趙春紅，張繼群

（水利部節(jié)約用水促進(jìn)中心，100038，北京）

水資源短缺已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。節(jié)約用水是破解我國水資源短缺問題的關(guān)鍵舉措。黨的十八大以來，黨中央高度重視節(jié)水工作，習(xí)近平總書記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，要求從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。為貫徹落實“十六字”治水思路，把節(jié)水優(yōu)先貫穿于治水的全過程，水利部提出并建立節(jié)水評價制度。本文在梳理相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上，對節(jié)水評價的科學(xué)內(nèi)涵和現(xiàn)實意義進(jìn)行剖析，分析節(jié)水評價的研究現(xiàn)狀和存在問題，提出實施節(jié)水評價制度的對策措施，為建立健全節(jié)水評價制度提供參考借鑒。

一、節(jié)水評價的科學(xué)內(nèi)涵和現(xiàn)實意義

1.節(jié)水評價的概念內(nèi)涵

根據(jù)《節(jié)約用水 術(shù)語》（GB/T 21534—2021）規(guī)定，結(jié)合“評價”一詞的含義，節(jié)水評價可理解為對照用水定額及節(jié)水管控要求等評價標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)定的評價方法，評價與取用水有關(guān)的特定對象用水水平、節(jié)水潛力、節(jié)水目標(biāo)指標(biāo)、取用水規(guī)模與節(jié)水措施，并提出評價結(jié)論及建議的過程。根據(jù)評價對象不同，節(jié)水評價可分為區(qū)域節(jié)水評價、規(guī)劃節(jié)水評價和建設(shè)項目節(jié)水評價。其中，區(qū)域節(jié)水評價側(cè)重對區(qū)域現(xiàn)狀用水節(jié)水水平的評價，重點(diǎn)對區(qū)域已實施的各類行為的節(jié)水影響進(jìn)行評價；規(guī)劃節(jié)水評價和建設(shè)項目節(jié)水評價是對擬開展的規(guī)劃或建設(shè)項目進(jìn)行的用水影響評價，側(cè)重對未來可能產(chǎn)生影響的預(yù)測和評價。區(qū)域節(jié)水評價和規(guī)劃節(jié)水評價是對區(qū)域、規(guī)劃等宏觀行為的評價活動，建設(shè)項目節(jié)水評價是對具體項目等微觀行為的評價活動。

從具備的特性看，節(jié)水評價具有預(yù)防性，重視從源頭進(jìn)行分析和預(yù)測評估，從源頭治理，將對用水的影響降低到最小，爭取達(dá)到最大的用水效率；節(jié)水評價具有科學(xué)性，評價時必須尊重客觀事實，尊重自然規(guī)律，采取科學(xué)的評價方法，公正客觀地反映實際情況；節(jié)水評價具有技術(shù)性，開展評價應(yīng)采取專業(yè)的評價方法，具備專業(yè)技術(shù)技能，掌握國家、行業(yè)或地方制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則和規(guī)范等；節(jié)水評價具有導(dǎo)向性，評價結(jié)果對政府和用水單位制定進(jìn)一步節(jié)水政策措施具有指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。

2.節(jié)水評價的現(xiàn)實意義

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，必須站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。實施節(jié)水評價，就是充分尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，基于水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的承載能力，充分考慮人與自然、人與水資源、水資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系，根據(jù)節(jié)約用水的現(xiàn)狀水平提出應(yīng)對、預(yù)防各類用水行為影響或促進(jìn)用水效率提升的政策措施，實現(xiàn)人與自然和諧相處、共同發(fā)展。

適應(yīng)我國治水發(fā)展階段的必然要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國的治水工作轉(zhuǎn)向了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理的階段。實施節(jié)水評價，從源頭上把好節(jié)約用水關(guān)口，就是貫徹節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、源頭治理理念的重要體現(xiàn)，也是適應(yīng)我國治水發(fā)展階段的必然要求。

解決我國復(fù)雜水問題的重要舉措。實施節(jié)水評價，是貫徹落實“十六字”治水思路的體現(xiàn)，突出節(jié)水的優(yōu)先地位，真正使節(jié)水成為水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度的前提條件。

