李原園，陳 飛，羊 艷，史文龍，于麗麗

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京市）

地下水具有重要的資源功能、生態(tài)功能和地質功能，在保障我國城鄉(xiāng)生活生產供水、支持經濟社會發(fā)展、維系良好生態(tài)環(huán)境和地質結構穩(wěn)定中具有重要作用。目前我國地下水開發(fā)利用總體形勢嚴峻，一些地區(qū)長期以來大量開采地下水造成嚴重后果并引發(fā)了一系列生態(tài)地質環(huán)境問題，地下水污染也日益嚴重。在地下水管理方面，雖然在法規(guī)制度建立、管理能力建設等方面取得了長足進步，但在缺乏國家層面專門性法規(guī)情況下，地下水開發(fā)利用與保護工作缺少系統(tǒng)完整的制度遵循和管理抓手，仍然存在不可逾越的體制機制性障礙和管理薄弱環(huán)節(jié)，難以形成有效的地下水管理與保護體系，難以根本性提高地下水管理能力水平。因此，亟須通過制定出臺地下水專門法來規(guī)范地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護與管理各環(huán)節(jié)，推動地下水可持續(xù)利用。本文結合《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）編制起草以及相關地下水工作，對立法工作基礎與出臺背景、立法思路與主要考慮、總體框架與法律制度進行解讀和介紹。

一、立法背景

1.地下水超采嚴重

根據(jù)全國地下水利用與保護規(guī)劃，全國21個省區(qū)存在超采問題。超采區(qū)總面積達28.7萬km2，年均超采量達158億m3。地下水超采導致了地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發(fā)地面沉降、河湖萎縮、海（咸）水入侵、生態(tài)退化等生態(tài)問題和環(huán)境地質問題。

2.地下水污染問題突出

根據(jù)《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》，我國地下水污染由點狀、條帶狀向面上擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延。根據(jù)第三次全國水資源調查評價成果，以淺層地下水水質監(jiān)測為主的8 262個 監(jiān)測點中，Ⅰ～Ⅲ類占28%，Ⅳ類占30%，Ⅴ類占41%，超過60%的Ⅳ、Ⅴ類監(jiān)測井是人為因素影響造成的。

3.地下水管理法制基礎薄弱、管理體制不健全

我國缺乏從國家層面規(guī)范地下水管理和保護的專門性法規(guī)，地下水監(jiān)管基礎較為薄弱，管理制度仍不健全，監(jiān)測計量體系還需進一步完善。盡管有關法律法規(guī)對地下水管理做出規(guī)定和要求，但是整體上過于宏觀，針對性和可操作性不強，因此迫切需要制定專門針對地下水保護、治理和管理的法規(guī)，加強我國地下水管理的法制基礎。

二、立法思路與主要考慮

《條例》立足于地下水的特點和功能屬性，全面深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、法治思想，落實新發(fā)展理念、踐行十六字治水思路，堅持問題導向和目標導向，針對我國地下水及其管理面臨的突出問題，以地下水的可持續(xù)利用為目標，建立健全科學合理的體制機制與制度體系，用法治力量守護好地下水。

1.突出節(jié)約保護優(yōu)先

加強涵養(yǎng)保護，充分利用自然條件補給地下水。實行剛性約束，制定區(qū)域地下水取水總量和水位控制指標，合理確定區(qū)域地下水取水工程布局，劃定禁限采區(qū)，嚴格取水許可。嚴格控制地下水開發(fā)強度，制定地下水年度取水計劃，科學制定水資源稅費征收標準，加強取水工程計量。節(jié)約、集約、高效利用地下水，升級節(jié)水技術，降低用水消耗，提高各行業(yè)用水效率。

2.突出科學系統(tǒng)治理

充分體現(xiàn)科學系統(tǒng)治理地下水思維脈絡。對地下水定義和范疇進行科學界定，認清地下水的功能、特點及規(guī)律；科學合理地開展調查評價以及地下水開發(fā)利用相關規(guī)劃和論證；統(tǒng)籌各項治理保護措施，對地下水進行系統(tǒng)治理，實現(xiàn)地下水水量采補平衡、水位壓力平衡、污染負荷平衡。

