文／劉海英 蔡先哲

建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，中國生態(tài)文明建設(shè)取得了舉世矚目的歷史性成就。盡管如此，誠如習(xí)近平總書記所指出，中國“生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期”。[1]中國當(dāng)前已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程，要求在新時期下必須繼續(xù)推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階，從深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)走向建設(shè)美麗中國。不僅如此，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國發(fā)展的內(nèi)在條件和外部環(huán)境均發(fā)生巨大變化，為實現(xiàn)“力爭于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和”的國際承諾，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。[2]有鑒于此，分析“雙碳”目標(biāo)下我國生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對，無疑具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

一 改革開放以來中國生態(tài)文明建設(shè)指引思想的歷史脈絡(luò)

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在探索保護(hù)環(huán)境、走可持續(xù)發(fā)展道路、生態(tài)保護(hù)、建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會（“兩型社會”）、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展過程中，逐步形成和發(fā)展了不同時期的生態(tài)文明建設(shè)指引思想。這些指引思想既一脈相承又與時俱進(jìn)。借鑒既有研究，[3]本文將中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設(shè)指引思想的演進(jìn)歷程劃分為初探、調(diào)整和新時代三個階段。

（一）初探階段（1978—1995年）：環(huán)境保護(hù)思想的發(fā)展

這一階段中國生態(tài)文明建設(shè)指引思想突出的貢獻(xiàn)，主要是確立了環(huán)境保護(hù)基本國策和可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略。

一方面，確立環(huán)境保護(hù)為基本國策。1973年8月召開的第一次環(huán)境保護(hù)會議提出了32字環(huán)境保護(hù)工作方針，中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕逐步揭開。改革開放以來，中國高度重視環(huán)境保護(hù)問題，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第六個五年計劃（1981—1985）》中，首次出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立篇章（第五編第三十五章）。1983年12月至1984年1月，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策，同時制定了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的環(huán)境保護(hù)總方針，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制開始起步。1987年4月，“七五”時期《國家環(huán)境保護(hù)計劃》得以審議通過，環(huán)保規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效用日益顯現(xiàn)。1989年4至5月，第三次全國環(huán)境保護(hù)會議提出“向環(huán)境污染宣戰(zhàn)”的口號，并制定“堅持預(yù)防為主、誰污染誰治理、強(qiáng)化環(huán)境管理”的三大環(huán)境政策，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得以減緩。

另一方面，確立可持續(xù)發(fā)展為國家戰(zhàn)略。20世紀(jì)90年代，全球性的生態(tài)環(huán)境問題持續(xù)嚴(yán)峻。伴隨著能源危機(jī)、資源枯竭、環(huán)境污染等系列問題的爆發(fā)，1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。同年8月，中國政府提出中國環(huán)境與發(fā)展十大對策，首要對策即“實行持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。1994年3月，中國政府發(fā)布《中國21世紀(jì)議程》，從戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點和重大行動等方面對中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行全面闡述，中國成為世界上第一個編制出本國21世紀(jì)議程行動方案的國家。為推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的實施進(jìn)程，1996年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確指出將可持續(xù)發(fā)展作為國家發(fā)展的基本戰(zhàn)略之一。

（二）調(diào)整階段（1996—2012年）：從環(huán)境保護(hù)思想到生態(tài)文明建設(shè)思想

1996年7月，第四次全國環(huán)境保護(hù)會議提出“要堅持污染防治和生態(tài)保護(hù)并舉”口號，標(biāo)志著中國生態(tài)文明建設(shè)工作從環(huán)境保護(hù)進(jìn)入生態(tài)保護(hù)的新發(fā)展階段。建設(shè)“兩型社會”和生態(tài)文明等新思想在這一階段先后被提出。

一方面，提出建設(shè)“兩型社會”思想。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。早在1997年，黨的十五大提出，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時，要注重資源開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，提高資源利用效率。2002年，黨的十六大繼續(xù)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會發(fā)展提出新的要求，將“生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”列為全面建設(shè)小康社會的四大目標(biāo)之一。[4]此后，中國政府堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，進(jìn)一步完善建設(shè)“兩型社會”思想。2005年10月，黨的十六屆五中全會正式提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的戰(zhàn)略主張。[5]

