于丁一 翟子旭 李 嫣 史 利

農(nóng)村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。黨的十九大強調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這是我們黨在新時代對鄉(xiāng)村治理工作改革發(fā)展作出的一項重要決定。隨著村民自治的逐步推進，“鄉(xiāng)”與“鄉(xiāng)村治理”隱含的問題逐漸凸顯。筆者在新時代快速發(fā)展的新征程背景下，有針對性地對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)存在的問題進行探討。不斷優(yōu)化適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理結(jié)構(gòu)，對提高農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化、制度化，厚植中國共產(chǎn)黨執(zhí)政根基等都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新時代農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

當前，我國推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展戰(zhàn)略進一步實施，農(nóng)村地區(qū)治理工作主體的使命更加艱巨，面對的挑戰(zhàn)更加緊迫，暴露出來的問題更加突出。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步推進下，我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)仍然存在以下幾個突出的問題：

（一）農(nóng)村基層黨組織核心地位與現(xiàn)實存在落差

從農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的角度看，新時代我國農(nóng)村基層黨組織在治理機構(gòu)中應(yīng)有的地位與現(xiàn)實地位尚有落差。這種落差具體表現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)村基層黨組織在開展農(nóng)村工作時領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力不夠，且與權(quán)威不匹配；二是農(nóng)村基層黨組織的統(tǒng)籌發(fā)展能力仍顯薄弱；三是現(xiàn)有資源充足，但基層黨組織的治理資源組合能力欠缺；四是在市場方面對新經(jīng)濟組織和新社會組織的納入效力有待提高。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理結(jié)構(gòu)中的作用缺失和越位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理結(jié)構(gòu)中的作用缺失，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村治理中應(yīng)承擔(dān)為其他治理主體提供公共服務(wù)的供給一側(cè)，但現(xiàn)實中需求側(cè)有需求而供給側(cè)不作為；角色越位是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村治理過程中的行為超出理論預(yù)期的角色定位和權(quán)責(zé)邊界，干預(yù)其他治理主體，導(dǎo)致治理無序性。

（三）村委會主體地位存在弱化

村委會作為由全體村民代表投票組成的一個獨立自治組織，不僅是村民自治的“權(quán)力機關(guān)”，還是監(jiān)督和執(zhí)行機關(guān)。可以說，村委會在各個關(guān)系制度體系中的地位和作用直接使其發(fā)揮了同其他群眾治理主體之間錯綜復(fù)雜關(guān)系的絕對性。但是，在這種復(fù)雜的村級管理關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中，村委會與其當?shù)氐拇迕?、農(nóng)業(yè)地區(qū)的基層黨組織及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市場化的治理主體之間的聯(lián)系最為重要。而村委會原本是權(quán)力機關(guān)卻反過來被權(quán)力制約，和自己原本的角色成異化狀態(tài)。

（四）市場性治理主體侵占其他治理主體的活動空間

市場性治理主體之所以可以發(fā)展，是因為其存在的目的就是獲取利潤。利潤如何分配取決于權(quán)力主體之間的妥協(xié)和博弈。在一定程度上，利益分配制度與權(quán)力制度是同構(gòu)的。[1]因此，市場化治理主體更傾向于與為自身利益持有權(quán)力的治理主體進行互動并通過權(quán)力運行獲得更多治理收益。農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民自治組織都有可能成為市場治理主體的潛在“獵殺”對象，市場治理主體與其中任何一個治理主體的合作都可能演變?yōu)椤百Y本權(quán)力和國家權(quán)力”（特別是地方政府的聯(lián)合）。在增加資本能量的同時，導(dǎo)致了兩者之間的非法勾結(jié)[2]，從而蠶食了其他治理實體在整體治理實體結(jié)構(gòu)中的地位。

二、 新時代農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化對策

（一）加強黨組織對農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)性嵌入

新時代鄉(xiāng)村振興的推進要求農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中能夠始終居于“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的結(jié)構(gòu)性方位，通過“結(jié)構(gòu)性嵌入”[3]來實現(xiàn)和確保對其他農(nóng)村治理主體領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的真實與有效。

正確認識黨組織與社會的關(guān)系，通過結(jié)構(gòu)嵌入、實現(xiàn)并保證與其他農(nóng)村治理主體的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。農(nóng)村基層黨組織嵌入農(nóng)村治理，需理順其與村民、社區(qū)自治團體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等市場化治理主體之間的關(guān)系，并在治理過程中嵌入農(nóng)村群眾利益,嚴格落實和全面推進中央提出的村黨組織書記任村委會主任、村級集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織負責(zé)人的制度，通過法定程序真正解決長期存在的村“兩委”矛盾問題。正如鄧小平同志所說,經(jīng)濟越發(fā)展越能夠感受到政治體制改革的重要性。當政治體制改革與經(jīng)濟體制改革不同步,就會阻礙社會的發(fā)展。[4]

