向潁鍇

（美國東北大學(xué) 專業(yè)研究學(xué)院，美國 波士頓 02115）

在科技發(fā)展的推動(dòng)以及較為寬松的創(chuàng)新政策支持下，我國一些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在經(jīng)歷了起步孕育階段的積累后，在新技術(shù)的疊加中逐漸崛起，并迅速成為用戶規(guī)模巨大、實(shí)力雄厚的平臺(tái)企業(yè)巨頭。但與之伴隨的是平臺(tái)壟斷、算法濫用等治理難題的不斷顯露。2022年7月21日，滴滴被處以80.26億元的高額罰款，再次暴露了平臺(tái)企業(yè)在運(yùn)營過程中存在著違規(guī)問題，也凸顯國家和政府在該領(lǐng)域存在著治理漏洞。因此，完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營，對(duì)于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重大意義。

一、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)治理現(xiàn)狀

自1994年我國正式接入互聯(lián)網(wǎng)以來，平臺(tái)企業(yè)經(jīng)歷了從無到有、由小到大、由弱到強(qiáng)的發(fā)展過程，平臺(tái)企業(yè)的治理，也經(jīng)歷了從自由發(fā)展到相對(duì)寬松，再到規(guī)范治理的發(fā)展階段。

1.治理理念由相對(duì)寬松到規(guī)范治理

1998年之前，我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)基本處于自由發(fā)展階段，只是被作為新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來看待，沒有得到相應(yīng)的管理［1］。隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的快速發(fā)展和科技創(chuàng)新的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各個(gè)領(lǐng)域不斷革新，1999—2010年，我國正式進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)立法的探索階段。這一階段針對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的治理，主要是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)媒介平臺(tái)、著作權(quán)保護(hù)等方面的立法。2009年12月26日《侵權(quán)責(zé)任法》第三十六條的規(guī)定，奠定了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)侵權(quán)責(zé)任的基石，對(duì)平臺(tái)治理中侵權(quán)責(zé)任的明確劃分和認(rèn)定有重要意義。2011—2017年，我國進(jìn)入了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展階段。信息技術(shù)的飛速發(fā)展在帶來經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，也給網(wǎng)絡(luò)安全帶來諸多挑戰(zhàn)，平臺(tái)運(yùn)行安全、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題凸顯。國家已然認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)作為基礎(chǔ)設(shè)施作用的重要性，及時(shí)成立了網(wǎng)信辦作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的專門治理機(jī)構(gòu)。2018年之后，隨著平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施化的深入，以及平臺(tái)在用戶積累和數(shù)據(jù)技術(shù)處理方面的優(yōu)勢(shì)，國家和政府深刻意識(shí)到平臺(tái)在國家信息安全、社會(huì)法治建設(shè)方面的關(guān)鍵作用，故國家立法步伐加快，網(wǎng)絡(luò)空間立法框架在這一時(shí)期逐漸完整，平臺(tái)治理的立法也顯示出強(qiáng)調(diào)維護(hù)市場(chǎng)交易安全、反壟斷監(jiān)管等特征。

2.管理法規(guī)由基本空白到相對(duì)成熟

“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)掌握著豐富的數(shù)據(jù)庫，且手握核心技術(shù)，成為互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序和社會(huì)治理的最大變量”［1］。隨著治理理念的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)法律法規(guī)的制定出臺(tái)也緊跟其后。一是出臺(tái)法律法規(guī)。2016年的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、2021年的《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》，基本上搭建了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理的法律頂層制度架構(gòu)。二是發(fā)布政策法規(guī)。如國家發(fā)改委等9部門發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》，在加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管等方面作出了規(guī)定。這種主要以行政規(guī)制為手段的治理方式具有一定的靈活性，但也體現(xiàn)出以處罰、威懾為主的特征，難以回應(yīng)科技創(chuàng)新之下技術(shù)快速發(fā)展帶來的諸多平臺(tái)治理難題。三是開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。專項(xiàng)治理是我國網(wǎng)絡(luò)治理的一種重要方式。如2021年7月工信部啟動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項(xiàng)整治行動(dòng)，主要聚焦于擾亂市場(chǎng)秩序、侵害用戶權(quán)益、威脅數(shù)據(jù)安全等問題，以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)的嚴(yán)格規(guī)范和治理。

