杜林遠(yuǎn)

湖南城市學(xué)院人文學(xué)院，湖南 益陽(yáng) 413002

0 引言

2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，近年來(lái)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。目前很多流域水資源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨亟待破解的瓶頸。一方面，流域水資源及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)都屬于公共資源，是只具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具有排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，上下游相關(guān)主體在具有用水競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的同時(shí)，又享受了水資源提供的氣候調(diào)節(jié)、景觀服務(wù)等益處。流域涉及跨區(qū)域協(xié)調(diào)的問題，如果缺乏良好的制度約束，必然出現(xiàn)水資源惡化和枯竭后果。另一方面，流域是山水林田湖等生態(tài)要素的聚合體，流經(jīng)的當(dāng)?shù)卣畬?duì)流域生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)知還不夠深入，也缺乏流域水資源生態(tài)產(chǎn)品的定價(jià)制度和市場(chǎng)體系。本文通過(guò)文獻(xiàn)綜述，歸納梳理了多種國(guó)外流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐類型，以期對(duì)湘江流域水資源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑提供啟示。

1 流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)存在的障礙因素

1.1 生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度需加快健全

清晰界定水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源價(jià)值的堅(jiān)實(shí)保障。2020年3月，湖南省人民政府印發(fā)了《湖南省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》，但方案仍然在探索階段，湘江流域生態(tài)產(chǎn)品的“家底”有待深入摸清，需要進(jìn)一步突破技術(shù)制約，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決湘江流域生態(tài)產(chǎn)品受益與受償主體問題，合理確定生態(tài)資源資產(chǎn)受益分配關(guān)系。

1.2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)平臺(tái)有待多樣化

生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑包含市場(chǎng)化路徑和政府調(diào)節(jié)路徑[1]。2019年《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案（試行）》出臺(tái)，截至2020年底，湖南省14個(gè)市州已簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，因此目前湘江流域政府調(diào)節(jié)路徑主要是以流域生態(tài)補(bǔ)償為載體的縱向與橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，只體現(xiàn)了流域水資源部分生態(tài)價(jià)值。然而，流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值更多的是采取市場(chǎng)化路徑得以實(shí)現(xiàn)，但以排污權(quán)為主的湘江流域生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易效果卻不太明顯。

1.3 市場(chǎng)配套機(jī)制與綠色轉(zhuǎn)型亟待完善

湘江流域源頭位于湖南省永州市和郴州市，流經(jīng)湖南省境內(nèi)多個(gè)縣鄉(xiāng)等行政區(qū)域，對(duì)于通過(guò)市場(chǎng)化路徑實(shí)現(xiàn)的流域生態(tài)產(chǎn)品，需要大力發(fā)展當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)林畜牧及生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，目前流域上游水源區(qū)，尤其是涉及的農(nóng)村地區(qū)面臨生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不完善、產(chǎn)品的品牌效應(yīng)后勁不足、物流體系亟待升級(jí)、生態(tài)產(chǎn)品出城進(jìn)城困難等問題。同時(shí)，生態(tài)金融發(fā)展明顯滯后，這也導(dǎo)致了生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)資金短缺等問題。

2 國(guó)外流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐研究

2.1 政府主導(dǎo)的付費(fèi)實(shí)踐

2.1.1 土地休耕的服務(wù)付費(fèi)

為治理美國(guó)部分流域上游農(nóng)業(yè)污染造成的水土流失和地表徑流富營(yíng)養(yǎng)化等水質(zhì)污染問題，美國(guó)政府制定了土地休耕服務(wù)付費(fèi)制度。該制度的對(duì)象為全國(guó)范圍內(nèi)自愿參與且具有長(zhǎng)期性質(zhì)的項(xiàng)目。項(xiàng)目的實(shí)施程序?yàn)榱饔蛏嫌螕碛猩鷳B(tài)敏感性耕地的農(nóng)民或極易水土流失的牧場(chǎng)所有者向當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)局自愿提出休耕和要價(jià)申請(qǐng)，農(nóng)場(chǎng)局接到申請(qǐng)后篩選并進(jìn)行回復(fù)，再與農(nóng)牧民簽訂長(zhǎng)期合同進(jìn)行付費(fèi)。該項(xiàng)目采取了土地年租支付、激勵(lì)支付（紅利激勵(lì)支付、維護(hù)行為激勵(lì)支付、簽約獎(jiǎng)勵(lì)支付等）、生態(tài)恢復(fù)成本等動(dòng)態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)和方式，具有永久性或至少30年性質(zhì)的支付期限。

