杜丙照

（水利部水資源管理司，100053，北京）

地下水分布廣泛、便于利用，是我國(guó)重要的供水水源，也是戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)年地下水開(kāi)發(fā)利用量近1000億m3，約占總用水量的1/6。地下水在我國(guó)，尤其是北方地區(qū)承擔(dān)著重要的生產(chǎn)、生活供水任務(wù)，也承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)安全、糧食安全、保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備等重要作用。2021年國(guó)務(wù)院頒布《地下水管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》），自12月1日起實(shí)施。這是我國(guó)首部關(guān)于地下水管理的專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)地下水管理工作進(jìn)入法治化階段。地下水管理工作必須對(duì)標(biāo)對(duì)表習(xí)近平總書(shū)記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水的重要講話指示精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》各項(xiàng)規(guī)定，完善配套政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，全面加強(qiáng)剛性約束，嚴(yán)格取用水管理，推進(jìn)超采治理，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警，統(tǒng)籌推進(jìn)地下水管理各項(xiàng)重點(diǎn)工作，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的水安全保障。

一、細(xì)化地下水管控指標(biāo)

建立水資源剛性約束制度，嚴(yán)格落實(shí)“四水四定”要求，是提高我國(guó)水資源集約節(jié)約利用水平的重要舉措。實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，也需要將地下水取用水總量、地下水水位控制指標(biāo)作為地下水管理的重要抓手?！稐l例》對(duì)此提出了明確規(guī)定。作為水資源剛性約束指標(biāo)體系的重要組成部分，水利部、原國(guó)土資源部于2013年聯(lián)合印發(fā)的《全國(guó)地下水利用與保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），明確了2025年和2030年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地下水開(kāi)發(fā)利用總量控制指標(biāo)。為了進(jìn)一步細(xì)化控制指標(biāo)，2020年，水利部在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《地下水管控指標(biāo)確定技術(shù)要求》，部署開(kāi)展地下水管控指標(biāo)確定工作，以縣級(jí)行政區(qū)為單元確定地下水取用水量、地下水水位以及取水計(jì)量率、監(jiān)測(cè)井密度、灌溉用機(jī)井密度等指標(biāo)。截至2022年3月，已有13個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的地下水管控指標(biāo)通過(guò)水利部組織的技術(shù)審查。其中，黑龍江、江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州等11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地下水管控指標(biāo)已經(jīng)省級(jí)人民政府同意并印發(fā)實(shí)施。從已審查通過(guò)的成果來(lái)看，大部分省份2030年的地下水取用水總量控制指標(biāo)小于《規(guī)劃》確定的指標(biāo)，并根據(jù)超采治理計(jì)劃提出了逐年地下水水位控制指標(biāo)。

“十四五”是地下水管控指標(biāo)確定工作的關(guān)鍵階段，重點(diǎn)工作有：一是要力爭(zhēng)2023年年底前基本建立起覆蓋全國(guó)主要平原區(qū)的地下水管控指標(biāo)體系。二是要發(fā)揮“雙控”指標(biāo)作用，將地下水取用水量、水位控制指標(biāo)與地下水水位動(dòng)態(tài)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)運(yùn)用，加強(qiáng)水位變化預(yù)警。強(qiáng)化地下水取水計(jì)量和監(jiān)督檢查，確保年度地下水取用水總量得到有效控制。三是指導(dǎo)地方將地下水開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)、超采治理、監(jiān)督管理等工作與地下水管控指標(biāo)有效銜接，使地下水管控指標(biāo)落地落實(shí)。

二、嚴(yán)格地下水取水監(jiān)管

嚴(yán)格地下水取水許可管理是加強(qiáng)地下水資源管理與保護(hù)，促進(jìn)地下水資源合理開(kāi)發(fā)、可持續(xù)利用的主要途徑。2020年，水利部組織開(kāi)展的全國(guó)取用水管理專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)成果顯示，全國(guó)現(xiàn)存規(guī)模以上（孔徑20cm以上）地下水取水口530多萬(wàn)個(gè)。地下水取水工程量大、面廣，具有一定隱蔽性，特別是農(nóng)用機(jī)井未辦取水許可、未安裝計(jì)量設(shè)施等問(wèn)題突出。針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)把地下水管控指標(biāo)、江河水量分配指標(biāo)、河湖生態(tài)流量等作為重要約束條件，督促指導(dǎo)地方抓好整改。結(jié)合推動(dòng)取水許可電子證照工作，同步轉(zhuǎn)化或新發(fā)地下水取水許可電子證照，已核發(fā)28萬(wàn)套，許可取水量474億m3，有效促進(jìn)了地下水取水許可的規(guī)范化、信息化管理。2021年，水利部結(jié)合黃河流域水資源承載能力，對(duì)流域內(nèi)62個(gè)地下水超載的縣級(jí)行政區(qū)暫停新增取水許可。

