欒志紅

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100044 )

一、問題緣起

從2007年全國(guó)各地開始探索環(huán)境公益訴訟實(shí)踐，到2012年修改后的《民事訴訟法》和2014年修改后的《環(huán)境保護(hù)法》建立了環(huán)境民事公益訴訟制度，再到2015年最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等一系列司法解釋全面推進(jìn)環(huán)境司法審判工作，中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟走過了從試點(diǎn)、正式啟動(dòng)到不斷壯大的發(fā)展歷程，在環(huán)境公益保障方面發(fā)揮著重要作用。

從產(chǎn)生、發(fā)展和表現(xiàn)形式來看，中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟呈現(xiàn)出的顯著特征之一是司法權(quán)(1)本文所稱司法權(quán)僅指法院的審判權(quán)。的擴(kuò)張。通過規(guī)范擴(kuò)權(quán)和組織建設(shè)，法院在環(huán)境民事公益訴訟整個(gè)過程中居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位[1]107。這種情形的出現(xiàn)有其深層的制度原因。環(huán)境公益訴訟的提起和運(yùn)行需要大量的資金，也需要有關(guān)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞方面的資料的收集。中國(guó)環(huán)保組織發(fā)展較晚，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，證據(jù)收集能力有限。此外，環(huán)境立法不健全、行政權(quán)在環(huán)境公益保障方面長(zhǎng)期呈現(xiàn)出缺位或不足的狀態(tài)，這些現(xiàn)實(shí)狀況決定了中國(guó)有必要發(fā)展出適應(yīng)自身特點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟模式，司法權(quán)的擴(kuò)張正是這一模式的體現(xiàn)。在這一意義上，司法權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟中的擴(kuò)張有著積極意義。它可以補(bǔ)強(qiáng)環(huán)保組織的弱勢(shì)，彌補(bǔ)環(huán)境立法、環(huán)境行政執(zhí)法的供給不足，是司法機(jī)關(guān)在考慮到環(huán)境公益不同于一般民事法律規(guī)范所保護(hù)的民事權(quán)益等私益時(shí)作出的創(chuàng)新之舉，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。然而，公益訴訟是“關(guān)乎行政與司法關(guān)系重大調(diào)整的復(fù)雜制度”[2]127，司法權(quán)的行使應(yīng)符合憲法上立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三者之間的關(guān)系定位，尤其是應(yīng)符合環(huán)境憲法的要求；同時(shí)也應(yīng)與已有的環(huán)境行政訴訟制度銜接，共同促進(jìn)環(huán)境公益的保障。從這個(gè)方面來看，目前，環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)的擴(kuò)張面臨著一些制度困境，有待完善。

二、 環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴(kuò)張的制度困境

(一)與環(huán)境憲法的要求不相符合

所謂環(huán)境憲法，是指憲法位階上具有環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展目的的規(guī)范整體，尤其是詳細(xì)且特別對(duì)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展有特殊或明顯功能的規(guī)范[3]。從世界范圍來看，各國(guó)環(huán)境憲法的規(guī)范表達(dá)主要有兩種方式，一是基本權(quán)利[4]，二是國(guó)家目標(biāo)義務(wù)。由于環(huán)境權(quán)入憲存在著現(xiàn)實(shí)的困難，許多國(guó)家選擇了后者。比較典型的如1994年修改的《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第20a條明確了環(huán)境保護(hù)是德國(guó)的“國(guó)家目標(biāo)”[5]。

一般認(rèn)為，中國(guó)憲法也將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家目標(biāo)予以設(shè)定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)有關(guān)國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害的規(guī)范(2)《憲法》第26條。就是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“國(guó)家目標(biāo)條款”[6]。 2018年，憲法修正案在序言中增加的“生態(tài)文明”、在國(guó)家機(jī)構(gòu)部分增設(shè)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“生態(tài)文明建設(shè)”(3)《憲法》第89條。等內(nèi)容的規(guī)范表達(dá)的基本取向也是設(shè)定國(guó)家目標(biāo)，它們與前述條款等共同構(gòu)成了中國(guó)環(huán)境憲法的核心內(nèi)容[7]90-93。作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)境憲法條款不僅是一種價(jià)值追求和“預(yù)期”的努力方向，也明確了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)所需要采取的手段和措施，賦予國(guó)家特定責(zé)任[8]，約束引導(dǎo)所有國(guó)家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

