劉小勇

(贛南師范大學(xué) 計劃財務(wù)處，江西 贛州 341000)

黨的十八大以來，黨中央著力加強國家治理體系建設(shè)和治理能力提升，不斷深化完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，并全面實施預(yù)算績效管理，取得了重大進展和顯著成效，形成了一系列法律法規(guī)和管理制度，不僅有效約束和規(guī)范了政府支出行為，也提高了公共財政資源配置的合規(guī)性和有效性。由各級政府舉辦的高等學(xué)校(簡稱高校)作為公益事業(yè)單位，既是財政教育經(jīng)費的支出主體，也是不斷加強自身管理體系建設(shè)和治理能力提升的責(zé)任主體，推進并不斷完善高校的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理工作，對于提升高校內(nèi)部管理水平和治校能力，落實立德樹人根本任務(wù)，推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展意義重大、影響深遠。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理的制度依據(jù)

從我國高校辦學(xué)主體及管理體制來看，其與行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理是一種被包含與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即高校是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理的重要組成部分，同時高校在管理體制上接受政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這通常是由其所屬的同級財政部門和教育主管部門來執(zhí)行的。

(一)內(nèi)部控制建設(shè)

高校實施內(nèi)部控制建設(shè)的主要依據(jù)是財政部印發(fā)的兩個關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的文件(1)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會〔2012〕21號)；《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會〔2015〕24號)。，具體的業(yè)務(wù)指引則是教育部研究制定的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》(教財廳〔2016〕2號)文件。2016年4月，教育部根據(jù)財政部印發(fā)的上述兩個文件，結(jié)合高校辦學(xué)實際和管理要求，從“內(nèi)部控制實施指南、內(nèi)部控制應(yīng)用指南、內(nèi)部控制評價指南”三個維度，對高校內(nèi)部控制建設(shè)的目標、組織框架、建設(shè)任務(wù)、業(yè)務(wù)模塊、具體環(huán)節(jié)、控制管理對象，以及高校內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督等內(nèi)容進行了明確。該控制指南體系完整、目標明確，不僅為教育部直屬高校，也為其他普通地方高校規(guī)范有序地開展內(nèi)部控制建設(shè)及相關(guān)工作，提升內(nèi)部管理水平和治理能力提供了具體遵循和業(yè)務(wù)指引。[1]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》(財會〔2017〕1號)的頒布實施，表明行政事業(yè)單位和高校的內(nèi)部控制建設(shè)開始全面加速推進，成為一項規(guī)范化、常態(tài)化的內(nèi)部管理工作。

(二)全面預(yù)算績效管理

全面預(yù)算績效管理是將績效目標申報、績效目標執(zhí)行情況監(jiān)控、績效評價及其結(jié)果評價應(yīng)用等手段和方法融入預(yù)算全過程，使之與預(yù)算管理有機結(jié)合的一種全新的預(yù)算管理模式。[2]2018年9月，中共中央、國務(wù)院頒布實施《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，要求建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和資金政策實施效果，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。表明我國預(yù)算績效管理改革進入了新的階段，即隨著我國現(xiàn)代財稅制度和預(yù)算管理改革的不斷深化，財政預(yù)算管理的重點開始由強調(diào)支出的規(guī)范性向注重支出的有效性轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理更加重視結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益和硬化責(zé)任約束。[3]高校的全面預(yù)算績效管理工作由此拉開序幕，向著更高要求和更高目標邁進，為后續(xù)實施的財政預(yù)算一體化改革奠定基礎(chǔ)。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理的關(guān)系

高校開展內(nèi)部控制建設(shè)和全面實施預(yù)算績效管理工作，是貫徹落實黨中央決策部署，提升內(nèi)部管理水平和治理能力，提高公共教育服務(wù)供給質(zhì)量，落實立德樹人根本任務(wù)的重要舉措和具體體現(xiàn)，二者既緊密聯(lián)系，又各有側(cè)重。