結(jié)合貫徹落實(shí)《條例》，今后將進(jìn)一步強(qiáng)化地下水取用水監(jiān)管。一是嚴(yán)格地下水禁采區(qū)、限采區(qū)的取水許可管理，推進(jìn)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井關(guān)停。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉工程和農(nóng)村供水工程取用地下水相關(guān)問(wèn)題的整改，規(guī)范地下水各項(xiàng)取用水基礎(chǔ)信息登記。三是強(qiáng)化取水口取水監(jiān)測(cè)計(jì)量，推進(jìn)非農(nóng)業(yè)取水口計(jì)量全覆蓋，及時(shí)掌握地下水取用水情況。地下水年許可水量5萬(wàn)m3以上的取水口安裝在線計(jì)量設(shè)施。對(duì)暫不具備條件安裝計(jì)量設(shè)施的，采用“以電折水”等方法計(jì)量水量。四是加強(qiáng)取用水信息化管理。充分利用國(guó)家水資源管理信息系統(tǒng)、用水統(tǒng)計(jì)直報(bào)系統(tǒng)，對(duì)地下水取水許可、超計(jì)劃取水進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和預(yù)警。五是嚴(yán)格地下水取水許可管理，對(duì)取水總量已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的，以及地下水超載地區(qū)，暫停新增取水許可。六是結(jié)合地下水管控指標(biāo)確定及區(qū)域地下水水位變化，推動(dòng)地方合理確定、優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)地下水取水工程布局。同時(shí)，結(jié)合地下水管控指標(biāo)中灌溉用機(jī)井密度管理指標(biāo)，對(duì)灌溉用機(jī)井井距、數(shù)目進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。七是組織開(kāi)展地下水管理專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，依法打擊非法取用地下水，嚴(yán)厲查處違法行為。

三、推進(jìn)地下水超采治理

2014年，水利部組織開(kāi)展了全國(guó)地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)，全國(guó)超采區(qū)面積28萬(wàn)km2，年超采量158億m3，涉及21個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）578個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。在地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)成果基礎(chǔ)上，21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃定并公布了地下水禁采區(qū)和限采區(qū)范圍，制定地下水超采綜合治理方案，并有針對(duì)性地開(kāi)展超采治理。近年，水利部會(huì)同有關(guān)部門(mén)集中力量推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理、南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采、西遼河流域地下水超采治理等。特別是京津冀地區(qū)組織采取“一減、一增”措施，壓減地下水超采量，多渠道增加水源補(bǔ)給，推動(dòng)逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。至2020年年底，北京、天津、河北、山東、山西、河南、內(nèi)蒙古7?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）壓減地下水超采量近86億m3。水利部正在組織開(kāi)展新一輪地下水超采區(qū)劃定工作，京津冀三省（直轄市）超采區(qū)面積較上輪評(píng)價(jià)減少3357km2，超采量減少26億m3。2021年年底，京津冀治理區(qū)淺層地下水水位較2018年同期總體回升1.89m，深層承壓水水位平均回升4.65m。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確要求，統(tǒng)籌推進(jìn)華北地區(qū)及其他重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理。水利部將按照中央的要求，推進(jìn)全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理。一是深入推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理工作，制定華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動(dòng)方案（2023—2025年），進(jìn)一步壓減地下水超采量，鞏固拓展超采治理成效。二是組織實(shí)施華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇行動(dòng)，充分發(fā)揮南水北調(diào)工程的作用，優(yōu)化調(diào)度各類(lèi)水源，實(shí)施33條（個(gè)）河湖、3000余km河道生態(tài)補(bǔ)水，持續(xù)改善華北地區(qū)水生態(tài)環(huán)境，填補(bǔ)地下水虧空。三是協(xié)調(diào)推進(jìn)三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺(tái)地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓與吐哈盆地、北部灣地區(qū)等10個(gè)重點(diǎn)區(qū)域地下水超采綜合治理，助力區(qū)域生態(tài)修復(fù)與高質(zhì)量發(fā)展。四是加快推進(jìn)新一輪超采區(qū)劃定及區(qū)域地下水禁采區(qū)、限采區(qū)優(yōu)化調(diào)整。建立地下水超采動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制與體系。

