孫佑海 王甜甜

在2020年第75屆聯(lián)合國大會上，國家主席習(xí)近平代表中國向世界鄭重承諾，力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和(1)新華社：《習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話》，《人民日報(bào)》2020年9月23日，第1版。。中國政府的莊嚴(yán)承諾，勾畫了中國未來綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的光明前景。在黨中央提出實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)之后，關(guān)于如何運(yùn)用法律手段支持碳達(dá)峰碳中和，尤其是在相關(guān)立法路徑的選擇上，發(fā)生了熱烈的爭論。2021年9月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)，對我國開展碳達(dá)峰碳中和工作指明了方向。但在如何開展碳達(dá)峰碳中和相關(guān)立法的策略選擇上，還需要從立法技術(shù)的角度，進(jìn)行全面深入細(xì)致的研究。

一、推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的立法策略概述

(一)相關(guān)概念的廓清

1.碳達(dá)峰。碳達(dá)峰是指某個(gè)地區(qū)或行業(yè)年度二氧化碳排放量達(dá)到歷史最高值，然后經(jīng)歷平臺期進(jìn)入持續(xù)下降的過程，是二氧化碳排放量由增轉(zhuǎn)降的歷史拐點(diǎn)，標(biāo)志著碳排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫鉤(2)胡鞍鋼：《中國實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)及主要途徑》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2021年第3期。。中國政府承諾到2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。

2.碳中和。碳中和是指某個(gè)地區(qū)或行業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)人為活動直接和間接排放的二氧化碳，與其通過“碳匯”措施吸收的二氧化碳相互抵消，實(shí)現(xiàn)二氧化碳“凈零排放”(3)胡鞍鋼：《中國實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)及主要途徑》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2021年第3期。。碳達(dá)峰與碳中和緊密相連，前者是后者的基礎(chǔ)和前提。中國政府承諾到2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

3.氣候變化。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，氣候變化是指“經(jīng)過相當(dāng)一段時(shí)間的觀察，在自然氣候變化之外由人類活動直接或間接地改變?nèi)虼髿饨M成所導(dǎo)致的氣候改變”。就碳排放與氣候變化的關(guān)系而言，造成氣候變化的主要人為原因是人類向大自然排放了過量的碳以及其他溫室氣體，而減碳則是控制氣候變化的根本措施。因此，推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的根本目的，是人類掌握自己的命運(yùn)，通過自身積極的行為，扭轉(zhuǎn)氣候極端變化的不利趨勢。

4.立法策略。立法是由國家依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動法律的活動。從狹義的解釋來看，根據(jù)我國現(xiàn)行憲法，立法是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定和變動法律的活動。從廣義來看，立法是指中央和地方有權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及相關(guān)規(guī)章的活動。所謂立法策略，一般是指為了實(shí)現(xiàn)一定的立法目的，國家立法機(jī)關(guān)選擇某種立法形式的方式方法。

(二)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和需要有力的法治保障

近年來，氣候變化給人類生存和發(fā)展帶來日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，世界各國以全球協(xié)約的方式減排碳等溫室氣體，我國為此提出的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)并采取的實(shí)際行動，受到國際社會的高度評價(jià)。

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，將對相關(guān)行業(yè)和從業(yè)人員帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與美日等發(fā)達(dá)國家相比，我國的科學(xué)技術(shù)有一定差距。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，能源需求旺盛，抑制能源消費(fèi)總量、全面進(jìn)行碳減排的任務(wù)十分艱巨；發(fā)達(dá)國家以非煤能源為主體能源，而我國以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。因此，在我國推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，其任務(wù)的艱巨性要比發(fā)達(dá)國家高出許多。

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，受到的來自體制機(jī)制和法制領(lǐng)域的制約因素較多。為了給我國各行業(yè)的碳達(dá)峰碳中和工作提供指引，黨中央、國務(wù)院提出構(gòu)建“1+N”的政策體系，這里所說的“1”，是指黨中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《意見》，在這個(gè)《意見》出臺之后，再制定一系列的相關(guān)政策。當(dāng)前，《意見》已經(jīng)頒布施行，接下來陸續(xù)制定的一系列相關(guān)政策，必將對推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，亟需有力的法治保障。在我國，政策雖然發(fā)揮著極為重要的方向指導(dǎo)作用，但由于其自身存在的權(quán)威性和穩(wěn)定性不足等特點(diǎn)，在政策出臺之后，一般要經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，再以法律的手段將其主要內(nèi)容固定下來。政策是法律的先導(dǎo)，法律是政策長期穩(wěn)定運(yùn)行的保障。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托(4)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日，第1版。。法治具有的規(guī)范性、長期性、系統(tǒng)性、極大的權(quán)威性等特征，對于有效攻堅(jiān)克難，推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和政策的全面落實(shí)，具有不可替代性。完整的法治體系包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，而立法是整個(gè)法治體系的基礎(chǔ)。