另一方面，提出建設(shè)生態(tài)文明思想。該思想是中國生態(tài)保護(hù)思想的理論升華。結(jié)合時代實際與需要，黨的十七大在制定全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求中，將建設(shè)生態(tài)文明寫入了黨的報告。[6]2007年10月，黨的十七大報告將“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”列為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的五大新要求之一。[7]為牢固樹立生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念，2010年10月，黨中央在關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中強(qiáng)調(diào)，不僅要保證“兩型”社會建設(shè)的速度與質(zhì)量，還要注重生態(tài)文明建設(shè)水平的穩(wěn)步提升。

（三）新時代階段（2012年以來）：習(xí)近平生態(tài)文明思想的形成和發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，提出一系列新理念、新論斷、新思維，形成和發(fā)展了習(xí)近平生態(tài)文明思想。

其一，提出綠水青山就是金山銀山（“兩山論”）的科學(xué)理念?！皟缮秸摗笔?005年8月習(xí)近平在浙江省安吉縣余村考察時首次提出來的。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將該理念作為生態(tài)文明建設(shè)的基本原則?！皟缮秸摗弊鳛橹袊鷳B(tài)建設(shè)的科學(xué)理念之一，同樣對世界生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了貢獻(xiàn)。2016年5月召開的聯(lián)合國環(huán)境大會指出，遵循“兩山論”的中國生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略為世界可持續(xù)發(fā)展提供了“中國方案”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記進(jìn)一步豐富和發(fā)展了這一科學(xué)理念。2016年9月，他在二十國集團(tuán)工商峰會開幕式上深刻指出：“綠水青山就是金山銀山，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！?017年10月，他在黨的十九大報告中提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。”2020年10月，他在黨的十九屆五中全會上強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)堅持“兩山論”理念，尊重且順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，以節(jié)約和保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主。[8]“兩山論”系統(tǒng)闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，指明了實現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑。

其二，提出良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的重大論斷。該理念源自中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，是以人民為中心的生態(tài)文明建設(shè)思想的體現(xiàn)。2013年4月，習(xí)近平在海南考察工作時指出，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。黨的十九大報告提出，建設(shè)美麗中國，要“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。2018年5月，習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，“要堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，重點解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。這些重要論述充分體現(xiàn)了堅持以人民為中心的原則，同時闡明生態(tài)環(huán)境在民生改善中的重要地位，是對人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作出的積極回應(yīng)。

其三，提出山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思想。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。2013年11月，習(xí)近平在黨的十八屆三中全會上明確指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！?017年7月，習(xí)近平在談及建立國家公園體制時指出“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”，使“生命共同體”的內(nèi)涵更為廣泛、完整。2020年4至6月，習(xí)近平先后在陜西、山西和寧夏考察時三次強(qiáng)調(diào)，要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。在黨的十九屆五中全會上，習(xí)近平又一次強(qiáng)調(diào)要堅持“山水林田湖草系統(tǒng)治理”來提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。[9]這些重要論述揭示了生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，不僅推動了中國產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，也為其他國家和地區(qū)的發(fā)展提供了新思路。

其四，提出共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新思維。習(xí)近平生態(tài)文明思想不僅指明了國內(nèi)環(huán)境治理方向，也為中國深入?yún)⑴c全球環(huán)境事務(wù)提供了綱領(lǐng)性的理念。[10]2018年5月，習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，提高環(huán)境治理水平，要“推動和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國負(fù)責(zé)任大國形象，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。2020年9月，習(xí)近平在第75屆聯(lián)合國大會上提出了“雙碳”目標(biāo)，這一舉措體現(xiàn)了我國推進(jìn)全球生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。同年10月，習(xí)近平在黨的十九屆五中全會上提出，要“推動綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，積極參與和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作”。2021年10月，聯(lián)合國召開以“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”為主題的全球性會議，習(xí)近平生態(tài)文明理念逐步得到國際社會的積極響應(yīng)和認(rèn)可。

二 “雙碳”目標(biāo)下中國生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，從生態(tài)文明理念的深入人心到綠色低碳發(fā)展的穩(wěn)中求速，從生態(tài)文明制度體系的不斷健全到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，再從為了實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提出的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》到為積極參與全球環(huán)境治理提出的《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，中國生態(tài)文明建設(shè)取得了令人矚目的歷史性成就。[11]盡管如此，中國生態(tài)文明建設(shè)依然挑戰(zhàn)重重、壓力巨大、矛盾突出。具體而言，“雙碳”目標(biāo)下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)至少包括以下四大方面。