2.1.2 礦區(qū)復(fù)墾保證金付費(fèi)

為控制水流侵蝕，防止礦山廢物對(duì)周邊水源等環(huán)境造成污染，預(yù)防和處理酸性或有害污水，恢復(fù)原有土地利用景觀，美國(guó)政府對(duì)全國(guó)各地礦區(qū)開采者實(shí)行復(fù)墾保證金付費(fèi)制度。該制度的特色在于明確自然資源（礦產(chǎn)）的開采者為約束主體，主體需繳納一定數(shù)額的履約保證金，并被隨時(shí)考核驗(yàn)收，以便發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)整改。例如，所有礦主在開采前向內(nèi)政部繳納復(fù)墾保證金，露天開采礦產(chǎn)每噸35美分，地下開采每噸15美分，或按每噸銷售額的10%交納。復(fù)墾保證金的50%交國(guó)庫(kù)后撥內(nèi)政部使用，50%留在州政府?？顚Ｓ茫恍问娇梢允乾F(xiàn)金、擔(dān)保債券、信托基金等。礦主開采前必須提交開采和復(fù)墾計(jì)劃才能申請(qǐng)采礦許可證，待管理部門確定復(fù)墾完成后，保證金可予以退還[2]。

2.1.3 基于環(huán)?？?jī)效考核的服務(wù)付費(fèi)

為彌補(bǔ)巴西巴拉那州屬地方政府由于保護(hù)環(huán)境放棄發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，促使各地積極保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，州政府在縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中采用了注重環(huán)境保護(hù)效率的利益分配機(jī)制，即生態(tài)保護(hù)更多的地區(qū)得到更多的財(cái)政支付。該州法案規(guī)定，在該州主要收入來(lái)源的商品與服務(wù)流通稅中，州政府提取2.5%給流域生態(tài)保護(hù)區(qū)所在的地方政府，提取2.5%給水量能足量分配給相鄰地區(qū)的地方政府，以鼓勵(lì)這些地方政府注重生態(tài)保護(hù)效率。

2.1.4 政府購(gòu)買形式的付費(fèi)

美國(guó)紐約市政府曾用10年時(shí)間累積出資購(gòu)買卡茨基爾（Catskill）和德拉瓦爾（Delaware）兩個(gè)流域上游的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。政府向流域上游理事會(huì)付費(fèi)10億～15億美元，以此提高上游飲用水水質(zhì)?？ù幕鶢柡偷吕郀柫饔蛏嫌卫硎聲?huì)由上游農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民和伐木公司等組成，理事會(huì)的職責(zé)包括：聘請(qǐng)社會(huì)機(jī)構(gòu)處理上游農(nóng)場(chǎng)污染問題；負(fù)責(zé)上游水資源基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)建和升級(jí)付費(fèi)；對(duì)土地直接購(gòu)買和對(duì)土地發(fā)展權(quán)的征用、轉(zhuǎn)讓或地役權(quán)的采用。

2.2 市場(chǎng)主導(dǎo)的付費(fèi)實(shí)踐

2.2.1 鹽分控制信用證或蒸騰信用證交易

墨累—達(dá)令河（Mullay-Darling River）是澳大利亞的主要河流之一，由于流域流經(jīng)大面積鹽堿草原，為減少干流河水的蒸發(fā)量，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民組成了灌溉協(xié)會(huì)（MRFF）。該協(xié)會(huì)與澳大利亞新南威爾士州政府林業(yè)部門（State Forests of New South Wales，SF）簽署協(xié)議，MRFF購(gòu)買SF提供的“鹽分控制信用證”或“蒸騰信用證”，SF將出售信用證獲得的資金用于提高流域植被覆蓋率，降解土壤表層礦物鹽，降低水體鹽化程度以及控制地下水蒸騰。