盡管作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)境憲法條款對(duì)所有國(guó)家權(quán)力都具有規(guī)范效力，但根據(jù)二戰(zhàn)之后發(fā)展起來的功能適當(dāng)理論，憲法上國(guó)家機(jī)關(guān)的職能配置應(yīng)與其功能相適應(yīng)[9]。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能在三個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職能配置并非等量齊觀。首先，從立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系來看，環(huán)境問題具有極強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，司法機(jī)關(guān)往往不具有運(yùn)用各種知識(shí)和科學(xué)對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行充分審查的能力；環(huán)境問題涉及多元利益關(guān)系，政策性強(qiáng)，其治理需要從整體上考量，而司法機(jī)關(guān)主要關(guān)注個(gè)體利益，所以一般認(rèn)為解決環(huán)境問題的最終責(zé)任應(yīng)當(dāng)在立法和行政。其次，從立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看，行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境問題更加專業(yè)和富有效率，公眾也在此問題上傾向于依賴政府，因而行政機(jī)關(guān)也就相應(yīng)地扮演著更為重要的角色[10]。

正是基于行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)中的功能優(yōu)勢(shì)，2018年，憲法修正案將“生態(tài)建設(shè)”的職權(quán)賦予國(guó)務(wù)院，這項(xiàng)規(guī)定明確表明，在生態(tài)保護(hù)國(guó)家目標(biāo)的規(guī)定基礎(chǔ)上，主要由國(guó)務(wù)院承擔(dān)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)[7]96。

基于以上環(huán)境憲法條款的意涵來審視中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度，目前，這種司法權(quán)居于主導(dǎo)地位的運(yùn)作模式與環(huán)境憲法的國(guó)家目標(biāo)要求不相符合。這種情形或許暫時(shí)能夠起到彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，它可能削弱立法權(quán)和行政權(quán)在環(huán)境公益保障方面應(yīng)有的功能，不利于司法權(quán)對(duì)其他權(quán)力的監(jiān)督制約，也不利于環(huán)境民事公益訴訟本身的發(fā)展。

由于司法權(quán)的擴(kuò)張突破了憲法上立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三者之間的功能界限，致使現(xiàn)實(shí)中參與環(huán)境民事公益訴訟的多個(gè)主體出現(xiàn)功能錯(cuò)位：作為裁判者的法院實(shí)際上扮演著環(huán)境行政執(zhí)法者的角色，作為原告的環(huán)保組織借助司法程序與法院一起替代環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法[1]106，而真正意義上的環(huán)境執(zhí)法者——行政機(jī)關(guān)則往往變成了判決的監(jiān)督執(zhí)行者。對(duì)此，不僅當(dāng)事人發(fā)出了“判決的執(zhí)行決定權(quán)置于行政機(jī)關(guān)手中，設(shè)置審批程序，侵犯了企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)”的疑問(4)泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與泰興錦匯化工有限公司等環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛上訴案，江蘇省高級(jí)人民法院，(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)。，就連法院自身有時(shí)也難以搞清這是否屬于民事訴訟。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染案中(5)廣東省廣州市中級(jí)人民法院，(2015)穗中法民一終字第3804號(hào)。，一審法院判決被告修復(fù)魚塘、恢復(fù)魚塘的狀態(tài)和功能，逾期未修復(fù)的，由環(huán)保部門指定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機(jī)構(gòu)代為修復(fù)，修復(fù)費(fèi)用由被告承擔(dān)。盡管二審法院對(duì)此予以了糾正，把“由環(huán)保部門指定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機(jī)構(gòu)代為修復(fù)”修改為“由人民法院選定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機(jī)構(gòu)代為修復(fù)”，但由于行政機(jī)關(guān)的介入，實(shí)則很難區(qū)分行政強(qiáng)制法上的代履行和恢復(fù)原狀中的替代履行。

2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，這一做法意味著“公益訴訟屬于民事訴訟的特別形態(tài)”[11]，它與已有民事訴訟制度相銜接共同發(fā)揮保障環(huán)境公益和環(huán)境私益的作用[12]。但隨著司法權(quán)的擴(kuò)張，環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展與該制度設(shè)計(jì)的初衷發(fā)生了偏離，有的學(xué)者提出“廢止環(huán)境民事公益訴訟制度，撤銷對(duì)人民檢察院和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的授權(quán)”的建議[13]。

(二)削弱了環(huán)境行政訴訟的作用

從產(chǎn)生和發(fā)展來看，中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟被定位于“彌補(bǔ)行政執(zhí)法在社會(huì)公益保障方面的不足而創(chuàng)制的一種特殊司法機(jī)制”[2]127。具體做法是，法院一旦受理了社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，將按照程序通報(bào)給有監(jiān)督管理權(quán)的環(huán)保部門。環(huán)保部門獲得信息后再查看有沒有行政監(jiān)管不到位的問題[14]。這種“倒逼行政監(jiān)管”的做法雖然有助于發(fā)現(xiàn)行政違法行為，但卻可能削弱環(huán)境行政監(jiān)管職能，導(dǎo)致行政消極卸責(zé)。更為關(guān)鍵的問題是對(duì)于這種行政消極卸責(zé)行為，行政訴訟的作用在一定程度上被忽略了。