3.多元主體參與的治理模式日益受到重視

人工智能等新的科學(xué)技術(shù)成為平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展引擎。新的技術(shù)在改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式的同時(shí)，也改變著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。平臺(tái)企業(yè)作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)的管理者、平臺(tái)內(nèi)部治理規(guī)則的制定者、平臺(tái)交易信息的掌控者，必定要承擔(dān)一定的治理職責(zé)?！敖柚诩夹g(shù)上的優(yōu)勢(shì)，數(shù)字平臺(tái)不僅可以收集與個(gè)人相關(guān)的數(shù)據(jù)，而且可以收集社會(huì)方面的數(shù)據(jù)，比如，公共交通、公共衛(wèi)生、健康等方面的數(shù)據(jù)，從而為有效管理奠定基礎(chǔ)”［2］。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化、智能化帶動(dòng)了社會(huì)公共服務(wù)的數(shù)字化和智能化，并在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上得以實(shí)現(xiàn)，比如，與人們?nèi)粘Ｉ钍置芮械乃?、電、氣等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都可以通過數(shù)字化的界面操作而獲得。因此，構(gòu)建政府與平臺(tái)協(xié)同治理的多元治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和有效治理之間的平衡，促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)的健康有序發(fā)展越來越成為各方共識(shí)。

二、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)治理存在的問題

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)具有的關(guān)系多層、主體多元、影響跨界、邊界模糊等特征，突破了傳統(tǒng)商法規(guī)制范疇，尤其是在以往治理態(tài)勢(shì)依然嚴(yán)峻的前提下，算法濫用、平臺(tái)壟斷等新的爭(zhēng)議問題的出現(xiàn)，更是對(duì)傳統(tǒng)治理理念和治理模式提出了挑戰(zhàn)。

1.平臺(tái)間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致行業(yè)壟斷

平臺(tái)企業(yè)主要是通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)空間為買賣雙方搭建一個(gè)雙邊或多邊的平臺(tái)，使交易能夠快速、高效地進(jìn)行。科技創(chuàng)新是平臺(tái)企業(yè)的生命。在科技創(chuàng)新的同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)的野蠻生長也成為常態(tài)，尤其是在平臺(tái)企業(yè)發(fā)展起步階段，政府監(jiān)管較為寬松，加上相關(guān)法律滯后，導(dǎo)致平臺(tái)無序擴(kuò)張。一方面，平臺(tái)企業(yè)用戶海量增長，平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，極大地推動(dòng)了生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟(jì)的增長；另一方面，平臺(tái)企業(yè)利用其龐大的市場(chǎng)勢(shì)力，排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、進(jìn)行“獵殺式并購”、利用算法進(jìn)行歧視性價(jià)格控制等，擾亂了市場(chǎng)秩序，給政府監(jiān)管帶來了巨大難題。

2.技術(shù)的更新迭代給政府監(jiān)管帶來困難

創(chuàng)新是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)發(fā)展的基石和關(guān)鍵，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)本質(zhì)上就是以技術(shù)為核心驅(qū)動(dòng)力的企業(yè)。正是在鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策環(huán)境下，平臺(tái)企業(yè)才有如此飛速的發(fā)展。然而，“技術(shù)中立”永遠(yuǎn)是作為一種人文關(guān)懷存在并力圖框定科技前行的方向的，但其是否能夠真正改變技術(shù)變遷的邏輯，還依賴于人對(duì)欲望的控制，尤其是對(duì)資本擴(kuò)張的控制。而這正是政府監(jiān)管的職責(zé)。這種態(tài)勢(shì)，既形成了鼓勵(lì)創(chuàng)新與加強(qiáng)監(jiān)管、“加油門”與“踩剎車”之間的規(guī)制悖論［3］，也形成了平臺(tái)企業(yè)在科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的快速發(fā)展與政府的治理理念落后、治理規(guī)則滯后而帶來的規(guī)制難題。