3.突出全過程全要素

從地下水循環(huán)全過程出發(fā)，對地下水水量、水位、水質全要素提出管控措施。針對地下水“補給—徑流—排泄”循環(huán)全過程、“孔隙水壓力—環(huán)境地質壓力生態(tài)環(huán)境支撐力”傳遞全過程、污染物“堆放—溶濾—遷移”污染全過程，提出地下水水量不能衰減、水位不能持續(xù)下降、水質不能惡化的管控目標。

4.突出精準治理管控

《條例》針對地下水賦存特點，實施“分區(qū)、分層、分類”精細化管理。在平面空間上實施分區(qū)管理，劃分地下水涵養(yǎng)保護、開發(fā)利用和防治空間。在立體上實施分層管理，針對可更新和難以更新地下水分別進行管控，并對串層開采提出明確要求。根據(jù)地下水類型和取用情勢實施分類管理，對疏干排水、地熱水、巖溶泉域、沿海地區(qū)等不同類型地下水明確了具體管理規(guī)定和要求。

5.突出目標責任主體

《條例》明確了地方政府和開發(fā)利用地下水行為主體的責任，以及違法行為的處罰措施及標準，細化厘清責任邊界，避免“公地悲劇”。

三、總體框架與法律制度

《條例》包括總則、調查與規(guī)劃、節(jié)約與保護、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理、法律責任、附則等8章64條，主要搭建了如下9大制度體系。

1.調查評價制度

科學評價和準確把握地下水狀況，建立統(tǒng)一、全面、詳實可靠的國家地下水基礎數(shù)據(jù)臺賬，是開展地下水節(jié)約與保護、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等活動的基礎。在總結已開展的三次全國水資源調查評價經驗的基礎上，《條例》設置了地下水調查評價制度。

《條例》明確了地下水調查評價的內容與組織分工，內容包括地下水資源調查評價、污染調查評價和水文地質勘查評價等內容；政府應當組織水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門開展地下水狀況調查評價工作，水行政主管部門主要負責地下水資源調查評價，生態(tài)環(huán)境主管部門主要負責地下水污染調查評價，自然資源主管部門主要負責水文地質勘查評價與地下水資源調查。

2.規(guī)劃配置制度

根據(jù)新形勢下水利規(guī)劃基本思路和要求，《條例》設置了地下水規(guī)劃配置制度，明確規(guī)劃編制、規(guī)劃銜接、總體配置以及地下水儲備與應急備用等內容。關于規(guī)劃編制，明確由水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門根據(jù)地下水狀況調查評價成果，編制本級地下水保護利用和污染防治等規(guī)劃，作為節(jié)約、保護、利用、修復治理地下水的基本依據(jù)。關于規(guī)劃銜接，明確地下水規(guī)劃應當服從水資源綜合規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃；編制工業(yè)、農業(yè)、市政、能源、礦產資源開發(fā)等專項規(guī)劃，涉及地下水的內容，應當與地下水保護利用和污染防治等規(guī)劃相銜接。關于地下水配置，從三個層面進行了規(guī)定，在經濟社會、國土空間與重大項目配置層面，體現(xiàn)水資源的剛性約束作用，明確國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、重大建設項目布局，應當與地下水資源條件和保護要求相適應；在開發(fā)利用配置層面，明確難以更新地下水、禁采區(qū)內地下水不得開采，限采區(qū)、海（咸）水入侵地區(qū)、泉域等控制開采；在常態(tài)供水與應急供水配置層面，除常態(tài)供水控制利用外，要求建設地下水儲備與應急備用飲用水水源。

