牛蒙軍

淄博市水利事業(yè)服務(wù)中心 山東 淄博

一、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概述

1.概念

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)，對(duì)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。

所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)依法對(duì)法定職責(zé)范圍內(nèi)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)，即對(duì)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所負(fù)的責(zé)任。

2.發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代中期，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)首先在全民所有制企業(yè)中實(shí)行，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)負(fù)責(zé)人離任時(shí)，企業(yè)主管部門(mén)或干部管理部門(mén)可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

20世紀(jì)90年代中期，個(gè)別地方開(kāi)始對(duì)所有黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人實(shí)行離任審計(jì)制度，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開(kāi)始萌芽。到了1995年5月，根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，開(kāi)始在全國(guó)規(guī)范內(nèi)、在縣級(jí)以下行政事業(yè)單位普遍推行。

到2010年10月，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍覆蓋到了所有行政事業(yè)單位。2014年7月，中央七部委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》。至此，審計(jì)的法律框架基本形成。

3.意義

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以促進(jìn)行政事業(yè)單位樹(shù)立高質(zhì)量發(fā)展的新理念，保障領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)務(wù)收支等相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)、合法，提高資金和資源使用效益，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律法規(guī)和紀(jì)律，認(rèn)真履行崗位職責(zé)，有利于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是依法治國(guó)的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為的重要手段。

二、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容和方法

行政事業(yè)單位的類型繁多，職責(zé)也各不相同，但其執(zhí)行的會(huì)計(jì)制度是相同或相近的，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)是一致的，審計(jì)所依據(jù)的法律法規(guī)及審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也是相同的，審計(jì)的內(nèi)容和方法也基本相同。

1.行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容

（1）履職情況：包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針和決策部署的貫徹執(zhí)行情況，廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)履行情況，法定職責(zé)和上級(jí)部署的工作任務(wù)目標(biāo)完成情況，對(duì)直屬單位和機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理、監(jiān)督情況等。

（2）守法情況：包括黨紀(jì)國(guó)法的遵守情況，財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況，內(nèi)部管理規(guī)章制度的執(zhí)行情況，機(jī)構(gòu)編制規(guī)定的執(zhí)行情況，對(duì)以前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況，領(lǐng)導(dǎo)干部遵守規(guī)定的廉潔情況，重大事項(xiàng)的決策情況等。

（3）績(jī)效情況：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響情況，對(duì)民生改善的影響情況，對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的影響情況，及國(guó)有資產(chǎn)增值保值的情況等。

2.行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要方法

（1）查看編制管理部門(mén)的相關(guān)文件資料，了解單位的性質(zhì)、職責(zé)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬單位的情況；了解單位業(yè)務(wù)主管部門(mén)情況，了解單位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的部門(mén)情況。

（2）查看單位編制的中長(zhǎng)期工作規(guī)劃及年度工作計(jì)劃方面的文件資料，查看黨委、政府及業(yè)務(wù)主管部門(mén)給單位下達(dá)的工作任務(wù)文件，了解單位承擔(dān)的工作任務(wù)情況。

（3）查看單位工作總結(jié)的文件資料(包括呈報(bào)給黨委、人大、政府的，及呈報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的)，查看上級(jí)對(duì)單位考核評(píng)價(jià)方面的文件資料，了解單位承擔(dān)的工作任務(wù)完成情況。

（4）查看同級(jí)財(cái)政部門(mén)批復(fù)的單位年度財(cái)務(wù)預(yù)算文件，單位編制的年度財(cái)務(wù)收支決算報(bào)表、單位的會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)憑證及會(huì)計(jì)報(bào)表。

（5）查看固定資產(chǎn)的采購(gòu)手續(xù)、管理使用情況記錄及處置手續(xù)方面的資料。

（6）對(duì)貨幣資金、固定資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地盤(pán)查。

（7）查看重要項(xiàng)目的投資、建設(shè)、交付及運(yùn)營(yíng)管理方面的資料，必要時(shí)到項(xiàng)目實(shí)地進(jìn)行檢查。

（8）查看單位內(nèi)部管理制度方面的資料（含財(cái)務(wù)工作、業(yè)務(wù)工作、內(nèi)部審計(jì)等）。

（9）查看單位會(huì)議紀(jì)要及會(huì)議記錄，及經(jīng)濟(jì)合同等資料。

（10）查看被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的述職、述廉報(bào)告，了解被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的獎(jiǎng)懲情況。

（11）查看以往審計(jì)報(bào)告及問(wèn)題整改情況，及紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)巡視巡察工作中涉及單位經(jīng)濟(jì)方面的資料。

（12）查看上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)下達(dá)的專項(xiàng)業(yè)務(wù)投資計(jì)劃指標(biāo)文件，及單位下達(dá)給下級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)和直屬單位的專項(xiàng)業(yè)務(wù)投資計(jì)劃指標(biāo)文件。

（13）如有必要，可以延伸審計(jì)到直屬單位及有重要經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的單位。

