中共涼山州委黨校 代詩(shī)韻

2020年全國(guó)9300多萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困的整體發(fā)生率降至0.6%，脫貧攻堅(jiān)取得了決定性成就，解決了困擾中國(guó)人民千百年來(lái)的絕對(duì)貧困問(wèn)題，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。脫貧不是終點(diǎn)，而是新奮斗的起點(diǎn)。中國(guó)已經(jīng)從絕對(duì)貧困治理、收入貧困治理、超常規(guī)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入了相對(duì)貧困治理、多維貧困治理、常規(guī)性貧困治理轉(zhuǎn)變的后脫貧時(shí)代。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成效和脫貧效果可持續(xù)性，關(guān)鍵在于是否做到不返貧。

深入研究防止返貧問(wèn)題，健全防止返貧監(jiān)測(cè)制度和幫扶機(jī)制，對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，促進(jìn)社會(huì)公平正義、共享全面小康具有重要意義。2021年8月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《關(guān)于健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“各地各部門充分認(rèn)識(shí)健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的重要意義”“全面總結(jié)防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)成效”“進(jìn)一步健全機(jī)制，調(diào)整政策、細(xì)化要求，繼續(xù)精準(zhǔn)施策，補(bǔ)齊短板、消除風(fēng)險(xiǎn)，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶，切實(shí)防止返貧致貧，堅(jiān)決守住防止規(guī)模性返貧的底線”。

一、涼山州易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)的基本情況

精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件、群眾生活質(zhì)量、社會(huì)治理水平實(shí)現(xiàn)了跨越式提升。防返貧監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制進(jìn)一步健全，搬遷群眾“兩不愁三保障”不斷得到鞏固和加強(qiáng)，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感得到明顯提高?！笆濉逼陂g，涼山州實(shí)施易地扶貧搬遷35.32萬(wàn)人，占脫貧人口的33.6%（全州累計(jì)脫貧105.2萬(wàn)人），共建成集中安置點(diǎn)1468個(gè)，其中800人以上的集中安置點(diǎn)24個(gè)，共計(jì)17129戶、84684人，占搬遷安置人口的24%；200人至800人的集中安置點(diǎn)196個(gè)，共計(jì)12987戶、64621人，占18.3%；200人以下的集中安置點(diǎn)1248個(gè)，共 計(jì)23547戶、108389人， 占30.7%。建成飲水管道3876千米、電網(wǎng)3157千米、道路硬化4335公里、飲水設(shè)施150個(gè)、幼兒園204個(gè)、衛(wèi)生院所247個(gè)、活動(dòng)室395個(gè)。

（一）安置點(diǎn)基本情況

通過(guò)一年多的探索實(shí)踐，涼山州易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)摸索形成了新的社區(qū)治理發(fā)展模式，即“一核多元”（以黨建為引領(lǐng)）、“三治”（自治、法治、德治）融合、“三大（教育、衛(wèi)生、便民）服務(wù)體系”“三大（就業(yè)創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)）發(fā)展支撐”。安置點(diǎn)均實(shí)現(xiàn)了“挪窮窩”和“換窮業(yè)”“棄陋習(xí)”和“尚新風(fēng)”“革舊治”和“興善治”的快速轉(zhuǎn)變，搬遷群眾融入難、穩(wěn)住難、發(fā)展難等問(wèn)題得到有效解決。

（二）防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制運(yùn)行情況

涼山州各縣（市）均建立了防返貧監(jiān)測(cè)和幫扶長(zhǎng)效機(jī)制，每月研判監(jiān)測(cè)對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)，按時(shí)完成防返貧監(jiān)測(cè)臺(tái)賬，嚴(yán)格按照臺(tái)賬“排、訪、評(píng)、錄、測(cè)、補(bǔ)、銷”的七個(gè)步驟，結(jié)合實(shí)際，對(duì)年人均純收入在6000元以下、因病因?yàn)?zāi)因殘等剛性支出明顯超過(guò)上年度收入以及收入大幅縮減少的家庭，全覆蓋再排查，落實(shí)幫扶措施，每月動(dòng)態(tài)銷號(hào)。截至2021年8月26日，涼山州2021年新增監(jiān)測(cè)對(duì)象總計(jì)4002戶、15927人（其中，脫貧不穩(wěn)定戶計(jì)1772戶、7442人，邊緣易致貧戶計(jì)1794戶、6850人，突發(fā)嚴(yán)重困難戶計(jì)436戶、1635人）。全州共設(shè)立5200萬(wàn)元面向特殊困難群眾的民政救助和兜底保障政策（其中最高為布拖縣500萬(wàn)元，最低為越西縣200萬(wàn)元），對(duì)因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因意外事故等易致貧返貧的特殊困難群體實(shí)施精準(zhǔn)幫扶救助，目前暫無(wú)支出，安置點(diǎn)和遷出地出現(xiàn)大規(guī)模返貧的概率不高。