3.空間管控制度

考慮到地下水埋藏屬性與功能特點，從精細化管理角度，《條例》設置了地下水空間管控制度，劃分地下水涵養(yǎng)補給保護空間、治理修復空間、儲備備用空間，對地下水實施“分區(qū)、分層、分類”管控。將地下水涵養(yǎng)區(qū)、海（咸）水入侵地區(qū)、水資源緊缺或者生態(tài)脆弱地區(qū)、泉域等地區(qū)劃入涵養(yǎng)補給保護空間，要求加強地下水水源補給保護，對于已經出現(xiàn)問題的，應當采取綜合治理措施。將存在地下水超采和污染問題的區(qū)域劃入治理修復空間，要求根據(jù)治理需要劃定超采區(qū)和污染防治重點區(qū)，制定治理方案，明確治理目標、治理措施。將發(fā)生嚴重的地質災害或者生態(tài)損害的區(qū)域、超采區(qū)內公共供水管網覆蓋或者通過替代水源已解決供水需求的區(qū)域等劃入禁采區(qū)，將地下水開采量接近可開采量以及開采地下水可能引發(fā)地質災害或者生態(tài)損害的區(qū)域等劃入限采區(qū)，要求在禁采區(qū)內禁止取用地下水，在限采區(qū)內禁止新增取用地下水。另外劃定應急和儲備空間，國家建立地下水儲備制度，地方政府根據(jù)地下水條件和需要，建設地下水儲備和應急備用飲用水水源，制定相應預案。

4.目標管控制度

確定地下水管控指標既是地下水監(jiān)督管理的重要抓手，也是水資源剛性約束制度的重要內容。《條例》明確要求制定地下水開采總量、水位等目標，以及合理取水工程布局、年度用水計劃、取水許可管控要求，對地下水實行目標管控。國家實行地下水取水總量和水位控制制度，國家制定并下達各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地下水取水總量控制指標，各省級行政區(qū)根據(jù)國家下達的地下水取水總量控制指標制定市縣地下水取水總量和水位控制指標。地方人民政府應當根據(jù)地下水取水總量控制指標、地下水水位控制指標和國家相關技術標準，合理確定本行政區(qū)域內地下水取水工程布局，建立機井及取用水管理等臺賬。明確對地下水實施年度取用水計劃管理，要求地方水行政主管部門制定地下水年度取水計劃，對本行政區(qū)域內的年度取用地下水實行總量控制，地下水年度計劃用水總量，不得超過本區(qū)域的年度地下水總量控制指標。

5.用途管制制度

為更好發(fā)揮地下水功能作用，《條例》建立地下水用途管控制度，明確不同行業(yè)、不同類型地下水用途管制要求和措施。

對于不同行業(yè)用水管控，分別提出了工業(yè)、農業(yè)、城市開發(fā)利用地下水的管控要求，工業(yè)應當使用先進節(jié)約用水技術、工藝和設備，以及循環(huán)用水、污水回用等措施，降低用水消耗；農業(yè)應當鼓勵發(fā)展節(jié)水農業(yè)，推廣節(jié)水灌溉等技術，提高農業(yè)用水效率；城市應當推廣節(jié)水型生活用水器具，鼓勵使用再生水，提高用水效率。

對于不同類型用途管控，規(guī)定深層承壓水原則上禁止開采，僅可用于應急供水取水，無替代水源地區(qū)的居民生活用水，以及為開展地下水監(jiān)測、勘探、試驗少量取水；禁限采區(qū)內應禁止或限制開采，地下水僅可用于為保障施工、生產、公共安全而臨時應急?。ㄅ牛┧?，以及開展地下水監(jiān)測、勘探、試驗少量取水。另外，也明確了地熱能項目取水、疏干排水等具體管理規(guī)定。