四、加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)預(yù)警

長(zhǎng)期以來(lái)，地下水監(jiān)管面臨“看不見(jiàn)、摸不著、測(cè)不準(zhǔn)”的難題。科學(xué)系統(tǒng)完善的地下水監(jiān)測(cè)計(jì)量體系是依法依規(guī)加強(qiáng)地下水開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管的前提。國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程于2020年建成投用，20469個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站基本覆蓋了全國(guó)主要平原區(qū)和地下水開(kāi)發(fā)利用區(qū)，為從嚴(yán)從細(xì)從實(shí)加強(qiáng)地下水監(jiān)管提供了條件。2020年，水利部緊緊抓住“水位”這個(gè)關(guān)鍵，依托國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程和部分地方地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，建立了全國(guó)地下水超采區(qū)水位變化通報(bào)機(jī)制。以存在超采問(wèn)題的122個(gè)地級(jí)行政區(qū)為單元區(qū)分深層地下水、淺層地下水，逐季度通報(bào)地下水水位同比變化情況，并采取會(huì)商、監(jiān)督檢查、考核等措施，壓實(shí)地方人民政府地下水超采治理的主體責(zé)任。先后與地下水水位下降幅度較大的14個(gè)地市人民政府進(jìn)行技術(shù)會(huì)商。將通報(bào)結(jié)果納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，切實(shí)增強(qiáng)了地方人民政府治理地下水超采問(wèn)題的主動(dòng)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，已經(jīng)形成更加關(guān)注地下水問(wèn)題、統(tǒng)籌治理地下水超采的工作合力和社會(huì)氛圍。

應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)二期工程建設(shè)，加強(qiáng)中央、地方數(shù)據(jù)共享，盡快補(bǔ)齊地下水監(jiān)測(cè)空白及短板，讓地下水成為“看得見(jiàn)”的寶貴資源。進(jìn)一步抓好地下水水位變化通報(bào)，健全通報(bào)機(jī)制，完善通報(bào)規(guī)則，加強(qiáng)水位變化的分析研判，提高通報(bào)的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，并適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。針對(duì)不同水文地質(zhì)單元，研究地下水運(yùn)移規(guī)律，理清地下水水位與水量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，確定不同來(lái)水條件下的地下水水位控制閾值，提高地下水管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。

五、完善地下水管理制度與標(biāo)準(zhǔn)體系

《條例》從地下水調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治以及監(jiān)督管理等方面明確了水行政主管部門(mén)相應(yīng)的工作職責(zé)及要求。對(duì)照《條例》規(guī)定，水利部在調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃制定、地下水取水總量與水位控制、取水監(jiān)管、超采分區(qū)管控、超采綜合治理等方面均已做出了相應(yīng)安排，且大部分工作已經(jīng)取得明顯進(jìn)展，成效也逐步顯現(xiàn)。

下一階段，水利部將就《條例》規(guī)定的地下水儲(chǔ)備、地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)項(xiàng)目監(jiān)管、誠(chéng)信檔案等方面加強(qiáng)配套制度建設(shè)。一是組織制定地下水開(kāi)發(fā)利用管理辦法，進(jìn)一步明確細(xì)化地下水開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管要求。二是建立地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備與應(yīng)急備用制度，明確地下水儲(chǔ)備劃定、應(yīng)急備用等工作要求。三是建立地下水節(jié)約、保護(hù)、利用的誠(chéng)信檔案，建立地下水取用單位和個(gè)人信用評(píng)價(jià)制度，推動(dòng)納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)和國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。四是加強(qiáng)地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)取用地下水，以及礦產(chǎn)資源開(kāi)采、地下工程建設(shè)疏干排水等的監(jiān)管制度建設(shè)。五是完善地下水管理標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制修訂地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)、地下水管控指標(biāo)確定、河湖生態(tài)補(bǔ)水、地下水禁限采區(qū)劃定、機(jī)井封填等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范，明確地下水開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)管等有關(guān)技術(shù)要求。

進(jìn)一步深化生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展對(duì)地下水管理新要求的認(rèn)識(shí)，針對(duì)地下水管理與保護(hù)工作中存在的問(wèn)題，組織多種形式的專(zhuān)題研究，推進(jìn)地下水重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，建立地下水管理通用模型，發(fā)揮跨部門(mén)、跨行業(yè)的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)作用，開(kāi)展多專(zhuān)業(yè)聯(lián)合攻關(guān)，為地下水管理提供強(qiáng)有力的科學(xué)支撐。 ■