(一)高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理的內(nèi)在聯(lián)系

1.責(zé)任主體上的一致性

高校內(nèi)部控制建設(shè)是指高校為實現(xiàn)辦學(xué)目標，通過建立健全管理體制對辦學(xué)資源配置、使用管理等經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控的持續(xù)過程。校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下對學(xué)校內(nèi)部控制制度的健全性和執(zhí)行的有效性負責(zé)。高校全面預(yù)算績效管理是指按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則，對預(yù)算支出合理設(shè)定績效目標，并對目標執(zhí)行完成情況進行監(jiān)控、分析、評價和應(yīng)用，以保障公共財政教育支出的有效性為目的的控制管理活動。因此，無論是內(nèi)部控制建設(shè)，還是全面預(yù)算績效管理，其責(zé)任主體都是高校自身，是高校根據(jù)上級政策要求和相關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合自身實際，按照全面性原則、重要性原則和成本效益原則等要求自主開展的適合本單位的內(nèi)部建設(shè)和管理活動，并對其實施結(jié)果和效果負責(zé)。

2.行為目標上的一致性

提高公共教育服務(wù)的效率和效果，是高校實施內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標之一，而保證公共財政性支出的有效性正是全面實施預(yù)算績效管理的核心問題和根本要求。顯然，二者都以促進高校發(fā)展、提高公共教育服務(wù)供給質(zhì)量和水平為目標；都是高校在推進高等教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段，采取的改進自身管理、提升治理能力和水平的必要舉措；都是通過一系列程序、規(guī)則、制度的確立和執(zhí)行來達到內(nèi)部自我約束、自我完善和自我提高的目的。[4]

3.遵循原則上的一致性

高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循“全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性”四個主要原則，通過內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)、明確職責(zé)分工、修訂完善規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等一系列措施，貫穿高校教學(xué)、科研主要業(yè)務(wù)及其行政、后勤等輔助業(yè)務(wù)經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和評價全過程，形成相互制約和相互監(jiān)督的基本形態(tài)，建立制度，并隨著外部環(huán)境的變化、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的調(diào)整和管理要求的提高而不斷進行改革和完善。

高校全面預(yù)算績效管理，應(yīng)當(dāng)貫徹全面性原則，將學(xué)校全部收入和支出納入預(yù)算，合理設(shè)定部門預(yù)算整體支出預(yù)算績效目標。在這個前提和基礎(chǔ)上，高校還應(yīng)遵循重要性原則，對大額資金和重點支出加強管理，合理設(shè)定特定目標類項目支出的績效目標；遵循適應(yīng)性原則，對支出進度緩慢、實施困難、效益低下的預(yù)算項目及時進行原因分析，根據(jù)實際情況進行調(diào)整或終止項目實施，預(yù)防和控制預(yù)算績效目標偏離或不能實現(xiàn)的風(fēng)險，確保預(yù)算支出的效率和效果。

4.全過程管理上的一致性

內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理都具備全程化管理特征，均要求通過事前、事中、事后的全過程管控和監(jiān)督，共同作用于高校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理活動的各個流程和階段，比如對高?；?、大型修繕工程、信息化建設(shè)項目和大宗物資、服務(wù)采購等重大事項實施全過程管理：即事前對立項實施依據(jù)、必要性、可行性、預(yù)算支出績效目標和資金使用計劃的合理性等進行科學(xué)論證，嚴格執(zhí)行單位“三重一大”決策程序、加強對內(nèi)部權(quán)力運行的監(jiān)督和制約；事中對項目實施情況、資金使用進度、績效目標執(zhí)行情況等進行動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題；通過嚴格驗收和結(jié)項工作，及時、公正、客觀地進行績效評價，加大考核結(jié)果應(yīng)用力度、落實和完善事后管理。

(二)高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理的區(qū)別

1.側(cè)重點不同

高校內(nèi)部控制建設(shè)是高校為有效履行公共受托責(zé)任，保證辦學(xué)資源配置的有效性、財務(wù)報告的可靠性和對適用法律、法規(guī)的遵從，通過制定制度、采取措施和執(zhí)行程序，對自身經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控的一系列持續(xù)性活動，[5]其主要包括單位層面和業(yè)務(wù)層面，側(cè)重于對單位決策程序和業(yè)務(wù)層面的過程管理。內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標是合規(guī)性、安全性和有效性，在效益面前，程序優(yōu)先。與之不同的是，全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于將績效管理目標、方法和程序貫穿于預(yù)算管理的各個方面，構(gòu)建“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系，管理的重點在于保證經(jīng)濟活動結(jié)果的有效性。

