新疆司法警官學(xué)校 張旖

一、生態(tài)文明的概述

（一）生態(tài)文明的概念

生態(tài)文明概念的提出最早可追溯至20世紀70年代。伊林·費切爾首次在期刊《宇宙》中闡釋了發(fā)展生態(tài)文明的必要性。此后，B.C.利皮茨基、我國學(xué)者葉謙吉分別從各自的研究領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)文明的概念進行了詮釋。美國學(xué)者羅伊·莫里森對生態(tài)文明從現(xiàn)代意義的角度進行了詮釋。所謂的生態(tài)文明建設(shè)是指人類在遵循人與自然、社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上所取得的物質(zhì)和精神成果的總和，是人類反思工業(yè)文明成果，探索文明發(fā)展形態(tài)取得的重大進步。

（二）生態(tài)文明建設(shè)與法治建設(shè)的關(guān)系

生態(tài)文明建設(shè)與法治建設(shè)相輔相成、相互促進，共同推動了我國全面實現(xiàn)小康社會的偉大進程，對中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展起著重要的推動作用。正確認識二者的關(guān)系是新形勢下全面推進深化改革和加強中國法治化進程的重要前提。

1.二者具有共同的精神內(nèi)涵

生態(tài)文明注重人與自然的和諧共生，倡導(dǎo)人類要去努力適應(yīng)并合理改造客觀物質(zhì)世界。法治建設(shè)追求的目標是實現(xiàn)社會的公平正義，這種追求既強調(diào)人是國家與社會的主體，又對社會成員的個體不足加以關(guān)注，通過道德與法律的約束塑造公民個體，是人類實現(xiàn)全面發(fā)展的重要途徑。綜上所述，二者在精神內(nèi)涵和價值追求方面具有一致性，都是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標。

2.生態(tài)文明建設(shè)對法治建設(shè)的內(nèi)容進行了拓展

生態(tài)文明推動人類對文明發(fā)展形態(tài)與社會法治建設(shè)問題進行更深入的思索，為法治建設(shè)增添了新動力。

第一，生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)共同推動了國家的法治化進程。

第二，生態(tài)文明建設(shè)對法治觀念的內(nèi)容進行了拓展，融入了更多的客觀法則，促使人類對法治建設(shè)加以反思，引導(dǎo)人類將法治建設(shè)的維度從人與人擴大到人與自然，從政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域擴展到了生態(tài)領(lǐng)域。

第三，生態(tài)文明建設(shè)強調(diào)了立法的科學(xué)性與民主性，體現(xiàn)出構(gòu)建生態(tài)法律制度的重要價值。人類進行生態(tài)文明建設(shè)的過程中需要通過法律途徑對涉及的資源分配、利益糾葛進行調(diào)整。生態(tài)文明建設(shè)在推動我國法治建設(shè)的同時，也提出了更高的要求。具體而言，生態(tài)文明建設(shè)在立法過程中，既要求在資源保護方面平衡各方利益，又要求尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮科技的作用。

3.法治建設(shè)保障了生態(tài)文明建設(shè)的順利進行

生態(tài)文明建設(shè)離不開法治的保障。通過構(gòu)建統(tǒng)一的法律規(guī)范體系推動生態(tài)文明建設(shè)，確保建設(shè)的各個環(huán)節(jié)有法可依。構(gòu)建完善的生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系有助于我國生態(tài)文明建設(shè)與法治建設(shè)的順利推進。

二、新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障現(xiàn)狀分析

民族地區(qū)因其特有的歷史文化背景、自然地理條件以及社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等使其成為我國生態(tài)文明建設(shè)的攻堅重點區(qū)域。習(xí)近平總書記高度重視民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)，比如，國家領(lǐng)導(dǎo)人在2021年2月赴貴州慰問各族干部群眾時強調(diào)，要牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向；在2021年3月參加十三屆全國人大四次會議內(nèi)蒙古代表團和青海代表團審議時，多次強調(diào)生態(tài)安全的重要性；在2021年6月赴青海考察時，再次聚焦生態(tài)建設(shè)問題。因此，民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系到國家、民族利益，關(guān)系到早日實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重要問題，是“國之大者”。下文僅以新疆地區(qū)為例，淺談該地區(qū)在推進生態(tài)文明建設(shè)進程中法治保障的相關(guān)問題。