（一）實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)艱巨

污染防治攻堅戰(zhàn)，是黨的十九大提出的全面建成小康社會所需打好的“三大攻堅戰(zhàn)”之一。在其開展四年多的時間里，中國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了明顯改善，污染防治攻堅戰(zhàn)的階段性目標(biāo)任務(wù)勝利完成。盡管如此，中國在產(chǎn)業(yè)、能源消費(fèi)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)上存在的“高碳”特質(zhì)，使得當(dāng)前的環(huán)境承載力往往是“過載”或者接近上限，造成了藍(lán)天、碧水和凈土保衛(wèi)戰(zhàn)負(fù)重前行。據(jù)生態(tài)環(huán)境部《2021年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，2021年煤炭消費(fèi)量增長4.6%，占能源消費(fèi)總量的56.0%；從城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況來看（不扣除沙塵影響），全國339個地級及以上城市中，超標(biāo)城市占比為43.1%；從酸雨的發(fā)生頻率來看，465個監(jiān)測降水的城市（區(qū)、縣）酸雨頻率平均為8.5%，出現(xiàn)酸雨的城市比例為30.8%。進(jìn)入新發(fā)展階段的污染防治攻堅戰(zhàn)正逐步從“堅決打好”向“深入打好”轉(zhuǎn)變，意味著其觸及的矛盾問題會更深，領(lǐng)域會更廣，攻堅要求會更高，這對于“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展無疑是一種考驗。

近年來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著相對快速的變革與調(diào)整，其中，相對落后的高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)逐步從東部沿海向中西部、從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。這樣一來，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)被引入了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染。[12]這一方面加劇了中國在大氣、水和土壤污染等方面的治理難度。由于污染轉(zhuǎn)移承接地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和環(huán)境保護(hù)意識相對薄弱，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)不完善，會使得當(dāng)?shù)氐木G色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到多方面的制約（如政府扶持、企業(yè)能力和技術(shù)適用性等）。這不利于其污染治理效率的提升，進(jìn)而阻礙當(dāng)?shù)鼐G色低碳循環(huán)發(fā)展。另一方面加大了生態(tài)環(huán)保扶貧的難度。因為承接污染轉(zhuǎn)移的中西部和鄉(xiāng)村地區(qū)中的貧困區(qū)比例較大，這些地區(qū)多位于江河水庫上游、農(nóng)牧交錯之地，與重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的重合度相對較高。這些地區(qū)雖然擁有著較高的生態(tài)地位和突出的生態(tài)屏障功能，但在面臨著脫貧攻堅和污染治理的雙重壓力下，使其生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的進(jìn)程步伐減緩。

因此，如何加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低環(huán)境承載壓力，有效緩解因高能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染轉(zhuǎn)移效應(yīng)，進(jìn)而推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展。這些都是“雙碳”目標(biāo)下乃至更長時期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展亟需攻克的難題。

（二）實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)難

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，不僅要滿足人民對美好生活與友好環(huán)境的需求，同時還要兼顧經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)的高質(zhì)量發(fā)展模式，這是推動中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，中國通過大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來淘汰由傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)增長所帶來的過剩產(chǎn)能。這在一定程度上緩解了低端和無效供給，大大提升了產(chǎn)能利用率，而且通過降低資源的過度消耗也有利于緩解生態(tài)環(huán)境的壓力。但是也應(yīng)該看到，這種去產(chǎn)能的綜合性環(huán)境治理模式也可能會引發(fā)一定的經(jīng)濟(jì)問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確實能夠去除大量的過剩產(chǎn)能，但由于過剩產(chǎn)能往往存在于傳統(tǒng)的煤炭、鋼鐵等重工業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)制去產(chǎn)能的直接結(jié)果會引起終端產(chǎn)品和原材料的供需和價格變化，政府干預(yù)后又會導(dǎo)致短期的市場失衡。更嚴(yán)重的是，這會使得民營企業(yè)在與行業(yè)集中度較高的國有企業(yè)競爭時面臨被兼并重組的風(fēng)險，這樣一來，去產(chǎn)能治理在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域極有可能導(dǎo)致新的“國進(jìn)民退”，削弱了經(jīng)濟(jì)活力。