二、推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和立法的理論基礎(chǔ)和基本原則

(一)理論基礎(chǔ)

1.理論基礎(chǔ)之一：習(xí)近平關(guān)于人與自然和諧共生的重要論述。習(xí)近平指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然?！?5)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第64頁。自然生態(tài)是一個(gè)相互依存、緊密聯(lián)系的統(tǒng)一的有機(jī)鏈條，人與自然是生命共同體，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)。習(xí)近平還指出，人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律(6)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，第64頁。。這些重要論述植根于馬克思主義生態(tài)文明思想，深刻揭示了人與自然之間的內(nèi)在共生關(guān)系，是開展碳達(dá)峰碳中和相關(guān)立法的根本指導(dǎo)思想。

2.理論基礎(chǔ)之二：習(xí)近平關(guān)于人類命運(yùn)共同體的重要論述。全球化進(jìn)程深入發(fā)展在給人類帶來機(jī)遇的同時(shí)，也使人類面臨諸多挑戰(zhàn)。針對這一問題，習(xí)近平指出：“沒有哪個(gè)國家能夠獨(dú)自應(yīng)對人類面臨的各種挑戰(zhàn)，也沒有哪個(gè)國家能夠退回到自我封閉的孤島?！?7)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，第64頁。在應(yīng)對氣候變化這個(gè)重大問題上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全人類的高度，積極參與全球治理，呼吁“各國人民同心協(xié)力，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”(8)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，第64頁。。人類命運(yùn)共同體理論要求中國在深化改革的同時(shí)，積極承擔(dān)相應(yīng)國際義務(wù)。碳排放控制是我國履行國際義務(wù)的重要領(lǐng)域，我國關(guān)于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的承諾彰顯了中國統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局,將國際義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)政策行動、走綠色低碳發(fā)展道路的堅(jiān)定決心(9)樊陽程、徐保軍：《基于量化國際比較看中國生態(tài)文明建設(shè)的世界價(jià)值》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第1期。。

3.理論基礎(chǔ)之三：整體性治理理論。整體性治理理論是在新信息技術(shù)的發(fā)展為政府治理創(chuàng)新提供可能的背景下出現(xiàn)的。佩里·?？怂棺鳛楫?dāng)代英國著名的行政學(xué)學(xué)者，長期研究英國、美國和歐洲大陸的公共管理問題，提出了整體性治理理論。整體性治理就是以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”(10)史云貴、周荃：《整體性治理：梳理、反思與趨勢》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。。推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作涉及社會生活的方方面面，有的改革措施牽一發(fā)而動全身，涉及各個(gè)地區(qū)和行業(yè)的利益調(diào)整，需要在利益平衡原則下加強(qiáng)國際國內(nèi)利益相關(guān)方的溝通及合作，實(shí)現(xiàn)利益的“協(xié)調(diào)與整合”。因此，整體性治理理論是開展碳達(dá)峰碳中和立法的重要理論基礎(chǔ)。

(二)基本原則

1.強(qiáng)化責(zé)任原則。強(qiáng)化責(zé)任原則是指通過堅(jiān)持黨政同責(zé)、壓實(shí)地方層級責(zé)任、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和強(qiáng)化公民綠色低碳參與義務(wù)來鞏固和增強(qiáng)多方責(zé)任擔(dān)當(dāng)。堅(jiān)持黨政同責(zé)是在行政區(qū)域或行政部門內(nèi)黨委和行政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)貫徹落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的同等領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。壓實(shí)地方層級責(zé)任是指地方各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起碳達(dá)峰碳中和責(zé)任，特別是在碳排放強(qiáng)度控制和碳排放總量控制中,自上而下分解目標(biāo)任務(wù),層層壓實(shí)目標(biāo)責(zé)任。落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任是指企業(yè)是碳達(dá)峰碳中和的重要主體，推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的任務(wù)最后都要落實(shí)到企業(yè)層面。強(qiáng)化公民綠色低碳參與義務(wù)是指公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)綠色低碳環(huán)保義務(wù)，采取低碳、環(huán)保、綠色的生活方式和消費(fèi)方式，自覺參與到國家碳達(dá)峰碳中和事業(yè)中來。

在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的立法中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，完善體制機(jī)制，以堅(jiān)持黨政同責(zé)為統(tǒng)領(lǐng)，以壓實(shí)地方層級責(zé)任為關(guān)鍵，以落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任為根本，以強(qiáng)化公民綠色低碳參與義務(wù)為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理、企業(yè)自治、公民自律良性互動、配合協(xié)同，形成工作合力，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供有力的制度保障。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則起源于環(huán)境法領(lǐng)域，其產(chǎn)生可以追溯到德國20世紀(jì)70年代風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，指國家應(yīng)當(dāng)通過謹(jǐn)慎的前瞻性規(guī)劃和措施避免環(huán)境損害的發(fā)生(11)克勞斯·博賽爾曼等主編：《可持續(xù)發(fā)展的法律和政治》，王曦、盧錕等譯，上海：上海交通大學(xué)出版社，2017年，第407頁。。在環(huán)境法領(lǐng)域，“風(fēng)險(xiǎn)”是指在某一特定環(huán)境或時(shí)間內(nèi)發(fā)生某種損害的可能性(12)烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第63頁。。