6.污染防治制度

針對我國地下水污染嚴峻形勢，《條例》建立了地下水污染防治制度，包括地下水污染防治區(qū)劃分，以及點源、面源和生產建設污染防治等內容。在地下水污染防治區(qū)劃分方面，明確國務院生態(tài)環(huán)境等主管部門指導全國地下水污染防治重點區(qū)劃定工作。各省區(qū)生態(tài)環(huán)境等主管部門負責具體劃定。在點源污染防治方面，規(guī)定禁止利用滲井、滲坑等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物；禁止利用巖層孔隙、裂隙、溶洞等貯存有毒有害物質；禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者貯存含有毒污染物廢水、含病原體的污水等。在面源污染防治方面，規(guī)定農業(yè)生產經營者等有關單位和個人應當科學、合理使用農藥、肥料等農業(yè)投入品；農田灌溉用水應當符合相關水質標準。在生產建設污染防治方面，規(guī)定環(huán)境影響評價應當包括地下水污染防治內容；化學品生產企業(yè)、礦山開采區(qū)、尾礦庫、垃圾填埋場等運營、管理單位，應當采取防滲漏等措施，并監(jiān)測地下水水質；地下油罐應當防止?jié)B漏并加強監(jiān)測；存放可溶性劇毒廢渣的場所，應當采取防水、防滲漏、防流失的措施。

7.治理修復制度

針對地下水超采問題，在總結近年來開展地下水超采治理實踐做法與經驗基礎上，《條例》建立了地下水治理修復制度。在超采區(qū)劃定方面，明確了國務院水行政主管部門應當會同國務院自然資源主管部門組織劃定全國地下水超采區(qū)，并依法公布。在超采治理方面，明確地方政府是責任主體，要求采取加大海綿城市建設力度、調整種植結構、推廣節(jié)水農業(yè)、加強工業(yè)節(jié)水、水源置換、實施河湖地下水回補等措施，實現(xiàn)地下水采補平衡，恢復地下水合理水位。在海（咸）水入侵治理方面，要求縣級以上地方人民政府水行政等主管部門加強監(jiān)測和預防，采取綜合治理措施進行治理。在泉域治理修復方面，要求對已經干涸但具有重要歷史文化和生態(tài)價值的泉域，具備條件的應當采取措施予以恢復，縣級以上地方人民政府水行政主管部門組織編制重要泉域保護方案。

8.監(jiān)測計量制度

針對地下水監(jiān)測體系不夠健全、取水計量率低等監(jiān)管基礎薄弱突出問題，《條例》建立了地下水監(jiān)測計量制度。在地下水監(jiān)測方面，明確國務院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門建立統(tǒng)一的國家地下水監(jiān)測站網和地下水監(jiān)測信息共享機制，縣級以上地方人民政府加強地下水監(jiān)測。在地下水計量方面，要求新建、改建、擴建地下水取水工程應當同時安裝計量設施，已有地下水取水工程未安裝的應當限期安裝，達到取水規(guī)模以上的應當安裝地下水取水在線計量設施，并將計量數(shù)據(jù)實時傳輸?shù)剿姓鞴懿块T。在地下水取水工程監(jiān)督管理方面，要求地方政府水行政主管部門應當對地下水取水工程登記造冊，報廢、未建成、已完成勘探任務的應當由工程所有權人或者管理單位實施封井或者回填。

9.目標責任制度

針對地下水管理權責不明的問題，《條例》建立了地下水管理與保護目標責任制度，明確了地下水管理職責分工，建立目標責任制和考核評價制度，明確了政府部門及領導干部責任、行為主體責任，提出建立誠信檔案，并明確了違法行為的處罰措施及標準。在管理體制與職責分工方面，明確了中央與地方，以及各相關部門的管理職責分工，明確地方政府是地下水管理與保護責任主體。在考核評價方面，明確國務院對省、自治區(qū)、直轄市地下水管理和保護情況實行目標責任制和考核評價制度。另外明確了開發(fā)利用主體責任與義務，利用地下水的單位和個人應當加強地下水取水工程管理，節(jié)約、保護地下水，防止地下水污染。

四、結 論

《條例》頒布實施是水法治建設的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。作為我國第一部地下水管理專門行政法規(guī)，《條例》貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨中央、國務院關于地下水工作的戰(zhàn)略部署，在總結近年來地下水管理工作的成果和進展的基礎上，堅持問題導向、突出保護優(yōu)先，建立了一系列符合水資源管理工作實際、有效維護地下水系統(tǒng)健康的創(chuàng)新性制度，是保障水安全、推進生態(tài)文明建設的重大舉措?！稐l例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創(chuàng)地下水管理保護新局面。 ■