王金波

2022年5月23日，美國總統(tǒng)拜登在訪問日本時正式宣布啟動《印太經(jīng)濟框架》（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。以美國為首的14個成員（其他成員分別為：日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、文萊、新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、越南、印度尼西亞、印度、斐濟）將在貿(mào)易（尤其是數(shù)字貿(mào)易）、供應(yīng)鏈、清潔能源與基礎(chǔ)設(shè)施、稅收（反洗錢）與反腐敗等四大支柱、多個領(lǐng)域加強協(xié)調(diào)與合作，“重新定義美國與其伙伴國在這一關(guān)鍵地區(qū)（印太地區(qū)）的共同利益和共同目標(biāo)”。作為美國印太戰(zhàn)略的五大支柱之一，IPEF的提出，在為美國印太戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟基礎(chǔ)的同時，將使中國的周邊環(huán)境變得更加復(fù)雜多變。

印太經(jīng)濟框架的內(nèi)涵與特征

首先，在貿(mào)易領(lǐng)域，IPEF將會彌補美國退出TPP（CPTPP的前身）后在亞太/印太區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的缺位和空白，恢復(fù)、強化美國與該地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。與TPP等以關(guān)稅削減、市場準(zhǔn)入、貿(mào)易自由化和投資便利化為核心要素的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定相比，IPEF更加關(guān)注高新技術(shù)的出口管制、公平貿(mào)易而非自由貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等美國優(yōu)先或利益集中領(lǐng)域（其中數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也是TPP、CPTPP的重要組成部分）。與TPP等強約束性的自由貿(mào)易協(xié)定相比，IPEF更具靈活性和針對性，不必像TPP一樣須經(jīng)美國國會授權(quán)或批準(zhǔn)；也不必像TPP一樣需要接受“一攬子”規(guī)則（IPEF采用模塊化而非“一攬子”模式，成員可在貿(mào)易、供應(yīng)鏈、清潔能源與基礎(chǔ)設(shè)施、稅收和反腐敗四個模塊中選擇一個進行談判，而不必對所有模塊做出承諾）。

其次，在數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則領(lǐng)域，IPEF數(shù)字經(jīng)濟框架將與USMCA（美國—墨西哥—加拿大協(xié)定）、CPTPP、美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定一起為美國在區(qū)域和全球數(shù)字治理領(lǐng)域保持優(yōu)勢地位提供新的路徑、模式。作為IPEF貿(mào)易模塊最重要的組成部分，IPEF數(shù)字經(jīng)濟框架將為跨境數(shù)據(jù)自由流動、禁止數(shù)據(jù)本地化要求、源代碼和算法保護、交互式計算服務(wù)和平臺免責(zé)、數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)和數(shù)字資產(chǎn)保護等美式數(shù)字規(guī)則/標(biāo)準(zhǔn)在印太地區(qū)的滲透和在全球范圍內(nèi)的擴展提供新的載體。據(jù)WTO、TAPED數(shù)據(jù)庫（Trade Agreements Provisions on Electronic Commerce and Data）統(tǒng)計，截至2021年6月，全球共有188個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）含有與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的特定條款，其中113個含有特定的電子商務(wù)條款，89個含有電子商務(wù)（數(shù)字貿(mào)易）章節(jié)。作為全球第一數(shù)字經(jīng)濟大國、第一數(shù)字貿(mào)易大國（據(jù)中國信息通信研究院測算，2021年，美國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達13.6萬億美元；據(jù)UNCTAD統(tǒng)計，2021年美國數(shù)字支付服務(wù)貿(mào)易出口5330.93億美元，約占全球數(shù)字支付服務(wù)貿(mào)易出口總額的16.83%），美式數(shù)字規(guī)則在區(qū)域和全球范圍內(nèi)的擴散、滲透，將為美國維護其在全球數(shù)字治理中的主導(dǎo)地位發(fā)揮重要作用。