在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的立法中，應(yīng)當(dāng)改變以往注重“結(jié)果控制”“末端治理”的傳統(tǒng)手段，轉(zhuǎn)向以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為中心的新思路。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還要求處理好降碳與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應(yīng)對綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會風(fēng)險(xiǎn)，防止過度反應(yīng)，確保安全降碳，維護(hù)社會安定(16)《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，《人民日報(bào)》2021年10月25日，第1版。。

3.減污降碳協(xié)同原則。減污降碳協(xié)同原則是指將大氣污染物和二氧化碳減排進(jìn)行聯(lián)合管控，協(xié)同增效。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》)提出“協(xié)同推進(jìn)減污降碳”。這表明“十四五”時(shí)期，我國生態(tài)文明建設(shè)將進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同進(jìn)行的關(guān)鍵時(shí)期。

堅(jiān)持減污降碳協(xié)同原則基于以下理由：一是兩者具有同根同源的性質(zhì)。我國的能源結(jié)構(gòu)以化石能源為主，煤炭、石油等化石燃料的燃燒不僅是二氧化碳等溫室氣體的主要來源，也是二氧化硫、氮氧化物、煙塵等大氣污染物的主要來源。調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅可以減少碳排放，也從根源上降低了大氣污染物的排放。二是兩者同步進(jìn)行有助于共同實(shí)現(xiàn)減污降碳的目標(biāo)。我國既要減污，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善，又要降碳，為2030年前力爭實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，二者缺一不可。減污和降碳，其追求的目標(biāo)，都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和與加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體推進(jìn)，是十分必要的，在相關(guān)立法工作中堅(jiān)持減污與降碳的協(xié)同原則，是完全可行的。

4.降碳與削減其他溫室氣體共同推進(jìn)原則。2021年8月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布報(bào)告《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》指出，為了將人為引起的全球變暖限制在特定水平，需要限制二氧化碳的累積排放量，同時(shí)還要控制其他溫室氣體排放。比如，2021年11月10日，中美兩國在格拉斯哥聯(lián)合國氣候變化大會期間發(fā)布的《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》中明確指出：兩國特別認(rèn)識到，甲烷排放對于升溫的顯著影響，認(rèn)為加大行動控制和減少甲烷排放是21世紀(jì)20年代的必要事項(xiàng)，并為此規(guī)定了多項(xiàng)限制甲烷排放的措施?！丁笆奈濉币?guī)劃》明確規(guī)定，落實(shí)2030年應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，加大甲烷、氫氟碳化物、全氟化碳等其他溫室氣體控制力度。2021年8月2日，海南省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)出《關(guān)于試行開展碳排放環(huán)境影響評價(jià)工作的通知》，要求在電力、建材、石化、化工、造紙、醫(yī)藥、油氣開采等重點(diǎn)行業(yè)開展環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將二氧化碳(CO2)等六種溫室氣體列入評價(jià)的范圍。海南省的實(shí)踐對于堅(jiān)持將減碳與削減其他溫室氣體共同推進(jìn)，具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

5.“先清理后立法”原則?！跋惹謇砗罅⒎ā痹瓌t是指國家在采取新的立法決策之前，首先要全面清理相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，然后再決定是否制定新的法律法規(guī)。我國從20世紀(jì)80年代以來開始并逐步強(qiáng)化法律清理工作，對于保障社會主義法治的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，發(fā)揮了十分重要的作用，成為中國社會主義法治取得重大成就的一項(xiàng)成功經(jīng)驗(yàn)?；仡櫺轮袊闪⒁詠淼牧⒎ㄟ^程不難發(fā)現(xiàn)，遇到問題總是強(qiáng)調(diào)制定新法，而不顧該領(lǐng)域是否已經(jīng)有了法律，該法律是否執(zhí)行到位等因素，難以避免會出現(xiàn)隨意立法和法律法規(guī)之間存在較大重復(fù)等問題。由此可見，確立“先清理后立法”原則是十分必要的。對于各項(xiàng)已經(jīng)制定并施行的與減污降碳相關(guān)的法律法規(guī)，有關(guān)主體都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。只有在全面清理和認(rèn)真評估的基礎(chǔ)上，認(rèn)為現(xiàn)行的立法確實(shí)不能滿足實(shí)際工作需要、并且迫切需要新法律的，才能考慮制定新法。在制定新法律前，一定要做好立法前的科學(xué)論證工作，以保證立法決策的科學(xué)性和正確性?！兑庖姟房偨Y(jié)了我國立法的歷史經(jīng)驗(yàn)，明確要求“全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)”，對于正確開展碳達(dá)峰碳中和的立法，具有十分重大的指導(dǎo)意義。

