理事會(huì)等群眾組織的作用，強(qiáng)化村規(guī)民約的遵守和落實(shí)。

修訂后的村規(guī)民約逐漸成為村民道德規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和約束，知曉度和認(rèn)同度得到大幅提升，為協(xié)商委員會(huì)的運(yùn)行提供了德治保障。依托于村規(guī)民約的道德治理，村民在遇到利益糾紛時(shí)的第一選擇是將糾紛納入?yún)f(xié)商委員會(huì)的協(xié)商范疇，而不是通過(guò)法律手段訴訟，強(qiáng)化了鄉(xiāng)村道德共同體，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村歸屬感。

（二）協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”組織的運(yùn)行：案例分析與問(wèn)題呈現(xiàn)

T市遵循“三治融合”的治理目標(biāo)，將協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”組織運(yùn)行模式在全市174個(gè)村進(jìn)行推廣后，每個(gè)村（社區(qū)）協(xié)商事項(xiàng)均在6件以上，全市累計(jì)協(xié)商事項(xiàng)1138件。本文選取Z鎮(zhèn)X社區(qū)的協(xié)商治理實(shí)踐為例，通過(guò)案例展現(xiàn)協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”的運(yùn)行過(guò)程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并分析其存在的不足，以更好實(shí)現(xiàn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

Z鎮(zhèn)X社區(qū)集體土地收回問(wèn)題的五次協(xié)商案例：

Z鎮(zhèn)X社區(qū)地處T市南部，人口5365人，由街北、街道、浮山三個(gè)自然村在2007年12月合并而成。X社區(qū)有占地13畝的浮山窯廠，合村并組前，窯廠歸原浮山村集體所有，此后所有權(quán)歸X社區(qū)。后窯廠被廢棄，8戶居民便整修窯廠的7畝土地種莊稼。在集體經(jīng)濟(jì)股份權(quán)能改革后，X社區(qū)成立了集體經(jīng)濟(jì)股份合作社理事會(huì)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。理事長(zhǎng)W爭(zhēng)取到60萬(wàn)元的光伏發(fā)電項(xiàng)目，需要幾畝土地，而社區(qū)無(wú)地可用。2017年5月，理事會(huì)成員M向社區(qū)“兩委”反映窯廠長(zhǎng)期被非法侵占的問(wèn)題，部分民眾意識(shí)到政府要索回窯廠也開始故意占地，光伏項(xiàng)目遇到土地征收難題。為此，X社區(qū)村委根據(jù)T政〔2018〕62號(hào)文件提出議題，經(jīng)村黨支部審定，交協(xié)商委員會(huì)協(xié)商確定議題。議題目標(biāo)是妥善處理矛盾，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供項(xiàng)目場(chǎng)地。

本次協(xié)商委員會(huì)的7個(gè)主體成員由社區(qū)居民投票選出，利益相關(guān)方包括8戶居民和全體股民，股民代表由全體股民選出，參與協(xié)商的共有15人，共開展五次協(xié)商。

第一次協(xié)商由鎮(zhèn)黨委和協(xié)商委員會(huì)溝通，目標(biāo)是厘清協(xié)商思路。部分委員有畏難情緒，鎮(zhèn)黨委書記拍板：“無(wú)論遇到多大阻力都要解決，村干部就是要不畏艱難，維護(hù)集體利益，如果我們?cè)倥碌米锶?，那社區(qū)事情還有誰(shuí)來(lái)做？一定要把荒廢的窯廠土地收回，讓資源變資金，讓資金變股金。”并將此工作交由集體經(jīng)濟(jì)股份合作社黨支部牽頭，協(xié)商委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社理事會(huì)參與。第二次協(xié)商是協(xié)商委員會(huì)內(nèi)部溝通，目的是了解糾紛，工作分工。與會(huì)人員走訪三個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，了解窯廠土地被8戶居民戶侵占的具體狀況。第三次協(xié)商在協(xié)商委員會(huì)與股民代表之間開展，目的是獲取股民支持。協(xié)商會(huì)上，委員會(huì)通報(bào)窯廠集體土地被占有現(xiàn)狀，介紹光伏發(fā)電項(xiàng)目，全體股民同意收回集體用地。第四次協(xié)商是協(xié)商委員會(huì)同8個(gè)種植戶、集體經(jīng)濟(jì)股份合作社支委、合作社理事會(huì)共同開展。會(huì)上W書記要求清除窯廠土地上的附屬物，遭8戶村民抵制并拒絕交地，即使書記拿出土地證明，8戶村民依然拒絕交地，說(shuō)“我們已經(jīng)種很多年，就是我們的，你這書記管這么多干什么？”，從而導(dǎo)致協(xié)商失敗。第五次協(xié)商采取各個(gè)擊破的策略，由W書記會(huì)同協(xié)商委員會(huì)分批對(duì)農(nóng)戶做工作，持續(xù)多輪。W書記、理事會(huì)成員X和L做張某等4戶工作，協(xié)商委員會(huì)成員L、W、C做王某等4戶工作，先易后難，動(dòng)之以情、曉之以理，說(shuō)明收回土地的目的，商議賠償問(wèn)題，最終達(dá)成共識(shí)。2018年7月協(xié)商完成，利益多方簽訂協(xié)議，光伏項(xiàng)目得以成功落地。