第三，在供應(yīng)鏈韌性和安全領(lǐng)域，IPEF將與美日澳半導(dǎo)體聯(lián)盟、美日澳印稀土聯(lián)盟等一起為美國重塑印太地區(qū)供應(yīng)鏈，維護美國在全球供應(yīng)鏈尤其是半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)地位、關(guān)鍵節(jié)點地位發(fā)揮新的作用。在新的IPEF框架下，美日等國將在半導(dǎo)體芯片、稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域繼續(xù)加強合作，以提高半導(dǎo)體、關(guān)鍵礦物、關(guān)鍵原材料（中間品）等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的透明度（可溯源性）、多樣性（“去中國化”）、安全性和可持續(xù)性。以IPEF為平臺，美日等國還會以所謂國家安全、人權(quán)為由，綜合使用出口管制、外資審查、新的貿(mào)易規(guī)則（勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)）、新的貿(mào)易調(diào)查和訴訟、限制市場準(zhǔn)入等工具，進一步強化針對“第三方”的供應(yīng)鏈安全審查機制，維護發(fā)達國家在關(guān)鍵行業(yè)的領(lǐng)先地位。

早在2021年7月IPEF提出之前，美國白宮就曾發(fā)布一份關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險評估報告，要求對稀土等關(guān)鍵礦物和材料的提取與加工制定“21世紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)”；還以提高半導(dǎo)體供應(yīng)鏈透明度為由，要求三星、臺積電等多家芯片企業(yè)向美國政府提供商業(yè)機密數(shù)據(jù)。同期公布的歐盟供應(yīng)鏈多元化計劃也將半導(dǎo)體、鋰電池、氫能、云計算等6個領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全列入戰(zhàn)略規(guī)劃。而在小多邊層面，2021年3月組建的美日澳印四國“稀土聯(lián)盟”則試圖將澳大利亞和印度的稀土資源與美國的精煉技術(shù)相結(jié)合，以減少對中國的稀土的依賴（據(jù)GTA全球貿(mào)易信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，美國每年約有80%的進口稀土來自中國，歐盟則有98%的進口稀土來自中國。另據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)計，2020年，全球稀土儲量約有1.2億噸，其中中國儲量4400萬噸，約占全球儲量的36.7%，居世界第一位；IPEF成員中，印度、澳大利亞、美國的儲量分別為690萬噸、410萬噸和150萬噸，分居世界第5、6、7位）。

第四，在與供應(yīng)鏈安全密切相關(guān)的尖端技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域，印太經(jīng)濟框架將與美日/美韓關(guān)鍵和新興技術(shù)伙伴關(guān)系、美日澳印關(guān)鍵新興技術(shù)合作聯(lián)盟、美歐“跨大西洋貿(mào)易和技術(shù)理事會”（TTC）等排他性技術(shù)聯(lián)盟一起為美國維護其在尖端技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位發(fā)揮重要作用。在新的、統(tǒng)一的印太經(jīng)濟框架下，美國及其盟友、伙伴將會在人工智能、電信、下一代移動通信（包括6G）、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、云和電信供應(yīng)商的多樣性、開放式無線接入網(wǎng)、量子計算、半導(dǎo)體芯片、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)和系統(tǒng)互操性等關(guān)鍵新興技術(shù)領(lǐng)域繼續(xù)加強政策協(xié)調(diào)、聯(lián)合研究的同時，還會以安全為由進一步加大針對“第三方”的技術(shù)封鎖和規(guī)則圍堵力度。