二、致貧返貧的常見(jiàn)原因

導(dǎo)致返貧的原因多種多樣，只有抓住主要因素和主要環(huán)節(jié)，才能找到應(yīng)對(duì)返貧致貧的根本對(duì)策。結(jié)合相關(guān)研究與實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響脫貧戶返貧致貧的主要因素包括兩類：因病、因?yàn)?zāi)致貧和就業(yè)收入不穩(wěn)定。

（一）因病、因?yàn)?zāi)致貧

這是最普遍、最關(guān)鍵的致貧原因。一是因病返貧風(fēng)險(xiǎn)。涼山州是全國(guó)最大的彝族聚居區(qū)和典型的深度貧困地區(qū)，部分地區(qū)生存、生活環(huán)境比較惡劣，導(dǎo)致群眾的疾病風(fēng)險(xiǎn)高、健康風(fēng)險(xiǎn)大、傳染病高發(fā)，這些都是潛在的致貧風(fēng)險(xiǎn)。二是災(zāi)害性返貧風(fēng)險(xiǎn)。涼山地形多樣、地質(zhì)特殊，導(dǎo)致氣候復(fù)雜多變、自然災(zāi)害頻發(fā)，例如，地震、山洪、泥石流、森林山火等，山區(qū)的貧困人口往往難以應(yīng)對(duì)災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏恢復(fù)重建的能力。三是疫情性返貧風(fēng)險(xiǎn)。疫情防控對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)有較大影響，主要體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：（1）外出務(wù)工。貧困家庭的收入來(lái)源相當(dāng)一部分是靠外出打工保障，由于各地政府可能會(huì)實(shí)行地方封閉管理或延期復(fù)工復(fù)產(chǎn)等疫情防控措施，使得大量農(nóng)民工外出務(wù)工的機(jī)會(huì)減少、收入降低。（2）農(nóng)產(chǎn)品的銷售。疫情防控對(duì)物流運(yùn)輸有一定的限制，時(shí)令農(nóng)產(chǎn)品的銷售在一定程度上會(huì)滯銷，從而影響價(jià)格，增加了脫貧人口剛“摘帽”又“戴帽”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，因病或因?yàn)?zāi)直接會(huì)讓本不富裕的家庭雪上加霜，不僅會(huì)減少家庭總收入，還會(huì)增加家庭負(fù)擔(dān)，因此，因病、因?yàn)?zāi)返貧的因素必須引起高度重視。

（二）就業(yè)收入不穩(wěn)定

這是最復(fù)雜和最難預(yù)見(jiàn)的返貧致貧因素。一個(gè)家庭是否有勞動(dòng)能力和穩(wěn)定收入，不僅依靠國(guó)家和政府政策，更多還是依賴自我的勞動(dòng)能力。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，脫貧群眾技能水平低、受教育程度不高、致富能力弱，成為其致貧返貧的重要原因。雖然實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”，但已脫貧群眾依然會(huì)由于勞動(dòng)能力不足、就業(yè)收入不穩(wěn)定，導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，進(jìn)而影響其家庭成為返貧的邊緣群體，產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)。加之現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的先進(jìn)技術(shù)推廣較難，貧困戶的農(nóng)業(yè)技能實(shí)用性不強(qiáng)、生產(chǎn)技術(shù)落后，導(dǎo)致其就業(yè)技能不高。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，涼山州以貧困群眾作為培訓(xùn)重點(diǎn)對(duì)象，開(kāi)展了全覆蓋的新型農(nóng)民素質(zhì)提升工程，但依然存在學(xué)習(xí)動(dòng)力和能力不足、技能培訓(xùn)和市場(chǎng)供需脫節(jié)等現(xiàn)象。在生產(chǎn)生活中，脫貧群眾運(yùn)用科技水平的意識(shí)缺乏、能力不足，難以找到長(zhǎng)效脫貧的門路。外出務(wù)工的脫貧群眾由于勞動(dòng)能力不足、受教育程度不高，導(dǎo)致其就業(yè)收入較低、不穩(wěn)定。實(shí)踐證明，如果不解決脫貧群眾的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題，就無(wú)法從根本上解決返貧問(wèn)題。