2.評價指標體系不同

高校內(nèi)部控制建設(shè)評價從內(nèi)容體系上包括高校單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)情況(主要包括：內(nèi)部控制機構(gòu)組成情況、內(nèi)部控制機構(gòu)運行情況和權(quán)力運行制衡機制建立情況3個方面)和高校業(yè)務(wù)層面(主要包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、國有資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理6個方面)的建設(shè)、運行管理和評價，[6]表現(xiàn)為對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，以及對風(fēng)險的管理和控制，其評價指標體系主要包括內(nèi)部控制制度的健全性和執(zhí)行的有效性。高校的全面預(yù)算績效管理評價指標主要包括“產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標”，(2)預(yù)算績效評價在內(nèi)容和體系上通常還包括對預(yù)算項目資金使用情況的評價，一般用預(yù)算執(zhí)行率表示，指標權(quán)重系數(shù)一般設(shè)定為0.1。強調(diào)的是預(yù)算資金使用的結(jié)果和成效。二者的評價指標體系上雖有重合的地方，但區(qū)別比較大，相對而言內(nèi)部控制的評價指標體系要更加全面，更具有綜合性和系統(tǒng)性，這也是目前財政管理部門加速推進預(yù)算一體化改革和進行綜合考核評價的一個重要原因。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理的實施現(xiàn)狀

近年來經(jīng)過各級財政部門和教育主管部門的不斷推進，高校的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理工作從無到有、從點到面、從臨時性、局部性工作到常態(tài)化、全面性工作，取得了階段性進展和成效，現(xiàn)在高校的年度內(nèi)部控制報告、預(yù)算績效目標申報、目標執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等工作已經(jīng)日趨規(guī)范和完善，明顯地提升了財政教育支出的合規(guī)性和有效性。但是，在看到成績的同時，應(yīng)注意到高校在實施內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理過程中還存在著一些亟待改進的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)運行機制缺乏協(xié)同效應(yīng)

內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理，是高校內(nèi)部管理過程中的兩項緊密聯(lián)系的整體性工作，在運行機制上應(yīng)是頂層設(shè)計，上下聯(lián)動，多方協(xié)同配合的模式。從其內(nèi)在行為目標和要求的角度而言，過程規(guī)范和結(jié)果的有效性是高校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理的共同核心目標，這也是二者具有協(xié)同效應(yīng)的根本所在。但從現(xiàn)階段調(diào)查和了解到的情況來看，高校全面預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制建設(shè)在一體化和常態(tài)化管理上還亟待提高，問題主要表現(xiàn)在三個方面：一是對內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理的重視程度不高；二是資源投入和管理責(zé)任落實不到位，工作的專業(yè)性、獨立性和權(quán)威性有待提高；三是內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理核心業(yè)務(wù)存在一定程度的脫節(jié)和信息不對稱。上述問題的存在，導(dǎo)致了高校的內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理兩項原本有機統(tǒng)一的工作不能實現(xiàn)有效互補和相互促進，無法充分發(fā)揮二者的協(xié)同促進作用。

(二)全面預(yù)算績效管理主導(dǎo)地位不突出

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的頒布實施，在最高決策層面上明確了預(yù)算績效管理工作的權(quán)威性、全面性和重要性。但是在內(nèi)部風(fēng)險管控的傳統(tǒng)視角和先入為主的影響下，高校對于全面預(yù)算績效管理工作的認識和投入還有差距，尚未建立起以全面實施預(yù)算績效管理為主導(dǎo)的內(nèi)部控制建設(shè)工作機制，導(dǎo)致目前對全面預(yù)算績效管理工作重視程度不高，也未正確處理高校全面預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系，對預(yù)算項目立項論證審核不嚴密，實施周期管理缺乏延續(xù)性、不及時組織驗收、評價結(jié)果應(yīng)用不充分、內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理缺少聯(lián)動配合，加上目前高校的內(nèi)部成本核算機制尚未建立，成本管理意識不強，這些問題的存在一定程度上影響了全面預(yù)算績效管理工作的引領(lǐng)作用和整體效果。