三、碳達(dá)峰碳中和立法的策略選擇

(一)目前關(guān)于碳達(dá)峰碳中和立法的四種觀點(diǎn)

1.制定“碳中和促進(jìn)法”的觀點(diǎn)。近年來，有關(guān)專家提出了專門制定“碳中和促進(jìn)法”的立法建議。該建議指出，通過制定專門的“碳中和促進(jìn)法”，可以賦予碳排放峰值目標(biāo)、總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)以法律地位，強(qiáng)化低碳目標(biāo)引領(lǐng)；可以明確溫室氣體排放權(quán)的法律屬性及確權(quán)機(jī)制，保障我國碳排放權(quán)交易市場的有序推進(jìn)(17)文雯：《〈碳中和促進(jìn)法〉立法恰逢其時(shí)——專訪中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南》，《中國環(huán)境報(bào)》2021年3月26日，第8版。。

2.碳中和立法分三步走的觀點(diǎn)。全國政協(xié)常委呂忠梅在十三屆全國政協(xié)期間，提出碳中和立法分三步走的立法建議。第一個(gè)階段稱之為穩(wěn)步推進(jìn)階段。從2021年到2025年，在修訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源能源利用、國土空間開發(fā)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域法律法規(guī)時(shí)，將實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)納入立法內(nèi)容；以《大氣污染防治法》“大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制”為依據(jù)，制定相關(guān)配套辦法；鼓勵有條件的地方在修改或制定有關(guān)地方性法規(guī)時(shí)，設(shè)置促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和實(shí)現(xiàn)的倡導(dǎo)性條款。第二個(gè)階段是大力推進(jìn)階段。從2026年到2035年，根據(jù)《“十四五”規(guī)劃》的要求，在總結(jié)法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，正式啟動“氣候法”或“氣候變化法”的立法工作。第三個(gè)階段是保障實(shí)現(xiàn)階段。從2036年到2060年，啟動制定“碳中和促進(jìn)法”或“碳中和問責(zé)法”，以更嚴(yán)格的制度保障碳中和愿景如期實(shí)現(xiàn)(18)《專訪全國政協(xié)常委呂忠梅：用法律保障實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693657014257455374 &wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年12月10日。。

3.制定“氣候變化應(yīng)對法”的觀點(diǎn)。中國政法大學(xué)曹明德教授提出，我國應(yīng)當(dāng)加快制定“氣候變化應(yīng)對法”。由于距離碳達(dá)峰的時(shí)間只有不到10年，我國不宜進(jìn)行過渡性立法。制定“氣候變化應(yīng)對法”既能從法律層面彰顯我國參與控制氣候變化的決心，也能填補(bǔ)現(xiàn)行法律的空白，還有利于凝心聚力，確保我國應(yīng)對氣候變化工作的統(tǒng)籌和有序開展(19)曹明德、程玉：《加快氣候變化立法，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)》，《科技日報(bào)》2021年8月16日，第8版。。王燦發(fā)教授、常紀(jì)文教授等專家學(xué)者也都建議加快制定“氣候變化應(yīng)對法”(20)常紀(jì)文、田丹宇：《應(yīng)對氣候變化法的立法探究》，《中國環(huán)境管理》2021年第2期；《王燦發(fā)教授暢談“氣候變化與環(huán)境法的新發(fā)展及其對法律學(xué)科的影響”》，http://shl.upc.edu.cn/2020/073/c1621a311046/page.htm, 訪問日期：2021年12月10日。。

4.制定或修訂綠色低碳發(fā)展相關(guān)法律的觀點(diǎn)。有的專家認(rèn)為，當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)抓緊修改《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《電力法》《煤炭法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律，并抓緊研究制定“能源法”，促進(jìn)能源的高效利用和節(jié)約使用，推動碳達(dá)峰碳中和。能源專家、國家發(fā)改委能源研究所李俊峰研究員等專家持該種觀點(diǎn)(21)《李俊峰解讀〈能源法〉(征求意見稿)》：可再生能源不會迎來爆發(fā)式發(fā)展》，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1663831027485862277&wfr=spider&for=pc, 訪問日期：2021年12月9日。。

以上的觀點(diǎn)都有一定的道理，但應(yīng)從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治建設(shè)的全局中，進(jìn)行更加深思熟慮的思考，然后做出科學(xué)適當(dāng)?shù)牧⒎攲釉O(shè)計(jì)。

