嚴(yán)生

一、高速公路投資模式分析

1.BOT+車購稅資金補(bǔ)助+可行性缺口補(bǔ)助模式

首都地區(qū)環(huán)線高速公路（G95）承德（李家營(yíng)）至平谷（冀京界）段，采用BOT（Build Operate Transfer，建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓）模式運(yùn)作。項(xiàng)目納入國家高速公路網(wǎng)，建設(shè)期可向交通運(yùn)輸部申請(qǐng)不超過33.06億元人民幣的車購稅資金補(bǔ)助，運(yùn)營(yíng)期財(cái)政每年等額可行性缺口補(bǔ)助按社會(huì)資本投標(biāo)報(bào)價(jià)（每年18000萬元人民幣為招標(biāo)控制上限）確定，且為固定報(bào)價(jià)，合作期內(nèi)不予調(diào)整。

2.BOT+股權(quán)合作+運(yùn)營(yíng)期有限補(bǔ)助模式

貴州省德江（合興）至余慶高速公路，采用BOT模式運(yùn)作，由貴州省交通廳通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)資本，中標(biāo)的社會(huì)資本與政府出資代表貴州省公路開發(fā)有限責(zé)任公司共同出資組建項(xiàng)目公司（SPV），后者出資30%，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交工作，合作期滿后，將公路及附屬資產(chǎn)無償移交。

3.BOT+縣縣通建設(shè)期補(bǔ)貼+可行性缺口補(bǔ)助+附條件額外運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼模式

為保障社會(huì)資本合理投資收益，項(xiàng)目合作期內(nèi)，因擴(kuò)建廣昆高速南寧至岑溪段或新建岑溪（粵桂界）至大新高速公路對(duì)本項(xiàng)目車流量造城實(shí)質(zhì)性分流，導(dǎo)致當(dāng)年通行費(fèi)收入達(dá)不到可行性研究報(bào)告通行費(fèi)收入的80%，甲方通過增加運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼（不受可行性缺口補(bǔ)貼上限限制）的方式予以補(bǔ)足。項(xiàng)目建設(shè)期在玉林市境內(nèi)工程施工涉及增值稅附加、項(xiàng)目公司在建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期的相關(guān)稅費(fèi)必須在玉林市繳納，玉林市交通運(yùn)輸局可用上述所得稅收收入支付運(yùn)營(yíng)期可行性缺口補(bǔ)貼。本項(xiàng)目的社會(huì)資本享有“三重”補(bǔ)貼機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)可控。

4.BOT+股權(quán)合作+建設(shè)期補(bǔ)助模式

貴州省納雍至晴隆高速公路（簡(jiǎn)稱納晴子項(xiàng)目）和六枝至安龍高速公路（簡(jiǎn)稱六安子項(xiàng)目）2個(gè)子項(xiàng)目，共同作為一個(gè)PPP（Public Private Partnership，公私合作）項(xiàng)目實(shí)施。

納晴子項(xiàng)目按照BOT+股權(quán)合作+建設(shè)期補(bǔ)助方式合作，由貴州省交通廳通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)資本，中標(biāo)的社會(huì)資本與政府出資代表貴州省公路開發(fā)有限責(zé)任公司共同出資組建項(xiàng)目公司（SPV），后者出資40%，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交工作，合作期滿后，將公路及附屬資產(chǎn)無償移交。項(xiàng)目建設(shè)期補(bǔ)助來源于交通運(yùn)輸部補(bǔ)助資金123.39億元人民幣，扣除政府出資代表認(rèn)繳項(xiàng)目資本金后的剩余金額約88億元人民幣，專款專用于納晴子項(xiàng)目。

六安子項(xiàng)目按照BOT方式合作，中標(biāo)的社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等工作，合作期滿后，將公路及附屬資產(chǎn)無償移交。本項(xiàng)目無政府出資資本金，也無合作期內(nèi)各項(xiàng)補(bǔ)助資金，純粹屬于自擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目。

納晴子項(xiàng)目和六安子項(xiàng)目采用“肥瘦搭配”的方式一體化招標(biāo)，平衡投資人的合理收益。

二、高速公路投資模式應(yīng)用特點(diǎn)

1.純BOT模式運(yùn)作的高速公路越來越少

交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2019年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：2019年末，全國高速公路總里程達(dá)14.28萬km。每年新增建設(shè)的高速公路多為斷頭路延長(zhǎng)線、加密線，而預(yù)期交通量可觀、潛在投資價(jià)值大的高速公路少之又少，僅靠高速公路本身的預(yù)期收益難以覆蓋項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及利息，社會(huì)資本算經(jīng)濟(jì)賬的話，無一例外都需要政府提供各種形式的補(bǔ)貼與優(yōu)惠。

2.建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期“雙補(bǔ)貼”高速公路成為主流

高速公路項(xiàng)目具有投資大、回收期長(zhǎng)、預(yù)期回報(bào)不確定性高的特點(diǎn)，一般要求20%～25%的項(xiàng)目資本金，其余資金由銀行等金融機(jī)構(gòu)提供20～30a的長(zhǎng)期貸款。社會(huì)資本在建設(shè)期出資壓力大，往往要求地方政府配套一部分項(xiàng)目資本金，多為向交通部申請(qǐng)的車購稅資金和省級(jí)政府提供的專項(xiàng)資金。在運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目的實(shí)際交通流量常常低于工程可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)的數(shù)值，導(dǎo)致車輛通行費(fèi)收入無法覆蓋項(xiàng)目還本付息的支出和運(yùn)營(yíng)成本，要求地方政府承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期的交通量最低需求風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)資本的合理收益成為常態(tài)。

