高曉露 王文燕

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116086)

隨著我國生態(tài)文明體制改革的深入發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要離不開優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給，而當(dāng)前自然保護(hù)地的管理制度不甚完善，部分地區(qū)國家公園的模式不僅未起到保護(hù)功能，反而成為帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源與經(jīng)濟(jì)增長的手段，其結(jié)果適得其反[1]。如此種種皆與體制不完善、機(jī)制不健全以及法治不完備有關(guān)。因此，我國加快了生態(tài)文明制度建設(shè)步伐，黨的十八屆三中全會提出要建立國家公園體制以來，中央相繼發(fā)布了許多事關(guān)國家公園與自然保護(hù)地建設(shè)的政策文件。2015年發(fā)改委與多部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，2017年印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，2019年發(fā)布了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，并提出了自然保護(hù)地發(fā)展建設(shè)的指導(dǎo)方針和總體構(gòu)想[2]。

當(dāng)前，關(guān)于我國自然保護(hù)地立法的體系選擇眾說紛紜。其中，已經(jīng)進(jìn)入大眾關(guān)注視野的國家公園立法成為了焦點(diǎn)。其與自然保護(hù)地立法的關(guān)系如何，我國究竟應(yīng)當(dāng)建立怎樣的自然保護(hù)地立法體系等問題亟須解決。

1 我國自然保護(hù)地發(fā)展概況及問題

1.1 我國自然保護(hù)地發(fā)展概況

我國長久以來存在著風(fēng)景名勝區(qū)、城市園林公園等供人們觀賞游覽、休憩療養(yǎng)[3]。早在二十世紀(jì)五六十年代就有森林禁伐區(qū)的規(guī)定，中國科學(xué)院據(jù)此在廣東省肇慶市鼎湖山建立了我國第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。隨后國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于文物保護(hù)單位與風(fēng)景名勝區(qū)的管理文件，加強(qiáng)對文化古跡與風(fēng)景名勝區(qū)的管理。1979年通過的《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)與文化古跡均納入“環(huán)境保護(hù)”的范疇[4]。自然保護(hù)區(qū)主要為：1）原生自然環(huán)境區(qū)域的劃定，進(jìn)行自然科學(xué)研究；2）文物保護(hù)單位則是保護(hù)文化古跡具有歷史文化研究價(jià)值的區(qū)域；3）風(fēng)景名勝區(qū)則是劃定自然風(fēng)光，具有觀賞游冶價(jià)值的區(qū)域。這3種保護(hù)地的保護(hù)理念與利用不是涇渭分明的，存在一定的交叉[5]。而對于國家公園這種管理模式是由云南省最早進(jìn)行探索，2006年云南迪慶藏族自治州通過地方立法建立了普達(dá)措國家公園，這并非嚴(yán)格意義上的國家公園，嚴(yán)格來說地方立法機(jī)關(guān)并無設(shè)立國家公園的權(quán)限。2008年原國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省依托國家級自然保護(hù)區(qū)開展國家公園試點(diǎn)建設(shè)工作。云南省的國家公園建設(shè)以自然生態(tài)、資源保護(hù)與適度開發(fā)為主線，科學(xué)的開發(fā)利用達(dá)到了生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的統(tǒng)一，區(qū)別于自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)單一管理目標(biāo)與發(fā)展理念，國家公園為社會提供了游賞、科研、教育等綜合價(jià)值[6-7]。

1.2 我國自然保護(hù)地的原有問題

自然保護(hù)地按照建設(shè)構(gòu)想，其實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的管理體制，自然保護(hù)地的管理機(jī)關(guān)既包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門，也包括分工負(fù)責(zé)的海洋、農(nóng)業(yè)、水利等部門，極易產(chǎn)生部門沖突；各類自然保護(hù)地內(nèi)的資源權(quán)屬不清晰，某些保護(hù)地內(nèi)存在集體所有的自然資源資產(chǎn)，中央與地方關(guān)于資源資產(chǎn)的權(quán)屬存在博弈[8]。隨著人口增長與城市化進(jìn)程的加快，保護(hù)地范圍內(nèi)的地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，通過制定或修改法規(guī)規(guī)章等方式，變更土地用途、擴(kuò)展保護(hù)地服務(wù)功能等致使自然環(huán)境與人文景觀遭到破壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐中也存在保護(hù)區(qū)重復(fù)劃分現(xiàn)象，例如，自然保護(hù)區(qū)又被劃為風(fēng)景名勝區(qū)或公園，管理目標(biāo)不明確[9]。面對自然保護(hù)地的種種亂象，中央提出了構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的目標(biāo)，通過機(jī)構(gòu)改革，成立國家林業(yè)和草原局對自然保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一管理。