三、防止致貧返貧的關(guān)鍵因素

易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅(jiān)的標(biāo)志性工程，其投入力度大、搬遷規(guī)模廣和影響范圍深是前所未有的，但脫貧群眾的搬遷入住僅僅是第一步，后續(xù)還有很長(zhǎng)的路要走，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果迫在眉睫，防止返貧致貧任重道遠(yuǎn)。脫貧人口返貧受諸多因素的影響，具有多元性、突發(fā)性、不穩(wěn)定性等特點(diǎn)。在本質(zhì)上分析返貧現(xiàn)象的誘發(fā)因素，能夠?yàn)榉地氼A(yù)警的實(shí)施厘清對(duì)象，熔斷返貧發(fā)生。

（一）防返貧監(jiān)測(cè)難度較大

防返貧的識(shí)別工作主要是通過(guò)分析研判鄉(xiāng)、村兩級(jí)研判已收集的風(fēng)險(xiǎn)線索，通過(guò)各級(jí)部門層層核實(shí)無(wú)誤后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將符合條件的監(jiān)測(cè)對(duì)象信息準(zhǔn)確錄入到全國(guó)防返貧監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)。安置點(diǎn)搬遷群眾進(jìn)入社區(qū)后，遠(yuǎn)離傳統(tǒng)生產(chǎn)資料，研判的方式方法與以往的標(biāo)準(zhǔn)有較大的區(qū)別，主要體現(xiàn)在是否有勞動(dòng)力和是否有務(wù)工收入。因?yàn)闆](méi)有目測(cè)的可量化的實(shí)際物質(zhì)作為參考（如農(nóng)特產(chǎn)品等），更多是通過(guò)口頭了解收入情況，因此存在信息的失真問(wèn)題，導(dǎo)致識(shí)別監(jiān)測(cè)的不精準(zhǔn)。

（二）后續(xù)發(fā)展難

遷出地雖然農(nóng)業(yè)資源豐富，由于受自然條件、生產(chǎn)方式、市場(chǎng)觀念等因素的影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期相對(duì)滯后，加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)田水利設(shè)施不健全，種養(yǎng)殖人才匱乏，產(chǎn)業(yè)增效、農(nóng)民增收難度很大。安置點(diǎn)周邊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)剛剛起步，僅能帶動(dòng)少數(shù)搬遷群眾增收，部分安置點(diǎn)建成的扶貧車間側(cè)重發(fā)展周期短、見(jiàn)效快和規(guī)模小的扶貧產(chǎn)業(yè)，缺少有實(shí)力的龍頭企業(yè)引領(lǐng)，尚未形成產(chǎn)業(yè)鏈，就業(yè)吸納能力弱。農(nóng)民專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體處在發(fā)展初期，呈現(xiàn)“小、散、弱”狀況，資金、技術(shù)、設(shè)施、營(yíng)銷等短板凸顯，帶動(dòng)搬遷群眾增收的能力明顯不足。

（三）勞務(wù)輸出壓力大

根據(jù)調(diào)查，安置點(diǎn)70%的搬遷戶仍然以外出務(wù)工為主要收入來(lái)源。由于受思想觀念、生活習(xí)慣、語(yǔ)言環(huán)境等因素的影響，組織難度大、外出務(wù)工難，布拖縣依撒社區(qū)就有1700余名婦女無(wú)就業(yè)門路。受教育水平、勞務(wù)技能等因素的影響，外出務(wù)工人員大多只能從事簡(jiǎn)單的勞動(dòng)，薪資水平低。由于培訓(xùn)實(shí)效性、針對(duì)性不強(qiáng)，只注重?cái)?shù)量不注重質(zhì)量，依靠培訓(xùn)取得就業(yè)崗位的比例很小，受氣候條件、家庭困難、服務(wù)保障等因素的影響，穩(wěn)崗就業(yè)難度大。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不完善