筆者以“環(huán)境公益”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶等數(shù)據(jù)庫進(jìn)行粗略查詢發(fā)現(xiàn)，僅在收集到的2015-2016年間25起環(huán)境民事公益訴訟案件中，被告的侵權(quán)行為同時(shí)構(gòu)成行政上違法的有17件，約占68%。在這些案件中，行政違法事實(shí)主要分為兩類：一是未經(jīng)環(huán)境行政許可，或環(huán)境行政許可違法或不當(dāng)；二是超標(biāo)排放。針對(duì)這兩種行政違法情形，行政機(jī)關(guān)是否履行了監(jiān)管職責(zé)？其履職行為是否合法？如果答案是否定的，污染者周圍的居民是否可以提起環(huán)境行政訴訟？例如，在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案(以下簡(jiǎn)稱德州振華公司案)中(6)山東省德州地區(qū)(市)中級(jí)人民法院，(2015)德中環(huán)公民初字第1號(hào)。，企業(yè)的侵權(quán)行為也構(gòu)成了行政違法，包括超標(biāo)排污和未安裝大氣污染防治設(shè)施(未安裝脫硫、脫硝和除塵設(shè)施)。考察當(dāng)時(shí)立法可見，針對(duì)企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物的違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限期治理，并處罰款(7)《大氣污染防治法》(2000)第48條。；針對(duì)未安裝大氣污染防治設(shè)施等違反大氣污染防治法律義務(wù)的違法行為，行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款(8)《大氣污染防治法》(2000)第47條。。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行這些職責(zé)時(shí)，因被告單位項(xiàng)目區(qū)域周圍多為居民社區(qū)、屬于環(huán)境保護(hù)域內(nèi)保護(hù)的敏感點(diǎn)，社區(qū)居民可以通過環(huán)境行政訴訟的途徑救濟(jì)自身合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)。但顯然，在這起環(huán)境民事公益訴訟案件中，行政權(quán)的合法性問題被忽略了。

近年來，與環(huán)境公益訴訟相比，普通環(huán)境行政訴訟的發(fā)展較為緩慢。從數(shù)量來看，普通環(huán)境行政訴訟也取得了快速發(fā)展。但仔細(xì)分析這些案件發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)普通環(huán)境行政訴訟主要由企業(yè)方面提起。2014年，最高法院首次發(fā)布了環(huán)保行政十大典型案件，其中7件是企業(yè)因不服環(huán)保行政處罰等行政行為提起的，3件由環(huán)評(píng)許可第三人提起[15]。 2016年，最高法院發(fā)布的第二批環(huán)保行政10大典型案件中，6件由企業(yè)提起，1件由檢察院提起,3件由環(huán)境受害人提起[16]。這些案件的情況或許不足以反映期間全國(guó)法院已受理的幾萬件環(huán)境資源類行政案件的全貌，但它們是從公開發(fā)布的案例中篩選出來的典型案件，至少?gòu)囊粋€(gè)側(cè)面說明了目前中國(guó)具有代表性的普通環(huán)境行政訴訟案件主要用來解決企業(yè)不服環(huán)境行政監(jiān)管問題，而非環(huán)境受害人的權(quán)益保障。這種狀況不僅與中國(guó)生態(tài)環(huán)境實(shí)踐所反映出來的企業(yè)行政違法現(xiàn)象嚴(yán)重、環(huán)境受害者人數(shù)眾多、權(quán)益受到嚴(yán)重侵害的現(xiàn)狀極不相符，而且也無法體現(xiàn)出普通環(huán)境行政訴訟的特色。

日本學(xué)者原田尚彥根據(jù)環(huán)境行政訴訟的形態(tài)將其大致地分成兩類：由企業(yè)提起的環(huán)境行政訴訟和由受害者提起的環(huán)境行政訴訟。他指出，前者盡管也屬于環(huán)境行政訴訟，但它們可以依據(jù)現(xiàn)有行政訴訟理論和制度予以處理。與此相對(duì)，大多數(shù)屬于后者的案件在傳統(tǒng)的行政訴訟制度的框架內(nèi)無法得到解決，它要求現(xiàn)有制度與理論要有所改變。可以說，正是受害者方面提起的訴訟才集中地表現(xiàn)了環(huán)境行政的特征[17]。

