肖 廈，葉妍君

（河北工程大學，河北 邯鄲 056000）

1 “多規(guī)沖突”的出現

自20世紀50年代，我國規(guī)劃體制誕生以來，由于我國長時間實行的條塊分割管理體制和計劃經濟，導致各個部門之間缺乏協調，各類規(guī)劃自成一脈，出現規(guī)劃內容互相沖突，規(guī)劃成果難以銜接等問題，嚴重影響了經濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展。目前的規(guī)劃類型按照規(guī)劃主題劃分，可分為8大類、68中類和96小 類[1]。造成如此“多規(guī)”現象的原因，可以分為表層原因和深層原因。

表層原因具體如下：

1.1 各部門依據法律規(guī)范不統一

由于頂層設計的缺失，各部門參照的法律依據也各不相同。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》是各個部門進行規(guī)劃時所參照的重要依據。《土地管理法》設立專章規(guī)定了“土地利用規(guī)劃”的內容，但存在條文不多且篇幅不長的情況?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是一部純粹的空間規(guī)劃性質的法律，雖然條文多[2]，看似在篇幅上對《土地管理法》進行彌補，但實則兩部法律之間沒有清晰的法律銜接方式，在交叉區(qū)域，很可能是在滿足一部法律的同時違反另一部法律。以廣州為例，有將近200平方公里的建設用地，在兩個規(guī)劃法中表現為互相矛盾的用地性質，無法直接利用[3]。

1.2 各部門規(guī)劃期限不一致

規(guī)劃期限限制著規(guī)劃進度，不同的規(guī)劃期限代表各部門在規(guī)劃上的不同預期結果。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，體現了國家或者地方政府在規(guī)劃期限類的國民經濟指標，其期限為5年；城鄉(xiāng)規(guī)劃代表著國家和當地政府的發(fā)展意愿，其規(guī)劃期限一般為20年[4]；而作為土地調控和管制的土地利用總體規(guī)劃，期限一般是五年。

1.3 各部門規(guī)劃使用數據來源不同

土地部門多采用遙感數據，城鄉(xiāng)規(guī)劃則以城鎮(zhèn)地籍的調查數據和相關統計部門的統計數據為基礎，生態(tài)保護紅線和永久基本農田的劃定數據基于地理空間云數據網站和政策指令，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定則是在保障生態(tài)和永久基本農田兩條紅線的情況下，結合城市發(fā)展空間統計進行決定的[5]，這種數據分析來源差異引起的根源性差異，直接導致了各部門最后規(guī)劃決策的不一致。

1.4 各部門使用的信息平臺不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃一般采用AutoCAD（自動計算機輔助設計軟件），而土地規(guī)劃使用在數據上有更高精密度的Arcgis。兩個軟件之間因模塊設定不同，互通后導致數據缺失或數據錯誤。將地圖從AutoCAD轉換到Arcgis后，由于沒有地圖投影，且坐標系也與Arcgis不一致，造成圖形變形。反之，則會丟失Arcgis特有的數據集成、疊加分析和數據庫建設等功能[6]。

而深層次原因是我國長期以來的條塊分割的管理體制，造成了各個部門之間對土地發(fā)展權[7]的爭奪。不同規(guī)劃部門面對土地發(fā)展權展開博弈，形成了以爭奪土地利用資源、壟斷信息和規(guī)避風險為內容的競爭，而競爭的結果則形成了以多頭供給、部門壁壘和流程復雜為特征的行政體系[8]。

2 國外國土空間規(guī)劃體系介紹

英國作為君主立憲制國家，其規(guī)劃體制有著明顯的上下等級關系，但也會考慮到部分地方的相對獨立性，中央與地方規(guī)劃權利一直處于動態(tài)博弈中[9]。以此為主旋律，《Planning and Compulsory Purchase Act 2004》文件隨后出臺，標志著以中央政府為核心的國家—區(qū)域（包含次區(qū)域）—地方三級空間規(guī)劃體系的形成。而2009年經濟危機爆發(fā)的同時，提高地方規(guī)劃權利的法案《Localism Act 2011》得以通過。值得注意的是，在英國的空間規(guī)劃中，“鄰里規(guī)劃”成為一種新風向，公眾在地方使用規(guī)劃上具有很強的敏感性，讓鄰里參與到地方土地規(guī)劃中，可以提高公眾參與規(guī)劃協調的積極性，對規(guī)劃提出自己的建議，也可以對規(guī)劃的實施進行監(jiān)督。

德國作為聯邦制國家，地方縱向分權嚴重[11]。其所有規(guī)劃決策，在可能的規(guī)劃末端做出決策，并有法律進行保障，且在當前層級做出規(guī)劃時，需要將上下級的規(guī)劃要求都考慮入內。各州獨立性較高，在遵守《聯邦空間秩序規(guī)劃法》和聯邦空間秩序規(guī)劃的要求下，可獨立規(guī)劃。由于地方權利較大，其面對存在地方權利糾紛的規(guī)劃沖突時，決策力不強[12]。