2.2.2 水權(quán)交易

為將水權(quán)從土地權(quán)中分離出來(lái)，授予國(guó)家供應(yīng)、控制和使用河湖的權(quán)利，澳大利亞政府實(shí)施了流域“托倫斯登記制”。政府組建了自己控股的水源供水公司，委托其對(duì)水權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)作。水源供水公司負(fù)責(zé)尋找水源、建壩蓄水、配網(wǎng)輸送供水以及向農(nóng)場(chǎng)主批發(fā)水權(quán)。政府對(duì)水權(quán)進(jìn)行“托倫斯登記制”管理并頒發(fā)憑證。水權(quán)的類型依據(jù)農(nóng)場(chǎng)主取水的方式和用水目的進(jìn)行確認(rèn)。水權(quán)的交易、抵押和轉(zhuǎn)讓等手續(xù)必須到州政府水務(wù)登記局辦理登記。

2.2.3 流域營(yíng)養(yǎng)物減排和排污許可證交易

為治理流經(jīng)農(nóng)業(yè)區(qū)和城市區(qū)域的多數(shù)河流存在的氮磷超標(biāo)現(xiàn)象，美國(guó)在流域治理中實(shí)施了營(yíng)養(yǎng)物減排實(shí)踐和排污許可證交易。營(yíng)養(yǎng)物減排主要針對(duì)流域的非點(diǎn)源污染治理，而排污許可證交易主要針對(duì)流域點(diǎn)源污染防治。兩種實(shí)踐的目的在于改善多數(shù)流域水質(zhì)和控制水污染。在營(yíng)養(yǎng)物減排交易制度中，當(dāng)?shù)卣o農(nóng)民頒發(fā)減排證書以減少?gòu)搅魑廴?、改善流域水質(zhì)；在排污許可證交易制度中，當(dāng)?shù)卣畷?huì)根據(jù)排污者不同排污量和不同邊際治污成本出售許可證。

2.3 社會(huì)主導(dǎo)的付費(fèi)實(shí)踐

2.3.1 企業(yè)購(gòu)買形式的付費(fèi)

法國(guó)最大的兩家自然礦泉水公司畢雷（Perrier）和維泰（Vittel）為維持良好水源，與上游水源維護(hù)區(qū)建立了針對(duì)流域生態(tài)服務(wù)中飲用水水質(zhì)改善的共建共享、互惠互利機(jī)制。雙方通過(guò)協(xié)商談判簽訂合同，由該公司付費(fèi)給上游水源維護(hù)區(qū)的奶農(nóng)和土地所有者，收購(gòu)上游水源區(qū)農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)，并對(duì)上游農(nóng)戶的土地機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。

2.3.2 林業(yè)補(bǔ)償付費(fèi)

基于長(zhǎng)期實(shí)踐摸索，為鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)流域上游水源區(qū)種植樹木，哥斯達(dá)黎加政府采用了環(huán)境服務(wù)貸款項(xiàng)目（PSA）。該項(xiàng)目要求全國(guó)用水企業(yè)和市政工程參與，并引入第三方中介管理組織，使流域生態(tài)服務(wù)供需雙方在中介組織協(xié)調(diào)下協(xié)商談判、簽訂合約。項(xiàng)目具體內(nèi)容為：用水戶與中介協(xié)商和簽訂合同，中介向用水戶頒發(fā)環(huán)境服務(wù)支付證書（Certificados de Servicio Ambientales，CSA），中介與上游林地所有者協(xié)商并簽訂協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，林地所有者必須向中介提交一份由政府持證林務(wù)員編制的可持續(xù)森林管理計(jì)劃，才能獲得付費(fèi)補(bǔ)償。除PSA外，政府還設(shè)立了融資基金[3]。

2.3.3 綠色稅收的付費(fèi)

為解決流域上游水土大面積退化、治理上游灌溉渠減淤導(dǎo)致下游水質(zhì)性和水源性缺水等問題，洪都拉斯、尼加拉瓜、厄瓜多爾和哥倫比亞等亞馬孫河流經(jīng)的主要國(guó)家采取了征收綠色稅收形式。稅收來(lái)源于下游居民水費(fèi)，由下游專門的組織或政府收取。這些組織或機(jī)構(gòu)包括洪都拉斯的水資源與污水處理管理委員會(huì)、尼加拉瓜的當(dāng)?shù)厮瘑T會(huì)、哥倫比亞的種植水稻和甘蔗的農(nóng)戶灌溉者協(xié)會(huì)以及厄瓜多爾皮滿皮洛（Pimampiro）政府；職責(zé)涵蓋負(fù)責(zé)與上游咖啡園主、農(nóng)戶畜牧業(yè)主或上游的社區(qū)談判，收購(gòu)上游重要水文區(qū)土地等。此外，厄瓜多爾皮滿皮洛政府為付費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立了水務(wù)基金，專門用于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)[4]。