1.3 改革中出現(xiàn)的新情況

國家公園體制改革后，地方政府在政策指導(dǎo)下，根據(jù)各國家公園的規(guī)模和作為保護(hù)對象的自然景觀具體狀況，制定了地方性法規(guī)以實(shí)現(xiàn)保護(hù)地的差異化管理。學(xué)界稱之為“一園一法”，采用此模式既有借鑒國外國家公園立法經(jīng)驗(yàn)，也有我國自然保護(hù)區(qū)立法的慣性因素考量[10]。地方素來有制定“一區(qū)一法”的傳統(tǒng)，況且正處于建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的政策情勢下，我國要實(shí)現(xiàn)重大改革有法可依。因此，國家公園立法進(jìn)程加快，“一園一法”模式也隨之快速發(fā)展。 “一園一法”模式為國家公園實(shí)現(xiàn)差異化管理提供了制度保障，可以根據(jù)各個(gè)國家公園的特點(diǎn)和實(shí)踐問題精準(zhǔn)立法，有效地避免了法律規(guī)定過于原則而僵化的缺點(diǎn)。但在實(shí)踐中也遭遇到了一些問題，例如，試點(diǎn)地區(qū)已發(fā)布的條例章節(jié)設(shè)置與具體制度大同小異，而對于真正需要結(jié)合國家公園改革目的探索創(chuàng)新的特許經(jīng)營、人地沖突等敏感問題，又過于謹(jǐn)慎而選擇保守立法，不觸及核心領(lǐng)域，不突破現(xiàn)有制度的藩籬，極易導(dǎo)致跨省域國家公園法制協(xié)調(diào)問題。需改進(jìn)形式化的國家公園“一園一法”模式，通過合理的制度設(shè)計(jì)使國家公園立法突破局限[11-12]。

2 我國國家公園應(yīng)當(dāng)采取的立法模式

2.1 統(tǒng)括立法與分別立法

鑒于國家公園與各類自然保護(hù)區(qū)都是自然保護(hù)地的組成部分，因此，相關(guān)立法部門與環(huán)境法學(xué)界在國家公園與自然保護(hù)地立法的先后順序與立法路徑上面有所分歧。一種持統(tǒng)括立法意見，認(rèn)為首先應(yīng)制定自然保護(hù)地法，暫?！秶夜珗@法》的起草工作，將規(guī)范國家公園及其他自然保護(hù)區(qū)和各類型自然公園的內(nèi)容一并納入其中；另一種持分別立法意見，即在國家公園立法工作有成效后，再開展自然保護(hù)地立法工作。自然保護(hù)地法作為基本法，國家公園法和其他類型自然保護(hù)區(qū)及自然公園的法規(guī)作為專類法，輔以相關(guān)技術(shù)規(guī)范，共同構(gòu)成自然保護(hù)地法律體系。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)括立法模式是最理想的，《自然保護(hù)地法》作為基本法主干部分，依托憲法為基礎(chǔ)，不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為有機(jī)組成部分，輔以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)成一個(gè)體系完整、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。在國家層面制定綜合的自然保護(hù)地法作為基本法，有利于保障法制的權(quán)威與統(tǒng)一，也可改善部門分散立法、重部門利益輕保護(hù)的弊端，可有效協(xié)調(diào)各部門法規(guī)規(guī)章的關(guān)系，促進(jìn)制度的有效銜接，達(dá)到服務(wù)自然保護(hù)地體系總體建設(shè)的目標(biāo)。目前，我國現(xiàn)有數(shù)量繁多的法律規(guī)范、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涉及各種類型的自然保護(hù)區(qū)，從總體規(guī)制的《環(huán)境保護(hù)法》到提供類型化規(guī)制的《自然保護(hù)區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》等?？梢哉f我國各類型的自然保護(hù)地基本上處在正常的管理營運(yùn)之下。與此同時(shí)，我國自2015年開始國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)，中央層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)一管理。地方國家公園試點(diǎn)區(qū)成立了國家公園管理局。地方政府制定“一園一法”也凸顯實(shí)效。根據(jù)中央的制度安排，國家公園的建設(shè)原則上由中央財(cái)政事權(quán)負(fù)責(zé)，需委托地方政府的也要經(jīng)中央批準(zhǔn)。國家公園的試點(diǎn)工作帶來了創(chuàng)新的制度和管理經(jīng)驗(yàn)。