早在2021年5月，美國參議院就曾通過《美國創(chuàng)新和競爭法案》明確提出美國要在電信、人工智能、量子計算和半導(dǎo)體等關(guān)鍵技術(shù)方面保持領(lǐng)先地位；同時發(fā)布的《無盡前沿法案》更是將人工智能、高性能計算機、量子計算和信息系統(tǒng)、機器自動化與先進制造、先進通信技術(shù)、生物醫(yī)療技術(shù)和基因組學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)存儲管理技術(shù)、先進能源、先進材料科學(xué)等列為美國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)科技十大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，并上升至國家安全高度。2021年9月舉行的美歐首次TTC會議則將投資審查、出口管制、人工智能、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈和應(yīng)對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)列入首批5個重點合作領(lǐng)域；以TTC為平臺，美歐欲在尖端技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)貿(mào)易等領(lǐng)域進一步加強合作，進一步鞏固美歐在尖端技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。在美歐強化技術(shù)合作的同時，IPEF成員中，美日、美澳、美韓也在雙邊層面加大了在高科技領(lǐng)域的合作和政策協(xié)調(diào)力度；日本更是在強化美日技術(shù)伙伴關(guān)系的同時還與美國一起加大了對人工智能、量子信息、生物科技等高新技術(shù)的出口管制力度，部分出口管制對象與美國的“實體名單”高度重合。

第五，在清潔能源（脫碳）領(lǐng)域，IPEF將與美日清潔能源伙伴關(guān)系、美日氣候伙伴關(guān)系等雙邊合作機制一起為美國在脫碳、清潔能源和全球氣候治理領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用提供新的平臺。以IPEF為平臺，美日等IPEF核心成員將在可再生能源、電網(wǎng)現(xiàn)代化、能源存儲、能效標(biāo)準(zhǔn)、智能電網(wǎng)、氫氣、碳捕獲、碳回收、工業(yè)脫碳和先進核能等脫碳和清潔能源技術(shù)領(lǐng)域加強合作，共同推動印太地區(qū)實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2050年凈零排放目標(biāo)，共同應(yīng)對全球氣候變化。

第六，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，IPEF將與七國集團“重建美好世界”（B3W）倡議、歐盟“全球門戶”計劃一起為美國的全球基建計劃和在印太地區(qū)的落地提供新的支持。在IPEF啟動之前，美國先是于2019年11月與日本、澳大利亞一起推出“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃，隨后又在美日澳印“四方安全對話機制”（QUAD）框架下推出美日澳印基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，加大對印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。2021年6月，以美國為首的西方七國集團又推出B3W倡議，著重在數(shù)字技術(shù)、氣候變化、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域加大對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資、援助力度的同時，還與G20《優(yōu)質(zhì)基建投資原則》、OECD“藍點網(wǎng)絡(luò)”認(rèn)證咨詢會一起將價值觀、標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易、安全、氣候等因素納入美國主導(dǎo)的全球基建計劃。同期，歐盟也于2021年12月宣布啟動規(guī)模達3000億歐元的“全球門戶”計劃，在數(shù)字、氣候和能源、交通、健康、教育和研發(fā)等優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域加大歐盟戰(zhàn)略自主的同時，強化與美國的戰(zhàn)略互動和與中國（“一帶一路”倡議）的戰(zhàn)略競爭。

印太經(jīng)濟框架的戰(zhàn)略目標(biāo)

首先，IPEF將與QUAD、美英澳“三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）一起成為美國印太戰(zhàn)略的重要支柱。與QUAD更多強調(diào)安全外交、AUKUS更多集中在軍事領(lǐng)域（核潛艇、人工智能和量子計算技術(shù)）的合作有所不同，IPEF在與伙伴國加強貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟與技術(shù)、供應(yīng)鏈韌性、清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域合作的同時，還將QUAD框架下有關(guān)技術(shù)、供應(yīng)鏈安全、基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系等議題納入、整合到統(tǒng)一的印太經(jīng)濟框架之下。對于美國以QUAD為核心的印太戰(zhàn)略而言，此舉有助于QUAD將議題議程集中在安全外交領(lǐng)域，有助于QUAD由四方安全對話機制向四國峰會機制的升級。不僅如此，IPEF還有助于美國整合印太地區(qū)眾多雙邊合作機制，一個由美國主導(dǎo)的印太經(jīng)濟框架將與QUAD、AUKUS一起提高美國及其盟友、伙伴在印太地區(qū)的集體行動能力，強化美國在印太地區(qū)的固有影響力。