3.平臺(tái)企業(yè)參與治理的負(fù)面效應(yīng)凸顯

近年，隨著網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)法律的逐漸完善，對(duì)平臺(tái)的管理與規(guī)制也逐漸精細(xì)化。政府在利用平臺(tái)所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和便利條件、明確平臺(tái)的管理義務(wù)和責(zé)任的同時(shí)，賦予其一定的自我管理權(quán)限，因此，在平臺(tái)生態(tài)圈內(nèi)部，平臺(tái)有制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、處理糾紛的職責(zé)和權(quán)力。然而，追求利益是企業(yè)的本性，在制定規(guī)則、糾紛解決等方面，企業(yè)很難保持中立，尤其是在平臺(tái)企業(yè)自身組織不健全、內(nèi)部缺乏權(quán)力制約機(jī)制的情況下，平臺(tái)侵犯商戶和消費(fèi)者權(quán)益在所難免。這實(shí)際上都與期望平臺(tái)參與治理的善意目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。此外，當(dāng)平臺(tái)掌握了龐大的數(shù)據(jù)并利用自己所掌握的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)與政府進(jìn)行博弈時(shí)，逃避監(jiān)管甚至左右政府決策也可能成為現(xiàn)實(shí)。因此，對(duì)平臺(tái)進(jìn)行綜合治理就顯得迫切和必要。

三、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)治理路徑

在強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的加持下，平臺(tái)之間以及平臺(tái)和社會(huì)生產(chǎn)要素之間的連接越來越緊密，并逐漸獲得了突破外部治理規(guī)制限制的能力，“成為干預(yù)政府運(yùn)行和社會(huì)治理的‘技術(shù)利維坦’”［4］。然而，“單一的技術(shù)邏輯無法回應(yīng)和解決數(shù)字化發(fā)展帶來的各類復(fù)雜問題，單一的市場(chǎng)邏輯和監(jiān)管邏輯也無法有效應(yīng)對(duì)數(shù)字技術(shù)變革下的新模式、新問題、新挑戰(zhàn)”［5］，它需要政府和社會(huì)進(jìn)行適應(yīng)性變革和調(diào)適，提高駕馭數(shù)字化發(fā)展的能力。因此，及時(shí)調(diào)整治理理念，形成綜合治理體系以提升平臺(tái)治理能力，既是我國規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間秩序的必要路徑，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。

1.外部治理：完善法律法規(guī)，加大反壟斷的執(zhí)法力度

自2021年以來，國家為規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為，已先后對(duì)互聯(lián)網(wǎng)巨頭如阿里巴巴、滴滴開出了巨額罰單，體現(xiàn)了法律法規(guī)外部硬性治理的力度和實(shí)效。但是，平臺(tái)的壟斷性是其與生俱來的天性，它會(huì)伴隨科技創(chuàng)新而不斷被放大，平臺(tái)治理正是通過規(guī)范其在發(fā)展過程中暴露的失范行為而實(shí)現(xiàn)其健康有序發(fā)展的。一是要進(jìn)一步完善反壟斷立法。要設(shè)立專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確其具體職責(zé)，減少執(zhí)法中間環(huán)節(jié)，推動(dòng)平臺(tái)反壟斷高效進(jìn)行；要進(jìn)一步明確壟斷行為的邊界，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定位壟斷行為并快速采集和固定證據(jù)。二是要明確平臺(tái)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)和使用范圍，“創(chuàng)立數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估及定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享機(jī)制，確立個(gè)人數(shù)據(jù)的可攜帶權(quán)，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)與合理獲益”［6］。三是要加強(qiáng)和完善國有資本參股機(jī)制，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)股權(quán)結(jié)構(gòu)，消減網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)商業(yè)資本的利益最大化需求帶來的發(fā)展偏向。平臺(tái)的外部治理，必須及時(shí)調(diào)整監(jiān)管理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在保證平臺(tái)健康有序發(fā)展的同時(shí)，保護(hù)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，保持規(guī)制和創(chuàng)新的平衡，這才是促進(jìn)數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。

2.內(nèi)部治理：調(diào)適平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，消解負(fù)面效應(yīng)