（一）新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

十八大以來，自治區(qū)黨委秉持著“綠水青山就是金山銀山”的理念，在深刻理解習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護制度，持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境污染防治。2021年10月召開的自治區(qū)第十次黨代會，明確了新疆今后五年乃至更長一段時間在生態(tài)環(huán)境保護方面的工作目標，要認真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，繼續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)，努力建設(shè)藍天綠地水清的美麗新疆。

（二）新疆地區(qū)目前已初步形成生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系

1.初步完成生態(tài)環(huán)境立法

為推進生態(tài)文明建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，國家相繼出臺了一系列政策和法律法規(guī)，已基本形成生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系。黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入章黨，十九大結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的具體實踐，規(guī)定了嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。2018年，“生態(tài)文明”入憲，相關(guān)生態(tài)環(huán)境污染防治法律的陸續(xù)修改，這些都為全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系的建立提供了依據(jù)。2018年7月召開的新疆全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護大會，從七個方面對新時期全區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作提出了具體要求,大會制定了《自治區(qū)大氣污染行動計劃實施方案》《自治區(qū)水污染防止工作方案》《自治區(qū)土壤污染防治工作方案》，以期改善全區(qū)大氣質(zhì)量，保證水域、土壤等生態(tài)安全，制定了《自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》，以提升農(nóng)村居民生活條件，加之此前已頒布施行的《關(guān)于加強全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》《自治區(qū)實施<黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）細則>》《關(guān)于印發(fā)<自治區(qū)各級黨委、政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護工作職責(zé)>的通知》《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會關(guān)于全面推進依法治疆建設(shè)法治新疆的意見》等各類文件，十八大以來，新疆地區(qū)出臺的關(guān)于環(huán)境保護方面的文件多達102部，為全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系的建立指明了方向。

2.嘗試多樣的司法保護方式

新疆地區(qū)的法院、檢察院等司法機關(guān)積極探索多種生態(tài)環(huán)境保護方式，有效打擊了環(huán)境犯罪，保障了社會主體的環(huán)境權(quán)益。

第一，嘗試探索環(huán)境司法專門化道路。由于生態(tài)環(huán)境一旦受到破壞，影響范圍大、恢復(fù)周期長，審理環(huán)境案件對法官的專業(yè)性要求較高，傳統(tǒng)的司法模式已無法高效保護新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，有必要探索出一條環(huán)境司法專門化的途徑，對環(huán)境違法行為進行更為高效的預(yù)防、整治。目前，自治區(qū)法院系統(tǒng)對生態(tài)環(huán)境案件進行了專門規(guī)定，即高級人民法院對全區(qū)第一審環(huán)境民事公益訴訟案件進行跨區(qū)域集中管轄。具體來說，將全區(qū)按照地理位置劃分為東疆、北疆、南疆三個部分，指定其中的三所中級人民法院集中管轄所轄區(qū)域內(nèi)的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。同時，將與資源環(huán)境保護密切相關(guān)的刑事、民事、行政案件進行“三審合一”，加強了環(huán)境司法保障。2018年，自治區(qū)高級人民法院先后出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件跨區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》《新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院審判執(zhí)行業(yè)務(wù)庭職能調(diào)整方案》，為全區(qū)各級人民法院審理生態(tài)環(huán)境案件提供了重要遵循。

第二，規(guī)定了公益訴訟程序。新疆維吾爾自治區(qū)檢察機關(guān)自2017年起開展了試點兩年的公益訴訟制度。2018年自治區(qū)檢察院出臺《關(guān)于深入推進新疆檢察機關(guān)公益訴訟工作的實施意見》，對公益訴訟的程序進行了詳細規(guī)定。

3.建立并完善了相關(guān)配套機制

為加強生態(tài)文明建設(shè)法治保障，新疆地區(qū)先后建立了國土空間開發(fā)保護制度、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理制度以及區(qū)域間環(huán)境治理聯(lián)動執(zhí)法合作制度等多項制度。對破壞生態(tài)環(huán)境與自然資源的違法行為進行查處。同時，嚴格落實源頭保護制度、自然資源開發(fā)生態(tài)補償制度、環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追制度的具體規(guī)定。

（二）新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障進程中存在的問題

新疆地區(qū)已初步形成了生態(tài)文明建設(shè)的法治保障體系，在一定程度上解決了全區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題。但是現(xiàn)有的法治保障體系在發(fā)揮作用的過程中不可避免地存在一些問題。