部分安置點(diǎn)與主干道之間的連接路沒(méi)有硬化，其中，布拖縣75個(gè)安置點(diǎn)、昭覺(jué)縣34個(gè)安置點(diǎn)連接路沒(méi)有硬化。部分安置點(diǎn)受季節(jié)影響，存在季節(jié)性缺水情況。部分安置點(diǎn)排污管道、污水處理、垃圾收運(yùn)等設(shè)施不完善，運(yùn)行、維護(hù)成本高，靠縣級(jí)財(cái)力難以保障物業(yè)管理等日常運(yùn)行和后續(xù)維護(hù)。部分安置點(diǎn)，特別是200人至800人的安置點(diǎn)普遍未建設(shè)民俗壩子和集體廚房，未配置公共餐具，搬遷群眾婚喪宴慶等無(wú)場(chǎng)地。部分農(nóng)村安置點(diǎn)尚未配套建設(shè)畜圈，無(wú)法滿足養(yǎng)殖需求。

（五）公共服務(wù)不健全

在教育方面，教育資源供給不足的問(wèn)題比較突出。一是學(xué)位不夠。集中安置點(diǎn)驟然增加的學(xué)生入學(xué)需求與現(xiàn)有教學(xué)設(shè)施設(shè)備不匹配，存在“大班額”“大通鋪”的問(wèn)題。如昭覺(jué)縣轎頂山社區(qū)目前只建了3間教室，出現(xiàn)每個(gè)班100多名幼兒的超大班額問(wèn)題（最多的一個(gè)班有119人）。二是教師不足。以11個(gè)摘帽縣測(cè)算，整體上還缺教師3103名（學(xué)前缺543名、小學(xué)缺1089名、初中缺1368名、九年一貫制學(xué)校缺103名）。在醫(yī)療方面，衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人才緊缺、引留困難，基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化還有差距，衛(wèi)生健康服務(wù)保障有限、水平不高。在治理服務(wù)能力方面，現(xiàn)有社區(qū)“兩委”干部都是在搬遷群眾中造出，與新型社區(qū)治理要求還不相適應(yīng)，治理后續(xù)發(fā)展的能力還不足，而社區(qū)社會(huì)組織還處于起步階段，在作用發(fā)揮上還不夠。

四、建立健全防止返貧致貧的幫扶措施

（一）做好預(yù)警監(jiān)測(cè)

一要采集完善數(shù)據(jù)。要認(rèn)真組織安置點(diǎn)社區(qū)工作人員和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)專員等各方力量，集中對(duì)安置點(diǎn)搬遷家庭進(jìn)行入戶調(diào)查并錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，確保不漏一戶、不漏一人。二要及時(shí)更新信息。建立健全安置點(diǎn)搬遷人員信息數(shù)據(jù)采集更新機(jī)制，確定專人負(fù)責(zé)，壓實(shí)工作責(zé)任，定期開(kāi)展數(shù)據(jù)采集更新，確保信息數(shù)據(jù)的鮮活度和準(zhǔn)確性，確保數(shù)據(jù)不錯(cuò)不漏、增減有據(jù)。三要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。安置點(diǎn)搬遷群眾的收入情況更多體現(xiàn)在務(wù)工收入上，要建立完善安置點(diǎn)“五個(gè)名單”，即搬遷勞動(dòng)力基礎(chǔ)信息、就業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和公益崗位安置，精準(zhǔn)掌握搬遷人員就業(yè)狀態(tài)，做好就失業(yè)監(jiān)測(cè)和“零就業(yè)家庭”預(yù)警。

（二）完善幫扶機(jī)制

特別是納入監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的“三戶”即脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴(yán)重困難戶，應(yīng)享受行業(yè)部門統(tǒng)一的幫扶政策，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，根據(jù)監(jiān)測(cè)對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)類別和發(fā)展需求開(kāi)展針對(duì)性的幫扶。安置點(diǎn)搬遷群眾的幫扶更多應(yīng)該體現(xiàn)在就業(yè)幫扶、金融幫扶、公益性崗位幫扶等方面。對(duì)通過(guò)幫扶達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可以退出的不穩(wěn)定戶，應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序?qū)徍朔娇赏顺觥?/p>