依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章，針對各種類型的自然保護(hù)地的保護(hù)、管理和開發(fā)做出的細(xì)則規(guī)定，足以應(yīng)對當(dāng)前自然保護(hù)地現(xiàn)狀。自然保護(hù)地立法應(yīng)奠定我國自然保護(hù)地的基本制度和發(fā)展格局，相較于已有充分政策鋪墊和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國家公園，涉及因素眾多立法工作更為繁難，因此，對《自然保護(hù)地法》的呼吁不能操之過急，待自然保護(hù)地體系的各分支（即不同類型保護(hù)地）的專項(xiàng)立法法理研究與實(shí)踐試點(diǎn)工作有了更為長足的發(fā)展之后，才能為自然保護(hù)地立法提供更深層的理論基礎(chǔ)支持[13]。

2.2 國家公園立法的功能

國外國家公園的研究工作起步較早，尤其是國家公園的發(fā)源地美國，經(jīng)過上百年的研究，已積累了豐富的研究成果。值得留意的是在國家公園立法目的上的爭議，關(guān)于資源背后的利益沖突調(diào)整，在國家公園發(fā)展過程中經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)的傾向性，最終確定了保護(hù)優(yōu)先的原則。而關(guān)于國家公園基本制度問題，則在漫長時(shí)間中逐步確立分級分區(qū)保護(hù)、公益治理、社區(qū)共管等制度[14]。

在國家公園立法方面，許多國家制定了專門的國家公園法，且立法位階高。以美國為例，美國國家公園法律體系完整全面，涉及監(jiān)督管理的方方面面，內(nèi)容極盡詳細(xì)，甚至具體到部門人事任免與薪酬待遇等[15]?！秶夜珗@基本法》是領(lǐng)域內(nèi)基本法，不僅有指導(dǎo)不同規(guī)模與環(huán)境獨(dú)特的保護(hù)對象實(shí)行的授權(quán)法，即一園一法，也有針對各類資源要素的單行法。綜合來講，美國的國家公園要遵守基本法，執(zhí)行授權(quán)法與其他聯(lián)邦法律及各單行法的規(guī)定，同時(shí)要符合相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，美國的國家公園法律體系極其重視與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合。國家公園作為具有全民公益性的保護(hù)地，美國各國家公園都有鮮明主題。依據(jù)園內(nèi)自然景觀的差異，賦予或自然或人文的特征。在給予充分保護(hù)的情況下，進(jìn)行旅游建設(shè)并取得了顯著社會效益與巨大經(jīng)濟(jì)利益[16]。國家公園的建設(shè)管理與公園內(nèi)原住民息息相關(guān)，美國國家公園管理局在制定各項(xiàng)規(guī)劃決策時(shí)都有嚴(yán)格程序要求，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。大量的環(huán)保公益組織和民間組織在美國國家公園發(fā)展歷程中推動(dòng)志愿服務(wù)體系的發(fā)展，從而形成全民參與的良性循環(huán)[17]。

3 分別立法模式下的國家公園立法構(gòu)想

3.1 國家層面制定《國家公園法》

在國家公園體制改革之初，國家公園的立法工作在諸多試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了有益嘗試，制定了地方性國家公園管理法規(guī)，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？紤]這些地方性法規(guī)的政策背景，首先，關(guān)于國家公園體制改革所涉及的諸多事項(xiàng)例如管理體制與財(cái)政事項(xiàng)，超出了地方立法權(quán)限而只能做出原則性規(guī)定，不能解決根本問題。其次，關(guān)于國家公園內(nèi)資源資產(chǎn)權(quán)屬的界定，國家公園跨區(qū)域治理等現(xiàn)實(shí)難題都未能做出建設(shè)性解決方案，僅有原則性的提及，且不同地區(qū)的國家公園法規(guī)在敏感問題的規(guī)定上態(tài)度曖昧，相互仿效，有意避開。這表明了在國家層面上位法缺失的情況下，地方的立法嘗試較難有根本性的創(chuàng)設(shè)。地方關(guān)于國家公園的立法只是解決各自國家公園治理的合法性問題，對于差異化管理和體制機(jī)制創(chuàng)新無力顧及。因此，制定一部國家公園的綜合性法律尤為重要[18]。目前，《國家公園法》已被列入全國人大立法計(jì)劃，關(guān)于這部法律的定位應(yīng)當(dāng)是國家公園領(lǐng)域的綜合性基本法。國家公園立法需體現(xiàn)整體性，不應(yīng)只立足國家公園特定自然保護(hù)層面，更需要在國家公園體制機(jī)制建構(gòu)上進(jìn)行整體把握。在《國家公園法》制定上，要明確國家公園的屬性、設(shè)立目的，并結(jié)合時(shí)代背景對國家公園制度理念進(jìn)行更新，突出國家公園立法的生態(tài)保護(hù)價(jià)值，突破地方立法的分散性與區(qū)域性藩籬。對于《國家公園法》的具體內(nèi)容設(shè)置，應(yīng)當(dāng)包括管理體制、資金保障、特許經(jīng)營、公眾參與等能對所有國家公園予以統(tǒng)一規(guī)范和適用的基礎(chǔ)規(guī)定，尤其是對于地方立法難以突破的資源權(quán)屬、人地關(guān)系等重點(diǎn)問題做出回應(yīng)[19]。