(三)預(yù)算績效目標設(shè)定的內(nèi)部控制存在缺失

科學(xué)合理地進行績效目標的確定及其具體指標值的設(shè)定，是全面預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)和前提?？冃繕斯芾淼囊患壷笜梭w系主要包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標，其中產(chǎn)出指標設(shè)置有“數(shù)量指標、質(zhì)量指標和時效指標”三個二級指標，反映的是預(yù)算支出績效指標值的設(shè)定和具體完成情況。從調(diào)研和了解到的情況來看，雖然關(guān)于全面預(yù)算績效管理的制度要求和指標體系已經(jīng)比較健全，但是關(guān)于預(yù)算績效目標確定和指標值設(shè)定的程序性、規(guī)范性要求執(zhí)行不到位，即缺失了對預(yù)算績效目標確定和指標值設(shè)定過程的管控這一重要事項的內(nèi)部控制，關(guān)于績效目標設(shè)定與執(zhí)行的全過程管理不夠深入和扎實，全面預(yù)算績效管理工作在一定程度上存在形式大于實質(zhì)的問題，未能充分有效地發(fā)揮出應(yīng)有的作用和效果。

(四)第三方機構(gòu)評價存在弊端

一些高校將內(nèi)部控制評價和預(yù)算績效評價工作外包，由第三方機構(gòu)進行內(nèi)部控制評價和預(yù)算績效評價工作，對高校內(nèi)部控制的健全性、有效性和全面預(yù)算績效管理實施情況及其結(jié)果進行檢查和評價，在此基礎(chǔ)上編制評價報告。上述這種做法從形式上看更加具有獨立性，但第三方機構(gòu)在評價過程中采用對照評價目標和對象要求設(shè)定評分構(gòu)成項目，按照評價內(nèi)容、評價對象確立編寫內(nèi)容，達到完成報告編制和審核通過的目的。這種以評價結(jié)果為目標的做法背離了政府部門組織高校開展內(nèi)部控制評價和預(yù)算績效評價的初衷，最終造成內(nèi)部控制報告和預(yù)算績效評價報告的客觀性、專業(yè)性和指導(dǎo)性下降，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，致使內(nèi)部控制評價和預(yù)算績效評價工作存在形式化和表面化問題。此外，內(nèi)部控制評價和預(yù)算績效評價工作外包后，高校內(nèi)部工作人員參與度和主體責(zé)任意識不強，不能積極地參與其中，導(dǎo)致后續(xù)的內(nèi)部控制評價報告和預(yù)算績效評價工作報告質(zhì)量不高，結(jié)果應(yīng)用也就無從談起。

(五)內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在誤區(qū)

雖然內(nèi)部控制信息化建設(shè)已經(jīng)成為內(nèi)部控制報告中一個很重要的評價指標，但是仍然有很多高校對內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的概念和理解不清晰，把學(xué)校OA系統(tǒng)、只具有報表編報或信息記錄功能的信息管理系統(tǒng)(模塊)，如部門預(yù)算、決算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、政府會計核算系統(tǒng)等同于內(nèi)部控制信息化建設(shè)和管理信息系統(tǒng)，但里面沒有作為內(nèi)部控制關(guān)鍵構(gòu)成的六大業(yè)務(wù)模塊內(nèi)容，而且內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動配合不夠，已建設(shè)的各業(yè)務(wù)模塊未實現(xiàn)互聯(lián)互通，存在信息孤島和障礙，信息不能實時傳遞和共享，內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)名不副實，不能體現(xiàn)內(nèi)部控制信息化“實時、共享、聯(lián)動”的特點和保障內(nèi)控體系剛性運行的優(yōu)勢，影響了內(nèi)部控制建設(shè)整體目標的實現(xiàn)。

四、提升高校內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理成效的主要對策

在內(nèi)部控制視角下，高校全面實施預(yù)算績效管理，既是保證預(yù)算資金使用效率和效果的需要，又是完善高校制度建設(shè)的需要，還是提高高校管理水平的需要。因此，高校應(yīng)重視加強內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理的融合，[7]貫徹落實全面預(yù)算績效管理理念和要求，加強這兩項工作的相互銜接，有效推進內(nèi)部控制信息化建設(shè)，不斷提高管理水平和治校能力。