其次，IPEF將會彌補美國在亞太/印太區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的缺位，維護美國在亞太/印太區(qū)域合作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則制定中的主導(dǎo)地位。自2017年美國退出TPP后，印太地區(qū)隨即形成了CPTPP、RCEP并行的區(qū)域經(jīng)濟一體化格局。在中國申請加入CPTPP后，日本出于自身戰(zhàn)略需要和遏制中國的戰(zhàn)略需求多次提議美國重返CPTPP，在美國明確表示不會重返CPTPP的情況下，對于美國而言，IPEF完全可以看作是TPP（CPTPP）的替代品（美國總統(tǒng)拜登在IPEF啟動之前美韓首腦會談后的記者會上曾強調(diào)，IPEF雖然不是自由貿(mào)易協(xié)定，但TPP的一半要素將包括在IPEF之內(nèi)）。以IPEF為主體，美國試圖在CPTPP、RCEP之外構(gòu)建一個以美國為中心、以價值觀為基礎(chǔ)的基于規(guī)則的排他性區(qū)域貿(mào)易、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)鏈體系，為美國有選擇的多邊主義提供新的機制。以新的、統(tǒng)一的IPEF數(shù)字經(jīng)濟框架為載體，美國還想在TPP（CPTPP）、USMCA、美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上進一步擴大跨境數(shù)據(jù)自由流動、源代碼和算法保護等美式數(shù)字規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)在印太地區(qū)的滲透和在全球范圍內(nèi)的擴展，維護美國在印太/全球數(shù)字規(guī)則制定中的主導(dǎo)地位。

再次，IPEF將與QUAD、AUKUS一起，進一步強化美國的“價值觀外交”和同盟內(nèi)部的凝聚力。自2021年1月拜登政府上臺以來，美國通過所謂的“價值觀外交”“小圈子外交”基本修復(fù)了特朗普時期美國與盟友之間因貿(mào)易、關(guān)稅問題而受損的政治、經(jīng)貿(mào)關(guān)系。在印太地區(qū)，美國通過QUAD、AUKUS進一步強化了盟友、伙伴間的軍事、安全聯(lián)系，還將“中國威脅”上升為美國及其盟友所面臨的“共同威脅”。隨后，美國又在經(jīng)濟領(lǐng)域推出IPEF，在強化美國與印太地區(qū)盟友、伙伴間經(jīng)濟聯(lián)系的同時，還將所謂的“民主”“人權(quán)”等因素注入到貿(mào)易、投資、科技、基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域，將美日澳印等國與中國的戰(zhàn)略競爭演化、上升為觀念之爭、意識形態(tài)之爭。

最后，與新的美國印太戰(zhàn)略一樣，IPEF的最終目標(biāo)是改變、塑造中國所處的戰(zhàn)略環(huán)境。在當(dāng)前背景下，美國推出IPEF的意圖非常明顯：就是想通過IPEF與盟友、伙伴一起構(gòu)建一個將中國排斥在外的充滿價值觀、意識形態(tài)的經(jīng)濟、技術(shù)、供應(yīng)鏈、能源、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟。作為美國印太戰(zhàn)略的十大行動計劃之一，IPEF的封閉性、排他性特征在強化美日、美澳、美日澳印四國間經(jīng)濟聯(lián)系的同時，還會讓印太地區(qū)其他國家面臨新的選擇困境。

中國如何應(yīng)對印太經(jīng)濟框架

第一，深化區(qū)域合作，以開放、包容的區(qū)域合作機制應(yīng)對美國封閉、排他性的地區(qū)合作機制。一是以RCEP的全面落實和升級為基礎(chǔ)，繼續(xù)深化亞太區(qū)域合作進程，有效降低IPEF對RCEP合作進程的分化、弱化（RCEP15個成員中有11個為IPEF成員）。二是以申請加入CPTPP為契機（IPEF有7個成員為CPTPP成員），加快構(gòu)建更高水平、更大范圍的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略布局。三是在IPEF成型之前（美國計劃在2023年11月APEC峰會之前完成IPEF談判）盡快啟動《數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（DEPA）談判進程，繼續(xù)加大中國參與區(qū)域和全球數(shù)字治理及規(guī)則制定的力度。以更高水平、更大規(guī)模的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、數(shù)字貿(mào)易協(xié)定為載體，在深化亞太/印太區(qū)域合作的同時，有效打破美國借印太經(jīng)濟框架、數(shù)字經(jīng)濟框架遏制中國并將中國排斥在美國主導(dǎo)的印太區(qū)域合作進程、區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)鏈體系之外的戰(zhàn)略目的。