3.2 地方自主制定《國家公園法》實(shí)施細(xì)則

作為自然保護(hù)地體系內(nèi)規(guī)制國家公園的基本法，《國家公園法》的綜合性是其應(yīng)有之義，為國家公園的治理發(fā)展提供規(guī)范指導(dǎo)，確定國家公園各項(xiàng)體制機(jī)制是其首要任務(wù)，對有些內(nèi)容是原則性概括性的設(shè)計(jì)，對于某些需要因地制宜的特殊事項(xiàng)，也難以事無巨細(xì)地進(jìn)行規(guī)定。針對這些情況，地方立法的作用體現(xiàn)出來，對于本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的獨(dú)特自然景觀資源或管理事務(wù)，《國家公園法》未做出規(guī)定的，地方可以自主制定相應(yīng)的規(guī)范，既可以是為執(zhí)行《國家公園法》規(guī)定而做的執(zhí)行細(xì)則條例，也可以是《國家公園法》對區(qū)域內(nèi)特殊情況缺少規(guī)定下因地制宜所做的實(shí)驗(yàn)性立法。既可以保障各地方對《國家公園法》基本理念和主要內(nèi)容的準(zhǔn)確理解和把握，使該法在相關(guān)地區(qū)得以順利實(shí)行，又可以針對《國家公園法》對具體各公園不適配的部分進(jìn)行調(diào)和，從而避免地區(qū)情況差異造成的法律適用僵化[20]。地方政府制定補(bǔ)充性的實(shí)施細(xì)則，這樣的立法形式可解決現(xiàn)行“一園一法”在實(shí)踐中的局限，而且對于跨區(qū)域的國家公園片區(qū)，針對實(shí)際情況而細(xì)化管理規(guī)定防止與其他省所轄的片區(qū)發(fā)生沖突，避免了跨區(qū)域國家公園的立法協(xié)調(diào)問題。立法是為了現(xiàn)實(shí)需要，如果《國家公園法》可以滿足某些國家公園的規(guī)制管理需要，那么地方無需再專門制定實(shí)施細(xì)則。當(dāng)《國家公園法》頒布之后，試點(diǎn)時(shí)期出臺的國家公園管理?xiàng)l例應(yīng)當(dāng)分析處理，對于其中比較特殊的國家公園，對當(dāng)前的地方性法規(guī)進(jìn)行修訂，對與上位法重復(fù)甚至相抵觸的內(nèi)容進(jìn)行修改，對特色部分進(jìn)行保留，從而精簡成有特色的地方可實(shí)施的立法或細(xì)則。而當(dāng)有些地區(qū)的國家公園完全可以由《國家公園法》與環(huán)境法領(lǐng)域其他法律所規(guī)制，那么對于其已有的地方性立法則沒有存在的必要性，出于法秩序統(tǒng)一與立法的權(quán)威性原理，此類規(guī)范需及時(shí)廢止。

目前，《國家公園法》與《自然保護(hù)地法》立法工作均已啟動(dòng)，從構(gòu)建自然保護(hù)地體系角度而言，《國家公園法》作為自然保護(hù)地法體系的枝干，其制定亟須考慮未來兩部法律的銜接問題。國家公園法律制度應(yīng)根據(jù)制度內(nèi)涵與自然保護(hù)地法律的重疊程度進(jìn)行專門設(shè)計(jì)區(qū)分。一是最切合國家公園的制度安排，針對國家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、劃定落界、國家屬性、區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、管理與監(jiān)督等方面的制度與原則，專為國家公園而不必考慮與自然保護(hù)地的銜接。二是充分發(fā)揮先行制定《國家公園法》的意義和價(jià)值，制定可普遍適用的制度。在《自然保護(hù)地法》問世之前，彰顯國家公園改革先行的價(jià)值，適當(dāng)規(guī)制其他類型的自然保護(hù)地，在一定意義上彌補(bǔ)基本法的缺位[21]。