(二)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的立法策略

按照黨中央、國務(wù)院推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的政策要求，我國開展碳達(dá)峰碳中和立法，在策略選擇上，建議采取“三三立法策略”。即在立法的總體布局上，分為三個(gè)組分，每個(gè)組分再細(xì)分為三個(gè)部分。在“三三立法策略”中，制定專項(xiàng)法律方面宜分為三個(gè)步驟：第一步先制定“全國人大常委會關(guān)于推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的決定”；第二步再制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”；第三步在條件成熟時(shí)制定“氣候變化應(yīng)對法”。在國家立法的橫向?qū)用娣譃槿齻€(gè)部分：一是制定碳達(dá)峰碳中和專項(xiàng)法律；二是修改或制定推進(jìn)低碳綠色發(fā)展的相關(guān)法律，三是編纂“生態(tài)環(huán)境法典”。在立法的縱向?qū)蛹壣戏譃槿墸旱谝患壥侵贫ɑ蛐抻喨珖舜髮蛹壍奶歼_(dá)峰碳中和專項(xiàng)立法和相關(guān)立法；第二級是制定國務(wù)院層級的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)行政法規(guī)；第三級是制定地方層級的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)地方性法規(guī)。此外，還要制定相關(guān)的國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。關(guān)于“三三立法策略”，具體分述如下：

1.推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和專項(xiàng)立法的三個(gè)步驟。在專項(xiàng)立法方面，建議實(shí)施以下三個(gè)步驟：

第一步：先由全國人大常委會通過“決定”?！皼Q定”應(yīng)當(dāng)對2009年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》通過以來，相關(guān)規(guī)定的實(shí)施情況進(jìn)行全面評估，并與時(shí)俱進(jìn)，提出新形勢下推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的主要要求。這是因?yàn)?，根?jù)我國的國家體制，在黨中央高度重視碳達(dá)峰碳中和的形勢下，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)立法。但是，無論是制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”，還是制定“氣候變化應(yīng)對法”，都需要一個(gè)過程。尤其是以法律的形式規(guī)定各項(xiàng)重要制度，需要較為成熟的方案準(zhǔn)備和論證過程，包括立法方案的協(xié)調(diào)工作。根據(jù)我國的立法經(jīng)驗(yàn)，制定一部法律，從立法計(jì)劃的提出到法律草案的起草，再到有關(guān)方面的反復(fù)協(xié)調(diào)，直到提請全國人大常委會審議，大致需要3到5年的時(shí)間。這在客觀上需要全國人大常委會先制定“決定”，為我國開展碳達(dá)峰碳中和工作提供基本的法律遵循。加快制定“決定”，既表達(dá)了我國立法機(jī)關(guān)對推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”的鮮明政治態(tài)度，又為將來專門制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”或者“氣候變化應(yīng)對法”做了必要的立法準(zhǔn)備(22)孫佑海：《如何處理實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)與氣候變化應(yīng)對立法的關(guān)系》，《中國環(huán)境報(bào)》2021年7月22日，第8版。。

這個(gè)“決定”，建議由全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會組織起草。制定“決定”的最大優(yōu)越性，就是進(jìn)度較快。但該種立法形式的最大短板，就是缺少法律責(zé)任部分，故對違反“決定”要求的行為，難以進(jìn)行有效的法律制裁。因此，從強(qiáng)化法律實(shí)施效果的角度著眼，在“決定”公布之后，就要著手考慮制定專項(xiàng)法律。

第二步：制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”?？梢钥紤]在全國人大常委會“決定”的基礎(chǔ)上，制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”。制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”，首要的是明確指導(dǎo)思想。應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，正確處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，把碳達(dá)峰碳中和納入全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。在立法的布局上，應(yīng)當(dāng)包括基本管理制度、綠色轉(zhuǎn)型、降碳增匯、科技創(chuàng)新、激勵措施、法律責(zé)任等，將我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域、全過程的綠色低碳要求制度化、法制化，以法治的力量推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作落地見效。

關(guān)于“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”的起草工作，建議由國家發(fā)改委會同生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織，草案完成后報(bào)國務(wù)院審定，再由國務(wù)院提請全國人大常委會審議，進(jìn)入正式的立法程序。

第三步：制定“氣候變化應(yīng)對法”。建議在“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”的基礎(chǔ)上，制定“氣候變化應(yīng)對法”。主要基于以下理由：一是，從全球?qū)嵺`看，制定氣候變化應(yīng)對的法律已經(jīng)成為國際社會的趨勢。自1997年《京都議定書》誕生以來，國際上已有近20個(gè)國家和地區(qū)制定了應(yīng)對氣候變化的法律。比如，歐盟于2019年底出臺了《歐洲綠色新政》，并于2020年3月初完成《歐洲氣候法》的起草并公開征求意見(23)田丹宇、鄭文茹：《國外應(yīng)對氣候變化的立法進(jìn)展與啟示》，《氣候變化研究進(jìn)展》2020年第4期。。已經(jīng)正式頒布?xì)夂蜃兓瘧?yīng)對法律的國家有瑞士、英國、法國、芬蘭、德國、丹麥、南非、日本、新西蘭、菲律賓、韓國和墨西哥等。二是，我國制定“氣候變化應(yīng)對法”，可以有效凝聚社會共識。目前，我國在應(yīng)對氣候變化方面尚未成為社會共識，應(yīng)對氣候變化的碳市場等政策工具未能發(fā)揮作用，與我國氣候變化立法進(jìn)展緩慢密切相關(guān)。為更好地推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”，應(yīng)加快推進(jìn)氣候變化應(yīng)對的頂層立法，并加快完善國家層面應(yīng)對氣候變化的體制機(jī)制，以調(diào)動全社會的力量，切實(shí)做好氣候變化應(yīng)對工作。三是，從長遠(yuǎn)來看，制定專門的“氣候變化應(yīng)對法”對實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”具有重要作用。通過專門制定“氣候變化應(yīng)對法”，明確碳排放管理和各類主體的權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)主體的利益平衡，有助于形成降碳的倒逼機(jī)制，推進(jìn)“雙碳目標(biāo)”的如期實(shí)現(xiàn)。