(一)建立內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理協(xié)同運行機制

內(nèi)部控制建設(shè)是一個持續(xù)的過程，貫穿于高校單位層面和業(yè)務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)，主要通過建立和完善制度對權(quán)力的運行進行制約，實現(xiàn)對風(fēng)險的預(yù)防和控制，因此內(nèi)部控制評價的指標體系主要側(cè)重于制度的健全性和執(zhí)行的有效性。如果形式上的獨立性是監(jiān)督功能的基礎(chǔ)，那么機制上的協(xié)同性則是有效發(fā)揮監(jiān)督功能的內(nèi)在要求。內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理在本質(zhì)上都是合理保證高校權(quán)力運行的合規(guī)性、公共資源使用的有效性的新的監(jiān)督形式。因此，高校應(yīng)充分認識并積極適應(yīng)“雙一流”背景下高等教育發(fā)展的新態(tài)勢，以提升核心競爭力和高質(zhì)量發(fā)展為目標，建立內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算績效管理協(xié)同運行機制，通過預(yù)算信息公開、預(yù)算績效目標審計監(jiān)督、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)部控制手段，促使高校樹立全面預(yù)算績效管理理念，自覺地將內(nèi)部控制建設(shè)和績效管理緊密結(jié)合，加大內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理資源投入，按照機構(gòu)專門化、隊伍職業(yè)化、工作常態(tài)化的要求，實時契合高校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)，在運行穩(wěn)定后建立制度并嚴格執(zhí)行，有效保證高校辦學(xué)資源在管理上的安全性，在使用上的合法性、合規(guī)性和有效性，提高學(xué)校內(nèi)部管理水平和治理能力，不斷提高財政教育支出的使用效率和效益。

(二)貫徹落實全面實施預(yù)算績效管理的各項要求

首先，高校要深刻認識和理解全面實施預(yù)算績效管理的重要意義，建立健全監(jiān)督約束和激勵機制，盡可能地督促、激勵所屬各單位和各部門融入全面預(yù)算績效管理工作，定期召開績效目標設(shè)定、目標執(zhí)行監(jiān)控和績效評價結(jié)果反饋工作會議，及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，控制績效目標發(fā)生偏移或不能實現(xiàn)的風(fēng)險，切實把全面預(yù)算績效管理工作落到實處，取得實效。其次，高校應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制管理建設(shè)要求進行預(yù)算績效風(fēng)險評估體系搭建。完善的風(fēng)險評估體系有利于有效地開展全面預(yù)算績效管理工作，保障高校運營的合理性以及科學(xué)性。在全面預(yù)算績效管理工作推行過程中，高校管理者應(yīng)根據(jù)內(nèi)部具體制定的績效目標對各個工作環(huán)節(jié)進行動態(tài)監(jiān)督，進一步評估高校各項經(jīng)濟活動可能發(fā)生的風(fēng)險及其對績效目標的影響程度，增強風(fēng)險防控能力。最后，高校還應(yīng)在全面性原則主導(dǎo)下突出重要性原則，對大額特定目標類項目支出績效管理工作實行重點投入、重點關(guān)注和重點管理。

(三)推進業(yè)務(wù)流程控制上的深度融合

預(yù)算在本質(zhì)上是對未來的一種預(yù)測和計劃，具有一定的不確定性，需要適時進行調(diào)整和優(yōu)化，努力達到預(yù)期績效和目標。因此高校預(yù)算剛性管理與柔性管理之間必然是以剛性為主，柔性為輔的關(guān)系，即剛性管理是高校預(yù)算的根本屬性和內(nèi)在要求，柔性管理是高校預(yù)算的重要組成部分和必要補充，在具體執(zhí)行中要以剛為本，剛?cè)嵯酀琜8]高校的全面預(yù)算績效管理要合理運用內(nèi)部控制的制衡性原則和適應(yīng)性原則，將內(nèi)部控制要求嵌入預(yù)算績效目標管理過程，通過內(nèi)部控制制度的健全和有效運行，合理保證預(yù)算績效目標管理的剛性和目標達成，即在預(yù)算績效管理流程中增加預(yù)算單位管理層面和業(yè)務(wù)控制層面的內(nèi)容，解決預(yù)算績效管理先天不足的問題，比如在校園基本建設(shè)、貴重儀器設(shè)備采購等大額資金項目決策環(huán)節(jié)，必須通過技術(shù)咨詢、專家論證和集體研究相結(jié)合，制定科學(xué)化的實施方案和目標；在項目的管理環(huán)節(jié)，貫徹落實政府采購、合同管理、資金支付等方面的政策法規(guī)要求，對內(nèi)部控制建設(shè)和績效指標進行細化，盡可能地貼合高校辦學(xué)規(guī)律和運行實際，提高預(yù)算績效目標設(shè)定的質(zhì)量，同時構(gòu)建起高效的執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)，對績效目標執(zhí)行情況實施動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)、分析和解決存在的問題，更好地保證高校整體支出績效目標的實現(xiàn)。