由此觀之，中國(guó)目前的普通環(huán)境行政訴訟仍然囿于一般行政訴訟的架構(gòu)，未能真正發(fā)揮作用。環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)不斷擴(kuò)張，這種擴(kuò)張的情形在彌補(bǔ)了行政執(zhí)法供給不足的同時(shí)，也在一定程度上削弱了普通環(huán)境行政訴訟應(yīng)有的作用。

三、環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)定位的域外考察

從公益訴訟制度建立較早和發(fā)展較為成熟的其他國(guó)家和地區(qū)的情況來看，環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)的定位是兩方面的：一方面，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的，司法權(quán)必然在一定程度上突破傳統(tǒng)私益訴訟設(shè)置的界限，表現(xiàn)出能動(dòng)性；另一方面，司法權(quán)的能動(dòng)是有限的，法律或判例發(fā)展出了明確的限制措施。

(一)英美法系國(guó)家

環(huán)境公益訴訟最早起源于美國(guó)，后來在其他英美法系國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，如英國(guó)、加拿大、澳大利亞、印度等。在這些國(guó)家中，美國(guó)在環(huán)境公益訴訟的運(yùn)用上較為成熟，許多制定法律及判例作出了完善的規(guī)定。印度則是環(huán)境公益訴訟適用在實(shí)踐中獲得了巨大的成功的國(guó)家[18]。

美國(guó)環(huán)境公民訴訟的被告包括污染者和聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)。其中，以污染者為被告的訴訟又稱為“私人執(zhí)法訴訟”[19]174，此類訴訟因?yàn)閷⒃尜Y格拓展至任何人因而被認(rèn)為體現(xiàn)了公民訴訟的真正創(chuàng)新[20]6。不過，美國(guó)公民訴訟雖然原告資格寬松，但起訴資格嚴(yán)苛。首先，根據(jù)聯(lián)邦最高法院對(duì)憲法第3條“法院的權(quán)力是處理‘案件’和‘爭(zhēng)議’”的解釋，提起環(huán)境公民訴訟的原告也需要證明符合三項(xiàng)要件，即事實(shí)上的損害、因果關(guān)系和可救濟(jì)性[21]。其次，訴訟的適用須有明確的法律依據(jù)，且只能針對(duì)特定違法行為提起，范圍有限。再次，訴訟須履行訴前通知程序。起訴前應(yīng)當(dāng)告知即將成為被告的污染者，經(jīng)過60日后才可以正式起訴。最后，順位限制，即行政機(jī)關(guān)的勤勉執(zhí)法可以排除公民訴訟的適用。其他限制措施還包括違法狀態(tài)持續(xù)、“謹(jǐn)慎性原告資格”等[19]175-176。總之，在對(duì)污染者的公民訴訟中，司法權(quán)的行使受到嚴(yán)格限制。從實(shí)踐來看，環(huán)境公民訴訟主要針對(duì)政府行為，而較少對(duì)污染者提起[22]。

印度引入公益訴訟制度后，在原告資格、訴訟程序和技術(shù)、救濟(jì)方式等多個(gè)方面突破了傳統(tǒng)訴訟的范疇，表現(xiàn)出明顯的司法能動(dòng)主義[23]。但是，應(yīng)注意的是，印度環(huán)境法中的公益訴訟(public interest litigation)大致相當(dāng)于我們所說的行政公益訴訟，與我們的民事公益訴訟相當(dāng)?shù)氖橇硪环N訴訟形態(tài)——公民訴訟(citizen suit)[24]。公益訴訟和公民訴訟存在明顯區(qū)別：首先，被告不同。公益訴訟是針對(duì)國(guó)家行為提起的訴訟，公民訴訟的被告則是污染者。其次，發(fā)展路徑不同。公益訴訟經(jīng)由法院判例發(fā)展起來，是印度憲法領(lǐng)導(dǎo)下的公法體系的產(chǎn)物；公民訴訟則由單行法律規(guī)定，如1986年修改后的《環(huán)境法》第19條、1987年修訂的《空氣法》第43條和1988年修訂的《水法》第49條等。再次，限制措施不同。相比之下，公民訴訟受到更加嚴(yán)格的限制。例如，根據(jù)1986年修改的《環(huán)境法》第19條，公民訴訟適用的條件包括：第一，原告資格。提起公民訴訟的原告包括兩類：一是聯(lián)邦政府或者聯(lián)邦政府授權(quán)的代表其利益的權(quán)威機(jī)構(gòu)或者行政人員；二是任何人，這是1986年修改后的《環(huán)境法》增加的內(nèi)容。第二，訴訟對(duì)象。訴訟須針對(duì)污染者違反法定污染防治義務(wù)的行為。第三，訴前程序。提起訴訟的個(gè)人須履行事前告知程序，即起訴前需要按照規(guī)定的方式將被指控的違法行為和提出控訴的意圖在60天時(shí)間內(nèi)正式通知前述的聯(lián)邦政府或者經(jīng)其授權(quán)的權(quán)威機(jī)構(gòu)或者行政人員。該規(guī)定的目的在于“提醒政府注意該違法行為，以便政府本身可以采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施”[25]。可以看出，針對(duì)污染者的公民訴訟，印度采取了與美國(guó)類似的做法，即規(guī)定了明確的限制措施。從實(shí)踐來看，印度絕大多數(shù)環(huán)境訴訟屬于公益訴訟，公民訴訟案件數(shù)量相對(duì)較少。