建議“氣候變化應(yīng)對法”規(guī)定以下內(nèi)容：第一，明確立法目標(biāo)。建議將“減緩和適應(yīng)氣候變化，促進(jìn)低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展，保護(hù)地球環(huán)境”設(shè)定為立法目標(biāo)。第二，明確規(guī)范重點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)確立氣候變化減緩和適應(yīng)的基本原則、主要制度和措施。包括控制溫室氣體排放所需要的進(jìn)展報(bào)告制度、評估制度、咨詢制度、公眾參與制度、信息公開制度、年度報(bào)告制度、考核制度、責(zé)任追究制度、公益訴訟制度等。第三，推進(jìn)氣候變化減緩。重點(diǎn)建立以降碳為核心的法律制度，明確碳排放總量的控制目標(biāo)和評價(jià)考核辦法。同時(shí)對其他溫室氣體排放的控制作出明確規(guī)定。第四，推進(jìn)氣候變化適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)建立氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警機(jī)制、創(chuàng)新氣候適應(yīng)相關(guān)技術(shù)措施的政策激勵措施和法治保障措施。運(yùn)用法律手段推進(jìn)氣候變化的適應(yīng)，這是“氣候變化應(yīng)對法”的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

2.推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和立法橫向?qū)用娴娜齻€(gè)部分。在國家可持續(xù)發(fā)展立法的橫向?qū)用妫ㄒ韵氯齻€(gè)部分：

(1)制定碳達(dá)峰碳中和的專項(xiàng)法律

《意見》明確提出要制定“碳達(dá)峰碳中和”的專項(xiàng)法律?！兑庖姟穼ο乱徊街贫ㄌ歼_(dá)峰碳中和的法律，具有重要的指導(dǎo)意義。所謂專項(xiàng)法律，是綜合法律的對稱，指立法機(jī)關(guān)就某一單獨(dú)事項(xiàng)進(jìn)行專門立法。專項(xiàng)法律的特點(diǎn)在于目標(biāo)相對單一，需要國家立法機(jī)關(guān)專門立法，以有效實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。我國立法史上曾經(jīng)有過多次的專項(xiàng)立法，例如制定《反食品浪費(fèi)法》《長江保護(hù)法》以及正在制定中的“黃河保護(hù)法”。此外，全國人大常委會在歷史上制定的若干部“決議”或者“決定”，也可以理解為專項(xiàng)立法。根據(jù)以上我國制定專項(xiàng)立法的經(jīng)驗(yàn)，建議在碳達(dá)峰碳中和專項(xiàng)立法中，采取分“三步走”的立法策略。以上對“三步走”的立法策略作了比較充分的論述，這里不再贅述。

(2)建議修訂或制定綠色低碳的相關(guān)法律

一是修訂《節(jié)約能源法》?！豆?jié)約能源法》是為了推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展而制定的。1997年11月1日第八屆全國人大常委會第二十八次會議通過，自1998年1月1日起施行。該法先后經(jīng)過2007年的修改、2016年的修改、2018年的修改。該法的實(shí)施取得很大成效，但是也暴露出一些問題，比如對能源供應(yīng)領(lǐng)域的行為規(guī)范較多，但對于能源消費(fèi)行為規(guī)范較少，尤其是缺少家庭節(jié)能、農(nóng)村節(jié)能方面的規(guī)范。根據(jù)國家推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的新要求，建議對《節(jié)約能源法》作出相應(yīng)修改，適應(yīng)新形勢下節(jié)約能源工作的迫切需要。

二是修訂《電力法》?！峨娏Ψā肥菫榱吮Ｕ虾痛龠M(jìn)電力事業(yè)發(fā)展而制定的。當(dāng)前，全球能源的發(fā)展已經(jīng)歷數(shù)輪升級，能源發(fā)展形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，1996年施行的《電力法》內(nèi)容上有很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，雖在2018年經(jīng)過修正，但主體內(nèi)容與中央推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系、大力發(fā)展新能源等多項(xiàng)重大政策不相符，已不適應(yīng)當(dāng)前電力市場化改革發(fā)展需求，更不利于碳達(dá)峰碳中和的推進(jìn)，亟需修訂。