國內(nèi)外治水教訓(xùn)的深刻總結(jié)。實施節(jié)水評價，就是總結(jié)國內(nèi)外治水的深刻教訓(xùn)，是尊重自然規(guī)律、尊重水資源承載能力的體現(xiàn)。

二、節(jié)水評價研究現(xiàn)狀及存在問題

1.節(jié)水評價研究現(xiàn)狀

在國外，節(jié)水主要是一種經(jīng)濟(jì)行為而不是行政行為，政府部門對評價節(jié)水水平研究很少。在國內(nèi)，節(jié)水評價工作還處于起步和探索階段。

（1）不同行業(yè)節(jié)水評價

我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活等行業(yè)領(lǐng)域雖未直接提出節(jié)水評價的概念，但開展的有關(guān)工作具有節(jié)水評價的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)方面，主要集中于灌溉用水水平的評估，常用評價指標(biāo)有農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、耕地實際畝均灌溉用水量、節(jié)水灌溉面積比等。工業(yè)方面，常用指標(biāo)有萬元工業(yè)增加值用水量、單位產(chǎn)品用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率等，構(gòu)建了不同的工業(yè)節(jié)水評價體系。城鎮(zhèn)生活方面，常用評價指標(biāo)有城市公共供水管網(wǎng)漏損率、再生水利用率、居民人均生活日用水量等，類似于工業(yè)節(jié)水評價體系，一般納入綜合節(jié)水評價指標(biāo)體系。

（2）區(qū)域節(jié)水評價

為規(guī)范城市節(jié)約用水，提高城市用水效率和效益，2015 年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)《城市節(jié)水評價標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51083—2015）。該標(biāo)準(zhǔn)由基本條件、基礎(chǔ)管理、綜合節(jié)水、生活節(jié)水、工業(yè)節(jié)水和環(huán)境生態(tài)節(jié)水6類評價項目34 項指標(biāo)組成，將節(jié)水水平劃分為3 個等級。2020 年，水利部制定了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《區(qū)域節(jié)水評價方法（試行）》（T/CHES 46—2020），該標(biāo)準(zhǔn)適用于行政區(qū)、開發(fā)（園）區(qū)等各類區(qū)域的節(jié)水評價。區(qū)域節(jié)水評價指標(biāo)由行業(yè)節(jié)水效率指標(biāo)和綜合指標(biāo)兩部分組成，其中行業(yè)節(jié)水效率指標(biāo)由農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)3 類8 項指標(biāo)組成；綜合指標(biāo)由萬元GDP 用水量、萬元工業(yè)增加值用水量等5 項指標(biāo)組成。按照評價結(jié)果，將節(jié)水水平分為先進(jìn)、較先進(jìn)、一般和落后4 個等級。

（3）規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價

2018 年，水利部辦公廳印發(fā)《大中型水資源開發(fā)利用建設(shè)項目節(jié)水評價篇章編制指南（試行）》（辦規(guī)計函〔2018〕1691 號）；2019 年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價工作的指導(dǎo)意見》（水節(jié)約〔2019〕136 號），標(biāo)志著規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價工作正式啟動。同年，水利部辦公廳印發(fā)《規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)要求》（辦節(jié)約〔2019〕206 號），進(jìn)一步明確節(jié)水評價的技術(shù)要求與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了節(jié)水評價工作的科學(xué)性和可操作性。截至2021 年年底，全國共計對17 000 多個規(guī)劃和建設(shè)項目開展了節(jié)水評價，其中400 多個規(guī)劃和建設(shè)項目未通過審查。通過節(jié)水評價，規(guī)劃和建設(shè)項目取用水規(guī)模更加合理，用水效率明顯提高。

2.節(jié)水評價制度存在的主要問題

（1）法律依據(jù)不足

我國制定了《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收條例》等一系列法律法規(guī)，就節(jié)約用水提出了明確要求，對推動節(jié)約用水工作起到了重要作用。但現(xiàn)有法律法規(guī)中未明確提出節(jié)水評價制度，尚沒有專門的節(jié)水立法、節(jié)水法規(guī)，節(jié)水評價機(jī)制沒有上位法。水利部門出臺了規(guī)范性文件，但由于各地實際行政職能設(shè)置情況不同，導(dǎo)致法定效力有限。