(二)大陸法系國(guó)家和地區(qū)

與英美法系相比，大陸法系的環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展受到更大限制。這是由它們的憲法體制決定的。在英美法系國(guó)家，相對(duì)于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)處于重要的地位，公益訴訟和司法積極主義有著深刻的思想基礎(chǔ)。大陸法系則不然，各個(gè)國(guó)家都采取立法機(jī)關(guān)優(yōu)位國(guó)家基本構(gòu)造，置立法部門為地位最高的機(jī)關(guān)，法院的活動(dòng)范圍都必須受到限定[26]。例如，在德國(guó)，團(tuán)體訴訟采取了法律先行的策略，即法律規(guī)定在一定領(lǐng)域中某些團(tuán)體具有當(dāng)事者適格，可以作為原告提起訴訟[27]197。具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，德國(guó)法只承認(rèn)了團(tuán)體對(duì)主管機(jī)關(guān)的同意、拒絕或不作為提起司法審查之訴，不承認(rèn)針對(duì)污染者的公民訴訟。荷蘭、比利時(shí)和葡萄牙等其他歐洲大陸法系國(guó)家，雖然承認(rèn)環(huán)保團(tuán)體訴請(qǐng)污染者停止非法污染行為的公民訴訟，但這些國(guó)家的這種公民訴訟的實(shí)際意義不大[20]6。在日本，環(huán)境公益訴訟實(shí)際上也主要指環(huán)境行政公益訴訟。

綜上所述，無論是對(duì)待公益訴訟持積極態(tài)度的英美法系，還是對(duì)待公益訴訟持穩(wěn)健態(tài)度的大陸法系，有關(guān)對(duì)污染者的公民訴訟，它們有著一些共同做法。首先，此類訴訟由法律明確規(guī)定，這意味著立法機(jī)關(guān)在控制司法權(quán)的行使方面發(fā)揮著重要作用。有關(guān)的控制措施既包括實(shí)體方面，也有程序上的。前者如只能針對(duì)污染者違反法定污染防治義務(wù)的行為提起訴訟，后者如60天事前通知程序。其次，與針對(duì)政府的公益訴訟相比，針對(duì)污染者的公民訴訟在實(shí)踐中應(yīng)用較少，有的國(guó)家甚至未予以承認(rèn)。這一現(xiàn)實(shí)狀況說明，相比環(huán)境行政公益訴訟，司法權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟中的行使受到更加嚴(yán)格的限制。

四、環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴(kuò)張的控制路徑

環(huán)境利益的公共性決定了環(huán)境訴訟的發(fā)展不能完全建基于以個(gè)人主義和私有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的法理之上，但它仍然需以憲法建立的公法體系為基礎(chǔ)。社會(huì)分工的細(xì)密化和專業(yè)化為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分離、各司其職提供了合理性。只有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各司其職，共同形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理論和實(shí)踐，環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展才會(huì)持久而有力。

(一) 落實(shí)環(huán)境憲法的規(guī)范效力

為了化解前述環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴(kuò)張與環(huán)境憲法的要求不相符合的困境，有必要強(qiáng)調(diào)作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)境憲法條款對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)都形成拘束，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)在多方面積極作為。

1．環(huán)境憲法條款對(duì)立法機(jī)關(guān)的規(guī)范效力。在一般意義上，環(huán)境憲法條款對(duì)立法機(jī)關(guān)的規(guī)范效力主要表現(xiàn)在對(duì)立法機(jī)關(guān)形成憲法委托，立法機(jī)關(guān)因此應(yīng)按照憲法要求，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的制定[7]94。