Z鎮(zhèn)X社區(qū)協(xié)商委員會(huì)經(jīng)過(guò)一年，開展五輪協(xié)商才將村集體土地收回，這個(gè)過(guò)程說(shuō)明涉及鄉(xiāng)村公共利益和私人利益沖突時(shí)協(xié)商的艱難性，也凸顯T市在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中既重視治理結(jié)果，也重視協(xié)商過(guò)程的規(guī)范性和民主性。協(xié)商委員會(huì)在“三治融合”的鄉(xiāng)村治理方面做出了努力。第一，在自治層面，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)協(xié)商到主動(dòng)協(xié)商的轉(zhuǎn)變，委員可以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)協(xié)商議題，進(jìn)行調(diào)查研究了解議題矛盾，將民眾糾紛納入?yún)f(xié)商范疇。第二，在法治層面，實(shí)現(xiàn)了行政強(qiáng)制到依規(guī)協(xié)商的轉(zhuǎn)變，協(xié)商委員會(huì)按照“11355”協(xié)商機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)，不斷深入?yún)f(xié)商，交換意見(jiàn)，始終將議題糾紛限定在協(xié)商的范圍內(nèi)，沒(méi)有走向訴訟。第三，在德治層面，協(xié)商委員會(huì)沒(méi)有在面臨村民爭(zhēng)先占地時(shí)粗暴地使用行政權(quán)力，而是通過(guò)協(xié)商的方式，培育村民的協(xié)商意識(shí)，提升村民的協(xié)商能力，以求得問(wèn)題的解決。但也要清醒地看到，在該案例中協(xié)商委員會(huì)的運(yùn)行與“三治融合”的鄉(xiāng)村善治還有一定距離，主要表現(xiàn)為：一是自治的民主性有待提升。在該協(xié)商案例中，協(xié)商不順利的原因就是協(xié)商初始階段有些協(xié)商委員會(huì)成員試圖使用行政權(quán)力，忽略了協(xié)商的民主過(guò)程。二是法治的權(quán)威性有待規(guī)范。該案例能夠達(dá)成協(xié)商一致，關(guān)鍵在于第五輪協(xié)商中，協(xié)商委員會(huì)通過(guò)找熟人、用情感說(shuō)服的方式達(dá)成了利益平衡。三是德治的有效性有待完善。在該案例中村規(guī)民約的作用發(fā)揮不夠，新鄉(xiāng)賢參與力度不夠，同時(shí)村民在協(xié)商中道德自覺(jué)能力較差，比如靠近窯廠的其他村民也要效仿占地行為，德治助推協(xié)商委員會(huì)有效運(yùn)行的保障功能有待完善。