(四)規(guī)范和完善第三方評價機制

為了引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)，嚴格第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理，要求和保障第三方機構(gòu)獨立、規(guī)范、客觀地開展和完成預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)，提高財政資源配置效率和使用效益，財政部制定了《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》(財監(jiān)〔2021〕4號)，在對第三方機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任以及執(zhí)業(yè)要求進行規(guī)范的同時，也明確了財政部門要對從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的第三方機構(gòu)及其工作人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高評價操作能力和政策理論水平。高校在選擇和借助第三方機構(gòu)時，應(yīng)貫徹上述文件要求，在廣泛調(diào)研、深入了解之后，可與第三方機構(gòu)在符合內(nèi)部控制要求的前提下，建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，有利于持續(xù)性地對本單位預(yù)算績效作出評價，及時提出相關(guān)建議，[9]改進相關(guān)工作，降低政府財政管理中相關(guān)數(shù)據(jù)信息的泄露風(fēng)險，建立健全積極有效的反饋體系，更好地發(fā)揮第三方機構(gòu)的評價與咨詢服務(wù)職能。

(五)科學(xué)實施并充分運用信息化

信息化是內(nèi)部控制建設(shè)的必然趨勢和要求，但信息化不是萬能的。信息化的本質(zhì)是把內(nèi)部控制的制度流程建設(shè)在現(xiàn)代化的信息平臺上，便于管控和提高效率，在本質(zhì)上只是可以利用的工具。因此，高校的內(nèi)部控制信息化建設(shè)必須先練好三個基本功：制度化、流程化和標準化，即在完善制度和流程、經(jīng)過運行測試穩(wěn)定成熟、建立標準的前提下再實施信息化，而不是在建立了信息化系統(tǒng)后再來建立和完善制度。這樣一方面可以有效控制和降低信息化建設(shè)成本，另一方面又能更好地發(fā)揮信息化的作用，增加實施效果和實施剛性。通過科學(xué)合理的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)，對相關(guān)人員和崗位進行適當(dāng)約束，并采取科學(xué)、可行的方式和程序制定預(yù)算績效總體目標和階段目標及具體實施策略和控制手段，在制度和崗位確立后，要著力通過財政預(yù)算一體化管理和改革，促進內(nèi)部控制體系建設(shè)，通過信息化手段來防控流程崗位風(fēng)險，提高風(fēng)險識別、風(fēng)險監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警能力，以全面預(yù)算績效管理為主線、以內(nèi)部控制建設(shè)為核心，將預(yù)算、內(nèi)部控制相關(guān)的組織建設(shè)、法律法規(guī)、管理制度、工作流程、崗位職責(zé)等嵌入信息化建設(shè)管理平臺中，協(xié)同建立以“立項有依據(jù)、流程可跟蹤、資金可管控、實施有成效”為目標的事前、事中、事后內(nèi)部控制建設(shè)體系和全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

五、結(jié)論

綜上所述，內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理，是高校規(guī)范政府性支出行為，提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力的重要舉措。各級各類公辦高校是公共財政教育支出的第一責(zé)任人，必須貫徹落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)和全面實施預(yù)算績效管理的決策部署和要求，協(xié)同推進學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算績效管理工作，守正創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重視并充分發(fā)揮二者的協(xié)同效應(yīng)，有效防范內(nèi)部風(fēng)險，合理控制成本，不斷提高財政預(yù)算支出的效率和效益，促進我國高等教育事業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。