1.相關(guān)立法有待完善

第一，綜合性生態(tài)保護立法有待補充完善。在環(huán)境治理過程中一些卓有成效的政策亟待上升到，法律層面。部分普適性的法規(guī)針對性不強，無法解決本地區(qū)特有的環(huán)境問題。

第二，現(xiàn)有的環(huán)境保護立法質(zhì)量有待提高。部分規(guī)范性文件在內(nèi)容、程序等方面存在不清楚、不明確的問題。另外，立法過程中行政色彩較重、公民的參與程度有待提高等問題也不容忽視。

2.生態(tài)環(huán)境司法保護功能的發(fā)揮有待加強

生態(tài)環(huán)境案件專業(yè)性強，不僅需要審理案件的法官具備深厚的環(huán)保法律方面的專業(yè)素養(yǎng)，還對環(huán)?？茖W(xué)專業(yè)知識、工作經(jīng)驗有一定的要求。審判機構(gòu)中現(xiàn)有符合條件的法官人數(shù)較少，難以保障生態(tài)環(huán)境案件的審判質(zhì)量。

3.環(huán)境保護監(jiān)督效力有待加強

一方面，我國當(dāng)前的法律法規(guī)明確規(guī)定環(huán)保部門是統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管部門，但是在監(jiān)管內(nèi)容、手段與方式等細節(jié)問題上尚未作出詳細的規(guī)定。另一方面，行政部門分工不明確、權(quán)責(zé)劃分不清，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法發(fā)生沖突、效率低下，加之過度追求經(jīng)濟增長，忽視了環(huán)境執(zhí)法的重要性，造成在執(zhí)法過程中監(jiān)管部門濫用自由裁量權(quán)、漠視執(zhí)法程序等問題。此外，我國憲法和相關(guān)法律只對檢察機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)進行了原則性規(guī)定，加之環(huán)境行政執(zhí)法系統(tǒng)相對封閉，檢察機關(guān)無法掌握一定的信息，檢察機關(guān)與其他環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)間缺少橫向問責(zé)機制等導(dǎo)致檢察機關(guān)無法對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)進行有效的監(jiān)督。

三、對完善新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系的建議

新疆地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)急需法治保障體系的建立與完善，只有認真貫徹綠色發(fā)展理念，加強生態(tài)環(huán)境保護的法治化建設(shè)，才能實現(xiàn)大美新疆的建設(shè)目標。筆者試從以下幾個方面對新疆地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系提出完善建議：

（一）加強公眾參與，提供公眾法治意識

1.加強公眾的生態(tài)文明法治意識

新疆地區(qū)各民族群眾長期以來形成的生態(tài)文明觀念與生活習(xí)俗對生態(tài)文明建設(shè)的推進影響重大。建議充分利用現(xiàn)有的環(huán)境法律文化資源，在傳承優(yōu)秀民族生態(tài)觀念的同時注入新發(fā)展理念，加強對生態(tài)文明建設(shè)的宣傳力度，在生態(tài)環(huán)境教育中注重法治觀念與環(huán)境保護觀念的融入。建立并完善包含家、校、社會在內(nèi)的全方位生態(tài)環(huán)境教育體系，增強居民的生態(tài)文明建設(shè)與法治建設(shè)的意識，提高其思想自覺與行動自覺。

2.健全公眾參與機制

相關(guān)部門要加強對公眾的宣傳引導(dǎo)，提升其生態(tài)文明建設(shè)的積極性。一方面，建議政府及相關(guān)部門通過政策引導(dǎo)、媒體宣傳等方式，提升公眾的環(huán)保意識與法治意識，增強公眾的社會責(zé)任感,培養(yǎng)公眾的主人翁意識，厘清保護環(huán)境與謀求經(jīng)濟增長、社會整體利益與公民個人利益之間的關(guān)系，培養(yǎng)公眾的大局意識。另一方面，建議創(chuàng)新公眾參與方式。在網(wǎng)絡(luò)媒體高速發(fā)展的時代，公眾除了通過訴諸環(huán)保組織、參加聽證會或論證會等傳統(tǒng)方式參與生態(tài)文明建設(shè)外，還可嘗試通過手機錄制視頻等新型方式曝光破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，正面宣傳保護生態(tài)環(huán)境的行為。

（二）加強生態(tài)立法，推進生態(tài)文明建設(shè)法治化進程

1.在立法的指導(dǎo)思想中融入生態(tài)倫理道德

人們必須摒棄對經(jīng)濟發(fā)展的過度追求，規(guī)范利用生態(tài)資源的行為，從全人類生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，來維護生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定。