國家公園作為自然保護(hù)地體系的主體，其生態(tài)價(jià)值、保護(hù)強(qiáng)度和利益關(guān)系均高于其他類型的保護(hù)地。在立法過程中，其他類型的保護(hù)地面臨的難題在《國家公園法》的立法中均有所涉及。作為自然保護(hù)地體系改革先行的舉措，國家公園探索的制度創(chuàng)新不應(yīng)拘囿于國家公園自身，更需要破解自然保護(hù)地治理普遍難題，順應(yīng)單項(xiàng)局部立法到多項(xiàng)綜合立法轉(zhuǎn)變的趨勢[22]。具體來看，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，探索國有自然資源所有權(quán)與使用權(quán)新機(jī)制新格局。國家公園體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是劃清保護(hù)區(qū)邊界，明確自然資源資產(chǎn)的法律屬性。自然保護(hù)地范圍不斷擴(kuò)大，保護(hù)強(qiáng)度逐漸提升，保護(hù)地范圍內(nèi)的自然資源使用權(quán)受限程度也不斷加深。目前，學(xué)界關(guān)于國家公園內(nèi)資源權(quán)屬制度議論紛紛，那么完全可以借制定《國家公園法》的契機(jī)，建立行之有效的適合國家公園體制的權(quán)屬制度，要綜合考慮各類型的自然資源權(quán)屬制度，明確自然資源產(chǎn)權(quán)登記，在所有權(quán)和使用權(quán)之間，環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間尋求平衡。二是創(chuàng)新管理體制，傳統(tǒng)的自然保護(hù)地管理模式是單一化行政管理，但面臨保護(hù)區(qū)繁雜的管理事項(xiàng)與綠色發(fā)展趨勢則稍顯乏力，“多元共治”則是有益的發(fā)展趨勢[23]。國家公園體制改革的另一重要目的在于，對自然資源的綠色開發(fā)利用，發(fā)展旅游業(yè)，進(jìn)行科研與文化教育事業(yè)，滿足公眾休閑游賞的需求，這就涉及特許經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)退出和公益崗位等問題。三是探索社區(qū)發(fā)展機(jī)制新格局。如何在保護(hù)優(yōu)先的前提下，維護(hù)區(qū)域內(nèi)原住民的發(fā)展利益，提升其對治理保護(hù)地的認(rèn)同感與參與感，也需要《國家公園法》來回答。各試點(diǎn)公園采取的開發(fā)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位、公益林補(bǔ)償?shù)确绞饺〉贸尚?。歸納國家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，反思實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，探究國家公園制度的核心價(jià)值，借鑒域外管理經(jīng)驗(yàn)，形成科學(xué)有效的保護(hù)地社區(qū)發(fā)展機(jī)制，為自然保護(hù)地體系的建立提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[24]。

4 結(jié)語

大自然是一個(gè)相互依存、相互影響的系統(tǒng)，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，要以整體性思維為指導(dǎo)，將國家公園的重要制度如自然資源權(quán)屬、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、功能定位及管理制度與監(jiān)督方式反復(fù)論證進(jìn)而付諸實(shí)踐，妥善分析處理國家公園與自然保護(hù)地的關(guān)系，總結(jié)國家公園試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)[25]。發(fā)揮國家公園的改革先行意義，制定國家公園與其他類型自然保護(hù)地均可適用的共性規(guī)范，且易與《自然保護(hù)地法》進(jìn)行銜接。基于《國家公園法》承擔(dān)的重要使命，既要規(guī)制國家公園建設(shè)管理行為，又要為建設(shè)自然保護(hù)地法制體系試水。作為生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，國家公園與自然保護(hù)地的立法與治理須消除原有痼疾，為建設(shè)中國特色的自然保護(hù)地體系開疆拓土，提供制度范例。《自然保護(hù)地法》須在《國家公園法》實(shí)踐探索的根基上，確立自然保護(hù)地體系協(xié)同構(gòu)建、穩(wěn)步發(fā)展的基調(diào)，為類型各異的自然保護(hù)地提供總體制度及適用規(guī)范[26]。