具體到環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，環(huán)境憲法條款對(duì)立法權(quán)的規(guī)范效力主要體現(xiàn)在敦促立法機(jī)關(guān)通過積極的作為義務(wù)來制定或修改涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律。例如，根據(jù)《立法法》第8條第10項(xiàng)的規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留事項(xiàng)，所謂訴訟制度包括了訴訟程序和訴訟方式。環(huán)境民事公益訴訟作為訴訟領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，在訴訟程序和訴訟方式上突破了已有法律規(guī)范內(nèi)容的內(nèi)涵和外延，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過制定法律或修改法律的方式對(duì)其基本概念、形式、原則予以規(guī)定。資料顯示，早在2018年，最高法院已就不同類型的環(huán)境侵權(quán)案件，包括公益訴訟案件，在歸責(zé)原則、舉證責(zé)任分配、責(zé)任承擔(dān)方式等方面存在的差異向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出了立法建議[28]。對(duì)于此類其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出的立法需求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出回應(yīng)，避免立法不作為和立法懈怠的情況。

環(huán)境憲法條款對(duì)立法權(quán)的規(guī)范效力還體現(xiàn)在指引立法機(jī)關(guān)在制定或修改涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律時(shí)不偏離憲法要求，不逾越憲法框架。

2. 環(huán)境憲法條款對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范效力。國(guó)家目標(biāo)條款對(duì)行政機(jī)關(guān)的法效力主要表現(xiàn)在兩方面：一是作為法律解釋標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)在解釋法律的概括性條款和不確定法律概念時(shí)，應(yīng)基于國(guó)家目標(biāo)條款進(jìn)行解釋；二是作為行政機(jī)關(guān)開展行政裁量的基準(zhǔn)，在立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家目標(biāo)條款沒有具體規(guī)定的情況下，發(fā)揮指導(dǎo)功能[29]32。

在環(huán)境民事公益訴訟中，面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，立法者往往授權(quán)行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)。在這種情形下，環(huán)境憲法條款對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范效力主要體現(xiàn)在法律規(guī)范不明確需要解釋或者法律沒有具體規(guī)定需要行政裁量時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在遵循環(huán)境憲法的要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行行政解釋或者行政裁量。

生態(tài)損害賠償金額的確定是一個(gè)典型的例子。這個(gè)問題是目前中國(guó)環(huán)境審判遇到的瓶頸性難題之一[30]153，而造成這一困難的主要原因在于環(huán)境損害評(píng)估和修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算既是一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、具有不確定性的科學(xué)問題[31]，也是需要考慮復(fù)雜的利益關(guān)系如環(huán)境公益和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等的政策問題，屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)行政，不適宜通過穩(wěn)定性的法律予以詳細(xì)規(guī)定，也不是法院所擅長(zhǎng)的事項(xiàng)。反觀中國(guó)司法實(shí)踐，法院目前主要依據(jù)司法解釋和行政規(guī)范性文件來確定生態(tài)損害賠償金額。無論是司法解釋還是行政規(guī)范性文件，它們往往只關(guān)注生態(tài)損害賠償?shù)目茖W(xué)性的面向，缺少公眾參與，難以反映相關(guān)方的利益要求。由于缺少溝通與協(xié)調(diào)，目前二者在環(huán)境損害賠償?shù)男g(shù)語表述、賠償類型和范圍界定等多個(gè)方面存在脫節(jié)與抵牾之處，直接制約著該類案件的裁判與履行[30]156，亟待完善。

從未來發(fā)展來看，通過民主的行政立法過程明確生態(tài)損害賠償金額相關(guān)問題，不失為一條可行和適宜的路徑。這也符合環(huán)境憲法的要求。2018年修改后的《憲法》將生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)賦予國(guó)務(wù)院，這條規(guī)定表明生態(tài)環(huán)保并非嚴(yán)格法律保留事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院及其部委可以分別根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定就生態(tài)文明建設(shè)工作制定行政立法[7]97。此時(shí)，環(huán)境憲法條款的意義在于：一方面，保護(hù)環(huán)境利益是此類行政立法的目的；另一方面，有關(guān)行政立法也不能忽視企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，即環(huán)境利益作為公共利益對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)構(gòu)成了限制，這種限制應(yīng)遵循憲法上的比例原則。為了落實(shí)上述環(huán)境憲法要求，有關(guān)行政立法在制定過程中不僅要關(guān)注生態(tài)損害賠償問題的科學(xué)性的面向，也要顧及其涉及的廣泛的利益關(guān)系，加強(qiáng)公眾參與，這里的公眾應(yīng)包括公民(個(gè)人)、與特定利益相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)(中央政府和地方政府機(jī)構(gòu))、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或其他組織等[32]。

3. 環(huán)境憲法條款對(duì)司法機(jī)關(guān)的規(guī)范效力。國(guó)家目標(biāo)條款對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，其規(guī)范效力也主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，跟對(duì)行政機(jī)關(guān)一樣，國(guó)家目標(biāo)規(guī)定主要是一種解釋標(biāo)準(zhǔn)，即法院應(yīng)當(dāng)按照憲法要求適用、解釋法律；另一方面，當(dāng)法院對(duì)法律進(jìn)行續(xù)造和填補(bǔ)法律漏洞時(shí)，它可以直接適用國(guó)家目標(biāo)規(guī)定，但也應(yīng)遵循憲法的規(guī)范內(nèi)涵及精神[29]32。