（14）召開(kāi)座談會(huì)，與班子成員、中層干部、內(nèi)部職工及下屬單位負(fù)責(zé)人廣泛交流，了解被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部德、能、勤、績(jī)、廉等方面的情況，及民主集中制執(zhí)行情況。

（15）設(shè)立舉報(bào)信箱、電話，暢通舉報(bào)渠道，接受社會(huì)舉報(bào)。

（16）其他與審計(jì)活動(dòng)有關(guān)的方法。

在具體審計(jì)實(shí)務(wù)中，應(yīng)根據(jù)被審計(jì)對(duì)象的具體情況，對(duì)上述方法進(jìn)行取舍。

三、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)原則和方法

行政責(zé)任審計(jì)的最終目的，是要通過(guò)取得必要資料，通過(guò)一定的方法，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，并出具經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告。

1.審計(jì)評(píng)價(jià)原則

（1）依法原則:審計(jì)評(píng)價(jià)必須依法出具，這里的法包括：法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件等。

（2）客觀公正原則:審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)查證或認(rèn)定的事實(shí)，客觀公正、實(shí)事求是地進(jìn)行。審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)有充分的審計(jì)證據(jù)作為支持，否則就不能進(jìn)行評(píng)價(jià)。切忌主觀片面、以偏概全。

（3）統(tǒng)一性原則:審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)與審計(jì)內(nèi)容相統(tǒng)一。一般包括被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，履行職責(zé)所取得的成績(jī)、存在的問(wèn)題及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等。

（4）重點(diǎn)性原則:審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)關(guān)注重點(diǎn)，主要是領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)情況及決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,關(guān)注任期內(nèi)債務(wù)變化、國(guó)有資產(chǎn)管理、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及民生改善產(chǎn)生的影響，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任。對(duì)于一般性的問(wèn)題，可以不予評(píng)價(jià)。

（5）一致性原則:對(duì)同一類別、同一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)具有一致性，也就是要使用一把尺子衡量，使其具有可比性。

（6）區(qū)分責(zé)任原則：按照權(quán)責(zé)一致的原則，根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，充分考慮相關(guān)事項(xiàng)的歷史背景、決策程序等要求和實(shí)際決策過(guò)程，及是否本人簽批文件、是否分管該事項(xiàng)、是否參與特定事項(xiàng)的管理等情況，依法依規(guī)認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.審計(jì)評(píng)價(jià)方法

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)還缺乏明晰、統(tǒng)一、規(guī)范的方法，一般來(lái)說(shuō)可以綜合運(yùn)用或參照以下幾種方法。

（1）比較法：將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行縱向和橫向的比較。

（2）量化分析法：將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的相關(guān)指標(biāo)量化后進(jìn)行分析。

（3）背景分析法：將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為或事項(xiàng)置于相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中加以分析。

四、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策建議

1.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

（1）社會(huì)影響力大，關(guān)注度高，對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量挑戰(zhàn)性強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所形成的結(jié)果是對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，是組織人事部門(mén)考核和使用干部的重要依據(jù)，是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)查辦違法違紀(jì)案件的信息來(lái)源渠道，同時(shí)也是對(duì)群眾舉報(bào)的一個(gè)回應(yīng)，其結(jié)果影響被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人發(fā)展和社會(huì)聲譽(yù)，影響政府部門(mén)的社會(huì)公信力，重要性不言而喻。這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可容許的審計(jì)誤差小，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大。