（2）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)薄弱

節(jié)水評價要有明確的評價內(nèi)容、清晰的評價對象和科學(xué)合理的評價深度，需要可操作性強(qiáng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供支撐。目前，節(jié)水評價制度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)還比較薄弱，在規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價方面，只出臺了一個技術(shù)要求，且由于內(nèi)容寬泛、針對性不強(qiáng)，導(dǎo)致使用時不易操作，影響節(jié)水評價效果；在區(qū)域節(jié)水評價方面，只出臺了一項團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，且推廣利用范圍有限。

（3）過程管理不完善

現(xiàn)階段，相對區(qū)域節(jié)水評價，規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價工作進(jìn)展較快，并取得一定成效。但目前，對規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價的事前、事中和事后監(jiān)管不夠。一是對應(yīng)開展節(jié)水評價的規(guī)劃和建設(shè)項目是否開展節(jié)水評價未進(jìn)行監(jiān)管；二是對通過審查的規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價報告質(zhì)量未進(jìn)行監(jiān)管；三是對通過節(jié)水審查的規(guī)劃和建設(shè)項目在建設(shè)、驗收中節(jié)水措施落實和節(jié)水目標(biāo)實現(xiàn)程度未進(jìn)行跟蹤評估。

（4）培訓(xùn)力度不夠

節(jié)水評價是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，涉及資源、生態(tài)、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等多方面、多學(xué)科，這就要求報告編制人員和評審專家不僅掌握水文、水資源專業(yè)知識，還要對其他學(xué)科有較為全面的了解，能夠做到綜合考慮，融會貫通，切實發(fā)揮節(jié)水評價的實際效力。但目前節(jié)水評價工作培訓(xùn)、宣貫的力度還不夠，從事節(jié)水評價人員素質(zhì)參差不齊，影響節(jié)水評價實施效果。

三、新時代實施節(jié)水評價制度的思考建議

1.從長遠(yuǎn)看，堅持系統(tǒng)觀念，做好節(jié)水評價制度的整體謀劃

（1）堅持戰(zhàn)略思維，做好頂層設(shè)計

實施節(jié)水評價制度，要增強(qiáng)戰(zhàn)略意識，處理好全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，做好頂層設(shè)計。一是制定節(jié)水評價制度實施方案，圍繞區(qū)域、規(guī)劃和建設(shè)項目等不同類型節(jié)水評價，從強(qiáng)化立法保障、健全技術(shù)支撐、加強(qiáng)過程監(jiān)管、強(qiáng)化人才培養(yǎng)等方面，明確當(dāng)前及未來一個時期節(jié)水評價工作的主要任務(wù)、實施路徑和時間安排。二是圍繞國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等不同層面，著力構(gòu)建一套層次清晰、對象明確、技術(shù)可行的節(jié)水評價制度框架，強(qiáng)化政策制度的系統(tǒng)謀劃。

（2）堅持法治思維，完善法規(guī)制度

實施節(jié)水評價，要注重法治建設(shè)。一是積極推動水法、節(jié)約用水條例等法律法規(guī)的制修訂工作，將節(jié)水評價工作納入法治化、規(guī)范化軌道，為節(jié)水評價機(jī)制提供上位法依據(jù)。二是修訂完善《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》等法規(guī)制度規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)水評價在規(guī)劃編制、可行性研究、水資源論證等方面的內(nèi)容要求。三是地方要加快制修訂轄區(qū)內(nèi)涉及節(jié)水評價的相關(guān)法規(guī)制度等，規(guī)范和強(qiáng)化節(jié)水評價管理和制度實施。

（3）堅持辯證思維，健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

實施節(jié)水評價，要處理好重點(diǎn)與一般的關(guān)系，實現(xiàn)抓重點(diǎn)、帶全局。現(xiàn)階段，要針對節(jié)水評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)薄弱的突出問題，建立健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。一是在總結(jié)節(jié)水評價實踐基礎(chǔ)上，建立健全節(jié)水評價技術(shù)體系，出臺區(qū)域、規(guī)劃和建設(shè)項目等不同類型節(jié)水評價技術(shù)總綱等統(tǒng)領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)，以及針對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域等的專項技術(shù)導(dǎo)則。二是在規(guī)劃、建設(shè)項目水資源論證等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中，做好與節(jié)水評價相關(guān)要求的銜接，強(qiáng)化節(jié)水評價內(nèi)容和要求。三是實施節(jié)水評價指標(biāo)體系動態(tài)管理，定期修訂評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，服務(wù)節(jié)水評價報告編制和立項審批工作。