在中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展過程中，由于法律缺失，法院在很多情況下扮演著填補(bǔ)法律漏洞的角色，不斷推動(dòng)環(huán)境司法創(chuàng)新，體現(xiàn)出能動(dòng)司法的服務(wù)性、主動(dòng)性、高效性[33]。根據(jù)作為國(guó)家目標(biāo)的環(huán)境憲法條款的要求，在環(huán)境司法創(chuàng)新過程中，不應(yīng)忽略的是，司法權(quán)本質(zhì)上是憲法賦予法院適用法律對(duì)具體爭(zhēng)議作出具有法律約束力的裁判的一種權(quán)力，具有被動(dòng)性；司法在政治或社會(huì)體系中具有“平衡器”的特殊位置，發(fā)揮這一特殊作用的前提是司法的消極性和自我抑制性[27]8-11。尤其是從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看，司法權(quán)越能保持中立性，公民個(gè)人就越可以通過司法這一中介與行政權(quán)進(jìn)行平等的抗?fàn)?、“為?quán)利而斗爭(zhēng)”，行政權(quán)也就越能受到有效的憲法或法律上的控制[34]。在這一意義上講，在環(huán)境民事公益訴訟中認(rèn)識(shí)到司法的被動(dòng)性和中立性對(duì)促進(jìn)環(huán)境行政訴訟的發(fā)展是有益的。

控制司法權(quán)的擴(kuò)張，并不意味著否定司法自由裁量權(quán)。相反，由于環(huán)境民事公益訴訟的目的旨在保護(hù)公益，而現(xiàn)有的訴訟規(guī)則是基于私益建立和發(fā)展起來的，因此，即使法律對(duì)環(huán)境公益訴訟制度作出規(guī)定，往往也會(huì)因?yàn)閭€(gè)案差異而留有需要法院自由裁量的廣泛空間。我國(guó)有的地方開展了環(huán)保禁止令的司法實(shí)踐。禁止令的發(fā)布和實(shí)施涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，應(yīng)屬于法律保留事項(xiàng)。即使未來立法機(jī)關(guān)對(duì)此做出了規(guī)定，法院也將對(duì)適用禁止令的具體情形，如是否出現(xiàn)緊急情況、是否屬于嚴(yán)重危及環(huán)境安全的行為等擁有較廣泛的裁量空間。

(二)充分發(fā)揮環(huán)境行政訴訟的作用

在中國(guó)，由于尚未建立起富有實(shí)效的合憲審查制度，環(huán)境憲法條款的落實(shí)不能僅僅停留在憲法層面，更需要依托環(huán)境行政訴訟的保障。而從實(shí)效來看，域外國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境立法比取締個(gè)別污染源更有意義[35]。

1. 環(huán)境行政公益訴訟。就環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系而言，筆者傾向于以下觀點(diǎn)，即應(yīng)當(dāng)突出前者的重要性[36]和優(yōu)先性[37]。為此，一方面要從整體上完善行政公益訴訟制度。自2015年行政公益訴訟試點(diǎn)工作在部分地區(qū)開展，到2017年修改后的《行政訴訟法》從法律上正式確立這項(xiàng)制度，中國(guó)行政公益訴訟日益為社會(huì)認(rèn)可，發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用[38]。但作為一種新型訴訟形式，行政公益訴訟如何與行政訴訟法相契合[39]、如何從受案范圍、審理規(guī)則、判決類型等諸多方面構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制仍有許多問題需要解決[40]。另一方面，要積極探索環(huán)境行政公益訴訟的特有訴訟規(guī)則。環(huán)境行政公益訴訟既不同于普通環(huán)境行政訴訟也不同于食品藥品等其他領(lǐng)域行政公益訴訟。這是因?yàn)榄h(huán)境行政公益訴訟的目的在于保障公益，且這里的公益一般可以與環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境損害兩種類型的損害相聯(lián)系。而從司法實(shí)踐來看，目前，法院已經(jīng)積累了大量這方面的案例。因此，針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，如環(huán)境行政不作為的審查基準(zhǔn)等問題，進(jìn)行專門研究就有了必要性和可行性[41]。

2. 普通環(huán)境行政訴訟。為了化解環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)的擴(kuò)張與普通環(huán)境行政訴訟之間可能存在的矛盾，促進(jìn)雙方可持續(xù)發(fā)展，筆者認(rèn)為，符合以下特征的環(huán)境民事公益訴訟案件通過普通環(huán)境行政訴訟解決更為適宜。