（三）建設(shè)完善基礎(chǔ)設(shè)施

一是加快打通交通堵點(diǎn)。抓住鄉(xiāng)村振興政策機(jī)遇，加快打通斷頭路，延伸通組路、入戶路，配套產(chǎn)業(yè)路，扎實(shí)做好基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短提升工作。二是解決好生產(chǎn)生活用水問(wèn)題。因地制宜抓好水庫(kù)水塘的規(guī)劃建設(shè)，做好渠系管網(wǎng)配套，提高生產(chǎn)生活用水供給保障水平，著力從源頭解決季節(jié)性缺水問(wèn)題。三是全面深化“三大革命”。進(jìn)一步查漏補(bǔ)缺，扎實(shí)推進(jìn)安置點(diǎn)農(nóng)村廁所革命，強(qiáng)化垃圾收運(yùn)、污水處理等設(shè)施配套，美化凈化人居環(huán)境。四是完善公共服務(wù)設(shè)施。加快完善民俗活動(dòng)院壩、公共廚房、公共餐具等設(shè)施，助力文明新風(fēng)培育養(yǎng)成，進(jìn)一步配套建設(shè)農(nóng)村安置點(diǎn)“共享畜圈”，滿足搬遷群眾養(yǎng)殖需求。

（四）加強(qiáng)公共服務(wù)

針對(duì)群眾多樣化和個(gè)性化服務(wù)需求配置服務(wù)資源，不斷提升優(yōu)化服務(wù)水平。一是黨群服務(wù)中心建設(shè)。整合財(cái)政、民政、人社等資源，突出黨務(wù)公開(kāi)、便民服務(wù)、文體活動(dòng)、醫(yī)療衛(wèi)生等功能，將安置點(diǎn)村（社區(qū)）黨群服務(wù)中心打造成為民辦事的“群眾之家”。二是便民服務(wù)。全面優(yōu)化公共服務(wù)窗口設(shè)置，完善公共服務(wù)事項(xiàng)清單，簡(jiǎn)化政務(wù)服務(wù)辦事流程，健全一站式服務(wù)、一次性辦理和幫辦代辦工作機(jī)制。建立社區(qū)生活服務(wù)中心、日間托老（幼）所等，大力引進(jìn)電力、燃?xì)?、供銷等公共事業(yè)服務(wù)，多渠道提供便民利民生活服務(wù)。三是民生保障。扎實(shí)做好搬遷群眾社會(huì)保障政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)，特別是嚴(yán)格落實(shí)搬遷特殊困難群眾的民政救助政策和兜底保障政策。建立防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和安置點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，確保搬遷群眾不返貧，保持安置點(diǎn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（五）增加群眾收入

一是有序組織勞務(wù)輸出。開(kāi)展就業(yè)幫扶專項(xiàng)行動(dòng)，鞏固廣東等傳統(tǒng)勞務(wù)市場(chǎng)，深化與浙江的跨區(qū)域勞務(wù)協(xié)作，有針對(duì)性地轉(zhuǎn)移輸出一批安置點(diǎn)搬遷勞動(dòng)力。進(jìn)一步落實(shí)外出務(wù)工各類就業(yè)優(yōu)惠和補(bǔ)助政策，建立健全失業(yè)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)零就業(yè)家庭“動(dòng)態(tài)清零”。二是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)。制定出臺(tái)易地扶貧搬遷農(nóng)戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展因戶施策的以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，科學(xué)選擇適宜發(fā)展的特色高質(zhì)高效種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展彝繡、彝族銀飾、彝族漆器等民族手工業(yè)。三是加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)。開(kāi)展針對(duì)性強(qiáng)、適用性廣的職業(yè)技能培訓(xùn)，確保有就業(yè)意愿的搬遷群眾至少接受一次專業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)。鼓勵(lì)安置點(diǎn)彝繡專業(yè)合作社、彝繡培訓(xùn)基地、婦女創(chuàng)業(yè)基地等組織居家婦女開(kāi)展彝繡、彝族銀飾、漆器等民族特色培訓(xùn)。