3 湘江流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑建議

3.1 推動(dòng)湘江水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

通過(guò)借鑒國(guó)外生態(tài)服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議加快水資源產(chǎn)權(quán)制度改革。一是針對(duì)湖南省現(xiàn)有生態(tài)資源存量，建立湘江流域生態(tài)產(chǎn)品詳細(xì)名錄和數(shù)據(jù)庫(kù)，分門別類做出產(chǎn)權(quán)界定；二是推進(jìn)構(gòu)建歸屬和權(quán)責(zé)明晰的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，重點(diǎn)解決湘江流域涉及的生態(tài)要素所有者和生態(tài)產(chǎn)品受益者歸屬問題，合理確定湘江水資源資產(chǎn)收益分配機(jī)制，為流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供法治保障；三是出臺(tái)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)核算定價(jià)方法，探索符合湘江流域各地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算指標(biāo)體系，促使市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府GEP核算結(jié)果定期向社會(huì)公布。

3.2 完善湘江生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與市場(chǎng)體系

依據(jù)孫博文[5]提出的生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)理論模式，本文將湘江流域生態(tài)產(chǎn)品劃分為4類：生態(tài)修復(fù)與整治模式、生態(tài)保護(hù)模式、生態(tài)私人產(chǎn)品交易模式、生態(tài)權(quán)益交易模式。第一，對(duì)于符合生態(tài)修復(fù)與整治模式的流域生態(tài)產(chǎn)品，建議采取國(guó)外土地休耕服務(wù)付費(fèi)和礦區(qū)復(fù)墾保證金付費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值；第二，對(duì)于歸屬生態(tài)保護(hù)模式的流域生態(tài)產(chǎn)品，建議采用政府縱向和橫向財(cái)政支付結(jié)合的購(gòu)買和基于環(huán)?？?jī)效考核的付費(fèi)模式，不斷完善湘江流域保護(hù)補(bǔ)償制度；第三，對(duì)于適合私人交易模式的流域生態(tài)產(chǎn)品，建議采用國(guó)外社會(huì)主導(dǎo)的付費(fèi)實(shí)踐方式，吸引企業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、技術(shù)設(shè)備及優(yōu)秀人才等向湘江流經(jīng)的農(nóng)村地區(qū)聚集，利用水源區(qū)水源、優(yōu)質(zhì)土壤、木材等發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，利用水資源美學(xué)與文化價(jià)值發(fā)展湘江生態(tài)文化旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，同時(shí)加快完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村物流體系，大力支持發(fā)展鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)和電子商務(wù)，推進(jìn)構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品銷售與購(gòu)物平臺(tái)；第四，對(duì)于契合生態(tài)權(quán)益交易模式的生態(tài)產(chǎn)品，建議借鑒國(guó)外較為成熟的市場(chǎng)付費(fèi)實(shí)踐模式，同時(shí)應(yīng)加大綠色金融服務(wù)力度，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，開放生態(tài)貸款、生態(tài)金融等綠色金融產(chǎn)品。

3.3 深化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化

產(chǎn)業(yè)生態(tài)化要求遵循自然生態(tài)循環(huán)機(jī)制和自然生態(tài)系統(tǒng)承載能力，打造高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)體系。建議湘江流域各級(jí)政府不斷推進(jìn)大數(shù)據(jù)、5G、人工智能技術(shù)，有序淘汰落后產(chǎn)能，加強(qiáng)綠色生產(chǎn)技術(shù)替代，促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的生態(tài)化提級(jí)等。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指依托湖南省湘江流域的生態(tài)和“一帶一部”區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造生態(tài)旅游、文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)資源融入生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和消費(fèi)鏈，促使生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，讓綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)財(cái)富。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化落實(shí)情況需作為地方官員政績(jī)的重要考核內(nèi)容。