（二）加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的外部環(huán)境

加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于為我國農(nóng)村治理主體組織架構(gòu)營造良好的外部環(huán)境,激發(fā)農(nóng)村治理工作動力,為我國農(nóng)村治理的內(nèi)生和中小型治理主體的形成培養(yǎng)創(chuàng)造條件。為有效解決當前我國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中存在的問題,加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展速度,要重點考慮以下三個因素。一是明確各個農(nóng)村治理主體所處的結(jié)構(gòu)性地位與作用,這是協(xié)調(diào)農(nóng)村治理主體之間相互協(xié)調(diào)和有序發(fā)展的前提。二是提高農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力與地位，增強農(nóng)村基層黨組織利益整合的能力,明確其與其他農(nóng)村治理主體的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。三是提升村委會的自治能力，這既是其履行自治職責(zé)的角色和功能，又是理順其他治理權(quán)利主體之間的重要條件。徐勇等人在對村民自治工作進行研究時明確指出，村委會的綜合治理能力至少應(yīng)該包括三個層次：一是村委會能夠獨立地支配和管理組織治理；二是村委會必須具備自我管理的素質(zhì)；三是村會可以將對于組織內(nèi)部的治理活動行為進行規(guī)范和制約。[5]

（三）加強對市場性治理主體的規(guī)制

市場性治理主體是影響農(nóng)村治理績效的關(guān)鍵因素。 第一，應(yīng)加強企業(yè)家黨性教育、法治知識教育，并且通過相關(guān)政策學(xué)習(xí),提高其政治、法制、紀律、公共保護與社會責(zé)任方面的覺悟。第二，要轉(zhuǎn)變創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的思路與治理手段,創(chuàng)新“利益至上”的治理模式,促進農(nóng)村治理民主化，實現(xiàn)全面健康發(fā)展。第三，重視企業(yè)家培養(yǎng),提高其文化水平、提升其政治站位。第四，建立健全監(jiān)管處罰機制,嚴格遵守“一事一議制”,堅守公開、公平、透明的原則。

（四）健全治理主體之間的互動監(jiān)督機制

監(jiān)督是限制行為者行為選擇的有效方式。針對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)存在的問題，完善農(nóng)村治理主體間的監(jiān)督機制，應(yīng)從兩方面著手。第一，構(gòu)建符合不同農(nóng)村治理主體利益表達能力的利益表達機制。國家要通過法律政策的調(diào)控改變地方政府在社會管理中存在的信息欠缺、信息封閉和信息歧視等現(xiàn)狀，完善政務(wù)公開制度，提高政務(wù)透明度,為普通農(nóng)民等弱勢治理主體構(gòu)建更多的利益表達平臺。第二，加快完善實現(xiàn)農(nóng)村各方治理利益的社會協(xié)同機制。協(xié)同治理理論強調(diào)了治理過程中各治理主體之間的相互溝通和協(xié)調(diào)，最大限度形成了治理共識,降低了治理的風(fēng)險和成本,對于不同治理主體共同利益的實現(xiàn)具有重要的參考價值。不同身份、利益目標的各類農(nóng)村社會治理主體在進行利益沖突問題的處理過程中，必須始終堅持溝通、協(xié)商的觀點,以對話的方式來處理和解決利益沖突。但是,面對不同資源和能力的管理主體,僅依靠其自我調(diào)節(jié)顯然不夠,且很難做到平等協(xié)商,這就要求農(nóng)村基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從群眾中來、到群眾中去,努力爭取所有利益相關(guān)者的積極參與,充分聽取各方利益與合理要求，采取協(xié)商的手段，以達到治理績效的最大化。

總之，農(nóng)村治理的重要內(nèi)容之一就是農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)。農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)問題的產(chǎn)生，除了理念和文化等因素，更應(yīng)考慮制度供給的滯后、結(jié)構(gòu)運行機制的不完備和治理主體間權(quán)力制約的失衡。強化黨組織對治理結(jié)構(gòu)嵌入，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的外部環(huán)境，加強對市場性治理主體的規(guī)制，健全治理主體之間的互動監(jiān)督機制，希望有效解決農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中引發(fā)的各種矛盾和沖突，為農(nóng)村社會的良性發(fā)展保駕護航。