此外，在以降碳為重點戰(zhàn)略方向推進(jìn)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)并淘汰傳統(tǒng)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的同時，可能會出現(xiàn)由于環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法力度不足而造成新的污染轉(zhuǎn)移。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅有權(quán)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，沒有針對行政處罰和行政強(qiáng)制的法定授權(quán)，必須由環(huán)保主管部門委授權(quán)后才可進(jìn)行政處罰。在當(dāng)前的“環(huán)境保護(hù)垂直管理”改革設(shè)計中，縣級生態(tài)環(huán)境分局作為派出機(jī)構(gòu)已不具有行政處罰權(quán)，除非有法律、法規(guī)特別授權(quán)，而且市、縣兩級生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督職權(quán)由省級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使。這樣一來，若基層環(huán)境監(jiān)察部門開展執(zhí)法工作時缺乏必要的“剛性手段”，便會造成執(zhí)法“權(quán)力—責(zé)任”體系混亂的情況出現(xiàn)。[13]因此，在發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的同時，傳統(tǒng)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)便有了淘汰不徹底的可能性，進(jìn)而會造成新的污染轉(zhuǎn)移，這是“雙碳”目標(biāo)下確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長所面臨的最具挑戰(zhàn)的問題之一。

（三）生態(tài)文明建設(shè)法治保障機(jī)制仍有待完善

其一，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革亟待推進(jìn)。20世紀(jì)80年代以來，中國逐步建立了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，但由于自然資源資產(chǎn)在管理上尚未形成有機(jī)整體，而是分屬于不同的管理行政部門。[14]2018年國家新組建的自然資源部，成為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要推動者。盡管如此，由于不同自然資源的類型、屬性和特征都各不相同，而且從山川到湖海，各種自然資源之間又存在著較為密切的關(guān)聯(lián)，在改革過程中，如何明晰自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)并對其進(jìn)行明確分類，是一個較為復(fù)雜的問題。黨的十八大以來，全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制逐步完善，但仍存在所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確等問題，“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)文明建設(shè)仍面臨資源保護(hù)乏力、產(chǎn)權(quán)糾紛、生態(tài)退化等嚴(yán)峻形勢。因此，對于從整體上制定和實施相關(guān)管制規(guī)劃方案，為產(chǎn)權(quán)制度的改革推進(jìn)提供法治保障仍存在一定的困難。

其二，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法的系統(tǒng)性亟需加強(qiáng)。實行生態(tài)補(bǔ)償制度一方面能夠促進(jìn)環(huán)境容量資源的公平配置，另一方面能夠合理分擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。當(dāng)前中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在力度不足、范圍不全、資金渠道和補(bǔ)償模式相對單一等特征，而且由于生態(tài)補(bǔ)償會涉及不同主體，在利益和責(zé)任關(guān)系上各主體間會存在差異。[15]目前，中國涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)尚未成體系，雖然有一些過渡性的政策措施，但仍然缺乏系統(tǒng)性，而且有些相關(guān)法規(guī)多分布在不同法律之中，各項法律的補(bǔ)償口徑也存在差異。因此，對散落多處的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃時也缺乏一定的針對性和可操作性。如《水土保持法》《環(huán)保法》《農(nóng)業(yè)法》《草原法》和《水法》等法律法規(guī)對于環(huán)境資源的開發(fā)利用征費(fèi)、對生態(tài)保護(hù)行為給予補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)設(shè)定多是從宏觀層面進(jìn)行，缺乏一定的針對性。近年來，分類分級補(bǔ)償制度的工作思路開始出現(xiàn)。2021年9月，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)了建立健全分類補(bǔ)償制度的重要性。但目前市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償方式仍處于起步階段，提升地方生態(tài)保護(hù)積極性，發(fā)揮促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)建立與發(fā)展，提升地方生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力并助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，亟需進(jìn)一步健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并推動其立法進(jìn)程。

（四）生態(tài)文明公眾參與機(jī)制亟需改進(jìn)

公眾在生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中扮演著重要的角色，但由于公眾參與制度的系統(tǒng)性缺乏以及所能參與環(huán)節(jié)的局限性，使得當(dāng)前公眾參與機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)中的作用并不充分。[16]