第一，環(huán)境公益與私益相互交織。在中國(guó)，許多環(huán)境民事公益訴訟案件與農(nóng)民、居民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)、生存發(fā)展結(jié)合在一起，這些案件既包含了環(huán)境公益也包含了人身、財(cái)產(chǎn)等私益，呈現(xiàn)出“公益與私益相互交織”[42]的特征。應(yīng)注意的是，關(guān)于如何區(qū)分環(huán)境訴訟所保護(hù)的利益類型，學(xué)界有爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)在于環(huán)境損害引發(fā)眾多主體人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等環(huán)境侵權(quán)方面受損是屬于公益還是私益。目前有一元說、二元說、三元說等等。筆者贊成二元說，即不特定多數(shù)人利益屬于公益，特定多數(shù)人或者特定個(gè)人利益屬于私益[43]。

第二，污染者的侵權(quán)行為具有行政違法性。在環(huán)境法中，一般認(rèn)為，侵權(quán)行為的違法性不是承擔(dān)民事責(zé)任的必要條件，但現(xiàn)實(shí)中一些環(huán)境民事公益訴訟案件的被告既是環(huán)境侵權(quán)者，也是行政上的違法者。如前所述，在德州振華公司案中，被告振華公司自2013年起長(zhǎng)期、大量超標(biāo)排放二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵，且未安裝大氣污染防治設(shè)施，該行為嚴(yán)重影響了周圍居民生活。其中，超量排放二氧化硫等可導(dǎo)致酸雨從而造成財(cái)產(chǎn)及人身損害，煙粉塵的超量排放亦會(huì)造成財(cái)產(chǎn)及人身損害，即具有侵權(quán)性，同時(shí)也違反了《大氣污染防治法》(2000)法定的污染防治義務(wù)。

第三，針對(duì)污染者的行政違法行為，行政機(jī)關(guān)未完全履行法定的監(jiān)管職責(zé)。關(guān)于如何判斷行政機(jī)關(guān)是否完全履行了法定的監(jiān)管職責(zé)，有兩個(gè)層次：一是作為義務(wù)，二是未完全履行作為義務(wù)。應(yīng)指出的是，進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”后，行政機(jī)關(guān)既負(fù)有危險(xiǎn)防御義務(wù)，也承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。因此，要判斷其是否沒有履行法定的監(jiān)管職責(zé)，僅僅談作為義務(wù)是不夠的。根據(jù)“行政裁量收縮論”或“行政裁量收縮至零理論”，行政機(jī)關(guān)盡管原則上享有環(huán)境行政裁量權(quán)，但是，在一定情形下，其裁量的范圍會(huì)縮小，行政機(jī)關(guān)必須作出環(huán)境行政裁量決定，甚至只能作出某一種決定。例如，在一些嚴(yán)重危害到周圍居民的生命健康的環(huán)境案件中，地方政府雖然多次予以行政處罰，卻只限于罰款，其行政行為是否存在行政裁量瑕疵？如果存在，該行政裁量瑕疵是否構(gòu)成未履行法定職責(zé)？如果周圍居民的生命健康遭受迫切而具體的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞危險(xiǎn)，而行政機(jī)關(guān)能夠預(yù)見到危險(xiǎn)，又擁有監(jiān)管職權(quán)和危險(xiǎn)防御或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)能采取措施避免危險(xiǎn)的出現(xiàn)，此時(shí)，環(huán)境行政裁量必須收縮，否則即構(gòu)成違法[44]。

具備以上特征的環(huán)境案件，即存在環(huán)境私益，環(huán)境受害人具有行政訴訟的原告資格、污染者的侵權(quán)行為具有行政違法性、針對(duì)污染者的行政違法行為，政府未完全履行法定的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)首先考慮由環(huán)境受害人為保護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵害而向法院提起環(huán)境行政訴訟，避免因?yàn)閺?qiáng)調(diào)民事公益而忽略了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和責(zé)任追究。當(dāng)然，要想通過環(huán)境行政訴訟途徑解決此類糾紛，環(huán)境行政訴訟制度與理論也要有所發(fā)展，如完善環(huán)境行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)等。

五、結(jié)論

在承認(rèn)環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴(kuò)張的積極意義的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注其法治化建設(shè)。環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)遵循憲法體制和法治原則，甚至可以說，國(guó)家力量對(duì)環(huán)境民事公益訴訟滲入越深，其對(duì)法治的要求越高。在司法能動(dòng)過程中如何控制權(quán)力濫用規(guī)范權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)是中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的重要組成部分。