2.明確生態(tài)環(huán)境立法原則

新疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的立法原則應(yīng)以憲法和環(huán)境保護法中確立的原則與精神為指導(dǎo)，結(jié)合新疆地區(qū)現(xiàn)階段及未來一個時期發(fā)展的具體情況加以制定。建議以全區(qū)生態(tài)環(huán)境的整體發(fā)展為視角，原則的制定不宜過細。

3.加強少數(shù)民族生態(tài)法律文化內(nèi)容的融入

新疆是多民族聚居的地區(qū)，少數(shù)民族特有的生態(tài)觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、生產(chǎn)生活方式深刻影響著本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作的開展。因此，建議新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法在堅持中國特色社會主義法治建設(shè)一體化的基礎(chǔ)上，注重吸收少數(shù)民族生態(tài)習(xí)慣法律文化中的優(yōu)秀內(nèi)容。

4.明確立法工作的重點內(nèi)容

新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境立法應(yīng)重點關(guān)注對生態(tài)脆弱區(qū)、敏感區(qū)的重點保護，完善自然保護區(qū)建設(shè)的立法，建立健全生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評估及預(yù)警制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、排污權(quán)交易制度等相關(guān)制度。

5.修改完善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)章制度

新疆地區(qū)目前已初步形成地方性生態(tài)環(huán)境法治保障體系，下一步需要及時對現(xiàn)有的部分規(guī)章及規(guī)范文件進行修改補充，豐富環(huán)境保護的具體內(nèi)容，明確各環(huán)境行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限及執(zhí)法內(nèi)容、方式和程序，協(xié)調(diào)相關(guān)法律規(guī)范之間的內(nèi)部關(guān)系。

（三）加強環(huán)境行政執(zhí)法體制建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平

1.對環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)限進行優(yōu)化整合

一是對環(huán)境行政執(zhí)法主體進行充分授權(quán)，保證其執(zhí)法的有效性與權(quán)威性。二是注重協(xié)調(diào)好不同環(huán)境行政執(zhí)法部門之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同部門間的分工配合，充分發(fā)揮環(huán)境行政執(zhí)法的效力。三是注意協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性與行政執(zhí)法內(nèi)容分散之間的矛盾，建議各區(qū)域政府之間以及同一區(qū)域不同環(huán)境執(zhí)法部門之間加強溝通配合，促使執(zhí)法效力最大化。

2.加強環(huán)境行政執(zhí)法隊伍建設(shè)

提升環(huán)境行政執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，努力培養(yǎng)執(zhí)法人員的社會責(zé)任感，嚴格規(guī)范執(zhí)法人員的環(huán)境行政執(zhí)法行為。

（四）加強生態(tài)環(huán)境保護司法建設(shè)

1.提高環(huán)境司法人員專業(yè)能力

法官對環(huán)境保護法的理解與分析程度決定了案件裁判結(jié)果的公正性。因此，要提升我國環(huán)境案件審判質(zhì)量，就需要優(yōu)化審判資源和審判人員。建議加大環(huán)境案件主審法官的選拔與培訓(xùn)力度，嚴格篩選具備相應(yīng)條件和能力的法官，在審判前對其進行專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高環(huán)境案件的審判質(zhì)量。

2.充分發(fā)揮法律監(jiān)督機關(guān)的作用

當(dāng)前，破壞生態(tài)環(huán)境的刑事案件和相關(guān)行政機關(guān)監(jiān)管不作為、亂作為的現(xiàn)象仍時有出現(xiàn)。需要檢察機關(guān)發(fā)揮其監(jiān)督職責(zé)，及時查處公眾普遍關(guān)心、對生態(tài)影響較大的案件，依法提起公益訴訟，堅決糾正執(zhí)法機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過程中的行政違法行為。

（五）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系

創(chuàng)新對生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督管理的：

第一，加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。建議權(quán)力機關(guān)對可能影響生態(tài)環(huán)境的決策、部署主動進行監(jiān)督，除了通過聽取報告、處理民眾來訪等方式外，還可采用調(diào)研、巡查等方式進行監(jiān)督。對群眾普遍關(guān)注的問題采用現(xiàn)場檢查等方式進行督導(dǎo)檢查。

第二，加強行政機關(guān)的監(jiān)管。建議完善現(xiàn)有的環(huán)境行政綜合監(jiān)督體系，落實責(zé)任追究機制，嚴肅處理監(jiān)管過程中的違法失職行為。