（4）堅持底線思維，加強(qiáng)過程管理

實施節(jié)水評價，要增強(qiáng)憂患意識，把握底線思維，加強(qiáng)過程監(jiān)管。一是加強(qiáng)事前監(jiān)管，對應(yīng)開展節(jié)水評價的規(guī)劃和建設(shè)項目開展情況進(jìn)行監(jiān)督，定期對通過節(jié)水評價審查的規(guī)劃和建設(shè)項目報告質(zhì)量進(jìn)行抽查復(fù)核，把好“事前審批”關(guān)口。二是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，明確監(jiān)管內(nèi)容，建立規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價后評估制度，對節(jié)水目標(biāo)指標(biāo)實現(xiàn)程度、節(jié)水措施實施狀況進(jìn)行跟蹤評估。三是強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用，將其納入最嚴(yán)格水資源管理考核，實施信用管理機(jī)制，將相關(guān)單位和人員違法違規(guī)信息記入社會誠信檔案。

（5）堅持系統(tǒng)思維，強(qiáng)化專業(yè)人才培養(yǎng)

實施節(jié)水評價，要增強(qiáng)系統(tǒng)思維，抓好水行政部門管理人員、從業(yè)人員和專家隊伍等各類人才的系統(tǒng)培養(yǎng)。應(yīng)加大節(jié)水評價指導(dǎo)、培訓(xùn)、宣貫和互相交流力度，進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)教育，對節(jié)水評價技術(shù)導(dǎo)則及相關(guān)要求進(jìn)行詳細(xì)解讀，編制節(jié)水評價報告案例匯編，采用多種方式提高人才隊伍的專業(yè)能力。

2.從當(dāng)前看，堅持突出重點(diǎn)，積極做好四方面工作

（1）完善法規(guī)制度

在法律層面，利用水法修訂契機(jī)，強(qiáng)化節(jié)約用水和節(jié)水評價內(nèi)容，夯實上位法基礎(chǔ)。在行政法規(guī)層面，完善節(jié)約用水條例，補(bǔ)充節(jié)水評價相關(guān)要求，突出節(jié)水優(yōu)先地位。在部門規(guī)章層面，出臺節(jié)水評價管理辦法、審批辦法等系列規(guī)章制度，建立健全節(jié)水評價法規(guī)制度體系。

（2）開展區(qū)域節(jié)水評價研究

加強(qiáng)區(qū)域節(jié)水評價方法研究，完善區(qū)域節(jié)水評價指標(biāo)體系，探索開展節(jié)水指數(shù)研究，重點(diǎn)圍繞典型節(jié)水指數(shù)開展系統(tǒng)研究。開展區(qū)域節(jié)水評價與調(diào)水關(guān)系研究，從節(jié)水水平、節(jié)水潛力和經(jīng)濟(jì)成本等方面定量分析節(jié)水與調(diào)水的博弈關(guān)系。開展南水北調(diào)受水區(qū)、京津冀地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域節(jié)水效果分析評估。

（3）完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

加快出臺系列統(tǒng)領(lǐng)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建節(jié)水評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步規(guī)范節(jié)水評價工作。加快出臺系列重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)專項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。積極開展節(jié)水評價技術(shù)導(dǎo)則和相關(guān)要求的培訓(xùn)宣貫和研討交流。

（4）強(qiáng)化規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價

加強(qiáng)節(jié)水評價統(tǒng)計工作，建立全國節(jié)水評價動態(tài)臺賬，推動節(jié)水評價信息化建設(shè)。開展節(jié)水評價監(jiān)督檢查，重點(diǎn)對規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價報告質(zhì)量和審批情況進(jìn)行抽查復(fù)核，嚴(yán)格節(jié)水評價制度執(zhí)行。強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用，將節(jié)水評價監(jiān)管結(jié)果納入最嚴(yán)格水資源管理考核。