一方面，公眾參與渠道、環(huán)境治理的信息公開以及公益訴訟等制度設(shè)立缺乏體系。這不僅會使得公眾在進(jìn)行自身利益表達(dá)時受到一定程度的阻礙，還會使得公眾在環(huán)境政策制定及相關(guān)法案的規(guī)劃上無法有效進(jìn)行自身意見的傳達(dá)。另一方面，由于公眾參與缺乏具體的實施細(xì)則和規(guī)范的程序，這都會使得公眾的參與行為缺乏科學(xué)性，容易出現(xiàn)不理性參與以及政府公信力下降的局面。

從公眾參與事件上看，中國公眾參與的環(huán)節(jié)多屬于環(huán)境污染治理末端，對于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的制定、規(guī)劃實施等前端環(huán)節(jié)參與較少。這會使得公眾無法對公共政策從制定到實施產(chǎn)生較為實質(zhì)性的影響，無法有效發(fā)揮公眾參與的各種權(quán)利。當(dāng)前，“雙碳”行動正如火如荼地開展著，這場經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革亟需動員全社會的力量參與其中，但公眾踐行綠色低碳行為，依然存在認(rèn)知度高、踐行度低的問題，而健全公眾參與機(jī)制是解決這一問題的關(guān)鍵。

三 “雙碳”目標(biāo)下推進(jìn)中國生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展的策略與路徑

從黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，到黨的十九屆五中全會對“十四五”時期生態(tài)文明建設(shè)提出新要求，再到將“雙碳”目標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)被提到前所未有的高度。生態(tài)文明建設(shè)政策的頂層設(shè)計是中國特有的國家治理模式，但是也應(yīng)該看到，當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境治理雙贏必然面臨挑戰(zhàn)，而這更需要我們重新認(rèn)識和思考新的生態(tài)文明建設(shè)國家治理模式。

（一）環(huán)境治理既要注重政策的頂層設(shè)計，更要強(qiáng)化政策的落地執(zhí)行效果

黨的十八大以來，盡管我國的環(huán)境治理已經(jīng)取得了很大成績，環(huán)境污染問題已經(jīng)得到初步遏制，但污染防治攻堅形勢目前依然嚴(yán)峻。在“雙碳”目標(biāo)約束下，應(yīng)該加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，將生態(tài)文明建設(shè)作為一項重要的政治任務(wù)，在完善法律法規(guī)、政府退出直接干預(yù)和多主體共同治理方面作出新舉措。

首先，要完善環(huán)境法律和環(huán)境管理制度。2014年中國頒布了新修訂的環(huán)保法，這是實施有效環(huán)境治理的重要法律依據(jù)。但在具體的執(zhí)行層面，我們還需要有效且有力的環(huán)境管理制度，比如地方應(yīng)積極推進(jìn)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，提升環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管能力，通過實時且具備法律效力的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)來倒逼企業(yè)進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)其綠色低碳發(fā)展；同時，除了現(xiàn)場檢查權(quán)力之外，還應(yīng)充分考量賦予環(huán)境督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政處罰和行政強(qiáng)制等權(quán)力的可行性，因為關(guān)于基層的環(huán)境督察機(jī)構(gòu)如何行使以上權(quán)力也是當(dāng)前環(huán)?！按垢摹痹O(shè)計中亟需解決的問題之一。[17]由于環(huán)境污染呈現(xiàn)地域分異化，直接由省級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一管理并委托基層相關(guān)執(zhí)法工作的模式缺乏因地制宜的特性。因此，應(yīng)從國家層面通過相關(guān)法規(guī)來明晰各層級間的環(huán)保責(zé)任，賦予基層機(jī)構(gòu)完整的督察權(quán)力，通過法律手段完善環(huán)保督察的管理體系并提升環(huán)?！按垢摹毕碌亩讲靾?zhí)法力度，保障其“權(quán)力—責(zé)任”體系的穩(wěn)定性。當(dāng)然，這仍然需要克服地方保護(hù)主義、協(xié)調(diào)監(jiān)管部門以及突破環(huán)境監(jiān)測技術(shù)等問題，而上述這一切都需要系統(tǒng)的環(huán)境管理制度、條例和相關(guān)機(jī)制來支撐。