三是修訂《煤炭法》。我國于1996年制定的《煤炭法》,主要是規(guī)范煤炭的開發(fā)利用。1998年煤炭部撤銷后，隨著市場化改革不斷推進(jìn)，《煤炭法》的規(guī)定越來越與形勢需要不相適應(yīng)，存在立法理念定位不準(zhǔn)、調(diào)整對象偏差、管理體制機(jī)制落后、法律制度滯后、責(zé)任體系失衡等諸多問題,無法應(yīng)對因氣候變化、環(huán)境保護(hù)以及能源革命所帶來的挑戰(zhàn)(24)羅麗、代海軍：《我國〈煤炭法〉修改研究》,《清華法學(xué)》2017年第3期。。因此對《煤炭法》進(jìn)行系統(tǒng)修改勢在必行,在立法中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)煤炭高效利用和清潔利用，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化煤炭開發(fā)過程中的資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動煤炭產(chǎn)業(yè)清潔綠色發(fā)展。

四是修訂《可再生能源法》?！犊稍偕茉捶ā肥菫榱舜龠M(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展而制定的。該法于2005年2月28日通過，自2006年1月1日起施行。2009年12月26日，全國人大常委會對該法作了部分修改，自2010年4月1日起施行。2019年12月24日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于檢查〈中華人民共和國可再生能源法〉實(shí)施情況的報(bào)告》指出，該法存在的主要問題有“相關(guān)規(guī)劃尚未充分銜接”“可再生能源消納壓力仍然較大”“可再生能源非電應(yīng)用的支持政策存在短板”等(25)《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國可再生能源法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/2b7568de01944c33b9326c325dcd498f.shtml, 訪問日期：2021年12月10日。。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)對可再生能源法作出修改，以適應(yīng)國家推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的迫切需要。

五是修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而制定的。該法于2008年8月29日通過，自2009年1月1日起施行。2018年10月26日，全國人大常委會對該法作出部分修改，自公布之日起施行?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》自施行以來，在推進(jìn)節(jié)能減碳等方面發(fā)揮了十分重要的作用，但是，隨著社會實(shí)踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在實(shí)施中的難題逐漸暴露，比如調(diào)整范圍不夠清晰、保障措施不夠到位、法律責(zé)任過于虛化等問題。因此，應(yīng)當(dāng)將修改《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的工作提到立法議程，以適應(yīng)國家推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的迫切需要。

六是修訂《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》是為促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護(hù)和改善環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展而制定的。該法于2002年6月29日通過，自2003年1月1日起施行，2012年2月29日作出修改。該法實(shí)施后，對促進(jìn)提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但是隨著實(shí)踐的深入，也逐步暴露出該法調(diào)整的范圍較為狹窄，規(guī)制的手段較為有限，保障措施不夠全面到位，法律責(zé)任的追究不夠有力等問題，急需根據(jù)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的迫切需要，對該法進(jìn)行修改和補(bǔ)充。

七是研究制定“能源法”?！澳茉捶ā笔钦{(diào)整能源開發(fā)、利用、管理活動中的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和(26)莫神星：《論突破能源瓶頸的法律調(diào)控機(jī)制》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2006年第4期。。狹義的能源法是指能源基本法，也稱為能源法。制定“能源法”對于推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作具有直接作用。這部法律的起草準(zhǔn)備工作先后經(jīng)歷了40年。但是，能源工作涉及的體制、機(jī)制、法制問題十分復(fù)雜，制定“能源法”的愿望一直沒有實(shí)現(xiàn)。2021年下半年，“能源法”草案的送審稿已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院審議，司法部已經(jīng)向有關(guān)方面征求意見。為了適應(yīng)國家能源安全和推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的工作需要，建議加快“能源法”的立法進(jìn)程，盡快提請全國人大常委會審議并通過、施行。

(3)抓緊研究編纂“生態(tài)環(huán)境法典”

習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上提出，要總結(jié)編纂《民法典》的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動條件成熟的立法領(lǐng)域開展法典編纂工作(27)《總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn) 推動條件成熟立法領(lǐng)域法典編纂》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202109/58e9add4310e41a2b47ca839437ba797.shtml，訪問日期：2021年9月23日。。全國人大常委會《2021年度立法工作計(jì)劃》中，明確提出研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作(28)《全國人大常委會2021年度立法工作計(jì)劃》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c2460 69ef3e8ab36f58d0c.shtml，訪問日期：2021年4月21日。。當(dāng)前，我國環(huán)境立法體系已經(jīng)形成，“生態(tài)環(huán)境法典”編纂的基本條件已經(jīng)成熟。“生態(tài)環(huán)境法典”的編纂有利于解決當(dāng)前環(huán)境立法沖突、重復(fù)以及碎片化的問題，將國家戰(zhàn)略法律化，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力和綜合協(xié)調(diào)力的法律體系。