3.附條件的運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼方式層出不窮

目前，各地方政府給予轄區(qū)內(nèi)新建高速公路的優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼力度千差萬別，幾乎每一條高速公路的投資建設(shè)模式都打上了特色烙印?？傮w上來說，高速公路運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼可分為確定性補(bǔ)貼和觸發(fā)性補(bǔ)貼。前者指在運(yùn)營(yíng)期（或運(yùn)營(yíng)期某一固定時(shí)期），社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）享有數(shù)額固定的補(bǔ)貼，不隨物價(jià)、交通量等因素的變化而調(diào)整，政府承擔(dān)固定的財(cái)政支出責(zé)任，社會(huì)資本承擔(dān)敞口的風(fēng)險(xiǎn)。后者指運(yùn)營(yíng)期（或運(yùn)營(yíng)期某一固定時(shí)期），政府與社會(huì)資本約定，項(xiàng)目的年投資收益率低于約定基準(zhǔn)，比如5a期LPR（LoanPrimeRate，貸款優(yōu)惠利率）+基點(diǎn)，或項(xiàng)目的年車輛通行費(fèi)收入低于約定的工程可行性研究報(bào)告基準(zhǔn)，觸發(fā)補(bǔ)貼機(jī)制，通常設(shè)置補(bǔ)貼額上限，政府不承擔(dān)敞口風(fēng)險(xiǎn)，只承擔(dān)有限風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本承擔(dān)剩余敞口的風(fēng)險(xiǎn)。

4.多條高速公路打包整體建設(shè)方興未艾

基于“肥瘦搭配”的原則，地方政府通常把預(yù)期效益好和差的多條高速公路整體打包，交由地方平臺(tái)公司主導(dǎo)，其他社會(huì)資本參與。大多數(shù)預(yù)期效益差的高速公路在公開招標(biāo)時(shí)，由于商務(wù)邊界條件達(dá)不到社會(huì)資本的最低要求而流標(biāo)，預(yù)期效益好的高速公路成為香餑餑。地方政府出于經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的考量，傾向于采用“肥瘦搭配”的方式遴選社會(huì)資本，社會(huì)資本迫于搶占、深耕區(qū)域市場(chǎng)的需要，可能會(huì)不惜代價(jià)獲取項(xiàng)目，畢竟地方政府掌握著大量資源，邊干邊談，大有回旋的余地。

三、高速公路投資模式發(fā)展趨勢(shì)

1.捆綁資源的高速公路項(xiàng)目前景廣闊

《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》指出，深化交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展，推動(dòng)旅游專列、旅游風(fēng)景道、旅游航道、自駕車房車營(yíng)地、游艇旅游、低空飛行旅游等發(fā)展。交通+旅游成為當(dāng)下時(shí)髦的提法，地方政府的訴求已經(jīng)從單一的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ńㄔO(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，具備產(chǎn)業(yè)資源和工程建設(shè)能力的社會(huì)資本容易贏得地方政府的青睞。

對(duì)于預(yù)期收益差、未納入國網(wǎng)省網(wǎng)的高速公路，地方政府受制于有限的財(cái)力，往往無法提供足夠的補(bǔ)貼，高速公路一般位于市縣郊區(qū)，周邊的經(jīng)營(yíng)性土地資源稀少，用周邊配套的礦產(chǎn)等資源開發(fā)來平衡高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、彌補(bǔ)社會(huì)資本的合理收益就成為地方政府的首選。

2.地方平臺(tái)公司主導(dǎo)的“參小股、干大活”模式逐漸盛行

近年來，以控股方式大規(guī)模地參與高速公路投資建設(shè)，使得社會(huì)資本背上了沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，靠負(fù)債驅(qū)動(dòng)支撐資產(chǎn)擴(kuò)張的模式難以為繼，以中央建筑企業(yè)為代表的社會(huì)資本開始尋找優(yōu)質(zhì)投資標(biāo)的和合作對(duì)象（省級(jí)地方平臺(tái)為主），逐步轉(zhuǎn)向“參小股、干大活”的思路，期望做到不并表、不負(fù)責(zé)融資、不補(bǔ)虧、可退出。

地方平臺(tái)公司具有先天的政治資源，從政治站位的角度，首先要滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，在地方政府財(cái)力不足、其他社會(huì)資本財(cái)務(wù)杠桿過高的雙重背景下，主動(dòng)擔(dān)綱，控股投資建設(shè)大型高速公路項(xiàng)目義不容辭。再者，地方平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)規(guī)模已經(jīng)十分龐大，急需開發(fā)新項(xiàng)目來維系公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為保增長(zhǎng)、保就業(yè)出一份力。

國家《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，提出統(tǒng)籌鐵路、公路、水運(yùn)、民航、管道、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。高速公路作為綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)的重要載體，一直是基礎(chǔ)設(shè)施投資熱點(diǎn)領(lǐng)域。交通運(yùn)輸部發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》已經(jīng)按照法定程序提上議程。高速公路適合社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)方式參與，具體投資模式創(chuàng)新層出不窮，對(duì)這些投資模式進(jìn)行系統(tǒng)梳理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。