通過(guò)Z鎮(zhèn)X社區(qū)的協(xié)商案例，可看出T市鄉(xiāng)村協(xié)商委員會(huì)的運(yùn)行始終以實(shí)現(xiàn)“三治融合”的鄉(xiāng)村治理為目標(biāo)。在自治方面，協(xié)商委員會(huì)可以根據(jù)議題的重要性和規(guī)范性主動(dòng)開展協(xié)商，在協(xié)商委員會(huì)成員的選擇上，采用民主選舉的方式確定。在法治層面，協(xié)商委員會(huì)遵守協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)化程序要求，使用情感式柔性治理的方式提升協(xié)商效果。在德治層面，協(xié)商委員會(huì)通過(guò)協(xié)商實(shí)踐不斷提升村民的道德意識(shí)，使其具備一定的協(xié)商精神，更具有公共精神。但協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行也存在以下問(wèn)題：第一，協(xié)商的治理價(jià)值高于民主價(jià)值。T市協(xié)商委員會(huì)在試驗(yàn)階段，以追求高質(zhì)量的治理效果為目標(biāo)，把協(xié)商作為一種治理工具。同時(shí)協(xié)商委員會(huì)的協(xié)商能力很大程度上依賴于書記等“一把手”的拍板，為快速實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，往往會(huì)出現(xiàn)協(xié)商中的命令式表態(tài)等。第二，協(xié)商的情感型策略高于技術(shù)型策略。在T市的協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行中，情感型策略高于技術(shù)型策略，協(xié)商中過(guò)度使用情感型策略，會(huì)消解正式的協(xié)商規(guī)則，可能會(huì)出現(xiàn)利益交換等行為；同時(shí)情感型策略持久性不強(qiáng)，以完成協(xié)商任務(wù)、實(shí)現(xiàn)基層穩(wěn)定為目標(biāo)，無(wú)法形成解決問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制；另外，情感型協(xié)商依賴于協(xié)商委員會(huì)的個(gè)人特質(zhì)，無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的挑戰(zhàn)。第三，協(xié)商的系統(tǒng)性尚未完全構(gòu)建。我國(guó)基層協(xié)商民主逐步實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐轉(zhuǎn)向和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向，即由重視理論闡述轉(zhuǎn)向協(xié)商實(shí)踐，由重視探索實(shí)踐轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散；同時(shí)，基層協(xié)商民主依然面臨兩個(gè)轉(zhuǎn)向的困難——制度轉(zhuǎn)向和系統(tǒng)轉(zhuǎn)向，即實(shí)現(xiàn)由理想設(shè)計(jì)到制度建構(gòu)，由小規(guī)模協(xié)商到大規(guī)模系統(tǒng)協(xié)商。T市協(xié)商委員會(huì)根據(jù)“三治融合”的治理目標(biāo)制定了規(guī)范的協(xié)商設(shè)計(jì)，但在實(shí)施的過(guò)程中，往往出現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而忽視協(xié)商規(guī)范的情況；同時(shí)，T市的協(xié)商治理是一種任務(wù)型的小規(guī)模協(xié)商，以解決基層利益糾紛為主要功能，尚未實(shí)現(xiàn)制定鄉(xiāng)村以及鎮(zhèn)域政策的協(xié)商轉(zhuǎn)向。

三、實(shí)現(xiàn)“三治融合”鄉(xiāng)村協(xié)商治理的思考及進(jìn)路

針對(duì)T市協(xié)商委員會(huì)運(yùn)行中呈現(xiàn)的問(wèn)題，提出我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“三治融合”鄉(xiāng)村協(xié)商治理的一些思考，主要有以下三點(diǎn)。

（一）以基層民主促進(jìn)協(xié)商治理，而非僅追求治理效率

當(dāng)下我國(guó)鄉(xiāng)村開展的協(xié)商治理試驗(yàn)，過(guò)多關(guān)注協(xié)商的治理價(jià)值，追求治理效率，忽視對(duì)民眾的民主性培育，這導(dǎo)致諸如協(xié)商委員會(huì)等協(xié)商平臺(tái)在開展協(xié)商過(guò)程中遭遇民眾不理解、不配合的情況。因此，鄉(xiāng)村協(xié)商治理在發(fā)展中需要平衡治理價(jià)值和民主價(jià)值的關(guān)系。在治理試驗(yàn)階段，要抓住民眾民主性不足的問(wèn)題進(jìn)行培育，重點(diǎn)開展黨建民主引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的堡壘作用，不斷加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的實(shí)踐活動(dòng)；定期針對(duì)干部和民眾開展協(xié)商民主培訓(xùn)，使其懂得協(xié)商是什么，為什么協(xié)商，怎么協(xié)商。以治理培育民主，以民主促進(jìn)治理，只有培育民眾的民主性，才能使治理試驗(yàn)的地方性經(jīng)驗(yàn)向更大范圍推廣。

（二）以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)化協(xié)商過(guò)程，而非僅依賴于情感型說(shuō)服