第二，深化多邊合作，以真正的多邊主義應(yīng)對美國有選擇的多邊主義。一是繼續(xù)維護以WTO為核心的全球自由貿(mào)易體系，共同推進WTO改革和WTO電子商務(wù)談判進程，提高多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性。二是繼續(xù)維護以聯(lián)合國憲章宗旨為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。三是繼續(xù)遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)和原則，共同應(yīng)對全球氣候變化。四是繼續(xù)參與引領(lǐng)G20合作，鞏固G20作為全球經(jīng)濟治理主要平臺的地位。五是繼續(xù)以金磚國家合作、全球發(fā)展倡議強化新興經(jīng)濟體、發(fā)展中國家間共識。六是繼續(xù)維護APEC自主自愿原則和APEC作為亞太地區(qū)重要經(jīng)濟合作平臺的作用。七是以人類命運共同體為目標(biāo)，繼續(xù)參與推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展。

第三，深化周邊合作，以周邊命運共同體為目標(biāo)，營造良好、穩(wěn)定的周邊環(huán)境。一是充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，深化與周邊國家的利益交融和政治互信。二是充分發(fā)揮中國超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，加深周邊國家與中國的經(jīng)濟相互依賴（相互依賴的加深有助于提升周邊國家與中國的政治關(guān)系和對中國的正面認(rèn)知）。三是以上合組織、“10+3”、升級版中國—東盟自貿(mào)區(qū)、瀾湄合作、亞信會議、中國—太平洋島國合作論壇等區(qū)域、次區(qū)域合作機制為平臺，繼續(xù)提升周邊國家尤其是東盟國家（東盟10國中有7個國家為IPEF成員）與中國的合作層次。四是以外交伙伴關(guān)系、雙邊貿(mào)易協(xié)定、貨幣互換協(xié)議等為載體，進一步提升周邊國家對中國的認(rèn)同、互信以及與中國外交立場的一致性。

第四，繼續(xù)推動“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)，繼續(xù)深化第三方合作。“一帶一路”的貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)、投資促進效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、價值鏈供應(yīng)鏈的優(yōu)化效應(yīng)、空間溢出效應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的公共產(chǎn)品屬性在為共建國家（包括IPEF成員中與中國簽有“一帶一路”合作協(xié)議的國家）提供更多市場、投資和增長機遇的同時，對共建國家與中國間密切的政治、經(jīng)濟、外交關(guān)系也會產(chǎn)生值得期待的正向作用，在有效降低部分國家對中國負(fù)面認(rèn)知的同時，有效緩解、弱化部分國家尤其是印太地區(qū)各國在中美兩國之間的選擇困境。

第五，繼續(xù)深化改革，繼續(xù)提高對外開放水平。一是對標(biāo)國際最新規(guī)則，繼續(xù)加大自貿(mào)（港）區(qū)先行先試力度，在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、全國統(tǒng)一大市場中不斷提高對外開放水平，不斷提高國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的兼容性。二是在增強供應(yīng)鏈韌性，確保我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定安全的同時，繼續(xù)完善、優(yōu)化中國與周邊國家、印太地區(qū)各國間的產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈和區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，繼續(xù)降低對美國最終產(chǎn)品市場的過度依賴。三是加快產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)升級，盡快改變關(guān)鍵環(huán)節(jié)受制于人的被動局面，有效突破美歐等發(fā)達國家對中國的技術(shù)遏制和規(guī)則圍堵。