其次，在完善環(huán)境法律和環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡量減少政府在環(huán)境治理過程中的直接行政干預(yù)，充分發(fā)揮其投資引導(dǎo)作用，激發(fā)市場主體的綠色投資活力。政府的直接干預(yù)會引致更高的行政管理成本，政府漸進(jìn)退出直接干預(yù)也是目前環(huán)境治理的新趨勢。事實上，有效環(huán)境治理的關(guān)鍵在于如何將污染治理成本內(nèi)化為企業(yè)自身的成本，真正能夠讓企業(yè)自主減排的動力源自企業(yè)成本的縮減?；诖?，在引入環(huán)境政策時，應(yīng)盡量增加市場激勵型政策工具的使用，綜合利用總量控制、征稅、補(bǔ)貼、排污許可和排放權(quán)交易等政策工具，通過市場機(jī)制來內(nèi)化企業(yè)污染的外部性成本。同時，政府可以通過推進(jìn)與實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)相適應(yīng)的投融資體系的建設(shè)來降低高碳投資項目的比重，從而加大對綠色低碳項目的支持力度。

（二）推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，健全生態(tài)文明法治建設(shè)，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)

在當(dāng)前中國發(fā)展的內(nèi)在條件和外部環(huán)境發(fā)生巨大變化的新形勢下，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)，必須進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，健全生態(tài)文明法治建設(shè)，為實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)提供激勵性制度保障。

第一，深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)理清自然資源的權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系，將產(chǎn)權(quán)主體明晰與集約可持續(xù)開發(fā)、整體保護(hù)與修復(fù)責(zé)任密切關(guān)聯(lián)，從全局加強(qiáng)具有嚴(yán)格法律地位的規(guī)劃管制制度的建立，為統(tǒng)籌推動自然資源可持續(xù)利用、保護(hù)、修復(fù)奠定制度基礎(chǔ)。在深化制度改革的同時，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體制機(jī)制的優(yōu)化進(jìn)程也亟需提速。在實踐過程中，一方面因為從地方到中央會涉及多個管理環(huán)節(jié)，管理邊界的模糊不利于各地自然資源的合理利用以及資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化；另一方面由于自然資源所有者主體明確不到位，也會出現(xiàn)所有者權(quán)益落實存在困難，如農(nóng)村集體土地所有者主體尚未進(jìn)行法律明確，容易造成事實缺位的情況發(fā)生。[18]因此，在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的窗口期，應(yīng)當(dāng)加快厘清不同地區(qū)自然資源種類并區(qū)分其重要程度，構(gòu)建從不同層級對自然資源資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行委托代理行使的制度框架和法律授權(quán)體系。如，積極推進(jìn)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點方案》，通過方案的探索實踐為全面落實統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累經(jīng)驗。同時，在明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，使自然資源部與各地方政府或基層單位的行使所有權(quán)的管理邊界更加清晰。

第二，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法的系統(tǒng)性建設(shè)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多元化、市場化和科學(xué)化的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，明確界定各相關(guān)利益主體的責(zé)任、補(bǔ)償內(nèi)容和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從科學(xué)視角來制定生態(tài)保護(hù)者和受益者的權(quán)利義務(wù)，加快完善健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律體系并推進(jìn)立法系統(tǒng)性建設(shè)。另外，在國家補(bǔ)償機(jī)制實施的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步完善地方的補(bǔ)償制度，提升地方對于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的積極性，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)的開拓建設(shè)。在“生態(tài)補(bǔ)償”相關(guān)法律的制定過程中，要注重補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍的明確。在考量生態(tài)建設(shè)生產(chǎn)投資所有成本的基礎(chǔ)上，要充分考慮不同地區(qū)間的生態(tài)貢獻(xiàn)程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。同時，要充分了解生態(tài)服務(wù)提供者的需求，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化設(shè)計。當(dāng)前我國的生態(tài)補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償方式為主，這不能滿足被償者的多元化需求。比如對以傳統(tǒng)放牧業(yè)為主的牧民而言，除了貨幣補(bǔ)償其提供草原生態(tài)服務(wù)之外，可嘗試通過綠色農(nóng)牧業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)、草原生態(tài)旅游推廣、農(nóng)牧產(chǎn)品加工等多元生態(tài)補(bǔ)償方式來提升其生產(chǎn)效率。同時，可以碳中和目標(biāo)為導(dǎo)向，建立基于碳中和交易的耕地生態(tài)保護(hù)跨區(qū)合作的補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮地區(qū)耕地土壤碳匯能力，助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