為實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治的“三治融合”式治理，建立一整套基于民主型自治、規(guī)范型法治和內(nèi)生型德治的協(xié)商機(jī)制，可引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化。首先，基層政府需要?jiǎng)?chuàng)新思維，引入互聯(lián)網(wǎng)協(xié)商平臺(tái)，樹立鄉(xiāng)村精準(zhǔn)協(xié)商理念?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展較快的鄉(xiāng)村可嘗試建立互聯(lián)網(wǎng)協(xié)商平臺(tái)，形成“村‘兩委’（協(xié)商委員會(huì)）—村民”的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)關(guān)系，村“兩委”通過(guò)定期收集村民在協(xié)商平臺(tái)輸入的協(xié)商需求，并進(jìn)行整理分類，交由協(xié)商委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商議題確定，確保能精準(zhǔn)回應(yīng)村民的協(xié)商需求，快速篩選協(xié)商議題，解決“泛協(xié)商化”難題。其次，整合網(wǎng)絡(luò)協(xié)商資源，優(yōu)化鄉(xiāng)村協(xié)商治理內(nèi)容?？梢酝ㄟ^(guò)互聯(lián)網(wǎng)聚合協(xié)商治理的研究者、市場(chǎng)主體及政府人員共同參與，增強(qiáng)協(xié)商委員會(huì)的專業(yè)性和技術(shù)性，擺脫對(duì)情感式說(shuō)服的依賴。最后，依托互聯(lián)網(wǎng)協(xié)商平臺(tái)，拓展協(xié)商治理空間。一方面可以將基層諸多社會(huì)組織整合到協(xié)商平臺(tái)中，進(jìn)行空間整合，實(shí)現(xiàn)一鍵協(xié)商，一鍵回應(yīng)；另一方面可以擴(kuò)大協(xié)商參與人員范圍，引入互聯(lián)網(wǎng)的匿名發(fā)言、評(píng)價(jià)制度，以加強(qiáng)民眾對(duì)協(xié)商過(guò)程的監(jiān)督。

（三）以協(xié)商系統(tǒng)化構(gòu)建為目標(biāo)，而非追求治理創(chuàng)新政績(jī)

目前治理試驗(yàn)中，基層政府為追求治理效果和迎接治理評(píng)估，不得不在基層治理創(chuàng)新的“錦標(biāo)賽體制”中，制定大量政策文本、意見(jiàn)，以及創(chuàng)立諸多系統(tǒng)化的協(xié)商機(jī)制平臺(tái)等。但是在協(xié)商平臺(tái)運(yùn)行中，經(jīng)常出現(xiàn)非系統(tǒng)化運(yùn)行，比如在“三治融合”的協(xié)商治理中，呈現(xiàn)出重視法治子系統(tǒng)運(yùn)行、忽視德治子系統(tǒng)運(yùn)行、自治子系統(tǒng)形式化運(yùn)行的現(xiàn)象，之所以如此，是因?yàn)檫\(yùn)用法治手段可以快速達(dá)成治理效果，更容易應(yīng)對(duì)治理評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)基層政府追求治理創(chuàng)新的績(jī)效。目前我國(guó)基層協(xié)商的主要模式是小規(guī)模協(xié)商，致力于糾紛調(diào)解的社會(huì)治理，協(xié)商的系統(tǒng)化構(gòu)建是未來(lái)協(xié)商治理發(fā)展的目標(biāo)，旨在通過(guò)突破小規(guī)模的調(diào)節(jié)糾紛式協(xié)商轉(zhuǎn)向大規(guī)模的制定公共政策式的協(xié)商，所以目前更需要從自治、法治和德治三方面進(jìn)行融合建設(shè)，這樣才能為今后實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的制定公共政策式的協(xié)商打下基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

總體上說(shuō)，A省T市的協(xié)商委員會(huì)“1+N+X”組織運(yùn)行模式在實(shí)現(xiàn)“三治融合”的協(xié)商治理過(guò)程中進(jìn)行了嘗試性試驗(yàn)，是基層創(chuàng)新治理的新突破。它通過(guò)擴(kuò)大協(xié)商委員會(huì)參與人數(shù)以實(shí)現(xiàn)自治民主化，通過(guò)制定“11355”協(xié)商機(jī)制以實(shí)現(xiàn)法治標(biāo)準(zhǔn)化，通過(guò)村規(guī)民約的修訂以實(shí)現(xiàn)德治的內(nèi)生化，從政策文本看，已經(jīng)具備“三治融合”協(xié)商治理的基本要素。但在具體案例實(shí)踐中，非融合性協(xié)商過(guò)程不時(shí)呈現(xiàn)，自治的權(quán)威性、法治的情感性和德治的虛置性共同導(dǎo)致協(xié)商委員會(huì)在協(xié)商過(guò)程中遇到困境，因而需要通過(guò)轉(zhuǎn)變協(xié)商價(jià)值、協(xié)商工具和協(xié)商目標(biāo)，用價(jià)值平衡、工具理性和系統(tǒng)再造［10］來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“三治融合”的協(xié)商治理。當(dāng)然，本文也存在一些值得討論的地方：一方面受制于文章篇幅，僅對(duì)一個(gè)案例進(jìn)行分析，缺乏多案例的比較；另一方面關(guān)于文末提出的協(xié)商系統(tǒng)化再造，僅是提出了構(gòu)想，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行深入探討。另外，對(duì)于A省T市協(xié)商委員會(huì)的運(yùn)行還有待于繼續(xù)觀察，并結(jié)合其他地區(qū)的治理試驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比分析，唯此才能總結(jié)出更好的經(jīng)驗(yàn)。