（2）所涉及的時(shí)間跨度大、內(nèi)容廣泛，審計(jì)資源相對(duì)有限，加大了審計(jì)難度。由于審計(jì)涉及的時(shí)間跨度一般為3～5年，審計(jì)內(nèi)容不僅涉及財(cái)務(wù)收支、預(yù)算管理、工程造價(jià)等，還涉及行政管理、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及民生改善等多個(gè)方面，而在現(xiàn)實(shí)審計(jì)工作中，審計(jì)資源相對(duì)有限，容易造成審不透、審不精、審不好的問(wèn)題，產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）掌握的資料不真實(shí)、不完整，容易產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行體制下，許多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)表僅僅能反映本單位實(shí)際掌握資金的一部分，還有相當(dāng)規(guī)模的資金，比如對(duì)下級(jí)的專項(xiàng)業(yè)務(wù)補(bǔ)助資金等，一般是與財(cái)政部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，以財(cái)政體制結(jié)算的形式撥付。這類資金不僅數(shù)量較大，且資金往往來(lái)源于多個(gè)預(yù)算級(jí)次，是行政事業(yè)單位發(fā)揮行業(yè)管理職能的重要手段，是反映經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要組成部分，但是一般無(wú)法在單位會(huì)計(jì)賬簿中核算，而且發(fā)文一般使用財(cái)政部門(mén)的文號(hào)，所以極易造成審計(jì)資料不全面、不真實(shí)。另外，一些行政事業(yè)單位承擔(dān)的重大基本建設(shè)項(xiàng)目，資金來(lái)源多分屬不同預(yù)算級(jí)次，經(jīng)財(cái)政部門(mén)許可后，單位可單獨(dú)設(shè)立賬簿核算，這樣就形成合法的“多本賬”，容易漏審，從而產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。另外，近年來(lái)全國(guó)上下信息化建設(shè)呈井噴之勢(shì)，這類工程一般投資額較大，其軟件價(jià)格和一些硬件價(jià)格由于品牌多、不直觀、專業(yè)性強(qiáng)等因素，價(jià)格不易確定，且3～5年就更新?lián)Q代，價(jià)格變化極快，從而給審計(jì)增加許多困難，產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）“先離后審”多，審計(jì)環(huán)境影響審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于審計(jì)的對(duì)象都是行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，他們大多任職多年，社會(huì)關(guān)系廣泛，有不少人還是人大代表、政協(xié)委員，社會(huì)影響力大，審計(jì)面臨的干擾壓力可想而知。此外，在實(shí)際工作中，大多是“先離后審”，不少被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)或者即將被提拔重用或調(diào)任，這無(wú)形之中就給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作產(chǎn)生暗示效應(yīng)。這些因素會(huì)干擾審計(jì)工作的獨(dú)立性和原則性，產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（5）經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定難度大，審計(jì)評(píng)價(jià)易產(chǎn)生偏差。審計(jì)的最終目的，是形成審計(jì)評(píng)價(jià)，來(lái)確定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但現(xiàn)行體制下，我國(guó)行政管理體系層級(jí)較多，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)與目標(biāo)往往不甚明晰，更缺少可量化的指標(biāo)，這就給審計(jì)評(píng)價(jià)帶來(lái)諸多困難。有時(shí)僅僅一個(gè)用詞或?qū)υ~語(yǔ)含義的理解，就引起很大爭(zhēng)議，從而加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的幾點(diǎn)建議

（1）充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室的作用。審計(jì)部門(mén)在發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)、堅(jiān)持獨(dú)立審計(jì)原則的前提下，充分依靠聯(lián)席辦公室的作用，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，重要事項(xiàng)、重要環(huán)節(jié)集體研究決定，從而提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的權(quán)威性，減少一些外來(lái)因素對(duì)審計(jì)工作不必要的干擾和影響。

（2）健全制度，規(guī)范程序。各級(jí)都要根據(jù)實(shí)際工作需要，建立健全可操作性強(qiáng)的配套制度，明確審計(jì)工作各個(gè)環(huán)節(jié)的工作程序，堅(jiān)持用制度和程序來(lái)規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，用制度和程序來(lái)保障經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

（3）加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的透明度。從法理上講，被審計(jì)的行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人行使的都是公權(quán)力，審計(jì)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開(kāi)是完全必要的。不但要做到審計(jì)取證透明、審計(jì)決策透明，而且要逐步提高審計(jì)報(bào)告的透明度，在相關(guān)部門(mén)知曉、被審計(jì)單位知曉的基礎(chǔ)上，要逐步向社會(huì)知曉過(guò)渡，從而更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用。

（4）建立分級(jí)審計(jì)制度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議辦公室，根據(jù)行政事業(yè)單位的資金資產(chǎn)規(guī)模、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響程度等因素，參照通過(guò)工作考核、日常審計(jì)、巡視巡察、社會(huì)反映及群眾舉報(bào)等渠道掌握的情況，對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行分級(jí)管理，區(qū)分輕重緩急，優(yōu)化審計(jì)資源配置，有針對(duì)性、有重點(diǎn)地審計(jì)，使有限的審計(jì)資源產(chǎn)生最大的審計(jì)效能。

（5）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員綜合素質(zhì)。通過(guò)引進(jìn)、培訓(xùn)等形式，優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)，拓展審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)，提高審計(jì)人員職業(yè)道德水平，努力打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)優(yōu)、能打硬仗的“審計(jì)鐵軍”。同時(shí)適度借助社會(huì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，彌補(bǔ)個(gè)別專業(yè)人才短缺的狀況。

（6）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新工作方法。引入系統(tǒng)化、模塊化的理念，加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，改變各級(jí)各自為政、項(xiàng)目不同步的問(wèn)題，避免不必要的交叉重復(fù)審計(jì)，形成相互配合、上下貫通的審計(jì)新模式。借鑒現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品模塊化生產(chǎn)、零部件通用性強(qiáng)的理念，探索各類審計(jì)結(jié)果模塊化的辦法，提高各類審計(jì)結(jié)果的通用性，節(jié)約審計(jì)資源，降低審計(jì)成本。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，探索在實(shí)際工作中運(yùn)用大數(shù)據(jù)的技術(shù)途徑，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問(wèn)題、評(píng)價(jià)判斷、宏觀分析的能力。

五、結(jié)語(yǔ)

相信通過(guò)健全法規(guī)制度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新工作方法，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作一定會(huì)越來(lái)越規(guī)范有序，在國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。