（三）健全公眾參與機(jī)制，構(gòu)建公眾積極參與的國家環(huán)境綜合治理體系

在生態(tài)文明建設(shè)過程中，合理的公眾參與應(yīng)當(dāng)是一個循序漸進(jìn)的過程。為了充分發(fā)揮公眾在“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)文明建設(shè)過程中的作用，可以從全民“雙碳”宣傳教育引導(dǎo)、參與程序與權(quán)責(zé)細(xì)則規(guī)范和社會力量引入等多個角度，并通過法律手段來完善生態(tài)文明公眾參與機(jī)制。

第一，注重“雙碳”宣傳教育的引導(dǎo)，增強(qiáng)全民的環(huán)境保護(hù)意識和綠色低碳發(fā)展的價值理念。在傳統(tǒng)單向宣傳教育與公眾互動的基礎(chǔ)上，拓寬“雙碳”宣傳教育的范圍和形式。一方面將把綠色低碳發(fā)展納入國民教育體系，使該理念融入到人民生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，來加快綠色生產(chǎn)生活方式的形成；另一方面多角度聽取公眾對于參與機(jī)制的意見與建議。同時，注重環(huán)境狀況和生態(tài)治理相關(guān)知識的科普化、通俗化，讓全民能夠真正意義上感知到國家并非只是從宏觀層面來鼓勵公眾參與“雙碳”行動，而是從多角度、多方位對綠色低碳社會建設(shè)工作開展的細(xì)節(jié)之處進(jìn)行充分考量，以此來凝聚全社會共識，加快形成全民參與生態(tài)文明建設(shè)的良好格局。

第二，規(guī)范公眾參與的程序和權(quán)責(zé)細(xì)則，使公眾參與“雙碳”行動的渠道更為通暢。一方面要注重對個人、組織機(jī)構(gòu)和其他參與方的權(quán)責(zé)細(xì)則的設(shè)定，明確不同參與主體的責(zé)任與權(quán)利，避免因參與過程出現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系模糊的情況而導(dǎo)致惡性參與的情況出現(xiàn)；另一方面從法律層面上對政府、企業(yè)和社區(qū)中個人環(huán)境行為進(jìn)行規(guī)范，將法律約束力融入到公眾參與的各個環(huán)節(jié)中去，保障公眾參與的合法權(quán)益和渠道通暢度。同時，在渠道暢通的基礎(chǔ)上，建立生態(tài)文明公眾參與的確認(rèn)與獎勵機(jī)制，如加強(qiáng)“碳普惠合作網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，以激勵公民踐行綠色低碳行為為主要目標(biāo)，探索更為多元的公眾參與機(jī)制，來加快綠色生產(chǎn)生活方式的形成。

第三，引入社會力量，借助非政府環(huán)保組織平臺促進(jìn)公眾參與，構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的一體化國家環(huán)境綜合治理體系，從參與“雙碳”行動實踐到日常環(huán)境監(jiān)督評價，使公眾真正成為生態(tài)文明建設(shè)成效的受益者。實踐過程中，非政府環(huán)保社會組織具有搭建公眾與政府、企業(yè)部門間溝通橋梁的能力，同時也能夠更順利地將環(huán)保意識和綠色低碳發(fā)展的價值理念融入到基層中去。因此，一方面，政府可以通過大力構(gòu)建合作平臺，比如開展與非政府環(huán)保組織間的環(huán)保公益合作項目、“雙碳”行動教育論壇、環(huán)保培訓(xùn)活動等來拓寬公眾參與的渠道。同時，企業(yè)部門在鼓勵公眾參與的同時，應(yīng)將切實可行的“雙碳”目標(biāo)方案和規(guī)劃展現(xiàn)給公眾，讓公眾感受到企業(yè)的社會責(zé)任感，進(jìn)而贏得公眾支持。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)維護(hù)公眾參與“雙碳”行動的合法權(quán)益，比如鼓勵公眾監(jiān)督環(huán)境違法行為、按期按時對公眾進(jìn)行環(huán)境信息公開和拓寬公眾的訴訟渠道等，以此來提升公眾環(huán)保行為的踐行度。