平臺(tái)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則成為制約平臺(tái)參與方行為的重要內(nèi)部制度力量。用戶從登錄平臺(tái)到成為平臺(tái)會(huì)員繼而在平臺(tái)上交易以及后期糾紛的解決無不受平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則的限制，可見完善的平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則至關(guān)重要。平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則分為單純內(nèi)部規(guī)則和涉他內(nèi)部規(guī)則。單純內(nèi)部規(guī)則主要指平臺(tái)的人事制度、考勤制度等，通常不超出傳統(tǒng)商法范疇；涉他內(nèi)部規(guī)則主要是用戶福利或影響公共利益的規(guī)則，具有“準(zhǔn)公共秩序”的性質(zhì)。內(nèi)部治理，一是要明確單純內(nèi)部規(guī)則和涉他內(nèi)部規(guī)則的邊界。單純內(nèi)部規(guī)則由傳統(tǒng)商法調(diào)整，涉他內(nèi)部規(guī)則要嚴(yán)格遵從監(jiān)管部門的相關(guān)管理規(guī)定。由于涉他內(nèi)部規(guī)則的“準(zhǔn)公權(quán)力”性質(zhì)，可將其納入行政法軌道接受和立法審查相似的嚴(yán)格考核，對(duì)于可能導(dǎo)致外部損害的規(guī)則，需要經(jīng)過公布草案、聽證、專家論證、獲批等環(huán)節(jié)，做到形式合法、實(shí)質(zhì)公平。二是規(guī)則的制定要聽取平臺(tái)各方參與者的意見，促進(jìn)參與者的溝通，協(xié)調(diào)參與者的關(guān)系，保障各方協(xié)調(diào)配合，以實(shí)現(xiàn)各方參與者利益的共贏。三是規(guī)制平臺(tái)算法濫用。內(nèi)部規(guī)則的制定應(yīng)該揭開“技術(shù)中立”的遮羞布，從根源上防止算法歧視、算法欺詐、算法錯(cuò)誤等問題。平臺(tái)的內(nèi)部治理，應(yīng)該打破傳統(tǒng)“公司治理”的藩籬，走向更加開放的治理結(jié)構(gòu)，如設(shè)置企業(yè)智庫、尋求第三方機(jī)構(gòu)等來為平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則的制定注入科學(xué)、合理、公平的元素，讓平臺(tái)決策更加可信。

3.社會(huì)治理：推動(dòng)聲譽(yù)信用系統(tǒng)構(gòu)建

一方面是推進(jìn)平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)部的聲譽(yù)信用系統(tǒng)的構(gòu)建。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，聲譽(yù)作為一種重要的社會(huì)資本發(fā)揮著重要作用。平臺(tái)共同體通過雙邊市場(chǎng)的信息交換轉(zhuǎn)換為可見的聲譽(yù)評(píng)級(jí)，形成一種對(duì)平臺(tái)參與者的隱性約束。但長期以來，平臺(tái)因信息交換而形成的信用等級(jí)因缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)而無法作為一種固定的正式的治理要素，一定程度消解了其作為平臺(tái)治理因素的作用。構(gòu)建平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)部信用系統(tǒng)，一是要完善聲譽(yù)等級(jí)評(píng)價(jià)量化標(biāo)準(zhǔn)。將聲譽(yù)評(píng)級(jí)進(jìn)行等級(jí)劃分，作為在線平臺(tái)參與者的一種身份標(biāo)識(shí)，消費(fèi)者或者其他參與者可以通過平臺(tái)的聲譽(yù)身份標(biāo)識(shí)來判斷商家的信譽(yù)等級(jí)，讓聲譽(yù)等級(jí)成為一種隱形約束。二是要暢通平臺(tái)系統(tǒng)信息溝通和反饋渠道。暢通的信息渠道有利于改善賣家的失信商業(yè)行為，也有利于買家獲取客觀的第三方評(píng)價(jià)信息，從而減少信息不對(duì)稱帶來的優(yōu)勢(shì)信息方對(duì)劣勢(shì)信息方的欺壓。三是要加強(qiáng)監(jiān)督。通過市場(chǎng)監(jiān)管和專項(xiàng)行動(dòng)等方式對(duì)平臺(tái)的聲譽(yù)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，杜絕有償刷單和好評(píng)返現(xiàn)等欺詐行為，維護(hù)正常的交易秩序。

另一方面是推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)。良好的社會(huì)信用是營商環(huán)境的基礎(chǔ)，故要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能，為平臺(tái)聲譽(yù)建設(shè)提供外部制度環(huán)境。如國務(wù)院于2019年7月印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出，要對(duì)平臺(tái)建立信用檔案，將濫用市場(chǎng)支配地位限制交易、單邊簽訂排他性服務(wù)合同等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為記入信用檔案。這是通過國家規(guī)范性的指導(dǎo)意見，在整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中通過外部聲譽(yù)體系的管理與構(gòu)建，促使平臺(tái)珍惜自身聲譽(yù)，強(qiáng)化信用經(jīng)營意識(shí)，進(jìn)而達(dá)到平臺(tái)的信用治理的一個(gè)重要嘗試。