在目標(biāo)定位上，“生態(tài)環(huán)境法典”的編纂應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，將綠色發(fā)展、減污降碳貫穿“生態(tài)環(huán)境法典”的始終，通過整合與低碳發(fā)展相關(guān)的法律制度，形成體系化、協(xié)同性的制度支撐；在調(diào)整范圍上，“生態(tài)環(huán)境法典”應(yīng)采用“適度化”的編纂模式，以污染控制規(guī)范為主，同時(shí)融入生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)以及綠色低碳的立法內(nèi)容。“生態(tài)環(huán)境法典”的編纂應(yīng)當(dāng)吸納《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《煤炭法》《電力法》等法律的有關(guān)內(nèi)容，建立資源能源綜合利用、物質(zhì)循環(huán)利用、節(jié)約利用和清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范體系，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)做出體系化的制度安排，推動實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

3.推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和立法的縱向三個(gè)層級：

(1)第一層級：全國人大常委會制定或修訂相關(guān)法律。此處所稱法律的制定或修訂，包括制定碳達(dá)峰碳中和的專項(xiàng)法律、綠色低碳發(fā)展相關(guān)法律和編纂“生態(tài)環(huán)境法典”。

(2)第二層級：國務(wù)院制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”。根據(jù)憲法的規(guī)定和我國的立法體制，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)。在當(dāng)前形勢下，建議國務(wù)院抓緊制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”。主要考慮是：第一，無論是制定“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”還是“氣候變化應(yīng)對法”，都需要較長的時(shí)間，而碳達(dá)峰碳中和以及氣候變化應(yīng)對時(shí)間緊任務(wù)重，客觀上需要有法規(guī)做依據(jù)。第二，我國不少地方已經(jīng)開展了碳排放權(quán)交易工作的試點(diǎn)，在“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”或“氣候變化應(yīng)對法”一時(shí)不能出臺的情況下，如果沒有國家層面的法規(guī)做依據(jù)，這些碳排放權(quán)的交易工作很難穩(wěn)定開展起來。第三，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)有了較為成熟的規(guī)范性文件基礎(chǔ)，為國務(wù)院制定碳排放權(quán)交易的行政法規(guī)創(chuàng)造了良好的條件。生態(tài)環(huán)境部于2019年4月3日公布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》，向全社會征求意見；并于2021年3月30日發(fā)出了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》，再次向全社會征求意見。在2020年年底到2021年上半年，生態(tài)環(huán)境部還先后制定了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則》。這些重要規(guī)范的施行，一方面標(biāo)志著我國碳排放權(quán)交易制度建設(shè)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，對保障我國碳排放權(quán)交易的有序進(jìn)行，發(fā)揮了重要的依據(jù)作用；另一方面，還對我國建立統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場以及制定相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是國務(wù)院制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”，發(fā)揮了重要的探索作用。此外，還要適時(shí)制定相關(guān)的國務(wù)院部門規(guī)章。

(3)第三層級：制定碳達(dá)峰碳中和的地方性法規(guī)。有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大常委會，可以根據(jù)本地推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的需要以及氣候變化應(yīng)對工作，制定相關(guān)地方性法規(guī)。在這個(gè)方面，北京、貴州和深圳等地方的人大常委會已經(jīng)開展了與碳達(dá)峰碳中和密切相關(guān)的地方立法。天津市人大常委會2021年9月27日公布了《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》共八章82條，將天津市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域、全過程推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的硬約束制度化、規(guī)范化、法制化。這些地方立法，既推進(jìn)了本地區(qū)的碳達(dá)峰碳中和工作，又對推進(jìn)全國的相關(guān)立法，發(fā)揮了先行先試的立法試驗(yàn)田作用。此外，還要制定相關(guān)的地方政府規(guī)章。

四、結(jié)論

綜上所述，在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和立法的頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)實(shí)施“三三立法策略”。在時(shí)間維度上，推動碳達(dá)峰碳中和的專項(xiàng)立法分為三個(gè)立法步驟，在空間維度上，推動碳達(dá)峰碳中和的立法分為橫向的三個(gè)立法層面以及縱向的三個(gè)立法層級，由此對我國綠色低碳立法和氣候變化應(yīng)對立法進(jìn)行統(tǒng)籌安排，支持我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的立法中，無論制定何種形式的法律法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，從我國的國情出發(fā)，具有明確的問題意識和問題導(dǎo)向，保障制定或修訂的法律法規(guī)都切實(shí)管用。堅(jiān)信隨著我國推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和法律法規(guī)的高質(zhì)量制定和有效施行，一定會充分發(fā)揮法治手段對推動碳達(dá)峰碳中和的引領(lǐng)和保障作用，為建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和地球生命共同體，做出中國的重要貢獻(xiàn)。