沙特作為一個宗教影響下的王權集中制國家，其國土空間規(guī)劃體系，由最高權力機關確立。沙特形成的“國家空間戰(zhàn)略→區(qū)域規(guī)劃→地方規(guī)劃→詳細規(guī)劃”的四級規(guī)劃體系和我國目前規(guī)劃體系相似[13]。沙特地方規(guī)劃體系實施較為順暢，效果較好，獨具特色，可以為我國縣市級別規(guī)劃做出引導。沙特的規(guī)劃體系中以“治理”代替“建設”，拒絕過度開發(fā)，更加注重生態(tài)修補和生態(tài)治理。

3 我國國土空間規(guī)劃體系的演化

3.1 我國國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

新中國成立以后，我國百廢待興，最初的規(guī)劃是為了配合我國的基礎建設，一切圍繞計劃經濟進行落實。北京，西安和大同等八個城市的規(guī)劃，就是為了配合“一五”時期落實蘇聯援助的“156項工程”而進行設計的[14]。改革開放后，為盡快滿足新發(fā)展態(tài)勢，《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》應運而生，形成“雙軌制”局面[15]，但也揭開了我國“多規(guī)”的序幕。進入新世紀以后，我國提出“城鄉(xiāng)統籌”的新理念，并將《城市規(guī)劃法》法案修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但不同領域的空間規(guī)劃，仍由不同的部門負責，無法真正做到自上而下一體化規(guī)劃，在此期間“兩規(guī)合一”[16]，“三規(guī)合一”[17]和“主體功能區(qū)”[18]等概念被先后提出，但都沒有從根本上解決問題。

為了解決以往的“多規(guī)”矛盾，建立起一套有機銜接的規(guī)劃體系，我國將新的規(guī)劃編制體系設計為“五級三類”?？v向來看[19]，將規(guī)劃層級分為國家，省，市，縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級；橫向而言，將規(guī)劃大類分為總體規(guī)劃，專項規(guī)劃，詳細規(guī)劃三大類，其中總體規(guī)劃處理中心地位，負責指導專項規(guī)劃，而詳細規(guī)劃則由市，縣，鄉(xiāng)在總體規(guī)劃的指導下進行編制。

2013年，習近平總書記中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出：縣市通過實踐研究“三規(guī)合一”與“多規(guī)合一”，形成一個縣市“一本規(guī)劃、一張藍圖”，持之以恒加以落實[20]。

2014年，《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》由國家發(fā)改委牽頭，自然資源部、住建部、生態(tài)環(huán)境部聯合下發(fā)，并在全國28個市縣開展試點，進行“多規(guī)合一”的落地實施。

2017年，在“多規(guī)合一”的試點基礎上，國家發(fā)改委以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為指引，將試點范圍擴展到海南、寧夏等兩批11個省份，實踐“三區(qū)三線”的劃定。

2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）對國土空間規(guī)劃作出重大部署，具體為：將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統一的國土空間規(guī)劃，實現“多規(guī)合一”。《意見》指出兩個關鍵點，一是“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據?！倍恰敖量臻g規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統一的國土空間規(guī)劃，實現‘多規(guī)合一’，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署[21]?！备鶕@兩個關鍵點，可知“多規(guī)合一”是國土空間規(guī)劃的必經之路可知國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”的基本依據，在各項規(guī)劃中起指導性作用，同時“多規(guī)合一”的結果，是當前“五級三類”國土空間規(guī)劃。

3.2 我國國土空間規(guī)劃試點

2014年，四部委在28個市縣中推行“多規(guī)合一”試點工作，標志著“多規(guī)合一”探索正式由中央授權改革。通過此次試點，有學者得出空間規(guī)劃體系改革的關鍵在于合理界定縱向各級政府的規(guī)劃事權、建立上下協同的對話機[22]。

2015年，習近平總書記在主持中央深化改革領導小組第十三次會議，同意在海南部署開展省域的“多規(guī)合一”改革試點工作，這是我國第一個省級的“多規(guī)合一”試點。工作開展兩年多來，海南省“多規(guī)合一”的工作以實踐的形式幫助規(guī)劃工作者們更加深層次地領會了我黨的深化體制改革政策。[23]。

與此同時，全國多個城市積極推行“多規(guī)合一”政策。廈門作為我國的新一線城市，積極配合國家戰(zhàn)略，開展“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”，初步形成“四個一”成果，即“一張圖”規(guī)劃，“一個平臺”管理，“一張表”審批，“一套機制保障”[24]。廣東省四會市在國土空間規(guī)劃要求下，四會市域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃系統兼顧了本地特色、進行了全域統籌探索和嘗試。廣東省國土空間規(guī)劃編制工作雖已構建起了基本框架與主體內容，但能否發(fā)揮好其統籌協調作用、能否立足生態(tài)文明新時代新的時空秩序支撐要求仍需研究。